Juan C. Collazo Vázquez
Interno – Centro para el Desarrollo del Pensamiento Ético
"Decisiones éticas y prosociales en la primera línea del servicio público"
Cuando hablamos de burocracia gubernamental, puede que nos venga a la mente un gran edificio con múltiples pisos, decenas o cientos de empleados y una cantidad de procesos complejos en virtud de su ley habilitadora. También la ubicamos en las altas esferas de poder de la administración, en los escritorios donde se formulan las políticas públicas. Puede ser que este modelo exista así en la superficie. Sin embargo, la razón de ser de las agencias radica en la interrelación de cada uno de los rostros humanos que actúan en nombre del Estado para cumplir una encomienda social (Ceva & Ferretti, 2021). Se trata de todas aquellas personas que trabajamos directamente con la ciudadanía, ofreciendo servicios sociales, educando a la juventud, cuidando de los adultos mayores o garantizando la seguridad pública. Más allá, no es suficiente que todos los aspectos de la administración estén reglamentados ni que la agencia cuente con los recursos y las facultades relevantes para llevar a cabo la agenda pública. Este artículo se enfoca en el servicio público de primera línea (SPPL), dado a que actúa como un puente muy influyente entre el gobierno y la gente de a pie.
El poder discrecional es el espacio de juicio personal que existe en las zonas grises entre los procesos administrativos y las leyes (Loyens & Maesschalck, 2010). Este margen es especialmente relevante en la primera línea, donde abundan situaciones que no siempre encajan con la letra del reglamento. Es en dichas ocasiones, donde los SPPL deben ejercer su autonomía burocrática de acuerdo con su interpretación de una decisión correcta. En otras palabras, cuando el procedimiento no ofrece una guía completa, el peritaje profesional satisface ese vacío dentro del
marco institucional. Hay quienes entienden que este poder discrecional es un mal necesario de la administración pública, pues no se pueden definir todos los escenarios que se enfrentan cotidianamente en una agencia de gobierno. Sin embargo, algunos hacedores de política pública abogan por restringirlo al mínimo. Estas posturas dejan entrever una tensión práctica entre el control político y la capacidad de respuesta del SPPL. En cualquier grado, el hecho es que el poder
discrecional existe y debe asumirse con responsabilidad para sostener los principios de la gobernanza, como la transparencia, la equidad y la rendición de cuentas.
¿De dónde proviene la insistencia en limitar la discreción de la administración pública? La postura dominante del principal-agente sostiene que debe haber una división estricta entre las personas que crean las políticas públicas y las que ejecutamos esas directrices. Sin embargo, el problema que enfrenta esta dicotomía clásica es que en los niveles iniciales del servicio público es donde más información tenemos sobre las necesidades cotidianas del ciudadano. Es desde ese contacto humano que se toma cuenta de casos atípicos que presentan vulnerabilidades y dificultades de acceso que no siempre encajan con los reglamentos. El dilema es, entonces, que en la primera línea suele haber mayor entendimiento de las necesidades sociales que motivan la implementación de la política pública en un principio.
Los dilemas éticos que enfrentan los SPPL surgen, por ejemplo, porque los recursos son limitados con relación a los servicios públicos que deben proveerse. Asimismo, cuando la naturaleza de los roles de trabajo crea distancia ante las posiciones de supervisión. Puede ser que las directrices de la agencia sean ambiguas. Existen casos en que las necesidades de la ciudadanía dependen de un contexto que las normas administrativas no contemplan. Incluso, situaciones en las que nuestras facultades y cercanía a la gente nos inclina a hacer algo más por el bien social.
Estas eventualidades no implican un acto ilegal necesariamente, pero sí aumentan la importancia de apegarse al criterio ético. Piense en un trabajador social que -ante la ausencia de un formulario actualizado- determina documentar una situación de riesgo por vías alternas para proteger a una familia vulnerable. En este ejemplo, puede considerarse que actúa con buena intención, pero se adentra en un terreno de ambigüedad normativa que exige justificación y transparencia de su parte.
