Issuu

NEZISKOVÉ ORGANIZACE: TEORIE A MÝTY

Neziskové organizace – fenomén existující po staletí, jemuž se však výzkumníci intenzivně věnují teprve několik desítek let. A jak se postupně doplňují naše znalosti ohledně ekonomické síly, velikosti, struktury a aktivit neziskových organizací, je naše pozornost stále více přitahována k otázkám kvality a efektivnosti, skutečné potřebnosti a užitečnosti, stejně jako k problematice selhávání a přirozených nedostatků neziskových organizací. Vznik knihy inspiroval krátký článek Davida Hortona Smitha, který v polovině devadesátých let identifikoval šest výzev pro výzkumníky v neziskovém sektoru. Jednou z nich bylo překonání zakořeněných představ o dobrotivosti či společenské prospěšnosti neziskových organizací. Smith tehdy konstatoval, že by se mělo věnovat mnohem více pozornosti „temným stránkám“ neziskového sektoru – nízkému stupni odpovědnosti některých jeho aktérů, obtížné kontrole, ale také problémům vyplývajícím z obrovské heterogenity tohoto sektoru. Text knihy je veden obdobnými myšlenkami a obsahuje analýzu některých konceptů, které jsou dnes široce akceptovány jak světem akademickým, tak do jisté míry i veřejnou správou. Cílem je identifikovat slabé stránky vybraných teoretických přístupů k neziskovému sektoru, nalézt odpověď na otázku, co činí neziskové subjekty jedinečnými a nakolik tato jedinečnost zaručuje důvěryhodnost, morálně přijatelné chování a efektivnost činnosti neziskových organizací. Zkoumání je podrobena především podmínka nerozdělování zisku, tzv. nondistribution constraint , často považovaná za klíčového hybatele neziskového sektoru a určující vlastnost jednotlivých subjektů tohoto sektoru. V závěru je obsaženo doporučení pro tvorbu veřejných politik směřujících k ovlivnění neziskového sektoru a jeho podpoře.

Neziskové organizace: teorie a mýty

Autor přednáší na Ekonomicko-správní fakultě Masarykovy univerzity a je členem týmu Centra pro výzkum neziskového sektoru.

MASARYKOVA UNIVERZITA

NeziskovĂŠ organizace: teorie a mĂ˝ty

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 2

Knihu recenzovali: doc. Ing. Jiří Novotný, CSc. doc. Ing. Jaroslav Rektořík, CSc. doc. PhDr. Jiří Winkler, Ph.D.

Neziskové organizace: teorie a mýty MASARYKOVA UNIVERZITA EKONOMICKO-SPRÁVNÍ FAKULTA BRNO 2011

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 4

Tato publikace mohla vzniknout pouze díky podpoře Grantové agentury ČR v rámci projektu 402/09/0941 Revize teorií neziskového sektoru jako východisko formulace veřejné poliiky vůči neziskovému sektoru. Citace: Hyánek, Vladimír. Neziskové organizace: teorie a mýty. Vyd. 1. Brno : Masarykova univerzita, 2011. 132 s. ISBN 978-80-210-5651-0. DOI: 10.5817/CZ.MUNI.M210-5651-2011.

