Issuu

Bokens første del er en innføring i dokumentog personkontroll og gir leseren oversikt over myndighetenes krav til identitetsarbeid. I bokens andre del gjennomgås lover og forskrifter i utlendingsretten samt de internasjonale avtalene Norge er forpliktet av.

ID-faget har siden forrige og første utgave av denne boken hatt en betydningsfull utvikling, både når det gjelder lovverk knyttet til biometriopptak, og personvernforordningen GDPR som gjelder i alle EUog EØS-land. I Norge ble det med virkning fra 20. juli 2018 vedtatt en ny lov om personopplysninger, og arbeidet med å inkorporere GDPR i ID-forvaltningen har høy prioritet. I tillegg ser vi en rask utvikling på teknologifronten. «Én person — én identitet» er et overordnet mål for å bygge et trygt samfunn for personer som oppholder seg eller bor i Norge, og den teknologiske utviklingen er viktig for oppnåelsen av dette. Vegard Bø Bahus (LL.M.) er advokat i Advokatﬁrmaet Bahus AS og spesialist i utlendingsrett. I tillegg til sitt virke som advokat underviser Bahus i rettsvitenskap ved Universitetet i Agder og er sensor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo.

ISBN 978-82-450-3864-4

2. utgave

Nasjonalt ID-senter er et ekspertorgan som arbeider med identitet og dokumenter innen utlendingsfeltet. Senteret er administrativt underlagt Politidirektoratet.

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen

Boken er skrevet for alle som arbeider med identitetskontroll i oﬀentlige etater, blant annet første- og andrelinje i politiet, norske utenriksstasjoner, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda, Skatteetaten og NAV.

Nasjonalt ID-senter Vegard Bø Bahus

Hva kreves av kunnskap og rutiner for å bedre dokumentog personkontroll i utlendingsforvaltningen? Hvilke metoder skal brukes, og hvilket regelverk ligger til grunn for identitetsarbeidet?

B A

Nasjonalt ID-senter

Vegard Bø Bahus

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen 2. utgave

Nasjonalt ID-senter

Vegard Bø Bahus

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen 2. utgave

Copyright © 2022 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 2. utgave 2022 / 1. opplag 2022 ISBN: 978-82-450-3864-4 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsfoto: (based on) © shutterstock / Claudio Divizia Bilder, figurer og illustrasjoner: Nasjonalt ID-senter Bortsett fra kart over Schengen-området (s. 118): Rob984, CC BY-SA 4.0 https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0, via Wikimedia Commons Redaktør, Nasjonalt ID-senter: Erlend Stokstad Haarr Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

INNHOLD

KAPITTEL 1

IDENTITET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hva er identitet? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Etablering av formell identitet i folkeregisteret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetskontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 15 18

KAPITTEL 2

IDENTITETSKONTROLL AV UTLENDINGER . . . . . . . . . . . . . . . . . Behovet for målrettet identitetsarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krav til avklaring av identitet i utlendingsloven og statsborgerloven . . . . . . . . . . Søknad om oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søknad om beskyttelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søknad om statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medvirkningsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Notoritet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktører og gjennomføring av identitetskontroller i utlendingsforvaltningen . . . . Utlendingsdirektoratet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingsnemnda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utenriksstasjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiets utlendingsenhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Politiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nasjonalt ID-senter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Landinfo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nærmere om identitetskontroll og saksbehandling i UDI . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søknad om beskyttelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søknad om oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søknad om statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingskontroll på territoriet og i grenseområdene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingskontroll på territoriet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grensekontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetskontroll i andre offentlige og private virksomheter . . . . . . . . . . . . . . . Skatteetaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Finansnæringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21 21 22 22 25 27 28 31 34 34 35 35 36 37 37 38 38 38 40 42 42 42 44 45 45 46

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

NAV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statens vegvesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brønnøysundregistrene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NOKUT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46 47 47 48

KAPITTEL 3

URIKTIG IDENTITET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bekjempelse av identitetsmisbruk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentfalskneri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Imposter/identitetstyveri . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Urettmessig ervervede dokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Rapportering av falsk identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konsekvenser ved uriktig identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilbakekall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utvisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vernet mot utsendelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Begrensninger i adgangen til å utvise som følge av oppholdsgrunnlaget . . Skille mellom tredjelandsborgere og EU/EØS/EFTA-borgere . . . . . . . . . . Vesentlig uriktige og villedende opplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grove brudd på utlendingsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdsmessighetsvurdering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innreiseforbud og nødvendighetskriteriet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Straff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utestengelse fra Schengen-området . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tvangsmidler i utlendingsforvaltningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49 49 51 54 54 55 57 57 58 58 58 59 59 60 61 61 61 62 63

