Issuu

CORSO DI ECONOMIA

Franco Poma

Una buona economia per una crescita inclusiva 5° Anno Finanza pubblica

Il piacere di apprendere

Gruppo Editoriale ELi

Coordinamento redazionale: Marco Mauri Progettazione editoriale: Lucia Monticelli Redazione: Lucia Monticelli Progetto grafico e impaginazione: Emmegi Group s.r.l. - Milano Copertina: Enrica Bologni Ricerca iconografica: Lucia Monticelli Referenze iconografiche: Shutterstock Un ringraziamento particolare alla dott.sa Lorenza Ferrari per la cortese e puntuale collaborazione. Tutte le altre immagini provengono dall’Archivio Principato. Per le riproduzioni di testi e immagini appartenenti a terzi, inserite in quest’opera, l’editore è a disposizione degli aventi diritto non potuti reperire, nonché per eventuali non volute omissioni e/o errori di attribuzione nei riferimenti. I testi e le immagini relativi a prodotti e aziende presenti in questo volume sono da intendersi come esemplificazione a scopo didattico secondo le norme del Codice di Autoregolamentazione del settore editoriale educativo dell’Associazione Italiana Editori.

Contenuti digitali Progettazione: Giovanna Moraglia, Marco Mauri Realizzazione: Alberto Vailati Canta, Giovanna Moraglia, Giuliano Mannini, bSmart labs

ISBN 978-88-416-5134-6 Una buona economia – Finanza pubblica ISBN 978-88-6706-507-3 Una buona economia – Finanza pubblica/Sola versione digitale

Prima edizione: febbraio 2022 Printed in Italy © 2022 - Proprietà letteraria riservata. È vietata la riproduzione, anche parziale, con qualsiasi mezzo effettuata, compresa la fotocopia, anche ad uso interno o didattico, non autorizzata. Le fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall’art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941 n. 633. Le riproduzioni per finalità di carattere professionale, economico o commerciale o comunque per uso diverso da quello personale, possono essere effettuate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da CLEARedi (Centro licenze e autorizzazioni per le riproduzioni editoriali), corso di Porta Romana 108, 20122 Milano, e-mail autorizzazioni@clearedi.org e sito web www.clearedi.org. L’editore fornisce – per il tramite dei testi scolastici da esso pubblicati e attraverso i relativi supporti o nei siti www.principato.it e www.gruppoeli.it – materiali e link a siti di terze parti esclusivamente per fini didattici o perché indicati e consigliati da altri siti istituzionali. Pertanto l’editore non è responsabile, neppure indirettamente, del contenuto e delle immagini riprodotte su tali siti in data successiva a quella della pubblicazione, dopo aver controllato la correttezza degli indirizzi web ai quali si rimanda. Casa Editrice G. Principato Via G.B. Fauché 10 - 20154 Milano

http://www.principato.it - www.gruppoeli.it e-mail: info@principato.it

La casa editrice attua procedure idonee ad assicurare la qualità nel processo di progettazione, realizzazione e distribuzione dei prodotti editoriali. La realizzazione di un libro scolastico è infatti un’attività complessa che comporta controlli di varia natura. È pertanto possibile che, dopo la pubblicazione, siano riscontrabili errori e imprecisioni. La casa editrice ringrazia fin da ora chi vorrà segnalarli a: Servizio clienti Principato e-mail: info@principato.it

Stampa: Tecnostampa – Pigini Group Printing Division – Loreto – Trevi 21.85.022.0P