Hyanek_def_Vzor 160ร 230 11.12.2011 12:30 Strรกnka 5

Monice

Hyanek_def_Vzor 160ร 230 11.12.2011 12:30 Strรกnka 6

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 7

OBSaH

OBSaH ÚVOD, aNeB CO Je CíleM TéTO PRáCe 1. VyMeZeNí POJMů 2. PůVOD NeZISkOVýCH ORGaNIZaCí 2.1 Charita, filantropie a neziskovost 2.1.1 Pojeí filantropie 2.1.2 Vývoj pojeí filantropie 2.1.3 Charita jako veřejný statek: lekce z mikroekonomie 2.2 Neziskové organizace a svoboda sdružování 3. TeORIe NeZISkOVé ORGaNIZaCe 3.1 Jednofaktorové teorie neziskových organizací 3.1.1 Teorie vládních a tržních selhání (Government/Market Failure Theory) 3.1.2 Teorie důvěry (Trust Theories) 3.1.3 Teorie strany nabídky (Supply-Side Theory) 3.1.4 Teorie státu blahobytu (Welfare State Theory) 3.1.5 Teorie vzájemné závislosi (Interdependence Theory) 3.1.6 3rd Party Government 4. kRITICký POHleD Na VyBRaNé TeOReTICké PříSTUPy a kONCePTy 4.1 Tržní selhání jako zrod existence neziskových organizací 4.2 Informační asymetrie jako zdroj existence NNO 4.3 Teorie státu blahobytu 5. VíCeFakTOROVé TeORIe 5.1 Social origins theory (teorie společenských kořenů, SOT) kriika přístupu SOT 5.2 Wagnerova reformulace SOT 6. NeZISkOVý STaTUS a ORGaNIZaČNí CHOVáNí 6.1 efekivnost a legiimita Omezení a pobídky u neziskových organizací 6.2 Podmínka nerozdělování zisku alternaivní přístupy k nondistribuion constraint 6.3 řízení a vnitřní struktura neziskové organizace 6.4 Neziskový sektor jako koncept? 6.5 legiimizující a efekivnostní takiky: přizpůsobení se prostředí 7. NeZISkOVé ORGaNIZaCe JakO SOUČáST WelFaRe MIxU 7.1 Případová studie: využií neziskových subjektů při řešení problémů švédského sociálního státu 8. ZáVěR SUMMaRy SOUHRN ReJSTřík SeZNaM TaBUlek, OBRáZků, ROVNIC POUžITá lITeRaTURa

9 11 17 17 17 18 21 31 35 37 38 39 42 43 44 46 47 47 51 53 55 56 58 59 67 68 69 72 75 78 88 90 97 105 119 123 124 125 126 127

