Kristian Olesen
i krise og forandring
Bogen er støttet af Aalborg Universitet / Institut for Bæredygtighed og Planlægning Realdania Merkur Fonden
Kristian Olesen
i krise og forandring
Forfatterens forord Bogens opbygning
8 12
Prolog Planlægningen i forandring
18
Kapitel 1 Neoliberalisering af planlægningen En teoretisk forståelsesramme
28
Kapitel 2 Dansk planlægnings historiske udvikling
50
Kapitel 3 Øresundsregionen og Ørestad
72
Kapitel 4 Det nye Danmarkskort
96
Kapitel 5 På vej mod en ny plankultur
118
Kapitel 6 Loop City. Strategisk planlægning som historiefortælling
136
Indhold Kapitel 7 Vækstaksen i Aalborg Kapitel 8 Modernisering af planloven Er planlægning en barriere for vækst?
154
170
Kapitel 9 Business regions. Nye toner i dansk planlægning
194
Kapitel 10 Fingerplanen. En planlægningsdoktrin i opløsning?
216
Kapitel 11 Business improvement districts i Danmark
234
Epilog Planlægningens fremtidige udfordringer
256
Noter Litteratur og kilder Illustrationer Planlovgivningens udvikling Register
272 285 299 300 302
6
Kapitlets navn
Mellemrubrik
7
Forfatterens forord
Den moderne fysiske planlægning opstod i begyndelsen det 20. århundrede som et modsvar til den kraftige overbefolkning, som industrialiseringen og urbaniseringen havde skabt i de største byer. I 1920’erne og 1930’erne blev de første byplanlove vedtaget. Gradvis udviklede byplanlægningen sig til et selvstændigt fagområde. I tiden efter Anden Verdenskrig spillede planlægningen en vigtig rolle i opbygningen af velfærdsstaten. Der blev opbygget et bureaukratisk og sofistikeret plansystem, der skulle sikre, at byudviklingen skete med tanke på naturen, landskabelige værdier og borgernes mulighed for at ytre sig i planlægningsspørgsmål. Med oliekriserne i 1970’erne og den efterfølgende økonomiske stagnation kom planlægningen for alvor under pres i 1980’erne. Plansystemet var i høj grad blevet gearet til at håndtere og fordele væksten. Der blev nu sat spørgsmålstegn ved planlægningen og de institutioner, der var bygget op til at varetage den. Planlægningen befandt sig i en identitetskrise. Vejen ud af krisen blev den strategiske planlægning, der genopfandt planlægningen som en aktivitet, der kunne sikre vækst og fremgang. Denne tilgang vandt først indpas i Hovedstadsområdet og spillede en vigtig rolle i gen-
8
Forfatterens forord
opbygningen af København i 1990’erne. Herefter spredte den sig til resten af landet. Da den økonomiske krise ramte i 2007-2008, blev der igen stillet spørgsmål ved planlægningens berettigelse. Planlægningen blev opfattet som tung og bureaukratisk – ude af stand til at sikre vækst og fremgang i krisetider. Fra 2010 og frem har der været et vedvarende ønske om at modernisere ikke mindst planloven, som udstikker de overordnede rammer for planlægningen i Danmark. Denne bog beskriver, hvordan dansk planlægning har ændret sig i perioden 1990-2025, og undersøger, hvorfor planlægningen i stigende grad synes at være i en form for identitetskrise. Bogen demonstrerer, hvordan planlægningen gradvist og i stigende omfang er blevet påvirket af neoliberalisme, og hvordan indflydelsen fra denne ideologi har været med til at forandre den på en række afgørende punkter. Herunder ikke mindst politikernes syn på planlægningen og dens samfundsmæssige rolle. Planlægningen er blevet markedsbaseret og et instrument til at opfylde politikernes ønsker om øget vækst. Resultatet er, at mange planlæggere oplever et modsætningsforhold mellem egne faglige værdier og de mål, de bliver sat til at arbejde for. De oplever, at planlægningen er blevet depolitiseret, og at diskussionen, om hvad vi vil, og hvor vi er på vej hen med vores byudvikling, er fraværende. Der er et behov for at udvikle en ny plankultur, der gør op med den vækstfikseret planlægning, og første skridt er at indse, hvad det er for en ideologi og et tankesæt, som de seneste 30-40 år har forandret planlægningen. Neoliberaliseringen er en svær proces at blive klog på, for dens indflydelse på dansk planlægning synes på en og samme tid at være allesteds
Forfatterens forord
9
værende – og samtidig svær at sætte fingeren på. Neoliberalismen er en ideologi under konstant udvikling. Det er på tide, at vi sætter neoliberaliseringen i centrum, når vi analyserer, hvordan dansk planlægning forandrer sig. Det har længe været min drøm at skrive en bog om dansk byplanlægning. Det har været en lang proces. Der er næsten gået ti år fra de første spæde tanker, til det sidste punktum blev sat. Heldigvis har jeg ikke skullet tage hele rejsen alene. Der er en række personer, som på hver deres måde har haft en finger med i spillet og derfor fortjener en tak. Flere af bogens kapitler er baseret på akademiske artikler, som jeg har skrevet i samarbejde med gode kollegaer. Ideerne, det empiriske grundlag og analyserne, som kapitlerne bygger på, er et resultat af flere personers arbejde. Jeg står dog alene til ansvar for den version af arbejdet, som er præsenteret i denne bog. Jeg vil også rette en stor tak til Nord Academic, som ikke blot har troet på projektet fra dag ét, men også har guidet mig sikkert igennem hele processen med kyndig og professionel hånd. Det har været en fornøjelse af samarbejde med et team, som har gjort deres bedste for at få en hæderlig bog ud af det materiale, jeg har leveret. Der skal også lyde en tak til de organisationer, som har støttet bogprojektet. Tak til Institut for Bæredygtighed og Planlægning ved Aalborg Universitet, Realdania og Merkur Fonden. Uden støtten var bogen aldrig blevet til virkelighed. Til sidst en tak til min familie. Tak for støtten, opbakningen og de gode lange lure i barnevognen, så far lige kunne nå at skrive en halv side mere.