No obstante, hay una línea fina entre cumplir con la vocación y transgredir la integridad pública.
Son muchos los factores y los mecanismos que influyen en el poder discrecional. El de mayor impacto es la cultura organizacional, pues de esta depende la cantidad de trabajo o las limitaciones formales que nuestra oficina nos imponga. Un hallazgo relevante es que el entorno moldea expectativas y hábitos de decisión. En esa lid, los estudios indican que muchas veces las decisiones del servicio público están condicionadas más por la ciudadanía y los colegas de trabajo, aunque también por las posiciones directivas (Loyens & Maesschalck, 2010; Fleming, 2020). En particular, ante la incertidumbre, tendemos a leer el entorno laboral para adaptar nuestros valores y patrones de acción. Contrario a lo que pudiéramos intuir, la moral, los intereses y las conductas individuales tienen menor peso relativo en la toma de decisiones.
Entonces, ¿cuálesson las causas concretasparaque los servidores públicos actúende forma antiética? En términos conductuales, los estudios nos indican que las influencias sociales, la avaricia, el egocentrismo, la autojustificación y la exposición consistente a la deshonestidad, entre otras, aumentan la probabilidad de actuar negativamente (Belle & Cantarelli, 2017). Rodearse de colegas corruptos es especialmente problemático, pues afecta la totalidad de la misión pública de la agencia: su legitimidad social, su efectividad operacional y el costo de crear valor público. De igual modo, las zonas grises que minimizan la gravedad de la honestidad pública, que diluyen la
responsabilidad, o que devalúan el impacto de las acciones antiéticas son todas modalidades de autojustificación que van dislocando los estándares morales colectivos. Para enfrentar esa degradación gradual, se ha demostrado la efectividad del monitoreo de las labores en la oficina, mediante protocolos de transparencia y apertura. Además, formalizar las reglamentaciones y sanciones tiende a reducir las zonas grises que abonan al uso prosocial del poder discrecional, pues provee legitimidad y percepción de justicia.
Lo importante, ante cualquier tipo de presión o dilema que se enfrente, es que el ejercicio del poder discrecional que tenemos como burócratas es también un asunto ético. La naturaleza pública de nuestro trabajo conlleva proveer servicios o adjudicar situaciones que afectan o benefician a terceras personas. Por consiguiente, cuando existe un margen de acción que depende de nuestro juicio personal, se considera que tomamos una decisión ética al considerar todos los estándares y valores de la administración pública. Entiéndase, la beneficencia colectiva, no hacer daño ajeno, promover un resultado justo y equitativo, entre otros dependientes de la profesión.
No existe una clasificación de todos los posibles escenarios en que los SPPLse enfrentan a decisiones difíciles. No obstante, la literatura (Loyens & Maesschalck, 2010) nos permite realizar tres tipologías relevantes de los dilemas éticos. Pueden clasificarse dilemas relacionales: tener las "manos atadas" con intereses personales contrarios a la agencia; conflictos entre las "muchas manos" de las distintas visiones de trabajo; o tener las "manos sucias" por acciones individuales que laceran la integridad pública. Por supuesto, esos tres dilemas éticos pueden ocurrir a la vez. Otro modo de distinción tiene que ver con los intereses que se quieren proteger. Entiéndase, si se busca defender la justicia, la reputación personal, la dignidad ajena o las relaciones entre pares o con la ciudadanía. También puede medirse la intensidad moral de las decisiones tomadas: la
magnitud de las consecuencias, el consenso social sobre la corrección, además de la inmediatez y alcance que el efecto pueda tener sobre una o varias personas. En síntesis, estas dimensiones permiten calibrar la complejidad del dilema.