Hyanek_def_Vzor 160ร 230 11.12.2011 12:30 Strรกnka 8

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 13:11 Stránka 9

Úvod, aneb co je cílem této práce

Úvod, aneb co je cílem této práce Soukromý neziskový sektor je dnes celosvětově velmi populárním a dynamicky se rozvíjejícím fenoménem. neziskové subjekty se staly organickou součásí moderní společnosi, slouží nejen k prosazování zájmů svých členů a sdílení hodnot, ale jsou také poskytovateli celé řady veřejných služeb. ačkoliv to možná v českém prostředí není příliš patrné, jsou tyto organizace významným zaměstnavatelem, u něhož nalézají uplatnění nejen placení zaměstnanci, ale také dobrovolníci. Spolu s neziskovým sektorem se rozvíjí i jeho výzkum. v současném světě nabývají na důležitosi tradiční ekonomické problémy, především otázky efekivnosi a ím pádem legiimity neziskových organizací se všemi doprovodnými aspekty jejich existence, jako jsou například různé typy daňových a jiných úlev a zvýhodnění oproi jiným typům organizací. Současně jsme svědky seriózních pokusů o nalezení vhodných modelů koexistence neziskových organizací s organizacemi jiných typů. dřívější nedostatek staisických dat, dokládajících reálnou ekonomickou sílu sektoru, je pozvolna překonáván, a to zejména v zemích, kde má výzkum této oblasi dlouhou tradici. právem se lze domnívat, že je třeba systemaicky zkoumat silné i slabé stránky jednotlivých typů organizací (tedy i organizací neziskových) a zbavovat se některých zaběhnutých myšlenkových stereotypů, dogmat či mýtů, které v souvislosi s ímto sektorem panují. jak se postupně doplňují naše znalosi ohledně ekonomické síly a velikosi tohoto sektoru, je stále více možné a nutné orientovat pozornost na otázky kvality a efekivnosi, skutečné potřebnosi a užitečnosi, stejně jako na problemaiku selhávání a přirozených nedostatků neziskových organizací. Inspiraivní je v tomto směru např. krátký článek Davida Hortona Smitha, který v polovině devadesátých let ideniﬁkoval šest výzev pro výzkumníky v neziskovém sektoru. jednou z nich je „překonání zakořeněných představ o dobroivosi či společenské prospěšnosi neziskových organizací“ (Smith, 1995). Smith upozorňuje, že by se mělo věnovat mnohem více pozornosi „temným stránkám“ tohoto sektoru – nízkému stupni odpovědnosi některých z nich, obížné kontrole, ale také problémům vyplývajícím z obrovské heterogenity tohoto sektoru. tento text je inspirován obdobnými myšlenkami a obsahuje analýzu některých konceptů, které jsou dnes hojně využívány a široce akceptovány. cílem textu je ideniﬁkovat slabé stránky vybraných teoreickým přístupů k neziskovému sektoru, nalézt odpověď na otázku, co činí neziskové subjekty jedinečnými a nakolik tato jedinečnost zaručuje důvěryhodnost, morálně přijatelné chování a efekivnost činnosi neziskových organizací. Zkoumání je podrobena především podmínka nerozdělování zisku, tzv. nondistribuion constraint, často považovaná za klíčového hybatele neziskového sektoru a určující vlastnost jednotlivých subjektů tohoto sektoru. v závěru je obsaženo doporučení pro tvorbu veřejných poliik směřujících k ovlivnění neziskového sektoru a jeho podpoře. text je kriickou analýzou teorií neziskového sektoru a některých konceptů s ímto sektorem spojovaných. využívá především metody sekundární analýzy dokumentů a dat, při zkoumání vývoje myšlenkových konstruktů je využito metody historické, kdy je zkoumána historie vývoje sledovaného jevu, kterým je zde uchopení neziskovosi prostřednictvím ekonomie a některých dalších společenských věd. Zejména úvahy o veřejných poliikách vycházejí z analýzy problemaiky sociálního státu, která sice není primárním objektem zkoumání tohoto textu, přesto bylo nutné tuto prob-

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 10

NeZISkOVé ORGaNIZaCe: TeORIe a MýTy

lemaiku reﬂektovat. V každé zemi existuje celá řada služeb, které se daná společnost rozhodla v procesu veřejné volby pro své občany zajišťovat, to znamená garantovat anebo i přímo produkovat. Takovým službám říkáme služby veřejné. Spektrum těchto služeb se v jednotlivých zemích liší a tyto odlišnosi jsou většinou dány historickým a kulturním vývojem. Způsob, jakým se služby dostávají ke svým uživatelům, jak jsou produkovány a poskytovány, je výrazně ovlivněn typem sociálního režimu. Technologický pokrok, historická zkušenost, vnější vlivy, ale i sociální a ekonomické problémy, stejně jako evaluace dosavadního stavu pak vytvářejí tlak na inovace způsobu zajišťování a zvyšování kvality jednotlivých služeb. To se samozřejmě odráží nejen v nákladech, ale také ve volbě způsobu produkce. To, zda daná služba je či není chápána jako veřejná, je v čase proměnlivé. Určité služby tedy můžeme považovat za veřejné dnes, ale s trochou nadsázky již tomu tak nemusí být např. příší rok. Plaí to samozřejmě i naopak. Veřejnou volbou může být určeno, že se veřejnou službou stává to, co doposud bylo vnímáno jako statek poskytovaný na tržním principu a na základě čistě individuálních rozhodnuí na straně nabídky i poptávky. Takové statky a služby, o jejichž poskytování se rozhodlo veřejnou volbou, jsou v garanci veřejného sektoru (jsou zajišťovány v důsledku poliického rozhodnuí), a to bez ohledu na to, zda by jejich zajišťování tržním mechanismem nebylo efekivnější. efekivnost zde není, a ani být nemůže, jediným či hlavním kritériem rozhodování. Jedním z významných poskytovatelů těchto služeb jsou dnes i soukromé neziskové organizace, u nichž hraje problemaika efekivnosi velmi speciﬁckou roli, proto také je tomuto tématu věnována v textu pozornost.

