Issuu

Beredskapsorganisasjon og kriseledelse vil være nyttig lesning for alle som er involvert i beredskapsarbeid og særlig ledere i organisasjoner med beredskapsansvar. Gjennom faktabokser belyses hvordan det norske sivile beredskapssystemet er bygd opp. Et stort antall eksempler belyser utfordringer og valgte løsninger ved konkrete hendelser. Boken gir en bred faglig-teoretisk plattform for studier innenfor kriseledelse, og er tilpasset studenter på mastergradnivå.

ISBN 978-82-450-2496-8

,!7II2E5-acejgi!

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

Boken tar for seg både etater som er spesialisert for kriserespons, som for eksempel nødetatene, og virksomheter som har en beredskapsorganisasjon som en del av øvrig virksomhet. Den har et særlig fokus på hendelser som har konsekvenser for liv og helse og for miljø og samfunnsverdier, men tar også for seg andre typer alvorlige hendelser som kan true en virksomhets verdier og eksistensgrunnlag. I boken diskuteres beredskap og respons mot ulike typer kriser, og særlig større og mer krevende hendelser som pandemier, naturkatastrofer, massevakuering, CBRNE, livstruende vold og terror, samt respons på cyberangrep og hybride trusler.

ODD JARL BORCH NATALIA ANDREASSEN

Beredskapsorganisasjon og kriseledelse belyser ulike måter å organisere en virksomhets kriserespons. I boken ser en nærmere på ressursbehov og ulike lederoppgaver i krise, og hvordan de ulike ledelsesnivåene interagerer. Beredskapssamvirke mellom flere aktører har fått en sentral plass.

ODD JARL BORCH OG NATALIA ANDREASSEN

ODD JARL BORCH

er professor i strategi og ledelse ved Handelshøgskolen, Nord universitet i Bodø, og leder for NORDLAB, Nord universitets beredskapsledelseslaboratorium. Han er også leder for fagnettverket Arctic Safety and Security i regi av University of the Arctic (UArctic). Borch er utdannet siviløkonom fra Norges Handelshøyskole, har doktorgrad fra Umeå universitet i Sverige, forskerutdanning fra Indiana University i USA, samt sjøkapteinutdanning fra Bodin maritime fagskole.

NATALIA ANDREASSEN

er førsteamanuensis i organisasjon og ledelse ved Handelshøgskolen, Nord universitet i Bodø. Hun har doktorgrad i bedriftsøkonomi fra Nord universitet og er studieprogramansvarlig for erfaringsbasert master i beredskap og kriseledelse. Andreassen har bakgrunn som forsker ved Nordområdesenteret, med spesielt fokus på organisering av beredskap og kriseledelse i nordområdene, på maritim kriseledelse og samvirkeøvelser.

ODD JARL BORCH OG NATALIA ANDREASSEN

Copyright © 2020 by Vigmostad & Bjørke AS All Rights Reserved 1. utgave / 1. opplag 2020 ISBN: 978-82-450-2496-8 Grafisk produksjon: John Grieg, Bergen Omslagsdesign ved forlaget Omslagsbilder: Øvelse Nord / Roar Kofoed (øverst til venstre); Håkon Kjøllmoen (øverst til høyre); Natalia Andreassen (nederst til venstre); Leonardo MW Ltd (nederst il høyre) Spørsmål om denne boken kan rettes til: Fagbokforlaget Kanalveien 51 5068 Bergen Tlf.: 55 38 88 00 e-post: fagbokforlaget@fagbokforlaget.no www.fagbokforlaget.no Materialet er vernet etter åndsverkloven. Uten uttrykkelig samtykke er eksemplarfremstilling bare tillatt når det er hjemlet i lov eller avtale med Kopinor.

FORORD Å ha en god beredskap mot kriser er viktig for både enkeltpersoner og samfunn. Formålet med boken er å gi en bred belysning av krisespekteret som et beredskapsapparat skal håndtere, og hvordan dette arbeidet kan organiseres og ledes. Denne boken er ment som lærebok for studier på mastergradsnivå innenfor sikkerhets-, beredskaps- og kriseledelse. Den kan også være egnet for andre som ønsker en overordnet forståelse for hvordan et beredskapssystem er bygd opp, og se nærmere på organiseringen innenfor virksomheter og etater i møte med ulike typer kriser. Vi har lagt vekt på ha en analytisk tilnærming med bruk av enkle analysemodeller. De overordnede modellene er ment som teoretiske referanserammer for kapitler, men kan også være nyttige for studenter som jobber med egne undersøkelser og oppgaver. Innholdet i boken er søkt forankret i vitenskapelig litteratur på området både i Norge og internasjonalt. Et stort antall litteraturreferanser gir muligheter for ytterligere faglig fordypning. Innholdet i boken er gjort mest mulig generisk, eller allmenngyldig. Diskusjonen skal derfor kunne være relevant for lesere i andre land og regioner, og på tvers av sektorer. Leserne vil derfor ikke nødvendigvis finne igjen de samme begreper og modeller som ligger til grunn for det norske beredskapssystemet. Vi har knyttet den mer generelle og faglige diskusjonen opp mot det norske beredskapsapparatet gjennom et stort antall fakta- og eksempelbokser. Disse boksene er tenkt å fungere som underlag for diskusjon, refleksjon og læring. Vi er oppmerksomme på at det i eksempel- og faktaboksene vil være unøyaktigheter og manglende nyanser, og at det vil være alternative tilnærminger og vurderinger som kan gjøres med utgangspunkt i fremstillingen. Vi håper dog at disse boksene skal være en berikelse for diskusjonen, og skape en god klangbunn for refleksjoner rundt beredskapssystemers oppbygging og virkemåte. I boken gir vi et innblikk i hvordan et samfunn organiserer sin beredskap og håndterer ulike krisesituasjoner. Vi ser på hvordan beredskapsapparatet både søker stabilitet og forutsigbarhet, og samtidig må tilpasse seg til nye arbeidsbetingelser. Vi ser nærmere på hvordan apparatet utvikler seg ut fra risikobildet, erfaringer fra hendelser og endringer i rammebetingelsene. I boken har vi vært særlig opptatt av krisesituasjoner der beredskapsinnsatsen må oppskaleres og tilpasses, og der samarbeid med mange aktører er nødvendig. De såkalte «svarte svaner» har fått en sentral plass. Dette er hendelser med liten sannsynlighet for at de oppstår, men med potensielt store negative konsekvenser. Slike kriser krever stor grad av tilpasningsevne og ikke minst evne til samvirke. Vi belyser hvordan store og kompliserte hendelser krever ekstra innsats når det gjelder koordinering, og oppbygging av mer komplekse systemer. Denne boken er ført i pennen under covid-19-epidemien i 2020, som til de grader satte nasjonenes beredskapsapparat på prøve. Det er naturlig at denne type hendelser har fått en sentral plass, både i et eget delkapittel og i mange av eksemplene i boken.