KAPITTEL 4

DOKUMENTKONTROLL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike roller i dokumentkontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Førstelinjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andrelinjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tredjelinjen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetsdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elementer i et ekte sikkerhetsdokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Substrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sikkerhetspapir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plastmateriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trykkteknisk sikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dyptrykk (intaglio) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plantrykk (offset litografi, indirekte høytrykk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Høytrykk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 65 65 66 67 68 69 69 69 70 71 71 72 72

Innhold

Silketrykk (serigrafi) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Foliering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . UV-motiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Trykkfarger med skjulte egenskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andre trykkfarger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Søm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Laminat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perforering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Optisk variable elementer (OVD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Personalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Variable, synlige opplysninger (Visual Inspection Zone, VIZ) . . . . . . . . . . . . . . . . Sekundære bilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Maskinlesbar sone (Machine Readable Zone, MRZ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Signatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Skjult informasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Databrikke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stempelavtrykk og blindpreg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Falske dokumenter, pseudodokumenter og imposter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Totalfalskt dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forfalsket dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uautorisert utstedt dokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Impostere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Morfing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pseudodokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Plausible avvik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Den underliggende utfordringen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73 73 74 74 74 75 75 75 76 78 78 78 79 79 80 80 80 81 81 81 82 82 82 83 84 85

KAPITTEL 5

PERSONKONTROLL

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Personkontrollens innhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontroll og verifisering av biografiske opplysninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Intervju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aldersundersøkelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Språkanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Registersøk og biometriske søk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingsdatabasen – UDB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingsregisteret og ABIS (Automated Biometric Identification System) VIS (Visa Information System) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eurodac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . SIS II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Artikkel 34-søk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87 87 88 88 89 91 91 93 93 94 94 95 96

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

EES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 ETIAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Interoperabilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Målrettede aksjoner og spaning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Undersøkelse/visitering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Verifisering hos pålitelige kilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 Fremstilling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 KAPITTEL 6

BIOMETRI

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

Biometriske systemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innsamling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Behandling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lagring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biometrisk sammenligning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identifisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verifisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Typer feil i biometrisk sammenligning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biometriske teknologier og manuell sammenligning av biometriske data . . . . . . Angrep på biometrisystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Automatisert fingeravtrykksgjenkjenning og manuell fingeravtrykkssammenligning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Automatisert ansiktsgjenkjenning og manuell ansiktssammenligning . . . . . . . . Manuell ansiktssammenligning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metoder for ansiktssammenligning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ACE-V . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forutinntatthet (bias) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

104 105 105 105 105 106 106 107 107 108 108 109 111 111 112 112

KAPITTEL 7

UTLENDINGSRETTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Utlendingsloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statsborgerloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Historisk oversikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internasjonale konvensjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

114 115 116 117

KAPITTEL 8

IDENTITETSREGLENE I UTLENDINGSRETTEN

. . . . . . . . . . . . . . 119

Registrering av identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Person- og dokumentkontroll innenlands . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Person- og dokumentkontroll ved utenriksstasjonene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Person- og dokumentkontroll av asylsøkere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

119 120 120 121

Innhold

Klage og omgjøring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Regelverk om identitetsvurderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentert identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krav til godkjenning av reisedokument . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentkontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sannsynliggjort identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ikke sannsynliggjort identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Klarlagt identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Opplysnings- og medvirkningsplikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medvirkningsplikten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Asylsøkeres medvirkningsplikt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

122 123 124 124 125 126 129 130 131 131 131

KAPITTEL 9

GRENSEKONTROLL, REISEDOKUMENTER OG VISUM

. . . . . . 133

Grensekontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ytre Schengen-grenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Indre Schengen-grenser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Visum og identitetsdokumenter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Visum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vilkår for visum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innholdet i visumet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Reisebevis og utlendingspass . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grenseboerbevis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Registreringsbevis, oppholdskort og oppholdsbevis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pass og identitetskort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Passloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ID-kortloven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

