Issuu

Forfatterne viser at Forsvarsdepartementet etter krigen ble utviklet på linje med andre departementer. Politisering sto i sentrum: Forsvars departementet var gjenstand for en rekke reformer i perioden, med sikte på å utvikle et departement med kraft til å initiere, utforme og gjennomføre politikk på det høyt prioriterte og fagdominerte forsvarsfeltet. Tidvis var reformatorene i forsvarssektoren i front. Men boken forteller også om maktkamp og tilbakeslag. Verken mot slutten av 1950-årene eller ved inngangen til 1990-årene maktet departementet å utforme politikk som var tilpasset endrede sikkerhetspolitiske og økonomiske rammebetingelser. Tidvis var departementet heller ikke i stand til å utøve tilfredsstillende demokratisk styring. Ved årtusenskiftet oppstod det en akutt styringskrise som resulterte i at forsvarssjefen etter britisk inspirasjon ble innlemmet i selve Forsvarsdepartementet. Et kraftfullt departement der faget stod i politikkens tjeneste var kanskje endelig en realitet også på forsvarsfeltet?

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1723-6

ET DEPARTEMENT FOR POLITIKK? 1940–2014

Andre bind, Et departement for politikk?, omhandler tiden mellom 1940 og 2014.

FORSVARSDEPARTEM ENTETS HISTORIE

Forsvarsdepartementets historie 1814–2014 tar for seg hovedtrekkene i departementets utvikling i Norge.

FORSVARSDEPARTEM ENTETS H ISTORIE KJELL INGE BJERGA OG SIGURD SØRLIE

kjell inge bjerga (f. 1970) er professor og direktør ved Institutt for forsvarsstudier. Han har arbeidet mest med Forsvarets utvikling under og etter den kalde krigen samt sikkerhetspolitikk, forvaltningspolitikk og ledelse og styring på sikkerhetsfeltet.

sigurd sørlie (f. 1975) er førsteamanuensis ved Institutt for forsvarsstudier og leder for Senter for sivil-militære relasjoner. Han har primært arbeidet med andre verdenskrig og det norske forsvaret under den kalde krigen.

Kjell Inge Bjerga og Sigurd Sørlie

Forsvarsdepartementets historie Et departement for politikk? 1940–2014 Bind 2

Copyright © 2020 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag 2020 ISBN: 978-82-450-1723-6 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Billedredaktør: Tom B. Jensen Omslagsfoto: Forsvaret Sats og ombrekking: Bøk Oslo AS Omslagsdesign: Bøk Oslo AS Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 E-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

FORORD

Denne boken er bind 2 av Forsvarsdepartementets historie gjennom de 200 årene fra 1814 til 2014, og omhandler tiden mellom 1940 og 2014. Den har latt seg realisere med økonomisk støtte fra Forsvarsdepartementet og velvilje fra Institutt for forsvarsstudier ved Forsvarets høgskole, hvor vi har vårt daglige virke. Underveis har vi hatt en klar arbeidsdeling. Sigurd Sørlie har hatt ansvaret for perioden 1940–1960 (kapittel 1 og 2), mens Kjell Inge Bjerga har vært ansvarlig for årene fra 1960 til 2014 (kapittel 3, 4, 5 og 6). Introduksjonskapittelet og avslutningen er skrevet i fellesskap. Vår ambisjon har vært å skildre og analysere departementets utvikling i lys av norsk styrings- og forvaltningspolitikk og sikkerhets- og forsvarspolitiske endringer. De som forventer en grundig innføring i norsk forsvarshistorie, vil således bli skuffet. De som derimot er interessert i selve departementet og dets rolle i forvaltningen av det norske demokrati på forsvarsfeltet, vil forhåpentligvis finne boken leseverdig. Fremstillingen bygger på et bredt spekter av kilder. Viktigst er Forsvarsdepartementets arkiv, som er å finne i Riksarkivet, i departementets eget «bortsettingsarkiv» på Akershus festning, og – for de senere år – i selve departementsbygningen i Glacisgata. Forsvarsetatens arkiver har også vært viktige, først og fremst Forsvarets overkommandos arkiv, som underveis i arbeidet med boken ble overført fra «bortsettingsarkivet» på Røa til Riksarkivet. I tillegg kommer flere private arkiver og intervjuer med sentrale aktører, og selvsagt den eksisterende litteraturen innenfor så vel forvaltningshistorie som forsvarshistorie.