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

Ledelsesarbeidet i beredskapsorganisasjoner er krevende. Mange kriser krever umiddelbar handling. Beslutninger må tas under stor usikkerhet. Mange virksomheter kan være involvert, med mange beslutningsnivåer, fra den taktiske innsatsen på lokalt nivå til det politiske nivået nasjonalt og i noen situasjoner i multinasjonale organer og selskaper. Vi har sett nærmere på de ledelsesoppgaver som er sentrale i styringen av beredskapsarbeidet, og hvordan de ansvarlige ivaretar ulike lederroller. Vi ser på forskjellen i utfordringer og organisatorisk oppbygging i ulike sektorer. I et beredskapssystem vil det ofte være behov for å jobbe sammen over etats- og virksomhetsgrenser. Hvordan en får til en effektiv koordinering av dette samspillet har fått en sentral plass i boken. I kapittel 1 i boken går vi gjennom en del sentrale tilnærminger når det gjelder bruk av krisebegrepet. Vi ser også nærmere på ulike typer uønskede hendelser og kriser, og belyser viktige oppgaver i kriseledelsesarbeidet. I kapittel 2 gir vi en nærmere belysning av beredskapsorganisasjoner og hvordan vi bygger opp denne type etater, med et særlig fokus på prinsipper og mekanismer for pålitelighet og fleksibilitet. Vi gir et teoretisk underlag for arbeidet med å designe beredskapsorganisasjoner. I kapittel 3 ser vi på beredskapsapparat i et makroperspektiv. Vi belyser hvordan beredskapssystemer settes sammen av et stort antall enheter, med ulike koblinger og forskjellig grad av avhengighet. Vi diskuterer også faktorer som påvirker utviklingen av og dynamikken i de ulike beredskapssystemene. I kapittel 4 ser vi nærmere på organiseringen av kriserespons på mikronivået i ulike typer etater og virksomheter. Vi ser spesielt på organiseringen av kriseresponsleddene fra alarmering til innsats. Vi anvender et verdikjedeperspektiv for å belyse samspillet mellom mange ledd frem mot endelig måloppnåelse, enten det er berging av liv og helse, miljø, eiendom eller andre samfunnsverdier. I kapitlet belyser vi også betydningen av samspillet mellom flere verdikjeder for å få den nødvendige bredde og kraft i innsatsen. Samvirke er et sentralt beredskapsprinsipp. I kapittel 5 tar vi for oss de samordningsmekanismene som er særlig relevante for å knytte sammen flere enheter og verdikjeder i ressurseffektive enheter. Vi viser hvordan et bredt sett av samordningsmekanismer er nødvendig i større og komplekse hendelser. I kapittel 6 går vi nærmere inn på ulike ledelsesperspektiver som kan være egnet i beredskapsorganisasjoner. Ledelsesfunksjonene og særlig beslutninger er generelt utfordrende i situasjoner der tilgjengelig informasjon er begrenset, handling må skje raskt og mange ressurser skal koordineres. Vi har et særlig fokus på ulike lederroller og ulike forventninger til lederatferd i forbindelse med håndtering av kriser. I kapittel 7 tar vi ledelsesdiskusjonen videre i en belysning av oppgaver på de ulike ledernivåene vi finner i en beredskapsorganisasjon. Vi har et særlig fokus på beslutningsprosessene, og den støtte som en lederstab kan gi. I kapittel 8 har vi et særlig fokus på beredskapsorganisasjoner som etableres som en del av det vi kan kalle ordinære virksomheter. Vi ser på oppbyggingen av kriseberedskap internt, ledelsesfunksjoner knyttet til risikofylt arbeid og kontinuitetsplanlegging knyttet til videreføring av annen virksomhet i en krisesituasjon. I kapittel 9 går vi inn på kriser som kan ses på som ekstreme ved at de setter beredskapsapparatet på prøve og overgår den kapasitet en har i øyeblikket, både organisatorisk,

Forord

ressursmessig og når det gjelder ledelse. Ekstremhendelser krever samvirke mellom mange etater og virksomheter, og som følge av dette en betydelig ledelseskapasitet. I kapittel 10 går vi nærmere inn på en type ekstremhendelser som er særlig krevende. Det dreier seg om planlagte destruktive handlinger, der flere typer handling kombineres for å skade personer, institusjoner og nasjoner. Denne type sammensatte hendelser, også kalt hybride trusler, er krevende fordi de ofte er godt planlagte, er synkroniserte, rammer mange sektorer, og kan være godt kamuflert. Forfatterne vil rette en stor takk til våre kolleger ved Nord universitet og særlig Nordområdesenteret og NORDLAB. Gjennom en rekke prosjekter har de bidratt til det materialet som fungerer som underlag for boken. Dere er fantastiske venner og kolleger. En takk også til våre forskningspartnere ved de tyvetalls universiteter og forskningsinstitutter som har samarbeidet i prosjektene MARPART og MAREC, og i vårt tematiske fagnettverk Safety and Security under UArctic-paraplyen. Dette arbeidet hadde ikke vært mulig uten finansielle støttespillere. Arbeidet har vært finansiert av Nord universitet, Nordland fylkeskommune, Utenriksdepartementets Barents 2020 og Arktis 2030-ordning, samt Norges forskningsråd. Å skrive en bok om vårt mangfoldige og omfattende beredskapssystem er krevende. De viktigste bidragsyterne og den store inspirasjonskilden for denne boken har vært våre venner i beredskapsapparatet. Vi har gjennom vårt arbeid møtt en utrolig velvilje og et stort engasjement i arbeidet med å skape forståelse for vårt beredskapsapparat, få presisjon i fremstillingen og få belyst de enkelte organisasjoners særtrekk. En stor takk til dere alle. En spesiell takk til førsteamanuensis Bjørn Bakken ved Høgskolen i Innlandet og et titalls nøkkelaktører i beredskapssektoren som har sjekket fakta og som har gitt en rekke gode innspill til alle deler av boken. De feil og mangler som finnes i denne boken, står utelukkende for forfatternes regning. Til sist vil vi takke Fagbokforlaget og ikke minst den alltid like forståelsesfulle Sven Barlinn for tilrettelegging av arbeidet og for publisering av denne boken. Bodø, 1. juli 2020 Odd Jarl Borch og Natalia Andreassen