134 134 135 136 137 137 138 138 139 140 140 141 141 141

KAPITTEL 10

IDENTITETSVURDERINGER VED TILLATELSER I UTLENDINGSRETTEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Rundskriv om identitetsvurderingene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Gjennomføring av identitetskontrollen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beskyttelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Andre grunnlag for beskyttelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetsvurderingen ved asylsøknader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aldersundersøkelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utfallet av søknaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Begrenset oppholdstillatelse til flyktninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

143 144 145 146 146 147 149 149 149

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

Generelle vilkår for oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetsvurderingen ved søknader om oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . DNA-analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ikke sannsynliggjort identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innholdet i oppholdstillatelsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . EØS-borgere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Familieinnvandring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppholdstillatelse på humanitært grunnlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Permanent oppholdstillatelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Identitetsvurderingen i statsborgerskapssaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Erverv av statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Unntak fra kravet om 7 års botid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

150 151 152 152 153 153 154 155 157 158 159 160 161

KAPITTEL 11

SANKSJONER OG TVANGSMIDLER VED IDENTITETSOVERTREDELSER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Tvangsmidler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnvilkårene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pågripelse og fengsling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Meldeplikt, beslag og undersøkelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ansiktsfoto og fingeravtrykk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Biometrisk personinformasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utlendingsdatabasen (UDB) og Utlendingsregisteret . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Straffebestemmelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Begrunnelse for straff i utlendingsretten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Brudd på opplysningsplikten mv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentfalsk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uriktig forklaring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medvirkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilbakekall av tillatelser og statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilbakekall av statsborgerskap . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilbakekall av oppholdstillatelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tilbakekall av flyktningstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bortvisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bortvisning på grunn av tvil om identitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Utvisning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nærmere om utvisningsvedtak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forholdsmessighetsvurderingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Innreiseforbud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forhold til straff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

163 165 166 167 167 168 168 169 170 170 172 174 174 175 175 176 177 177 178 179 179 180 181 181

Innhold

Innmelding i SIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Iverksetting av vedtak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 Utsatt iverksetting . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 KAPITTEL 12

INTERNASJONALE KONVENSJONER

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Schengen-samarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Visa Information System (VIS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Schengen informasjonssystem (SIS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Returdirektivet og Frontex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dublin-samarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dublin III-forordningen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eurodac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Passfrihet i Norden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

BEGREPER

185 186 187 187 188 188 189 190

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

LITTERATUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 LOVER, AVTALER, FORSKRIFTER OG INSTRUKSER . . . . . . . . . 215 Internasjonale avtaler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forskrifter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instrukser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Instrukser fra departementet til UDI om identitet og dokumentasjon på utlendingsfeltet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

215 216 216 216

KAPITTEL 1

IDENTITET Det er knyttet rettigheter og plikter til identitet oppført i offentlige registre, og identitet er en forutsetning for tilgang til en rekke tjenester i det norske samfunnet. Utlendinger som ikke kan godtgjøre sin identitet, er i en vanskelig situasjon fordi avklart identitet er viktig for å bli fullverdig integrert i samfunnet. Svak kontroll med identitet kan skade velferdssamfunnet, og utgjør en trussel mot samfunnssikkerheten. Identitetskontroller blir stadig viktigere, blant annet fordi mobiliteten i samfunnet øker. I en slik situasjon øker sårbarheten for ID-misbruk.

HVA ER IDENTITET?

Ordet «identitet» kommer fra det latinske ordet idem, som betyr «den samme». Ulike faggrupperinger forklarer identitet ut fra sitt ståsted, som når psykologien knytter identitet til individets selvbilde og selvoppfatning, eller antropologien sikter til gruppeidentiteter av sosial, kulturell eller etnisk art. Når vi snakker om identitetskontroll, forstår vi identitet som summen av opplysninger og kjennetegn som gjør det mulig å skille én person fra andre. Formell identitet sammenfatter kjennetegn eller identitetsattributter, som navn, fødselsdato, fødested, kjønn og nasjonalitet, som blir registrert i nasjonale registre. I Norge er dette registeret kjent som folkeregistret. Alle som enten er født i Norge eller som melder innflytting til Norge, blir tildelt et unikt identifiseringsnummer ved registrering i folkeregisteret, kalt fødselsnummer. Den formelle identiteten ligger fast, og endring av navn eller andre grunnleggende identitetsopplysninger krever godkjenning fra myndighetene. I de fleste tilfeller følger fødselsnummeret personen livet ut, men fødselsnummeret skal endres blant annet dersom en persons fødselsdato eller juridiske kjønn endres.