La gobernanza democrática orienta nuestra conducta institucional hacia la satisfacción de los intereses sociales (Rivera & Knox, 2023). Es decir, que además de responder a la línea de mando de la agencia y del Estado, nos toca rendir cuentas directamente a la población que servimos. En la práctica, esto supone responder a dos fuentes de legitimidad: la formal y la social. Este dilema conlleva que nuestras acciones sean legitimadas por múltiples visiones que, a veces, pueden entrar en contradicción. Sin duda alguna, los oficiales electos y las jefaturas de las agencias responden a un proceso democrático, por el cual se asume que la ética pública está alineada con los intereses de la ciudadanía. Sin embargo, en el acervo organizacional permea una cercanía y retroalimentación mayor entre la primera línea de servicio y la dinámica cambiante de las necesidades de la gente. Este panorama de presiones cruzadas puede desenfocar la máxima de crear valor público, incluso degenerar en decisiones antiéticas.
Es en la intersección de ese cruce de legitimidades que nuestras decisiones alcanzan el ideal burocrático. Por estas razones, ocupar un puesto en el servicio público conlleva cultivar el peritaje y la experiencia en unas funciones particulares, así como la ética pública, que permiten juzgar por criterio propio un balance de los conflictos que enfrentamos en la oficina y ante el contacto ciudadano. En ese marco, se reconoce que el poder discrecional es un prerrequisito para una acción pública éticamente contextualizada. Desde esa perspectiva, en lugar de eliminar la discreción, la estandarización de los procesos administrativos reduce la intención prosocial y crea nuevas vías para actuar fuera de la formalidad (Pedersen & Pors, 2023). Sin duda alguna, la estandarización es
valiosa para garantizar equidad y uniformidad en la provisión de servicios. Es en su aplicación rígida que se afecta la interpretación responsable de casos fuera de la norma.
A partir de esta realidad, se ha propuesto el acercamiento de la "ética de la oficina" (Ceva & Ferretti, 2021; Møller et al., 2022; Pedersen & Pors, 2023). Inspirado en la concepción del sociólogo y jurista Max Weber (1993), este marco ético reconoce en el espacio físico de la oficina un entorno que desarrolla una vocación moral distintiva, que responde a la misión social que le ha sido facultada. En términos prácticos, el poder discrecional pasa de ser un ejercicio personalista, a una respuesta colectiva. Más en específico, la ética de la oficina se nutre de una memoria institucional que abarca miles de casos e interacciones. Esa memoria funciona como brújula para decisiones futuras, armonizando reglas, contextos y circunstancias diversas para decidir éticamente.
El manejo adaptativo de las reglas pone en perspectiva el peritaje profesional con relación al contexto socioeconómico de las personas. Dicho de otro modo, interpretar con responsabilidad las reglas según el caso no significa arbitrariedad, sino ajuste justificado y transparente. En este escenario, se toma una decisión que permita tanto cumplir con las necesidades de la gente, como sostener la ética de la oficina. La compensación atenta es otro ejemplo en que se involucra a las personas para que sean ellas mismas quienes maticen su caso particular. De igual forma, en ocasiones recurrimos alamotivación afectivapara quelaciudadaníaseayudeasí misma,enefecto mediando entre la política pública y las necesidades individuales. Estas y otras formas de emplear el poder discrecional pueden considerarse éticas en la medida que responden al profesionalismo inherente a un sistema meritocrático de servicio público. En este punto, estas prácticas se legitiman en proporción a los estudios, entrenamiento y veteranía de cada particular. El dilema es que el
grueso del SPPL no necesariamente cuenta con este nivel de peritaje para adaptar las normativas sin romper la lógica de un proceso administrativo uniforme e imparcial. Esfuerzos como los del Centro para el Desarrollo del Pensamiento Ético subrayan la pertinencia de invertir en formación ética continua como requisito institucional, no como opción individual.