FORORD

Tidsspennet fra 1940 til 2014 har stilt oss overfor forskjellige kildemessige utfordringer knyttet til de ulike fasene. Mens det ikke har vært aktuelt å benytte muntlige kilder til å kaste lys over de første tiårene som dekkes i boken, har dette vært mulig for de nyere delene. Kassasjonspraksisen i forsvarssektoren frem til tidlig på 1990-tallet har skapt store lakuner i det skriftlige kildematerialet. Noe av det samme kan observeres i overgangen til digitalisert arkivdrift i årene etter årtusenskiftet. Ikke desto mindre vil vi berømme Forsvarsdepartementet for viljen til å åpne og tilgjengeliggjøre sine arkiver samt for å gi oss som forskere fullstendig frihet i utarbeidelsen av boken. Vi har opplevd et genuint ønske fra departementet om å bidra til en kritisk og uavhengig behandling av sin egen historie. Det er mange som fortjener takk for å ha bistått underveis. Magnus Håkenstad gjorde i en tidlig fase et uvurderlig grunnarbeid som vitenskapelig assistent. Forlagsredaktør Dag Grønnestad og hans kolleger i Fagbokforlaget arbeidet godt og effektivt da vi omsider nærmet oss målstreken. Tom B. Jensen har ytt viktig bistand som billedredaktør. Robin Sitter foretok en nødvendig opprydding i bokens fotnoter og litteratur- og kildelisten i sluttfasen. Flere på sivil så vel som militær side skal dessuten ha stor takk for å ha lest og kommentert deler av fremstillingen. Dere vet selv hvem vi tenker på. En spesiell takk til Sven G. Holtsmark og Tom Kristiansen for kommentarer og innspill til kapittel 1 og 2, og til forlagets anonyme fagfelle for grundig lesning og innsiktsfulle forslag til forbedringer i alle deler av manuskriptet. En varm takk også til kollegiet ved Institutt for forsvarsstudier for inspirasjon og støtte fra start til mål. Til slutt har vi fått avgjørende bistand i jakten på kilder, bilder og statistikk fra personalet ved en rekke institusjoner: Arbeiderbevegelsens arkiv og bibliotek, Forsvarsmuseet, Forsvarets overkommandos forhenværende arkiv på Røa, Forsvarsdepartementets arkiv, departementets «bortsettingsarkiv», Narviksenteret, Norges Hjemmefrontmuseum, NTB scanpix, Riksarkivet og Norsk senter for forskningsdata – Forvaltningsdatabasen i Bergen. En stor takk til dere alle. Kjell Inge Bjerga og Sigurd Sørlie

INNHOLD Introduksjon 9 KAPITTEL 1

Krig og eksil 1940–1945 17 KAPITTEL 2

Ekspansjon, politisering og reformer 1945–1960 72 KAPITTEL 3

Et kraftfullt departement? 1960–1970 110 KAPITTEL 4

I skyggen av militærledelsen 1970–1987 145 KAPITTEL 5

Et kraftløst departement 1987–2000 190 KAPITTEL 6

På offensiven igjen 2000–2014 228 Avslutning 291 Noter 302 Kilder 341 Litteraturliste 346 Bildekreditering 352 Stikkord 354

INTRODUKSJON

Det var en lang vei fra det lille forsvarsdepartementet som ble ledet av Birger Ljungberg ved det tyske overfallet 9. april 1940, til et forsvarsdepartement med nesten 400 ansatte i 2014. Utviklingen i årene mellom 1940 og 2014 var preget av vekst og store omstillinger. Den reflekterte allmenne trender i den norske sentralforvaltningen, men ble samtidig formet av enkeltaktører og behov for å tilpasse seg vendinger i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Mens det frem til 1945 først og fremst handlet om å håndtere krigstidens utfordringer, var hensikten med mange av reformene i Forsvarsdepartementet etter krigen av mer langsiktig karakter. Målet var et departement som var i stand til å initiere, utforme og gjennomføre politikk på forsvarsfeltet i tråd med demokratiske styringsprinsipper: et departement for politikk. Hvilke grep ble tatt for å oppnå dette, hvem sto bak og hvordan virket eller ikke virket ulike grep? Fikk regjeringen etter hvert et forsvarsdepartement som maktet å utforme politikk og ivareta demokratisk styring på et forsvarsfelt i stadig endring? Fra og med krigsårenes kaotiske unntakstilstand har det ikke manglet på dramatiske skifter i de politiske rammene for departementets virksomhet. Med den kalde krigen ble Atlanterhavspakten undertegnet i 1949. Koreakrigen brøt ut i 1950, og i dens kjølvann kom utbyggingen av Natos felles styrke- og kommandostruktur og et større militært forsvar enn Norge noensinne hadde hatt. I løpet av 1950-tallet ble store deler av sivilsamfunnet engasjert i forsvar av landet gjennom totalforsvaret. Våpen og militært materiell ble mottatt gjennom amerikansk våpenhjelp. Norsk etterretning ble sentral for