10
Forfatterens forord
Formålet med bogen er ikke at give neoliberalismen skylden for politikernes eller samfundets manglende tro på planlægningen. Eller at drømme sig tilbage til de gode gamle dage under velfærdsstaten – dengang der var rigtig planlægning til. Neoliberaliseringen af planlægningen er ikke konklusionen, men derimod udgangspunktet for analysen. Formålet er at afdække, hvordan processen kommer til udtryk, og hvilke konsekvenser den har for måden, vi planlægger på i Danmark. Formålet er at forstå, hvordan neoliberaliseringen fundamentalt ændret planlægningens formål, indhold og samfundsmæssige funktion. Kort sagt, hvordan neoliberaliseringen forandrer den danske plankultur. Håbet er, at denne bog kan bidrage til at skabe opmærksomhed om neoliberalismens aktuelle indflydelse på dansk planlægning.
Aalborg, oktober 2026 Kristian Olesen
Forfatterens forord
11
Bogens opbygning Bogen er bygget op om ti cases, der illustrerer, hvordan neoliberaliseringen af planlægningen har udfoldet sig de seneste 30 år. Det har ikke været formålet at give en sammenhængende kronologisk historisk analyse af udviklingen i dansk planlægning. Dog præsenteres nedslagene i tilnærmelsesvis kronologisk rækkefølge. De er valgt med en vis bias, idet de afspejler mine egne interesser, men de repræsenterer også hver især aspekter af, hvordan ændringen mod en mere strategisk planlægning er gået hånd i hånd med neoliberaliseringen. I hvert kapitel anlægger jeg en specifik tematisk vinkel. Kapitlerne kan læses individuelt, samtidig med at de indgår som brikker i den større fortælling. 12
Bogens opbygning
Kapitel 1 uddyber den teoretiske ramme, som er fundamentet for bogen. Kapitlet forklarer, hvordan neoliberaliseringen af planlægningen kan forstås og undersøges empirisk. Centralt er forståelsen af den som en proces og en dynamisk ideologi. Kapitel 2 placerer perioden 1990-2025 i en historisk kontekst. Kapitlet analyserer den historiske udvikling de seneste 150 år og illustrerer, hvordan de ændringer, vi ser i dag, har rod i og er betinget af tidligere perioder.1 Kapitel 3 analyserer visionerne for Øresundsregionen og Ørestad. Velfærdsstatens mål om at sikre en ligelig udvikling opgives til fordel for en strategi, der sigter mod at koncentrere væksten i København og Øresundsregionen. Ligeledes kan Ørestad ses som Danmarks første storstilede eksperiment med markedsbaseret planlægning. På trods af den begrænsede succes har denne tilgang dannet skole i de efterfølgende årtier. Kapitel 4 analyserer med udgangspunkt i Det nye Danmarkskort den strategiske planlægning på byregionsniveau, der blev sat i gang med landsplanredegørelsen fra 2006. Tankesættet bag Danmark som to storbyregioner er en fortsættelse af 1990’erne visioner for Øresundsregionen. Kapitlet dykker ned i Det Østjyske Bybånd, hvor staten og 17 kommuner i 2008 etablerede en strategisk planproces. Kapitlet illustrerer, hvordan processen udviklede sig til en platform for kommunernes protest mod statens overvejende regulerende tilgang og samtidig var med til at forankre kommunernes vækstambitioner.2 Kapitel 5 beskriver implementeringen af strategisk planlægning i kommunerne i 2000 og dykker ned i PLAN09projektet – et partnerskabsprojekt mellem Realdania og Miljøministeriet i 2006-2009, hvis formål blandt andet var at
Bogens opbygning
13
udvikle en ny kultur med strategisk planlægning som omdrejningspunkt. PLAN09-projektet har ikke alene bidraget til en øget politisering, men også medført, at politikerne er begyndt at stille krav og kritisere, når planlægningen ikke bidrager til vækst. På den måde har implementeringen spillet en vigtig rolle i neoliberaliseringen af kommunernes planlægning. Kapitel 6 analyserer Loop City og de københavnske forstadskommuner langs Ring 3’s kamp for at få en letbane. Visio nen og historiefortællingen spillede en vigtig rolle i at få projektet på den nationale dagsorden. Specielt letbanen og koblingen til hovedstadens internationale konkurrenceevne spillede en rolle i at mobilisere opbakning. Loop City er også et eksempel på, hvordan