INNHOLDSFORTEGNELSE

KAPITTEL 1

Kriser og kriseledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krisebegrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriser som hendelser og prosesser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike typer hendelser og kriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriseforløp og kriseledelsesoppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risikovurderinger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 13 14 17 21 24 30 31 31

KAPITTEL 2

Design av beredskapsorganisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beredskapsorganisasjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Strukturelle forhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Institusjonelle forhold . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisasjonsdesign, pålitelighet og fleksibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 35 37 38 46 50 60 60 61

KAPITTEL 3

Beredskapssystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Systemperspektivet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beredskapssystemets formål og funksjonsmåte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Åpne kontra lukkede beredskapssystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Elementer og relasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aktørrelasjoner og avhengighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dynamikk i beredskapssystemene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65 65 67 71 75 76 79 82 86 86 87

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

KAPITTEL 4

Verdikjedene i beredskapssystemet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10 4.11 4.12 4.13

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 Verdier i beredskapsarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Kostnader i responsverdikjeden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Aktører og aktiviteter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Aktiviteter i ulike responsverdikjeder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Beredskapslogistikk – transport av fysiske ressurser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Koordinering i og mellom verdikjedene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Typologier for samvirke ut fra avhengighet og endringstakt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 Valg av riktig verdikjedekonfigurering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

KAPITTEL 5

Beredskapsorganisering og samordningsmekanismer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike samordningsmekanismer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Valg av samordningsmekanismer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IT-baserte støtteverktøy for samordning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

129 129 135 137 141 147 147 147

KAPITTEL 6

Lederroller og lederferdigheter i beredskapsorganisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6 6.7 6.8 6.9

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Fire prosesser i krisehåndtering og lederfunksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lederroller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lederatferd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Lederferdigheter i beredskapsorganisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

149 149 151 157 162 164 166 167 167

Innholdsfortegnelse

KAPITTEL 7

Beredskapsorganisasjoner og ledelsesnivåer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.9 7.10 7.11

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beslutningsprosesser i kriseledelse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stabsstøtte på ulike nivåer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og organisering på taktisk nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og organisering på operasjonelt nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og organisering på strategisk nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse og organisering på eiernivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

171 171 176 180 185 202 214 228 234 234 235

KAPITTEL 8

Beredskap i ordinære virksomheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 8.1 8.2 8.3 8.4 8.6 8.7 8.8 8.9 8.10 8.11

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Institusjonelt rammeverk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beredskapsoppbygging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kontinuitetsarbeid og normalisering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelse i krise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering av krisehåndtering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

237 237 240 250 257 261 268 273 273 274

KAPITTEL 9

Beredskapsorganisering ved ekstreme hendelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9 9.10 9.11

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Felles trekk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pandemier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Naturkatastrofer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Masseevakuering til sjøs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Akutt forurensning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . CBRNE – ekstremt farlige utslipp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Livstruende vold og terror . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

275 275 282 298 305 312 318 323 329 330 330

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

KAPITTEL 10

Intenderte destruktive handlinger – cyberangrep og hybride trusler . . . . . . . 333 10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6 10.7 10.8 10.9 10.10 10.11

Innledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . En overordnet modell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Motiver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cyberdomenet og digitale angrep . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hybride trusler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ledelsesfunksjoner knyttet til intenderte destruktive handlinger . . . . . . . . . . . . . . . . . Nærmere om ulike tiltak mot hybride trusler og hendelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Organisering mot hybride trusler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppsummering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Spørsmål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Litteratur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

333 333 335 338 344 351 358 364 369 370 370

Stikkorderregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372

KAPITTEL 1

KRISER OG KRISELEDELSE

1.1

Innledning

1.2

Krisebegrepet

Kriser vil være noe de fleste personer og virksomheter vil møte, men samtidig vil prøve å unngå. Begrepet krise relateres til noe som er uønsket, uventet, utenkelig og som kan ha uheldige konsekvenser. Kriser vil ha forskjellig frekvens, årsak, konsekvenser, utbredelse og alvorlighetsgrad (Boin, 2009; James et al., 2011). I dette kapitlet ser vi nærmere på ulike typer kriser. Vi diskuterer krisens egenskaper og ulike kategoriseringer. Vi ser nærmere på uønskede hendelser ut fra kompleksitet og grad av uforutsigbarhet. Vi ser på kriser som prosesser og går nærmere inn på faser i en krises utvikling. I dette kapitlet ser vi også nærmere på hva som skiller kriseledelse fra andre lederoppgaver i en organisasjon. Vi ser både på risikovurderinger og ledelse knyttet til krisereduksjon og normalisering.