INTRODUKSJON

USA og Nato og høyt prioritert på grunn av nærheten til Sovjetunionen. Samtidig var norsk sentraladministrasjon i omveltning. Departementenes virkeområder ekspanderte i bredde og dybde, og nye virkemidler for å få på plass en effektiv sentraladministrasjon ble utprøvd. Tiden fra 1950-årene og frem til slutten på 1980-tallet var preget av kontinuitet i den kalde krigens sikkerhets- og forsvarspolitiske rammeverk. Samtidig meldte det seg store utfordringer for Forsvaret, som understreket betydningen av sterkt politisk lederskap. I 1960-årene rustet Sovjetunionen opp i nordområdene, mens Vietnamkrigen ga støtet til en radikal opposisjon mot norsk sikkerhetspolitikk og militærvesenet som sådant. Våpenhjelpen ble avviklet, og Norge måtte selv finansiere sitt nasjonale forsvar. I 1970-årene ble det tøvær i forholdet mellom USA og Sovjetunionen, men det meldte seg nye, globale trusler som internasjonal terrorisme. Norge utvidet ansvarsområdene til sjøs og bygde ut petroleumsvirksomheten på sokkelen. Den nasjonale forsvarsplanleggingen kom inn i en ny fase med Forsvarets forskningsinstitutt som dominerende premissleverandør. På 1980-tallet økte spenningen mellom øst og vest igjen. De største allierte militærøvelsene i Norge noensinne ble gjennomført. Utplassering av mellomdistanseraketter i Europa og amerikansk forhåndslagring i Norge vakte kontrovers. Den amerikanske marinen viste økt interesse for Norge og nordområdene, inntil den kalde krigen brått tok slutt omkring 1990. Etter den kalde krigen ble det stilt spørsmål ved Forsvarets rasjonale. Hva skulle det brukes til når trusselen fra Sovjetunionen var borte? Samtidig var alliansen i endring. USA og Nato mistet raskt interesse for Norge og nordområdene. De globale og uoversiktlige sikkerhetsutfordringene kom i oppmerksomhetens sentrum. Med krigene på Balkan begynte Nato å operere utenfor sitt geografiske område. Det norske forsvaret deltok i skarpe operasjoner flere steder i verden, mens det ble klart at Forsvaret sto midt i en konkursliknende krise på grunn av økonomiske ubalanser og manglende styringskraft. Ved årtusenskiftet ble forsvarsreformen innledet, med store krav til departementets beslutningsdyktighet og gjennomføringskraft. Etter terrorangrepet mot USA i 2001 ble Atlanterhavspaktens artikkel 5 utløst for første gang i Natos historie, og det norske forsvaret

INTRODUKSJON

innledet et langvarig militært engasjement i Afghanistan. Forsvaret deltok i piratbekjempning ved Afrikas horn og i krigen mot Libya. Gradvis fremsto Russland igjen som en direkte trussel mot nabolandene. Angrep på Georgia i 2008 og anneksjonen av Krim i 2014 bekreftet dette, og russernes militæraktivitet i Norges nærområder vakte igjen bekymring. USA og Nato gjenopprettet konsentrasjonen om kollektivt forsvar i sitt opprinnelige geografiske område, og nasjonal beredskap og forsvar kom tilbake på dagsordenen. Men terrorangrepet i Norge sommeren 2011, sammen med fortsatt norsk deltakelse i internasjonale operasjoner, illustrerte en kompleksitet som tilsa at norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk måtte bygge på andre forutsetninger enn før. Parallelt med en ny operativ hverdag sto Forsvarsdepartementet overfor vedvarende utfordringer med langtidsplanlegging og styring: Hæren var i en vanskelig situasjon etter mange år med krevende operasjoner i Afghanistan. Sjøforsvaret tok i bruk nye fartøy, og regjeringen besluttet å kjøpe nye kampfly – den største statlige enkeltinvesteringen til da i norsk historie.

Spørsmål og perspektiver Tiden etter 1940 var preget av flere og større skifter enn årene mellom 1814 og 1940. Dette andre bindet i Forsvarsdepartementets historie handler om reformfremstøtene og de faktiske reformene i departementet i perioden mellom 1940 og 2014. Departementets rolle, arbeidsformer, kompetansebehov og organisering ble stadig tilbakevendende temaer i møte med de mange omveltningene på politikkområdet det hadde ansvaret for. To spørsmål gikk igjen. Det første gjaldt i hvilken grad departementet skulle utvikles bort fra det gamle saksbehandlende byråkratiet som hadde vært rådende i mellomkrigstiden, og bli et mer politikkutformende og styringsorientert departement i tråd med etterkrigstidens departementsideal. Dette spørsmålet hadde store konsekvenser for utviklingen av departementet. Det sto mellom departementet som primært en politiskstrategisk aktør på den ene side og departementet som primært et