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

Biologisk identitet viser til vårt genetiske opphav, og tilkjennegir seg blant annet i utseendet. Unike biologiske kjennetegn, som fingeravtrykk, ansiktsgeometri og tale, kan tas i bruk i automatiserte systemer for gjenkjenning (biometri) eller til manuell sammenligning. Nyere pass og andre offentlige identitetsdokumenter inneholder ofte biometri som knytter personen til dokumentet. Biologisk identitet endrer seg ikke nevneverdig over tid. Sosiokulturell identitet viser til vår livshistorie: oppvekst og familie, skole og utdannelse, arbeid og økonomisk stilling, tilhørighet til sosiale grupperinger, tilhørighet til lokalsamfunn, forhold til offentlige og private institusjoner, etnisitet, politisk og religiøs tilknytning og så videre. Vår sosiokulturelle identitet utvikler seg gjennom livet. Ved avklaring av identitet er elementer i alle tre ovennevnte kategorier aktuelle. Opplysninger skal helst være mulig å etterprøve. I noen tilfeller er eksempelvis kontrollen med pass i utlendingssaker ikke tilfredsstillende, og i andre tilfeller har personer som søker om en oppholdstillatelse i Norge, ikke fremlagt pass. I slike situasjoner er det nødvendig å innhente andre dokumenter og opplysninger som kan bidra til å avklare identiteten. Tabell 1: Identitetselementer. Formell identitet

Biometriske opplysninger

Øvrige biografiske opplysninger

navn

ansiktsfoto

slektskap

fødselsdato fødested

fingeravtrykk, iris, DNA, etc.

sivilstatus språk

fødselsnummer

bostedshistorie

kjønn

skoletilknytning

nasjonalitet

arbeid og eiendom

(slektskap i direkte oppad- og nedadgående linje)

tilknytning til andre offentlige eller private institusjoner

Kapittel 1: Identitet

ETABLERING AV FORMELL IDENTITET I FOLKEREGISTERET

Folkeregisteret er den autoritative kilden, den primære og den mest pålitelige kilden til opplysninger om formell identitet i Norge. Skatteetaten er behandlingsansvarlig for folkeregisteret. Etablering av formell identitet i Norge skjer ved tildeling av et obligatorisk og unikt 11-sifret identifiseringsnummer, kalt fødselsnummer. Fødselsnummeret følger i de fleste tilfeller personen livet ut, men endres hvis det foreligger nærmere angitte grunner til det. Slike grunner kan blant annet være endring av fødselsdato eller juridisk kjønn, jf. folkeregisterloven § 2-2 tredje ledd. Fødselsnummeret skal også endres dersom det er besluttet i medhold av reglene i politiloven kapittel II a om fiktiv identitet. De første seks sifrene i fødselsnummeret viser fødselsdato, de fem neste sifrene er et personnummer som igjen består av et tresifret individnummer og to kontrollsifre. Fødselsnummeret blir registrert sammen med andre identitetskjennetegn, som inkluderer navn, fødselsdato, fødested, statsborgerskap, og slekt i direkte oppadgående og nedadgående linje. Folkeregisteret inneholder også opplysninger om sivilstand og bostedsadresse samt om navneendringer. Etablering av identitet favner persongrupper med forskjellig tilknytningsstatus til Norge, og det er ulike forløp som fører frem til etablering av formell identitet i folkeregisteret:

• Rapportering av fødsel i Norge fra jordmor/lege. Ved hjemmefødsel uten jordmor til stede blir fødselsnummer tildelt når mor melder fødselen til folkeregisteret. • Innvilgelse av oppholdstillatelse. – Tredjelandsborgere (borgere av land som ikke er medlem av EU/ EØS/EFTA) som har fått innvilget oppholdstillatelse i Norge, må møte personlig hos politiet for å bestille et Schengen-standardisert oppholdskort som bekrefter oppholdstillatelsen. Oppholdskortet vil samtidig bekrefte den identiteten og de identitetsopplysningene som utlendingsmyndighetene har lagt til grunn for oppholdstillatelsen. Når personen møter for å bestille kortet, gir politiet beskjed til Skatteetaten om at det er blitt innvilget oppholdstillatelse, og bestiller fødselsnummer. Skatteetaten registrerer på grunnlag av oppholdstillatelsen personen i folkeregisteret og tildeler fødselsnummer.