Små og store kriser rammer alle organisasjoner. Håndtering av kriser krever organisering av ressurser og prosesser, og koordinering av målrettet innsats for å nøytralisere disse. Å respondere på kriser er krevende, og beslutninger må ofte tas under tidspress og under usikkerhet. Vurderinger og handlinger må gjennomføres hurtig – hvis man ikke handler tidlig nok eller effektivt nok, vil skaden kunne være uopprettelig (Bråten, 2020). En utfordring med kriser er at de krever respons med begrenset informasjon og situasjonsforståelse. Ulike forståelsesrammer kan spille inn på hvordan vi handler i en krisesituasjon og når en setter i gang eget krisehåndteringsapparat eller ber om bistand fra organisasjoner eksternt. I faglitteraturen defineres kriser på ulike måter. Krisebegrepet relateres ofte til definisjoner i gammelgresk eller gammelkinesisk, som i begge tilfeller betyr et vendepunkt eller et kritisk punkt der det kreves en beslutning. Ordet «krise» innebærer en trussel, men også en mulighet til å ta nødvendige beslutninger (Boin & ’t Hart, 2007). Viktige spørsmål som kommer opp er sårbarhet, risiko, trusselbilde, årsak, prosesser, respons og utfall. Njå et al. (2020) fokuserer på hva som kan kreves av endringer i krisesituasjoner.

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

Lunde (2019) ser på kriser som et samlebegrep for alle typer hendelser og situasjoner av kritisk betydning for et individ, en gruppe, en virksomhet eller et samfunn. Nedenfor følger noen krisedefinisjoner: • «Krise er en uønsket situasjon med høy grad av usikkerhet og potensielt uakseptable konsekvenser for de enkeltpersonene, gruppene, organisasjonene eller statene som rammes» (Bjelland & Nakstad, 2018, s. 16). • «Krise er en situasjon som stiller så store krav at organisasjonens ressurser og rutiner ikke strekker til (Weisæth & Kjeserud, 2007, s. 21). • «En krise er en hendelse som har et potensial til å true viktige verdier og svekke en virksomhets evne til å utføre sine samfunnsfunksjoner» (NOU 2000: 24, s. 19). • «En krise dreier seg om trusler overfor grunnleggende verdier stilt av ulike teknologier» (Mitroff, 2019, s. 11). Felles trekk ved disse definisjonene er at kriser oppstår når viktige verdier som liv, helse og miljø rammes. Definisjoner varierer samtidig ut fra det fokus de kan ha på egenskaper ved selve hendelsen, på den effekt hendelser har, eller på en organisasjon eller et systems evne til effektivt å håndtere en krevende uønsket hendelse.

1.3

Kriser som hendelser og prosesser

I kriseledelseslitteraturen kan krise ses som en enkelt hendelse eller som en prosess (Williams et al., 2017; Bråten, 2020). Sentrale spørsmål er om en er forberedt på å kunne håndtere de kritiske hendelsene som kan ramme en organisasjon enkeltvis eller som en serie av kritiske hendelser, og om en har evner til å håndtere kriser som kan oppstå, alene eller sammen med andre (Bråten, 2020, s. 12–13). Kriser som hendelser kan kategoriseres etter kilden til krisen og årsakene bak, omfanget de sosiale økonomiske systemer og mennesker som er berørt, eller etter type apparatet som mobiliseres for å håndtere krisen (Williams et al., 2017). Alvorlighetsgrad kan kategoriseres ut fra virkning, tidsrom, og evnen til å håndtere den med interne og/eller eksterne ressurser. I hendelsesperspektivet brukes det ofte definisjoner som fokuserer på ulike karakteristikker ved uønskede hendelser. Spesielt er fokus rettet mot hvordan ulike typer hendelser oppstår og hva som er de potensielle konsekvensene for virksomheter som rammes. Kriser kan beskrives som uventede hendelser som har stor innvirkning og som skaper problemer for de normale rutiner og funksjoner i en organisasjon. «A crisis is a sudden and unexpected event that threatens to disrupt an organization’s operations and poses both a financial and a reputational threat» (Coombs, 2007, s. 164). Pearson og Clair (1998) har presisert minst tre egenskaper ved kriser med definisjonen: «… a low-probability, high impact situation that is perceived by critical stakeholders to threaten the viability of the organization» (s. 66). I faglitteraturen diskuteres flere ulike aspekter ved krisebegrepet knyttet til organisasjoner (James et al., 2011). En krise:

Kriser og kriseledelse

• • • • • •

truer viktige verdier i en organisasjon gir begrenset tid for respons oppstår plutselig og uventet for organisasjonen kan være kategorisert som en sjelden hendelse kan være kategorisert som en kritisk hendelse har innvirkning på virksomhetens ulike interessenter (Williams et al., 2017)

Andre kjennetegn på en krisesituasjon finnes i Politidirektoratets «Politiets beredskapssystem PBS1»: • • • • • • • • • • •

Den kommer overraskende. Det er mangel på kontroll. Viktige interesser står på spill. Det er mange aktører involvert. Det er tidspress. Den regulære beslutningsprosessen har brutt sammen. Man har fokus på kortsiktige løsninger. Det hersker stor usikkerhet. Det er mangel på informasjon. Det er stor interesse og pågang fra ulikt hold. Det er stor medieinteresse som er ressurskrevende å håndtere (POD, 2020).

Kriseledelsens oppgave i et hendelsesperspektiv er å tenke gjennom hvilke kritiske situasjoner en organisasjon kan møte, og forberede seg på krisehåndtering på best mulig måte (Bråten, 2020). Kriseledelse dreier seg om å være forberedt på en krisesituasjon. Ut fra dette perspektivet fokuserer kriseledelsen mest på akuttfasen etter at hendelsen inntreffer, og på evnen til å returnere til normalsituasjonen så fort som mulig (Lalonde & Roux-Dufort, 2010). I et hendelsesperspektiv studeres ulike typer hendelser og kriser for å forberede seg på krisehåndtering og bygge opp den nødvendige beredskap. Kriser som prosesser. I kriselitteraturen er det blitt mer vanlig å se på kriser som dynamiske prosesser avhengig av håndteringsevne og kapasiteter til de som er rammet, og på respons i ulike faser av krisen (Williams et al., 2017). Dette perspektivet er komplementært til den hendelsessentrerte tilnærmingen. Sentralt står organisatoriske prosesser og interaksjoner med det ytre miljøet i ulike krisefaser, inkludert prekrisestadier. Shrivastava (1995) sier at «crises are not events, but processes extended in time and space». Det argumenteres for at kritiske hendelser ofte kun er en del av en krise, såkalt «utløsende hendelser» eller «trusselagenter» («triggering events») (Mitroff & Pearson, 1993). De utløsende hendelsene gjør krisen synlig. Disse kan komme fra hvor som helst – alt fra jordskjelv til menneskelige feil – men den endelige årsaken til krisen ligger i den manglende evnen til et system til å oppdage og håndtere et avvik i forkant (Boin & ’t Hart, 2007). En bør se en krise som et kumulativt fenomen som starter med mindre hendelser som konverteres til en krise (Roux-Dufort, 2009, s. 9). Kriser kan ut fra dette ha mange former. «Crises are the result of multiple causes, which interact over time to produce a threat with devastating potential» (Boin & ’t Hart,