INTRODUKSJON

administrativt sekretariat på den annen. Det ene utelukket ikke det andre, men det første trakk i retning av en fremadskuende, utredende og internasjonalt orientert organisasjon med tilhørende kompetanse og arbeidsmåter. Det andre trakk i retning av en mer reaktiv og detaljorientert organisasjon. Mens sentraladministrasjonen i stort ble utviklet i retning av det første – et regjeringsapparat for politikk – var Forsvarsdepartementet tidvis i utakt med denne utviklingen. I noen perioder ser det ut til å ha vært i forkant, mens det i andre ser ut til å ha sakket akterut eller gått sin egen vei. Det andre store spørsmålet gjaldt hvor grensen skulle gå mellom departementet som et sivilt regjeringskontor og det sentrale, militære ledelsesapparatet i forsvarsektoren. Kampen sto mellom et rendyrket sivilt regjeringskontor med avstand til de militære sjefene på den ene side og et departement som på den annen side i større grad trakk militærfaget inn og drev politikkutforming og styring i samspill med militærledelsen. Heller ikke her utelukket det ene det andre, men det var krevende å balansere mellom avstand og nærhet mellom fag og politikk på veien mot et mer styringsorientert departement. I grenselandet mellom fag og politikk har noen spørsmål vært tilbakevendende. Hvilke saksfelter skulle departementet arbeide med, og hvilke skulle ligge hos fagmyndigheter utenfor departementet? Hvordan skulle en internasjonal orientering kombineres med hjemlige, også sektorinterne, oppgaver? Hvordan skulle departementet arbeide, hvilken kompetanse skulle det ha, og hvilke organisasjonsformer ville gi et beslutnings- og styringsdyktig departement ut fra de ulike arbeidsoppgavene som skulle løses? Hadde de fysiske omgivelsene og plasseringen av departementet like stor betydning som innsatsen på dette området tilsa? To ganger er det investert store summer i nye ledelsesbygg for departementet, først i 1970 på Huseby utenfor Oslo sentrum, og så drøyt 35 år senere, i Glacisgata på Akershus festning. Siden forsvarsministeren forlot ledelsesbygningen fra 1834 i Myntgata ved festningen under tyskernes angrep 9. april 1940, har det også vært flere inn- og utflyttinger fra dette bygget. Forsvarsdepartementets utvikling må ses i sammenheng med utviklingen av den øvrige sentraladministrasjonen. Det samme gjelder

INTRODUKSJON

forholdet til internasjonale samarbeidspartnere, først under krigen og senere da Norge gikk inn i Nato. Minst like viktig var sammenhengen og grensesnittet mellom departementet og fagmyndighetene i sektoren. Vi avgrenser oss til den øverste ledelsen av militæretatene: de militære stabene som har rapportert direkte til departementet. Over tid har det vært mange varianter. Det har vært egne, selvstendige staber for hver forsvarsgren, og det har vært felles, forsvarsgrenovergripende staber med offiserer fra alle grener. I store deler av perioden har det vært kombinasjonsløsninger med begge deler. Fra midten av 1950-årene fikk også det sivile Forsvarets rasjonaliseringstjeneste en liknende rolle, knyttet til departementet, og fra 1960-årene det sivile Forsvarets forskningsinstitutt. Disse militære og sivile institusjonene tilsvarer det som i sentraladministrasjonen ellers kalles direktorater. De leder fagetater, arbeider på nasjonalt nivå, og er departementets fagrådgivere på sine felt. Disse institusjonenes organisering og oppgaver har gjennomgående vært tett knyttet til diskusjonene om selve departementets arbeidsoppgaver, organisasjon og arbeidsformer: Hvor skulle ulike oppgaver utføres – i departementet eller i direktoratene, eller begge steder? Hvor mange direktorater skulle det være? Forsvarsministeren var i tråd med norsk forvaltningspraksis konstitusjonelt ansvarlig for alt som foregikk i forsvarssektoren, men hvor autonome skulle direktoratene være, hvor tett opptil departementet skulle de ligge? Helt utenfor, i en eller annen form for mellomposisjon, eller inne i selve departementsstrukturen? I 2003 ble deler av militærledelsen plassert inne i departementet, slik den hadde vært i tiden mellom 1884 og 1910, men frem mot 2014 ble deler av den skilt ut igjen og en viss avstand mellom fag og politikk reetablert. Som en rød tråd gjennom alle diskusjonene om forsvarssjefens og militærledelsens rolle vis-à-vis departementet og statsapparatet for øvrig gikk spørsmålet om offiserene sto i en særstilling i forhold til sivile embets- og tjenestepersoner. Forestillinger om at de befant seg i en slik særstilling – det vi kaller militæreksepsjonalisme – fantes i de fleste land som hadde et militærvesen, med militærdiktaturet som ytterste konsekvens.1 I de skandinaviske landene handlet det om en

INTRODUKSJON

arv fra den eneveldige kongemakten, der hele statsapparatet hadde vært bygd opp rundt militærvesenet med monarken som øverste general. Arven var sterk, og ved innføringen av det parlamentariske demokrati i Norge, Danmark og Sverige på 1800-tallet ble det i samtlige grunnlover skrevet inn en konstitusjonell særstilling for de militære sjefene. I Norge innebar dette at visse militære saker skulle behandles utenom det sivile statsråd, i en kommandolinje direkte mellom monarken – som general – og landets øverste militærledelse. Selv om særordningen etter hvert i realiteten ble fjernet ved at statsminister og regjering fikk siste ord også i alle militære saker, som blant annet fastslått av juristen Johs. Andenæs i en omfattende utredning i 1947, levde ideen om en eksklusiv militær sfære direkte under monarken videre. Så sent som i 2002 anså Forsvarsdepartementet det for nødvendig å utrede spørsmålet nok en gang, fordi det fortsatt hersket «usikkerhet knyttet til den personlige kongemakt på kommandoområdet». Konklusjonen var at det «ut fra dagens konstitusjonelle stilling ikke er noe som taler for at Forsvarssjefens stilling er vesentlig annerledes enn andre etatslederes».2 Den konstitusjonelle fasiten var én sak, noe annet var dypt rotfestede forestillinger og kultur. Disse tilsa at militærvesenet forvaltet et mandat fra noe som var høyere og mer bestandig enn politikken. Det voktet kongeriket Norges sikkerhet uavhengig av skifter i stortingsflertall og regjeringer. Offiserskorpset var selektert ut fra høye fysiske og mentale krav, og hadde gjennom sin utdannelse og sosialisering internalisert spesielle militære dyder nettopp for å kunne beskytte landet og borgerne, i siste instans ved å ofre livet. Tradisjoner, ritualer og symbolikk knyttet til militærapparat og kongehus, og med opphav lenge før Grunnloven ble skrevet, underbygde dette. Det samme gjorde militærvesenets «parallellsamfunn», komplett med eget militært skolesystem, helsevesen, luft- og sjøfartsmyndighet, prestekorps, presse, musikk- og kulturliv, så vel som militær straffelov og påtalemyndighet med eget militært justis- og politivesen. Mens alt dette utgjorde viktige elementer i et militært forsvar som skulle være robust nok til å bekjempe en væpnet fiende, bidro det også til en kraftig motvilje på militært hold mot å blandes sammen med si-