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

Familiemedlemmer til EU/EØS/EFTA-borgere som er tredjelandsborgere, kan også få utstedt et Schengen-standardisert oppholdskort av politiet, et såkalt oppholdskort for familiemedlemmer til EU/ EØS-borgere. Kortet bekrefter i disse tilfellene en oppholdsrett. Familiemedlemmer til EU/EØS/EFTA-borgere må deretter bestille time og møte opp ved et skattekontor for identitetskontroll og for å melde innflytting. Skatteetaten tildeler deretter fødselsnummer. • Melding om innflytting til Norge. – Ikke-nordiske EU/EØS/EFTA-borgere får tildelt fødselsnummer etter registrering som EU/EØS/EFTA-borger hos politiet og melding om innflytting til Skatteetaten. Det samme gjelder tredjelandsborgere som er familiemedlem til EU/EØS/EFTA-borgere (se ovenfor). EU/EØS/EFTA-borgere har oppholdsrett etter EU/EØS-regelverket eller EFTA-konvensjonen, og behøver ikke søke oppholdstillatelse for å bosette seg i Norge. Det er en forutsetning for å kunne melde innflytting til Skatteetaten at EU/EØS/EFTA-borgeren er registrert hos politiet. Ved registrering gjør politiet en identitetskontroll og utsteder registreringsbevis. For å få utstedt registreringsbevis må personen fremlegge pass eller nasjonalt ID-kort. I tillegg må blant annet vilkårene for oppholdsrett være oppfylt, som innebærer at EU/ EØS/EFTA-borgeren må kunne vise til et gyldig oppholdsgrunnlag og fremlegge dokumentasjon på dette. Gyldig oppholdsgrunnlag er blant annet at man er arbeidstaker, selvstendig næringsdrivende, student eller har tilstrekkelige midler til eget underhold. Etter å ha mottatt registreringsbevis må EU/EØS/EFTA-borgeren møte opp på ett av 48 utvalgte skattekontorer for identitetskontroll og for å melde innflytting til Norge. Kravet til fremleggelse av identitetsdokument er enten pass eller nasjonalt identitetskort, som viser bilde, statsborgerskap og kjønn. Personen blir deretter tildelt fødselsnummer. – Nordiske borgere får tildelt fødselsnummer etter melding om innflytting til Skatteetaten. Det er ikke et krav om at nordiske borgere skal registrere seg hos politiet. Nordiske borgere må møte opp på ett av 48 utvalgte skattekontorer for identitetskontroll og for å melde innflytting til Norge. Kravet til fremleggelse av identitetsdokument er pass, nasjonalt identitetskort og på visse vilkår førerkort eller fødselsattest.

Kapittel 1: Identitet

– For EU/EØS/EFTA-borgere og nordiske borgere er det også et krav om å fremvise kontrakt på leie eller kjøp av bolig, arbeidskontrakt/ dokumentasjon på inntektsgrunnlag og annen dokumentasjon på at man bor i Norge. • Ved utflytting til et land utenfor Norge, skal melding om dette sendes til folkeregisteret. En person som flytter til et annet nordisk land, vil automatisk bli registrert som utflyttet i folkeregisteret på grunnlag av avgjørelse om innflytting i landet vedkommende flytter til. Etter at en person er registrert utflyttet, opphører vedlikeholdet av opplysninger på personen i folkeregisteret, for eksempel i forbindelse med navnebytte, adresseopplysninger og sivilstatus. • Folkeregisteret registrerer dødsfall ved melding om dette. Dødsfall registreres ved at en lege melder dødsfall til tingretten, som melder dødsfallet videre til folkeregisteret. NAV melder om dødsfall for personer i folkeregisteret som dør i utlandet.

Nasjonalt identitetskort ble lansert 30. november 2020.

Offentlige og private virksomheter kan i egen virksomhet legge til grunn den formelle identiteten som er registrert i folkeregisteret, eksempelvis ved utstedelse av offentlige identitets- og legitimasjonsdokumenter. Utlendinger som ikke er registrert bosatt i Norge, kan få tildelt D-nummer i folkeregisteret ved begrunnet behov. D-nummer er et nummer som kan tildeles utlendinger som ikke har norsk fødselsnummer, men har et behov for identifisering overfor norske myndigheter. Et D-nummer kan tildeles utlendinger som i utgangspunktet vil oppholde seg i Norge i mindre enn 6 måneder og har et begrunnet behov, som at personen utfører skattepliktig arbeid i Norge.