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

2007, s. 46). En krise kan komme som konsekvens av en hendelse når håndteringen av hendelsen overgår et systems kapasitet under normal drift. Kriser kan i noen tilfeller knyttes til varselsignaler som annonserer den sannsynlige forekomsten av en krise. Hvis en organisasjon kan handle tidlig nok som en reaksjon på disse signalene, kan mange kriser stoppes på et tidlig stadium. Dette er den beste formen for kriseforebygging, og dermed også for en effektiv kriseledelse (Mitroff, 2019). Prosessperspektivet setter fokus på eskalerende negative prosesser som svekker organisasjonens evne til å takle forstyrrelser, på systemets virkemåte i ulike steg av et kriseforløp, kompleksitet og koblinger mellom diverse interessenter og krisefaser (Williams et al., 2017; Perrow, 2011). For kriseledelsen er det tale om en betydelig ekstrabelastning på lederne (Weisæth & Kjeserud, 2007, s. 23–24). Noen av kjennetegnene her er: • Alvorlig trussel mot viktige verdier som tvinger frem en prioritering og ofte bringer dilemmaer og utfordringer i beslutningsprosessen. • Flere sammenfallende hendelser. Hendelser som isolert sett ikke er så farlige, men som kan skape nye og uforutsette situasjoner i en kjede eller når de skjer samtidig. • Eskalering – enten pga. krisens karakteristika eller pga. iverksatt initial krisehåndtering eller fornekting. • Tidsrelaterte utfordringer kan dreie seg om generell tidsnød eller raske skiftninger i situasjoner, samt lange og anstrengende arbeidsøkter som krever planlegging for hensiktsmessig arbeidsskift/vaktskift. Prosessperspektivet vil også handle om tidlig håndtering av en krevende situasjon, og hvordan en reduserer risikofaktorer og kommer raskt tilbake til normalen (Bråten, 2020). Proaktivitet er viktig for utøvelse av kriseledelse. Lunde (2019) definerer begrepet proaktivitet som «en persons eller en gruppes evne til å beslutte og å handle forsvarlig i nåtid basert på en kvalifisert vurdering av en situasjons fremtidige utvikling» (s. 49). Kriseledelse vil inkludere ulike prosesser som risikovurdering, risiko- og sårbarhetsanalyser, planlegging for risikoreduserende tiltak, planlegging av oppgaver, funksjoner og ressurser, hvordan informasjon og kommunikasjon vil være foretatt, og hvordan en reduserer konsekvenser og kan komme tilbake til normal drift og tilstand. Planlegging av ressurser som kan være tilgjengelig for respons, når en hendelse har skjedd, overgang til responsfunksjoner og oppgaver ved en krise, og gjenopprettelse til normal drift bør også ses som en del av kriseledelsesprosesser. Denne tilnærmingen baserer seg på en rekke faktorer som er avhengig av hverandre. I prosessperspektivet studerer vi ledelsesprosesser i kriseforløpet, og organisasjonsfunksjoner. Disse beskrives ofte i etapper som forebygging, beredskap, respons og gjenopprettelse av normal tilstand. Ofte handler kriseledelse om kriseplanlegging, respons av ulike organisasjoner og interorganisatorisk samhandling i ulike faser for å komme tilbake til normalsituasjonen.

Kriser og kriseledelse

1.4

Ulike typer hendelser og kriser

Det er viktig å ha klart for seg spekteret av kriser og hvordan de vil arte seg. Kriser studeres gjerne i sammenheng med en beredskap, der en på forhånd gjennom oppbygging av personlige og organisatoriske ressurser har gjort seg klar til å møte en krisesituasjon. Jo bedre en er forberedt på å møte en krise, jo raskere kan en aksjonere og med større kraft for å avverge eller redusere konsekvensene av en krise. Organisasjon og ledelseskapasitet må tilpasses den krisen virksomheten skal møte. Kriser vil ta ulike former ut fra flere parametere. Det er vanlig å skille mellom natur- og menneskeskapte uønskede hendelser. Tabell 1.1 gir en enkel kategorisering. Tabell 1.1 Eksempler på ulike typer uønskede hendelser (Hammervoll, 2014; Njå, 2020) NATURSKAPTE UØNSKEDE HENDELSER

Ekstrem tørke Ekstrem varme Jordskjelv Snøskred/fjellskred/jordras Lynnedslag Vulkanutbrudd Ekstremvær Orkan/tsunami Sykdom

MENNESKESKAPTE ULYKKER

Ulykker med farlige stoffer (eksplosjon i kjemikalietank, atomulykke, gassutslipp) Navigasjonsfeil/skipskollisjon/båthavari Trafikkulykke Husbrann Brudd på rutiner for drift og vedlikehold av kraftverk Kollektiv feiltolkning av regelverk

ONDSINNEDE HANDLINGER

Sabotasje Terrorangrep Voldsskader Organisert kriminalitet Hacking av datasystemer Påsatte branner

SYSTEMSVIKT

Teknisk eller organisatorisk: • akslingsbrudd på et tog • utmattingsbrudd i et planetgir på et helikopter • svikt i bremsesystemene i et vogntog • mangelfulle kontrollrutiner

En krise kan være overkommelig eller utvikle seg til å bli noe alvorlig, der en har problemer med å takle denne. En alvorlig krise kan ende i en katastrofe, der konsekvensene er potensielt svært store. En overkommelig krise kan en kanskje takle gjennom en rask og tilstrekkelig respons, der en avverger gjennom å slå ned på årsaksfaktorene så