INTRODUKSJON

vile institusjoner og systemer. Motviljen var intens når det gjaldt å bli «underlagt» sivile embets- og tjenestepersoner, og sivile regler, praksiser og styringsregimer som kunne svekke militærkulturen og undergrave offiserenes autonomi.3

Perioder og kapitler Tiden mellom 1940 og 2014 kan deles inn i seks perioder ut fra skifter i omgivelsene og større reformer i Forsvarsdepartementet. Vår fremstilling følger denne kronologien for å løfte frem hovedlinjene og de viktigste vendepunktene i utviklingen i retning av et departement for politikk. De fem årene forsvarsministeren arbeidet i London-eksil, skiller seg fundamentalt fra de neste periodene, og omhandles i kapittel 1. Først og fremst ble krigsårene umåtelig viktige for etterkrigstidens sikkerhets- og forsvarspolitikk og for ideen om en aktiv og styringsdyktig sentraladministrasjon. Øyvind Østerud har kalt det en «styringsteknisk grotid».4 Olav Riste har vist hvordan forholdet mellom sivile og militære myndigheter endret seg fundamentalt, og at krigsårene resulterte i en internasjonalisering av departementets virksomhet.5 Vi skal se nærmere på hvordan disse årene ble det sentrale utgangspunktet for utviklingen etter krigen. I tillegg kaster kapittelet nytt lys over den sivile forsvarsforvaltningen i det tyskokkuperte Norge. Den andre perioden følger fremveksten av en ny sentraladministrasjon i etterkrigstiden. Den starter med regjeringens hjemkomst sommeren 1945 og avsluttes omkring 1960. Som Tore Grønlie har vist, ble disse årene preget av helt nye tanker om sentraladministrasjonens oppgaver, organisering og arbeidsformer, noe som ga støtet til kraftig vekst og omfattende reformer.6 Forsvarsdepartementet vokste fra noen titalls ansatte til 240. Militærledelsen ekspanderte tilsvarende, men både organiseringen av den i seg selv og forholdet til departementet ble en svært krevende og vedvarende utfordring. Vår tredje periode er årene mellom 1960 og 1970. Et knippe reformatorer satte seg da fore å bygge om det sentrale ledelsesapparatet i

INTRODUKSJON

forsvarssektoren, inkludert militærledelsen, til et superdepartement for politikkutforming og styring på den sivile statens premisser. Aldri før hadde ambisjonene om et kraftfullt departement for politikk vært høyere – og fallhøyden større. I den fjerde perioden mellom 1970 og 1987 kom resultatene av reformfremstøtet tiåret før, og vi skal se hvordan det ble et stadig større gap mellom reformatorenes ambisjoner og den faktiske utviklingen av et departement som ble trukket stadig lenger inn i skyggen av en mektig militærledelse. Den femte perioden strekker seg fra 1987 til utgangen av 1990-tallet, og vi skal se hvordan det ble gjort desperate forsøk på å trekke et kraftløst departement ut av skyggene. Samtidig ble nye liberale forvaltningsideologier forsøkt lagt til grunn, og det største sikkerhetspolitiske skiftet siden krigen meldte seg med murens fall i Berlin og slutten på den kalde krigen. Vår sjette periode innledes med en demokratisk styringskrise i forsvarssektoren omkring årtusenskiftet og avsluttes i 2014. Vi skal se nærmere på hvordan krisen ble forsøkt løst gjennom nye omfattende reformfremstøt, igjen basert på ambisjonen om å bygge opp et superdepartement for politikk og styring – og at det igjen raskt utviklet seg et gap mellom ambisjon og realitet.