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 11

1. VyMeZeNí POJMů

1. VyMeZeNí POJMů The concept of third sector has appeared more and more in the media. However, oten the term and its content are unknown even to those who are dealing with it in public administraion and in different fields of social research. Mari Muukkonen (1999) Text, který se zabývá neziskovým sektorem, musí nutně obsahovat vymezení toho, co autor vlastně za takový sektor považuje. Pokusů o vymezení tohoto sektoru na základě různých kritérií existuje více, proto je logické, že ne vždy může dojít k naprosté terminologické shodě. Navíc také velmi záleží na tom, která ze společenských věd na tuto problemaiku nahlíží, neboť každá z nich klade důraz na jiné stránky charakteru této insituce (jako příklad za všechny lze v českém kontextu uvést např. publikaci Císař, 2004). Především, ale nejen, ekonomové dnes často využívají vymezení, které vyvinuli a použili autoři rozsáhlého mezinárodního srovnávacího projektu The Johns Hopkins Comparaive Nonprofit Sector Project.1 Vzhledem k ambicím, rozšířenosi a popularitě tohoto vymezení nejen mezi ekonomy, ale i mnoha poliiky, i tento text z něj vychází. Na druhé straně, nejsou zde opomenuty určité nedostatky či slabá místa tohoto pojeí. aby byla konkrétní organizace do výše uvedeného projektu zařazena, a uznána tak za součást soukromého neziskového sektoru (byť autoři sami dnes již používají označení odlišné), musela splňovat následující kritéria (Methodology and Data Sources [online]): 1. Musí být organizovaná (organized), tedy vyznačující se jistou insitucionalizovanosí své struktury. Vzhledem k tomu, že projekt zahrnuje organizace formální i neformální, není významné, zda je organizace registrována či jinak právně ukotvena. Významná naopak je reálná insitucionalizovanost, vyjádřená určitou úrovní vnitřní organizační struktury. Pro projekt je tak důležitá jistá dlouhodobější persistence cílů, struktury a akivit dané organizace. konkrétním projevem uvedeného pak může být například fungování na základě jasně formulované zakládací smlouvy či zřizovací lisiny, stanovení organizační struktury, náplně činnosi, funkčních omezené organizace apod. Vhodnější bude v tomto kontextu vymezení negaivní: vyloučena ve smyslu této definice jsou čistě účelově zřízená seskupení dočasného a neformálního charakteru. Při absenci tohoto vymezení bychom se dostali do poněkud amorfní, neurčité a ke zkoumání nevhodné oblasi, navíc s minimální možnosí komparace (Salamon, l. M., anheier, H. k., 1997). 2. Musí být soukromá (private), tedy insitucionálně oddělená od vlády. Tento rys SNO by neměl být interpretován jako oddělení těchto organizací od státních financí, které

Toto vymezení, ovšem v silně omezené verzi, je využíváno například i českou Radou vlády pro nestátní neziskové organizace. esencí původního projektu, který dnes zahrnuje více než čtyřicet zemí světa, byla snaha o analýzu rozsahu, struktury, ﬁnancování a funkcí soukromého neziskového sektoru v mezinárodním měřítku. Blíže viz např. webové stránky projektu htp://www.ccss.jhu.edu/index.php?secion=content&view=9&sub =3&tri=7. Nejen konkrétní zjištění, ale částečně i metodologie projektu byla několikrát zajímavým (a závažným) způsobem podrobena kriice. Inspiraivní je např. Pospíšil, M., Rosenmayer, T. (2006).