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

vel som konsekvensene. Men, har denne utviklet seg til en katastrofe, vil de negative effektene være store og vanskelig reparerbare. Det er ikke mulig å forberede seg på enhver mulig krise som en organisasjon kan bli utsatt for. Derfor anvendes ulike klassifiseringer som strukturerer hendelser og kriser i større grupper, eller «familier», som utgangspunkt både for forebyggende tiltak og beredskap. En klassifisering ser primært på årsaken til krisen og hvor den oppstår. Den kjente klassifiseringen av Mitroff (2008, 2016) viser til ulike typer kriser, avhengig av: 1) Hvor krisen oppstår – internt i organisasjonen eller eksternt. 2) Hva som primært er årsaken – tekniske/økonomiske faktorer eller folk/organisasjon/sosiale forhold. Tabell 1.2. viser grupper av kriser ut fra opprinnelsesårsak og hvor den rammer. Ulike typologier kan hjelpe i arbeidet med å oppdage og identifisere mulige problemområder. En må også ta høyde for det utenkelige, såkalte «svarte svaner». Organisasjonskultur knyttet til sikkerhet er et viktig element i organisasjonens tankesett for å kunne være proaktiv med forebyggende tiltak. Proaktive organisasjoner er forberedt Tabell 1.2 Krisefamilier (Mitroff, 2016)

Tekniske/økonomiske Celle 1 Feil på produkt/service Feil på anlegg / industrielle uhell Datasammenbrudd Mangelfull informasjon Konkurs

Celle 2 Omfattende miljøødeleggelser Systemsvikt i stor skala Naturkatastrofer Fiendtlige oppkjøp Regjeringskriser Internasjonale kriser

Celle 3 Manglende tilpasning til endring Organisatorisk sammenbrudd Kommunikasjonssvikt Sabotasje fra medarbeidere Falske rykter / syk humor / bakvasking Seksuell trakassering Yrkeshygiene

Celle 4 Sabotasje Terrorisme Kidnapping av ansatte Ekstern tukling med produkter Falske rykter / syk humor / bakvasking Streik Boikott

Folk/samfunn/organisasjon

Eksterne

Interne

Kriser og kriseledelse

på flere kriser enn de har opplevd, mens reaktive organisasjoner har ventet til krisen har oppstått (Mitroff, 2019). I et beredskapsperspektiv blir det viktig å analysere hva det er som skjer etter at en krise har funnet sted, i fasen mellom krisens tidlige fase og normalsituasjon. En annen kjent klassifisering har foreslått å legge vekt på dynamikken når det gjelder krisens progresjon og avslutning (’t Hart & Boin, 2001). Kriser kan rangeres etter hvor raskt de utvikler seg og hvor raskt de avsluttes, og hvor lenge de negative konsekvensene varer før en klarer å bygge seg opp igjen. Rangeringen kan settes opp i fire dynamiske mønstre (tabell 1.3). Tabell 1.3 Typologier av krisers utvikling og avslutning (’t Hart & Boin, 2001) Rask: Øyeblikkelig

Langsomt: snikende

Raskt: brått

Raskt brennende kriser

Katarsis

Langsomt: gradvis

Lange skyggers kriser

Langsomt brennende kriser

UTVIKLINGSHASTIGHET  HVOR RASKT KRISEN KAN AVSLUTTES 

Raskt brennende kriser (fast-burning crisis) begynner brått. Et eksempel her er husbrann, akutt sykdom, voldelige hendelser, osv. Denne typen kriser skaper behov for rask respons og klare kommandostrukturer. Beslutninger tas raskt og ofte med manglende informasjon. Det må skapes tillit til at systemet er kapabelt til å møte samfunnets forventninger når det gjelder respons, for eksempel utrykningskapasitet. I mange land har en for eksempel de siste 10–20 årene bygd opp en betydelig kapasitet for terrorbekjempelse, som både oppstår raskt og må slås ned så fort som mulig. Katarsis (cathartic crisis) er en type krise som utvikles gradvis. Dette er en snikende krise som utvikler seg over tid på grunn av mangel på forebyggende tiltak, sårbarheter eller spenninger i samfunnet, eller teknologiske svakheter. Et eksempel er forsøk på opinionspåvirkning, valgfusk og utvikling av ekstremistiske krefter som har styrket seg gjennom skjulte nettverk, som ikke er blitt overvåket eller stoppet. Kjennetegn ved katarsis er at krisen kan avsluttes relativt raskt. Lunde (2019) hevder at en fare ved snikende kriser er at de kan bygge seg opp over lang tid før en ser konsekvensene og saken blir oppfattet som en krise av de rette myndigheter. Langsomt brennende krise (slow-burning crisis) er også en krise som utvikler seg over tid, og bare sakte forsvinner ved innsats. Eksempler på dette er humanitære kriser, pandemier, økonomiske problemer og politiske spenninger. Det er vanskelig både å kartlegge status og tidspunkt for når en skal mobilisere de nødvendige ressurser, å definere problem og hva som er mulige tiltak, og også å definere grenser og områder for å iverksette respons. Njå et al. (2020) hevder at risikovurdering kan være særlig krevende når tidsperspektivet er langt. Når det gjelder avslutning av denne type kriser, kan det være nødvendig med politiske løsninger og langvarige samfunnsendringer. Disse typer kriser kan tone vekk, men det er stor risiko for at de utvikler seg i det skjulte og ender opp i en større katastrofe. Lange skyggers krise (long shadow crisis) kan være akutt og oppstå brått, men der en ikke klarer å løse krisen på en tilfredsstillende måte. Sammenlignet med raskt brennende