KAPITTEL 1

KRIG OG EKSIL 1940–1945

Gjennom 1800-tallet og de første tiårene av 1900-tallet hadde Forsvarsdepartementet gjennomgått en forsiktig vekst og en utvikling i retning av større involvering i styringen av militærapparatet. Da Norge ble invadert av Tyskland våren 1940, utgjorde det likevel fortsatt et lite og primært saksbehandlende regjeringskontor. Det var knapt involvert i politikkutforming og langtidsplanlegging på forsvarsfeltet, for ikke å snakke om det vi i dag kaller sikkerhetspolitisk analyse. Som en naturlig konsekvens av landets alliansefrihet hadde departementet heller ingen oppgaver knyttet til internasjonalt forsvarssamarbeid. Videre var forholdet mellom den politiske og den militære ledelsen preget av et skarpt skille mellom fag og politikk, gjensidig mistillit og svak kontakt. Regjeringen hadde liten kunnskap om Forsvaret og forsvarsrelaterte spørsmål, og var tilbakeholden med å gripe inn i den fagmilitære ledelsens planer og disposisjoner. Fra desember 1939 var Forsvarsdepartementet attpåtil ledet av en fagmilitær statsråd som var forventet å spille en tilbaketrukket og nærmest upolitisk rolle. Det lille og saksbehandlende departementet var ikke egnet til å bøte på de ovennevnte problemene. På nivået mellom departementet og forsvarsgrenene fantes det heller ingen fellesinstitusjon som kunne sikre effektivt samvirke mellom Hæren og Marinen. Det manglet dessuten en nasjonal etterretningstjeneste som kunne sørge for at regjeringen fikk et best mulig informasjons- og beslutningsgrunnlag forut for og under en eventuell krise. Det tyske angrepet 9. april 1940 blottla regjeringsapparatets mangelfulle militære sakkunnskap og kriseberedskap, den svake sivil-militære kontakten, dysfunksjonene i den militære ledelsen, og mangelen på en nasjonal etterretningstjeneste. Erfaringene fra selve angrepet,

KAPITTEL 1

de påfølgende kampene i Norge og deltakelsen i krigsalliansen tvang frem omfattende endringer i regjeringens styring av militærapparatet, i departementets rolle og innretning, og i Forsvarets øverste ledelse. I dette kapittelet ser vi nærmere på hva de konkrete endringene gikk ut på, hvilke omstendigheter og motiver de sprang ut av, og hvilke konsekvenser de fikk. I tillegg kastes nytt lys over skjebnen til de delene av Forsvarsdepartementet som ble igjen i det tyskokkuperte Norge. Et sentralt spørsmål i kapittelet er fra hvilket tidspunkt, og i hvilken grad, reformene under krigen gikk fra å være rent situasjonsbestemte og midlertidige tilpasninger til den pågående krigføringen til også å være uttrykk for en dypere erkjennelse av behovet for å styrke den politiske styringen og kontrollen med militærapparatet.

Forsvarets sivile og militære ledelse før 9. april Etter krigsutbruddet i september 1939 var det norske forsvarets hovedoppgave å verge nøytraliteten. Nøytralitetspolitikken hvilte på en forutsetning om at ingen av stormaktene ville ha interesse av å kontrollere norsk territorium så lenge motparten respekterte landets nøytrale status. Fra midten av 1930-tallet hadde riktig nok ledende offiserer advart om at særlig Tyskland kunne ha selvstendige motiver for å gjennomføre begrensede operasjoner mot norsk territorium, men denne vurderingen ble ikke delt av regjeringen. Den politiske ledelsen la til grunn at et tysk angrep utelukkende kunne tenkes som en reaksjon på et britisk fremstøt. En slik utvikling skulle unngås gjennom en upartisk nøytralitetshåndhevelse. I løpet av mellomkrigstiden var Forsvaret imidlertid så svekket at det var mer enn tvilsomt om det ville være i stand til å håndtere eventuelle nøytralitetskrenkelser i samsvar med folkerettens krav. Å forsvare Norge mot et direkte militært angrep var det verken dimensjonert, utstyrt eller trent for.1 Også i et ledelsesperspektiv var det norske forsvaret fullstendig uforberedt på et slikt scenario. Den mentale beredskapen var nærmest ikke-eksisterende, noe som langt på vei fulgte logisk av regjeringens trusselvurderinger. I tillegg var beslutningsapparatet organisert på en