Hay otro conjunto de conductas que se conoce como la transgresión prosocial de las normas. Distinto a las acciones destructivas, que son evidentemente antiéticas, este uso del poder discrecional del SPPL se refiere al incumplimiento de la formalidad normativa para promover el bienestar de la agencia o de sus personas beneficiarias. Conviene aclarar que la intención prosocial no vuelve automáticamente legítima una transgresión; el juicio debe considerar efectos y rendición de cuentas. En algunos casos, esto puede conllevar "buscarle la vuelta" a las reglas o a la línea de supervisión de manera intencional, con la justificación de mejor eficiencia, provisión de servicios o en solidaridad con colegas de trabajo. En ese aspecto, las conductas prosociales problematizan la noción de que todos los actos que se desvíen del formalismo institucional están motivados por el interés propio, el oportunismo o la intención de hacer daño (Fleming, 2020). Al contrario, la motivación prosocial del poder discrecional nace de la convicción del servicio público de hacer un trabajo responsivo alas necesidades sociales.Aun así, laevidenciano es suficienteparadeterminar si estas conductas degeneran en patrones negativos o en un proceso de desvirtuación ética.
En sintonía con los factores que hemos discutido, es más probable que se rompa una regla con intenciones prosociales cuando otros colegas lo hacen habitualmente. También aumenta cuando hay menos riesgo de detección o sanciones administrativas, abriendo más espacio para la iniciativa discrecional. Por ejemplo, las reglas que más se rompen en la oficina se asocian al papeleo, manejo de casos y la selección de servicios (Fleming, 2020). Lógicamente, es complicado
establecer reglas para todas las complejidades que se enfrentan en la oficina cotidianamente.
Incluso puede suceder que estas sean anticuadas, inconsecuentes o contraproducentes, un aviso de la necesidad de revisarlas. En realidad, es la práctica cotidiana de una ética de la oficina lo que permite el buen funcionamiento institucional, pues conecta las reglas y las personas con la misión institucional.
La proposición de una ética de la oficina nos invita a repensar los actos que manchan la integridad pública desde un lente colectivo. En cada caso de corrupción que atraviesa el gobierno, suele buscarse con rapidez quién fue la persona responsable de apropiarse de los recursos públicos o de utilizar sus facultades para beneficiar a un tercero. Igualmente, cuando una agencia muestra patrones de arbitrariedad operacional se recurre a despedir al personal directivo. Sin embargo, los principios de la vocación pública, además de anclarse en la modelación ética personal, dependen en gran medida de la retroalimentación, apoyo mutuo y rendición de cuentas que se promueva colectivamente- en nuestra oficina de gobierno. La responsabilidad ética, en ese sentido, no recae exclusivamente en quien toma la decisión puntual. Más bien, se distribuye en las prácticas diarias de toda la oficina: en quién advierte, quién cuestiona y quién respalda una actuación correcta.
Podemos abundar en la interrelación de las acciones individuales en tres vertientes (Ceva & Ferretti, 2021). La más aparente es cuando los pequeños actos antiéticos comienzan a sumarse para transformarse en un patrón de conducta organizacional. Esto también puede operar en sentido inverso: pequeñas buenas prácticas que, acumuladas, fortalecen la cultura ética. Considere una institución públicaencargadadeseleccionarvacunas paraunvirus,quedependedelacoordinación precisa de todos sus profesionales. Mientras todo el equipo trabaja al unísono, que una sola colega
acepte un soborno, para promover un medicamento sobre otro, puede dañar la legitimidad ciudadana de toda la salud pública.
En el peor escenario, estos modos de interrelación ética pueden propagarse a todas las agencias para convertirse en un problema sistémico. Llegado a ese punto, se torna imposible identificar en la madeja de acciones individuales y/o colectivas quién, cuándo y en dónde falló la ética pública. De manera paulatina y por acumulación, las pequeñas excepciones, los actos "casi pero no ilegales", las conductas normalizadas porque "todo el mundo lo hace", dan cuenta de la necesidad de adiestrar sí a los individuos, sin menospreciar el entorno formativo de la oficina.