Hyanek_def_Vzor 160×230 11.12.2011 12:30 Stránka 12

NeZISkOVé ORGaNIZaCe: TeORIe a MýTy

pro ně jsou stále velmi významné v celé vyspělé evropě a dokonce i v USa. Spíše by nezisková organizace neměla být součásí veřejných (vládních, resp. státních) struktur, neměla by vykonávat funkce příslušející veřejné moci a veřejné správě. 3. Významným kritériem je neziskovost organizace (non-profit-distribuing). Organizace nesmí rozdělovat zisk mezi vlastníky či management, zakladatele, popř. správní radu, apod. Tento požadavek je poměrně jasný, český právní řád tento faktor zohledňuje v definici organizací založených za jiným účelem, než je podnikání. Problémem ovšem může být požadavek na příliš striktní omezení rozdělení čási zisku mezi členy organizace u různých typů vzájemně prospěšných organizací. Problém také vyvstane, pokusíme-li se hlouběji zkoumat, nakolik je tato podmínka vynuitelná a nakolik významně ovlivňuje reálné chování organizace. 4. Samosprávná (self-governing), tedy disponující vnitřní strukturou s vymezenými řídícími a kontrolními kompetencemi. Organizace je tedy vybavena k tomu, aby byla schopna se sama řídit. To znamená, že jde o nezávislou autonomní enitu, nepodléhající ve své činnosi ani vládě, ani soukromému byznysu. 5. Dobrovolná (voluntary). Překládá se také „s účasí dobrovolníků“ a znamená existenci nějakého dobrovolného elementu, paricipaci dobrovolných zaměstnanců. Jednotlivé SNO se samozřejmě budou lišit v intenzitě a formě tohoto prvku své charakterisiky. Na druhé straně, tuto podmínku lze interpretovat také jako požadavek ne-povinnosi členství či jiné účasi na činnosi organizace, to je ovšem značně rozvolněné pojeí. Například povinné členství tak organizaci diskvalifikuje ze zahrnuí do tohoto projektu, není považována v tomto smyslu za soukromou neziskovou organizaci. Je zřejmé, že toto vymezení lze aplikovat na velmi široké spektrum organizací. Zřejmé je ovšem i to, že nejde o jednoznačnou a nezpochybnitelnou definici, a mohou tedy nastat problémy se zahrnuím či vyřazením některých organizací či jejich skupin pod toto vymezení. Pro autory projektu toto představovalo důležitý problém, protože právě zařazení/vyřazení těchto organizací může podstatně ovlivnit výsledky jejich bádání. Pro ty, kteří jejich vymezení přejímají, jde o podobný problém: chceme-li zkoumat neziskový sektor, musíme být schopni určit vlastnosi jeho organizací pokud možno co nejpřesněji, jednoznačně. Uveďme dva příklady: Prvním jsou církve a náboženské společnosi a jimi zřizované organizace. V některých zemích se prolínají se státním aparátem, jinde tvoří velmi autonomní nezávislé útvary. Není vždy jednoduché o těchto organizacích jednoznačně uvažovat jako o součási sektoru soukromých neziskových organizací. Druhý příklad je problemaičtější. Výše uvedená strukturálně operacionální definice, pokud by byla vykládána příliš striktně, toiž prakicky vylučuje z oblasi našeho zkoumání takové organizace, jako jsou družstva (co-operaives) a částečně i vzájemně prospěšné organizace (mutuals), a to kvůli nejasnému výkladu kritéria nerozdělování zisku, které autoři projektu vysvětlují jako podmínku nerozdělování zisku mimo jiné mezi vlastníky a manažery organizace. To je pro některé badatele sporný bod, ke kterému se autor vyjadřuje v dalších částech textu.2 2

Nicméně např. v Salamon, l. M., anheier, H. k. et al.: The emerging Sector Revisited, a Summary. Balimore, JHU IPS CCSS 1999 je obsažen dodatek, který mezi soukromé neziskové organizace zahrnuje např. i družstva (co-operaives), pokud jejich cílem je „prospěch širší komunity“ a nikoliv primárně zisk členů.