KRIG OG EKSIL 1940–1945

måte som gjorde det lite sannsynlig at det ville fange opp varsler om et nær forestående angrep, at det ville respondere hurtig og adekvat dersom et angrep først kom, og at det ville utøve effektiv krigsledelse. På regjeringsnivå hadde statsrådene i alminnelighet begrenset interesse for og kunnskap om militære og strategiske spørsmål. Dette gjaldt også utenriksminister Halvdan Koht, som hadde hovedansvaret for å vurdere de militære truslene mot Norge.2 Styringsviljen og handlekraften på forsvarsfeltet var således særdeles avhengig av hvem som satt i statsrådstolen. Med utnevnelsen av Birger Ljungberg senhøstes 1939 fikk regjeringen en fagstatsråd som utvilsomt hadde kunnskap om og interesse for forsvarsspørsmål, men som først og fremst fikk rollen som administrator og bindeledd mellom den politiske og den militære ledelsen. En slik rolle disponerte ikke for handlekraft i en krisesituasjon.3 Regjeringens forutsetninger for å håndtere en sikkerhetspolitisk krise var også begrenset av andre forhold. Fraværet av et sentralt etterretningsorgan, kombinert med mangelfulle rutiner for deling av etterretningsinformasjon, økte faren for at regjeringen feiltolket strategiske og taktiske varsler om et eventuelt angrep.4 Regjeringen, den øvrige sentraladministrasjonen og Stortinget manglet dessuten planer, rutiner og institusjonelle rammer for effektiv krisehåndtering.5 Departementets størrelse og innretning og det skarpe skillet mellom fag og politikk innebar samtidig at regjeringen ikke kunne støtte seg til et robust regjeringskontor som rommet både faglig og politisk ekspertise. Ved krigsutbruddet i 1940 talte embetsverket i Forsvarsdepartementet 60 ansatte, noe som gjorde det til det nest minste av departementene.6 Det var inndelt i to overordnede enheter: hærstyret og marinestyret. I tillegg var det opprettet et eget kontor for luftforsvarssaker direkte under departementets ledelse. Det siste reflekterte et behov for å samordne luftforsvarstiltakene og den militære og den sivile luftfarten. Statens luftfartsstyre, det statlige organet for sivile luftfartssaker, var således lagt under Forsvarsdepartementets kontor for luftforsvarssaker.7 De ulike avdelingene og kontorene som sorterte under hærstyret og marinestyret, tok seg i all hovedsak av rent administrative oppgaver knyttet til verneplikt og utskrivning, utdannelse og øvelser, materiell, forsyninger, budsjett og regnskap.8

Inngangspartiet til Forsvarsdepartementets gamle bygg i Myntgata 1, fotografert i desember 1939, samme måned som Birger Ljungberg overtok som landets forsvarsminister. Bygningen var oppført i 1834/35, men gjennomgikk flere større restaureringer og ombygginger. I perioden frem til invasjonen i 1940 huset bygget først ulike militære staber og Armédepartementet, og deretter – fra 1885 – det nye Forsvarsdepartementet. De første tiårene etter krigen ble lokalene benyttet av Forsvaret, men departementet vendte tilbake til sitt gamle praktbygg i 1987, før det flyttet videre til Glacisgata 1 i 2006.

KRIG OG EKSIL 1940–1945

Departementets saksbehandlende karakter reflekterte et mer allment trekk ved den norske sentraladministrasjonen.9 På forsvarsfeltet ble dette forsterket av at regjeringens rolle var svak i mellomkrigstiden. Skiftende mindretallsregjeringer gjorde at Stortinget ikke nøyde seg med å trekke opp de overordnede rammene for forsvarspolitikken, men intervenerte i store og små saker. Samtidig nøt de militære sjefene fortsatt en relativt fri og sterk rolle. Selv om den militære autonomien ble svekket på enkelte områder i løpet av perioden, forble skillet mellom fag og politikk skarpt, og regjeringen var i praksis tilbakeholden i sin styring av Forsvaret. Departementet hadde stor innflytelse på prioriteringen mellom forsvarsgrenene, men beskjeftiget seg i liten grad med forsvarspolitisk utredning og analyse. Utredninger på forsvarsfeltet ble i stor grad overlatt til midlertidige kommisjoner, mens sikkerhetspolitiske vurderinger i praksis ble gjort av utenriksministeren. Etterretningsinformasjon fra Utenriksdepartementet ble videreformidlet direkte til kommanderende general og admiral, og ble ikke automatisk forelagt forsvarsministeren.10 De to forsvarsgrenene var ledet av henholdsvis Hærens og Sjøforsvarets overkommando. Som i de fleste andre land var rivaliseringen mellom forsvarsgrenene sterk. Det fantes imidlertid ingen overordnet fellesinstitusjon på nivået mellom departementet og grenstabene som kunne sikre effektiv samordning og ledelse, noe som var av kritisk betydning i en krigssituasjon.11 Samtidig manglet et organ for effektiv kontakt mellom den politiske ledelsen og de militære stabene. Denne kontakten var viktig av flere grunner. Moderne storkriger involverte så å si alle samfunnssektorer, noe som fordret tett sivilt-militært samvirke. Videre kunne slik kontakt i noen grad veie opp for statsrådenes begrensede militære fagkunnskap og forståelse, og gi de militære lederne anledning til å gi sine vurderinger av trusselsituasjonen. Den militære forsvarsledelsen hadde dessuten behov for å få avklart hvilke maktmidler som skulle anvendes ved overlagte nøytralitetskrenkelser, og hvordan det norske forsvaret skulle forholde seg ved et eventuelt militært angrep. Alt sammen talte for god kommunikasjon og tett samordning mellom den sivile og den militære forsvarsledelsen, men i praksis forble den sivil-militære kontakten