Esto es importante porque, cuando se nos admite al servicio público, se nos delega la autoridad normativa de actuar en nombre de la institución que, además, se extiende con relación al resto de servidores públicos. Asumir esta vocación de servicio es un acto voluntario que consiente un compromiso moral con los códigos éticos asociados al rol. En ese punto, los códigos dejan de ser preferencia personal y se convierten en deber profesional. Por tanto, según se nos obliga a justificar o hasta recibir sanciones por nuestra actuación oficial frente la ciudadanía, esta reciprocidad conlleva exigir y brindar explicaciones a nuestras colegas en el marco relacional de la rendición de cuentas de la oficina. Así, al igual que se plantea la existencia de conductas prosociales, dicha reciprocidad es la conducta "pro-oficina" (Ceva & Ferretti, 2021) que sirve de fundamento para una institucionalidad ética de buen funcionamiento.
No quiere decir que bajo esta dinámica relacional el SPPL siempre actuará de acuerdo con la ética pública, pues los conflictos de intereses, el mal uso del poder discrecional y la corrupción continúan siendo un desafío institucional. Con todo, hay una oportunidad para prestar atención a los elementos constructivos, formativos y normativos de la ética que en efecto se dan desde la
primera línea de servicio (Møller et al., 2022). La invitación es a que evaluemos el contexto de cada agencia de gobierno, de manera que podamos entender cómo el entorno y las colegas de trabajo moldean un patrón particular de conductas. Asimismo, es importante recordar que las políticas públicas que implementan las agencias evolucionan con el tiempo, sea porque la población ha cambiado, se adoptaron nuevas tecnologías, o porque la propia institución se ha reestructurado. En tiempos de profundos ajustes estructurales, la ética de la oficina se convierte en el ancla que permite navegar entre los mandatos administrativos y las expectativas cambiantes de la ciudadanía, asegurando que nuestra vocación conserve esencia: servir y crear valor público.
Referencias
Belle, N., & Cantarelli, P. (2017). What causes unethical behavior? A meta-analysis to set an agenda for public administration research. PublicAdministration Review, 77(3), 327–339. https://doi.org/10.1111/puar.12714
Ceva, E., & Ferretti, M. P. (2021). An ethics of office accountability for well-functioning public institutions. PublicAffairs Quarterly, 35(4), 277–296. https://www.jstor.org/stable/48772217
Fleming, C. J. (2020). Prosocial rule breaking at the street level: the roles of leaders, peers, and bureaucracy. Public Management Review, 22(8), 1191–1216. https://doi.org/10.1080/14719037.2019.1619817
Loyens, K.,& Maesschalck,J. (2010).Towarda theoretical framework for ethical decisionmaking of street-level bureaucracy: Existing models reconsidered. Administration & Society, 42(1), 66–100. https://doi.org/10.1177/0095399710362524
Møller,A. M., Pedersen, K. Z., & Pors,A. S. (2022). The bureaucratic ethos in street-level work: Revitalizing Weber's ethics of office. Perspectives on Public Management and Governance, 5(2), 151–163. https://doi.org/10.1093/ppmgov/gvac001
Pedersen, K. Z., & Pors,A. S. (2023). Discretionary responses in frontline encounters: Balancing standardization with the ethics of office. Journal of PublicAdministration Research and Theory: J-PART, 33(1), 80–93. https://doi.org/10.1093/jopart/muac012
Rivera, J. D., & Knox, C. C. (2023). Bureaucratic discretion, social equity, and the administrative legitimacy dilemma: Complications of New Public Service. Public Administration Review, 83(1), 65–77. https://doi.org/10.1111/puar.13550
Weber, M. (1993). Economía y sociedad: esbozo de sociología comprensiva (J. Winckelmann, Ed.). Fondo de Cultura Económica.