IDENTITETSARBEID I UTLENDINGSFORVALTNINGEN

Folkeregisteret er ikke en autoritativ kilde til identitet når utlendinger er registrert med et D-nummer. Det varierer hvor grundig identitetskontroll de ulike offentlige og private virksomheter som kan rekvirere D-nummer, gjennomfører. Noen av virksomhetene er pålagt strenge identitetskontroller, som for eksempel bank- og finansinstitusjoner. Andre, slik som Helseøkonomiforvaltningen (HELFO), er ikke pålagt de samme kravene når de rekvirer D-nummer til asylsøkere for oppføring på liste hos fastlege. Skatteetaten har siden 1. januar 2017 utført identitetskontroll på vegne av rekvirenter som NAV, HELFO og Brønnøysundregistrene. Det er imidlertid fremdeles den enkelte myndighet som avgjør om en utenlandsk statsborger skal møte til identitetskontroll hos Skatteetaten. Dersom personen blir ID-kontrollert, blir dette ført opp i folkeregisteret. Andre land kan ha tilsvarende identifikasjonsnummer som vårt fødselsnummer. Sverige har personnummer, Storbritannia har National Insurance Number, USA har Social Security Number, og så videre. I Danmark heter personnummer CPR-nummer, som er et entydig identifikasjonsnummer for alle som står i Det Centrale Personregister (CPR). Noen land forbyr tildeling av nummer for unik personidentifisering; dette gjelder blant annet Tyskland, Australia og New Zealand. Disse landene tildeler ulike numre for ulike formål, eksempelvis for skatt og helsetjenester.

IDENTITETSKONTROLL

Identitetskontroll dreier seg i praksis om å kontrollere fremlagte identitetsdokumenter, sjekke person opp mot dokument og kontrollere annen skriftlig eller muntlig identitetsinformasjon som kan knytte oppgitt identitet til personen. Med andre ord skal kontrolløren finne ut om personen faktisk er den han eller hun utgir seg for å være. Gjennomføring av identitetskontrollen krever kompetanse i dokumentkontroll og personkontroll. Dokumentkontroll er en ekthetskontroll som innebærer å vurdere dokumentet med henblikk på produksjonsmessige eller utstedertekniske uregelmessigheter, samt irregulære endringer av opplysninger. Formålet er å avgjøre om dokumentet er ekte, totalfalskt, forfalsket eller uautorisert utstedt.

Kapittel 1: Identitet

Personkontroll innebærer å kontrollere en person opp mot de biologiske identifikatorene i fremlagte bevis, som ansiktsfoto, fingeravtrykk og signatur. Personkontroll inkluderer også en samtale, for å styrke tilliten til at personen er den vedkommende utgir seg for å være. Biometri blir stadig oftere tatt i bruk for å kunne fastslå koblingen mellom person og oppgitt identitet. Utlendingsmyndighetene i Norge skal gjøre en grundig vurdering av identitet før tillatelse til opphold gis. Ansvaret for å avklare identitet påligger imidlertid ikke utlendingsmyndighetene alene. Ved innreise og frem til korrekt identitet er registrert, plikter utlendinger å medvirke til å avklare sin identitet i den grad utlendingsmyndighetene krever det. Hvis utlendingen ikke overholder medvirkningsplikten, kan det ha betydning for utfallet av søknaden. Det er mange aktører som vurderer identitet og foretar identitetskontroller, og det er behov for større grad av felles føringer for å sikre en forsvarlig identitetskontroll både i offentlige og private virksomheter.

ISBN 978-82-450-3864-4

2. utgave

Nasjonalt ID-senter er et ekspertorgan som arbeider med identitet og dokumenter innen utlendingsfeltet. Senteret er administrativt underlagt Politidirektoratet.

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen

Nasjonalt ID-senter Vegard Bø Bahus

Hva kreves av kunnskap og rutiner for å bedre dokumentog personkontroll i utlendingsforvaltningen? Hvilke metoder skal brukes, og hvilket regelverk ligger til grunn for identitetsarbeidet?

B A

Nasjonalt ID-senter

Vegard Bø Bahus

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen 2. utgave

Identitetsarbeid i utlendingsforvaltningen 2. utg. (9788245038644)