KAPITTEL 1

påfallende svak gjennom hele perioden. Det synes rimelig å anta at Arbeiderpartiets tradisjonelle motvilje mot militærvesenet, og den tilsvarende skepsisen til arbeiderbevegelsen innenfor offiserskorpset, bidrar til å forklare avstanden. Spørsmålet om å etablere et permanent samarbeidsorgan for Forsvarets sivile og militære ledelse hadde vært reist flere ganger under reformarbeidet i forsvarssektoren i 1920-årene. I forarbeidene til proposisjonen om ny forsvarsordning i 1931 gikk Forsvarsdepartementet inn for å etablere et permanent forsvarsråd. Dette var tenkt som et koordinerende og krigsforberedende myndighetsorgan i fredstid, som i krigstid skulle fylle rollen som felles operativ instans. I 1933 vedtok Stortinget – mot Arbeiderpartiets stemmer – å opprette et forsvarsråd som del av den nye forsvarsordningen. Det nye rådet fikk imidlertid en annen og langt mindre sentral funksjon enn forutsatt. Stortinget avviste nemlig forslaget om å gjøre det til en overordnet instans for administrasjon og kommando, og vedtok at det utelukkende skulle ha en rådgivende rolle.12 Forsvarsrådet ble opprettet ved kongelig resolusjon av 5. januar 1934, og det konstituerende møtet ble avholdt i juni samme år. Rådets faste medlemmer var forsvarsministeren og utenriksministeren, utenriksråden, kommanderende admiral og kommanderende general og formannen i Norges økonomiske selvhjelpsråd. Statsministeren kunne tiltre som formann etter eget ønske, men deltok ikke på noe møte før 1940. Forsvarsrådet hadde dessuten et eget arbeidsutvalg som ble ledet av generalstabssjefen. I den kongelige resolusjonen om det nye organets opprettelse ble det forutsatt at det skulle avholdes møter hvert kvartal – og oftere ved behov. Rådet kom også sammen en rekke ganger de første årene, men etter våren 1937 ble det ikke avholdt et eneste møte før høsten 1939, noe som reflekterte at regjeringen tilla rådet liten vekt. Den mangelfulle kommunikasjonen mellom den sivile og den militære forsvarsledelsen svekket regjeringens grunnlag for å foreta veloverveide valg i sikkerhets- og forsvarspolitikken og dens evne til å utøve effektiv krisehåndtering. Det må legges til at det er høyst tvilsomt om institusjonelle reformer ville ha ført til vesentlige endringer i regjeringens sikkerhets- og forsvarspolitikk i

KRIG OG EKSIL 1940–1945

tiden frem til april 1940. Når alt kom til alt var hovedproblemet at de sivile og de militære aktørene hadde ulike oppfatninger om Norges strategiske betydning.13 Det er imidlertid grunn til å tro at institusjonelle reformer, og kanskje endog en mer aktiv utnyttelse av de institusjonene som fantes, kunne ha bidratt til en bedre kriseledelse i tiden omkring 9. april, og til en mer effektiv krigsledelse under de kampene som fulgte.

Overfall, handlingslammelse og sammenbrudd I dagene før invasjonen mottok Utenriksdepartementet en rekke meldinger om tyske troppeforflytninger og et mulig forestående militært angrep. Fra 5. april kom det også flere meldinger om at Norge var blant angrepsmålene. Samme dag mottok den svenske og den norske regjeringen en note om at vestmaktene forbeholdt seg retten til å iverksette nødvendige tiltak for å stanse den tyske tilførselen av krigsviktige råstoffer fra Skandinavia. Denne noten skapte uro på norsk side. Om morgenen 8. april fulgte så den enda mer urovekkende noten om at vestmaktene hadde lagt ut miner ved Stad, Bud og i Vestfjorden.14 De første meldingene om et forestående tysk angrep ble videreformidlet til Forsvarsdepartementet og de militære stabene, og Koht, kommanderende admiral og admiralstabssjefen konkluderte med at Norge neppe kunne være mål for de tyske flåtestyrkene. Konklusjonen var ikke nødvendigvis urimelig, da det samlede etterretningsbildet var forvirrende.15 Det er imidlertid illustrerende at statsministeren ikke ble informert om meldingene før 8. april, fordi Koht valgte å følge etablerte saksbehandlingsrutiner.16 Nygaardsvold hadde mistanke om at Utenriksdepartementet hadde mottatt meldinger som kunne være av interesse for regjeringen, men unnlot likevel å ta direkte kontakt med sin egen utenriksminister. Isteden kontaktet han stortingspresident Hambro med spørsmål om han kunne ringe Koht.17 Resultatet var at både statsministeren og regjeringen som helhet fikk mindre tid og dårligere forutsetninger for å håndtere den kritiske situasjonen som oppsto det siste snaue døgnet før angrepet.

www.fagbokforlaget.no ISBN 978-82-450-1723-6

ET DEPARTEMENT FOR POLITIKK? 1940–2014

Andre bind, Et departement for politikk?, omhandler tiden mellom 1940 og 2014.

FORSVARSDEPARTEMENTETS HISTORIE

Forsvarsdepartementets historie 1814–2014 tar for seg hovedtrekkene i departementets utvikling i Norge.

FORSVARSDEPARTEMENTETS HISTORIE KJELL INGE BJERGA OG SIGURD SØRLIE

Forsvarsdepartementets historie 2 (9788245017236)