planlægning præges af troen på, at investeringer automatisk fører til øget konkurrenceevne og vækst.3 Kapitel 7 illustrerer, hvordan Aalborg Kommunes strategiske planlægning præges af ambitionen om at implementere kollektiv transport af høj klasse – i første omgang som letbane og senere som bus rapid transit-model (BRT). Planlægningen er drevet af neoliberale målsætninger om vækst og konkurrenceevne. Det kommer til udtryk i strategien for en vækstakse tværs gennem byen.4 Kapitel 8 analyserer debatten om planloven i 2010-2015 og viser, hvordan diskursen “planlægning som en barriere for vækst” var med til at skabe politisk pres for kravet om, at planloven burde moderniseres. Særligt tre fortællinger har været med til at understøtte diskursen om, at planlægning er en barriere for vækst i dele af landet. Begrebet Udkantsdanmark er blevet brugt til at legitimere yderligere neoliberalisering.5
14
Bogens opbygning
Kapitel 9 analyserer de såkaldte business regions. Med udgangspunkt i de fire største danske byer beskriver jeg, hvordan planlægningen her primært er optaget af konkurrenceevne, jobskabelse og økonomisk vækst. Byregionerne skal ikke kun forstås som et resultat af neoliberaliseringen. Den strategiske planlægning understøtter den udvikling ved at normalisere mål om jobskabelse og erhvervsudvikling.6 Kapitel 10 handler om revisionerne af Fingerplanen for Hovedstadsområdet i 2015-2019 og om regeringens planer for etablering af Lynetteholmen og Holmene. Det skal ses i sammenhæng med ambitionen om at modernisere planloven og gøre planlægningen mere erhvervs- og vækstvenlig. Dog blev ændringerne ikke så omfattende som først annonceret. Det skyldes, at der er elementer, som modvirker eller udgør en træghed i forhold til, hvordan neoliberaliseringen udfoldes.7 Kapitel 11 handler om en stigende interesse for business improvement districts (BIDs) i Danmark. BID-modellen hviler på et rationale om, at ejendomsværdier og indtjening i et afgrænset område boostes ved at lade den private sektor overtage eller supplere offentlige serviceopgaver. Problemerne, som BID-modellen angiveligt kan løse, er blevet identificeret efterfølgende. Det viser den copy/ paste-mentalitet, som er en vigtig drivkraft i neoliberaliseringen af planlægningen.8 Epilogen diskuterer, hvilke konsekvenser en fortsat neo liberalisering kan få. Foreløbig har den udraderet ethvert alternativ til markedsbaseret planlægning. Det står i kontrast til mange planlæggeres selvforståelse. Til slut skitserer jeg, hvordan planlægningen kan træde ud af neoliberalismens skygge.
Bogens opbygning
15
16
Kapitlets navn
Prolog
Mellemrubrik
17
Prolog
Planlægningen i forandring
Under højkonjunkturen efter Anden Verdenskrig var den offentlige planlægning en vigtig brik i velfærdsstatens udbredelse. Reguleringen skulle sikre en hensigtsmæssig udvikling, så væksten fordelte sig så ligeligt som muligt, samtidig med at byerne ikke spredte sig på en måde, der førte til tab af landskabsværdier. Til det formål blev der opbygget et stort lovkompleks. Med oliekriserne i 1970’erne bed en lavkonjunktur sig fast, hvilket op gennem 1980’erne gradvis førte til mere fokus på afbureaukratisering af den offentlige planlægning. 18
Prolog
I 1990’erne blev velfærdsstaten afløst af den neoliberale konkurrencestat, hvor borgere og virksomheder skal konkurrere globalt, og individet gøres ansvarlig for sit eget liv. Planlægningens primære formål blev tættere koblet til politiske mål om at understøtte væksten, primært i København og Øresundsregionen. Samtidig eksperimenterede man med en mere markedsbaseret tilgang, for eksempel i Ørestad, hvor byudviklingen vare toges af et stats- og kommunalejet selskab. I 2000’erne kom de første politiske initiativer til at afbureaukratisere og decentralisere – tydeligst med struktur reformen i 2007, hvor amterne blev nedlagt.Vækstagendaen kom til udtryk i de nyetablerede regioners arbejde med udviklingsstrategier,1 og kommunerne kastede sig ind i en indbyrdes konkurrence om at gøre sig så attraktive som muligt.2 Planlægningen i forandring
19