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

kriser kan legitimiteten til både beredskapssystemet, samfunnsinstitusjoner for øvrig og den politiske styringen påvirkes av en slik hendelse. Det er typisk at den utløsende årsaken ofte blir raskt håndtert, mens de etterfølgende konsekvensene er langvarige for samfunnet (Njå et al., 2020). Krisens langvarige karakter gir beslutningstakeren mulighet til å samle inn informasjon om konsekvensene og oppdage kritiske sårbarheter i samfunnet. Denne type krise setter ledelsesutfordringer i et videre perspektiv og er ikke bare knyttet til håndtering av selve hendelsen. Hvis det er dissonans mellom responskapabilitet og samfunnets forventninger, så kan det skje drastiske endringer i hele sektorer. Et eksempel er kritiske hendelser med IKT-systemer som fører til styrking gjennom etablering av gode IKT-responsmiljøer, utvikling av mer effektive brannmurer, sikringssystemer i organisasjoner og mer omfattende krisehåndterings- og beredskapsplaner. I Norge har terroren 22. juli 2011 satt dype spor og hatt ettervirkninger i store deler av samfunnsapparatet. De siste årene er kriser blitt stadig mer grenseoverskridende. Begrepet «grenseoverskridende kriser» (transboundary crisis) viser til krisetypologi som kan være ekstra vanskelig å håndtere fordi den både er unik og krysser grenser (Lægreid & Rykkja, 2018; Christensen et al., 2019). Når det gjelder «grenser», så er det spesielt tre typer grenser det handler om. Først er det geografiske grenser som krysses, for eksempel ved ekstreme værforhold i en region. For den andre kan en krise spre seg fra en sektor til en annen. For det tredje kan en krise krysse tidssonene. Grenseoverskridende kriser som pandemi eller cyberangrep representerer store ledelsesutfordringer, ikke minst på deteksjons- og analysesiden (Ansell et al., 2010). Grenseoverskridende kriser krever ofte mer kompleks respons med flere ledelsesnivåer involvert, på tvers av sektorer. En krise kan være så alvorlig at den trigger en påfølgende ny krise. Organisasjoner kan oppleve «en krise i krisen» (’t Hart & Boin, 2001). På det politiske nivået kan for eksempel reaksjoner etter at en krisesituasjon er avsluttet, ende opp i en ny runde med utfordringer. Valg som er gjort under krisen, informasjon som gitt, og etablering av krisestemning blant publikum og massemedier kan bli gjenstand for vurdering og kritikk. Det kan også være snakk om straffeforfølgelse hvis en ikke har handlet i henhold til lov og regelverk. En terroraksjon vil kunne ende i en politisk krise. En helsekrise kan avløses av en økonomisk krise, for eksempel etter en pandemi. Dette krever utholdenhet og omstillingsevne hos kriseledelsen. Det er fare for at kriseledelsen kan bli fanget opp i en varig krise og må bruke all kapasitet på denne, mens andre viktige saker og oppgaver blir utsatt og kontroverser forblir uløste. Dette skaper en periode med ledermangel («leaderlessness»), også kalt «bunker syndrome». En mister kontrollen og blir fraværende fra andre presserende økonomiske bekymringer. Det forventes at beredskapsledere og toppledere tar ansvar i alle faser. Derfor blir det kritisk for ledere å evaluere krisens dynamiske mønster og sette opp struktur og planer for avslutning og refleksjon etter en krise, for å forberede seg på å møte en endret fremtid og forbedre motstandsdyktigheten (’t Hart & Boin, 2001).

Kriser og kriseledelse

1.5

Kriseforløp og kriseledelsesoppgaver

Tradisjonell kriseledelse ser på kriseforløp som en livssyklus med ulike faser som hver har prioriterte ledelsesoppgaver. Kriseforløp kan generelt relateres til tidsfaser før, under og etter krisen. I praksis er det ofte vanskelig å sette definerte grenser mellom fasene. For det første kan en krise være overlappende med en annen, en krise kan begynne i sluttfasen av en annen krise. For det andre er det viktig å se på kriseprosesser i forhold til organisatoriske, tekniske og sosiale omgivelser, og gjerne med fokus på en utvikling over tid som bidrar til økt risiko. For det tredje kan flere kriser oppstå parallelt. Bjelland og Nakstad (2018) definerer krisehåndtering som «summen av tiltak som iverksettes når en krise har inntruffet, for å begrense skadene og bringe krisen til opphør» (s. 22). I ledelsessammenheng er det viktig at de fleste tiltakene er planlagt på forhånd, som en del av beredskapsarbeidet. Beredskap kan relateres til evnen til å være forberedt til å forebygge, begrense, iverksette kriserespons og bringe virksomheten tilbake til normalsituasjonen. Kriseledelse krever evner og vilje til å fatte beslutninger på alle nivå og i de ulike fasene av et kriseforløp. Å ha et ledelsesperspektiv innebærer fokus på styring av innsats slik at ressurser og prosesser blir tilpasset mulige trusler. Kriseberedskap er å forberede og organisere virksomheten for respons i alle faser, før en krise inntreffer. For organisasjoner betyr det å tenke gjennom de prioriterte oppgaver, funksjoner og tilgjengelige organisatoriske ressurser for forebygging, kriserespons og normalisering. Det dreier seg også om samhandling innenfor og utenfor en organisasjon og gjennomføring av tiltak. Mitroff (2016) anbefaler å rette oppmerksomheten på systematisk kriseledelse og ledelse før kriser. Det anbefales å se etter mønstre og sammenkoblinger i tidligere kriser, og samtidig unngå å bare se på kriseporteføljer som har skjedd før eller som går igjen i sektoren. For eksempel har økonomiske kriser noen felles mønstre som kan gjenta seg over tid. Samtidig vil det oppstå nye kriser uten at de etablerte indikatorer avslører denne (Kjølaas, 2015). Vi ser at kriseledelse brukes både om å forberede seg på at en krise oppstår, å styre arbeidet med å redusere krisen og å få alle tilbake til normalsituasjonen. Det kan dermed sies å være et såkalt metabegrep som også innbefatter krisehåndtering og normalisering. Det som skjer før krisen med beredskapsoppbygging, har betydning for hva slags ressurser du har tilgjengelig i krisesituasjonen. Det som skjer etter krisen, er knyttet til å komme raskt tilbake til normalen og å få evaluert hvordan du klarte deg gjennom krisen, og å få tatt lærdom slik at en lignende krise ikke skjer igjen. Kriseledelsesoppgavene kan illustreres gjennom beredskapssirkelen som bygger på en prosesstilnærming i beredskapsarbeidet (Sørensen, 2017):

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

Forebygging

Forberedelse

Gjenoppbygging

Respons

Figur 1.1 Beredskapssirkelen (Sørensen, 2017)

Beredskapssirkelen består av forebygging (mitigation), som skjer både før og etter en krise; forberedelse (preparedness), som skjer før en hendelse inntreffer for å kartlegge alle praktiske tiltak; respons når en faktisk hendelse oppstår, og gjenoppbygging (recovery) etter hendelsen eller krisen. Dette er en forenklet fremstilling. En må være oppmerksom på at det kan være flere koblinger i sirkelen, for eksempel at gjenoppbygging og forberedelse til nye kriser skjer parallelt eller at en får en ny krise som krever respons mens en driver med forebygging. De ulike fasene vil kreve forskjellige handlinger knyttet til kriseledelse. Noen av disse er oppsummert i figur 1.2.

Kriser og kriseledelse

Overvåkning og forebygging

Planlegging og forberedelse

Under krisen, respons

Etter krisen, gjenoppbygging

• • • • • •

Identifisering av mulige hendelser Overvåkning av endringer i omgivelsene Monitorere omdømme Se etter sammenkoblinger i tidligere kriser Se etter mulige problemområder Utvikling av mekanismer for å fange opp signaler til en krise • Risiko og sårbarhetsvurderinger • Analysere tidligere kriser og identifisere mulige problemområder • Utarbeid en kriseberedskapsportefølje, planlegge for minst én type hendelse ut fra hver av kategorier: økonomisk, informasjon, materiell, menneskelige ressurser, omdømme, naturkatastrofe • Organisering og rollefordeling • Etablering av kriseledelse • Etablering av varslingsrutiner internt og eksternt • Utarbeidelse av back-up og beredskapsplaner • Utvikling av en kommunikasjonsstrategi • Bygging opp av kontaktnett med de viktigste interessesenter • Back-up for alle vitale ressurser • Planlegging for gjennoppbygging og tilbakeføring til normaldrift • Opplæring, trening og øving • Risiko- og sårbarhetsvurderinger • • • • • •

Umiddelbar innsats i førstelinje Beslutning om å sette opp en beredskapsorganisasjon Iverksettelse av beredskapsplan Kommunisering av tiltak og handlingsplaner Vedlikehold av relasjoner Risiko- og sårbarhetsvurderinger

• • • • • • • •

Oppfølging og vurdering av om krisen kan komme tilbake Oppfølging av involvert personnell Registrering og feedback Gjennomføring av konsekvensreduserende tiltak Analysering av erfaringer og læring for organisasjonen Revisjon av beredskapsplaner og prosedyrer Kompetansehevende tiltak Risiko- og sårbarhetsvurderinger

Figur 1.2 Prioriterte oppgaver i ulike faser av et kriseforløp

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

1.6

Risikovurderinger

Risikovurderinger dreier seg om å klargjøre sannsynlighet og alvorlighetsgrad i en potensiell hendelse som grunnlag for å forebygge og håndtere risiko for uønskede hendelser. Med risiko menes faren for at en uønsket hendelse skal inntreffe. Risikovurdering kan ses som en del av kriseledelsen i alle faser, der en fokuserer på å eliminere risiko underveis. Det er viktig at risikovurderinger er en kontinuerlig prosess og en del av kriseledelsen som bidrar til å redusere risiko og kan utvikle beredskapen som ser utenfor de vanlige planer. Bjelland og Nakstad (2018) definerer risikovurdering som «en samlet prosess som består av planlegging, risikoanalyse og risikoevaluering for å identifisere farer og uønskede hendelser, samt det å analysere og evaluere risiko og identifisere tiltak som kan redusere risikoen» (s. 108). Risiko- og sårbarhetsanalyser kartlegger de mest kritiske områder for i neste omgang å kunne gjennomføre risikoreduserende og forebyggende tiltak. Risikoanalyser bidrar til mer effektive institusjonelle ordninger for kriserespons. Gjennomføring av risikoanalyser er en forutsetning for både forebyggende sikkerhet og skadereduserende tiltak. Risikostyring er den prosess virksomheten går gjennom for metodisk å gripe fatt i de utfordringer av krisekarakter som foreligger til enhver tid (Weisæth & Kjeserud, 2007). Risikobegrepet er knyttet til noe uønsket som kan inntreffe, og kan relateres til «sannsynligheten for en uønsket hendelse», men ofte oppfattes risiko som en alvorlig konsekvens (Aarset, 2010, s. 118–119). Risiko defineres i anvendt litteratur som sannsynlighet og konsekvens knyttet til den uønskede hendelsen (Lunde, 2019; Bjelland & Nakstad, 2018). En enkel risikoanalyse tar utgangspunkt i sannsynligheten for at en bestemt hendelse skal skje og multipliserer den med konsekvensene for om det uønskede inntreffer. Risiko kan dermed defineres som produktet av sannsynligheten for at en hendelse inntreffer, og konsekvensene av den dersom den inntreffer. Sannsynlighet relateres til hvor trolig det er at en hendelse skal inntreffe innenfor en bestemt tidsperiode. En enkel formel for risiko blir da: Risiko = sannsynlighet for at en hendelse inntreffer X konsekvensen av at hendelsen inntreffer

Risikoen vil altså øke når det er mer sannsynlig at noe skjer og når følgene av en uønsket hendelse er stor. Risikostyring dreier seg også om å foreslå innføring a risikoreduserende tiltak for å redusere frekvensen knyttet til risikoen, og redusere konsekvensen knyttet til risikoen (Aarset, 2010). Lunde (2019) hevder at det er viktig å skille årsaker til den uønskede hendelsen og sannsynlighetsreduserende barrierer, og konsekvenser ved den uønskede hendelsen og konsekvensreduserende barrierer. Risikoreduksjon blir det samlede produkt av disse tiltakene.

ISBN 978-82-450-2496-8

,!7II2E5-acejgi!

BEREDSKAPSORGANISASJON OG KRISELEDELSE

ODD JARL BORCH NATALIA ANDREASSEN

ODD JARL BORCH OG NATALIA ANDREASSEN

ODD JARL BORCH

NATALIA ANDREASSEN

Beredskapsorganisasjon og kriseledelse (9788245024968)