Presentazione Questa nuova edizione del testo di finanza pubblica vede la luce in un momento particolarmente difficile per l’Italia e in generale per tutti i Paesi del mondo: l’impatto devastante della pandemia da Covid-19 ha amplificato i problemi già esistenti, dalle disuguaglianze all’ingiustizia, dalla crisi climatica all’emergenza sanitaria, causando ancora maggiori criticità a quelle economie che a fatica stavano compiendo i primi timidi passi verso lo sviluppo economico e sociale. La pandemia ha evidenziato la fragilità dei nostri sistemi, come dimostrano le sue conseguenze, con maggiori rischi per i più vulnerabili, rendendoci consapevoli che dobbiamo impegnarci a lungo per ripararli. Si dice comunemente che “nessuno si salva da solo”, ma oggi l’unico modo per salvarci è una nuova economia solidale, un’economia al servizio della vita umana. Ognuno nel proprio ambito deve dare il suo contributo prima che il cambiamento diventi irreversibile. Per quanto riguarda la nostra esperienza scolastica, tutti, studenti e docenti, siamo chiamati a dare il nostro contributo: in particolare, gli studenti, protagonisti del processo di apprendimento, devono essere stimolati a sviluppare le proprie competenze, in un ambiente che gradualmente diventa un laboratorio dove non si imparano solo nozioni teoriche, ma anche applicazioni pratiche, dove si impara a pensare, a costruire giorno per giorno il proprio ruolo nella società. Da qui la necessità di conoscere e applicare le regole di una “buona economia”, capace di orientarci non solo nel percorso di studio, ma anche nella vita. Questo corso si propone di contribuire a rispondere alle crisi del nostro tempo, che richiedono risposte orientate verso un’economia dell’inclusione, una nuova economia più a misura d’uomo, capace di garantire un futuro al pianeta e ai suoi abitanti, nella persuasione che esista una stretta correlazione fra conoscenze economiche e capacità di far fronte a momenti di crisi e di difficoltà: chi ha maggiori conoscenze sa meglio affrontare shock pesanti e improvvisi, come quello dovuto alla pandemia. La Scienza delle finanze, importante ramo della politica economica, ha una particolare valenza formativa, perché al suo interno convivono diverse posizioni dottrinali, ciascuna delle quali conserva una parte di verità. Essa è quindi in grado di educare lo spirito critico del giovane, abituandolo al dialogo e al confronto. La materia è organizzata in modo da raggiungere due obiettivi fondamentali: il primo è l’acquisizione di una buona conoscenza del funzionamento del sistema economico; il secondo è lo sviluppo dell’abitudine alla riflessione sul funzionamento degli istituti economici e sul ruolo svolto dai diversi operatori dell’economia. Ciò è finalizzato sia al proseguimento degli studi a livello universitario, sia all’inserimento nel mondo del lavoro con particolare riguardo al territorio in cui lo studente vive, anche in relazione ai percorsi tracciati dall’Industria 4.0 e alla transizione digitale. L’autore si augura di avere raggiunto tali obiettivi; in particolare, l’auspicio è che questo corso possa diventare uno strumento utile per lo studio e l’attività didattica in classe, ma soprattutto per rendere i giovani sempre più consapevoli e protagonisti della realtà in cui vivono. L’autore

III

Una buona economia Finanza pubblica

Il volume è articolato in moduli introdotti da un’apertura su doppia pagina con una suggestiva foto di grandi dimensioni e con un’attività per la flipped classroom. Ogni modulo è suddiviso in unità.

La trattazione è arricchita da numerosi casi pratici, schemi infografici e tabelle aggiornate. Le definizioni principali sono evidenziate su fondino. Le voci di glossario sono molto numerose, affiancate anche dalla traduzione in inglese dei principali termini. Un ricco apparato iconografico facilita l’associazione dei concetti alle situazioni della vita reale.

Le rubriche di approfondimento sono di tre tipologie: ● #PLUS: approfondimenti, notizie storiche, opinioni di economisti ed esperti, documenti ufficiali; ● ECONOMIA&REALTÀ: gli aspetti più recenti della disciplina, con domande legate alle competenze; ● LABeconomia: gli aspetti più curiosi e imprevedibili dell’economia. Alcuni box evidenziano i temi legati all’educazione civica distinta nei tre nuclei di Costituzione, Sviluppo sostenibile e Cittadinanza digitale.

Gli strumenti di fine unità per il ripasso e le attività sono: ● sintesi ragionata divisa in paragrafi; ● mappa con domande per uno studio inclusivo; ● verifiche arricchite dalla sezione Risolvi il caso; ● summary in inglese.

La parte finale del modulo comprende: ● verifica delle competenze con lettura ragionata di un testo; ● attività CLIL su doppia pagina; ● compito di realtà.

Una buona economia si conclude con un’appendice sui dati e le statistiche dell’economia italiana e con un apparato di indici particolarmente utili per una consultazione rapida: indice dei nomi, degli argomenti, delle definizioni, del glossario e dei termini inglesi.

Contenuti digitali integrativi Nelle pagine sono inserite le seguenti icone, che indicano la presenza e il tipo di contenuti digitali disponibili.

Documenti

Ulteriori approfondimenti delle rubriche #PLUS, ECONOMIA&REALTÀ, LABeconomia; schede per l’autovalutazione dei compiti di realtà.

HTML5

Versione digitale interattiva dei principali schemi proposti nel testo.

Gallerie di immagini

Percorsi con immagini e didascalie per una diversa chiave di lettura dei temi trattati.

+ ONLINE

Test

Versione interattiva a correzione immediata dei test proposti nelle verifiche di fine unità.

Audio

Lettura espressiva delle sintesi delle unità e delle letture di fine modulo, lettura in lingua inglese dei Summary delle unità e dei CLIL di fine modulo.

Download

Glossary

Materiali per la flipped classroom e sintesi delle unità in formato presentazione PPT.

Spiegazione articolata in lingua delle voci del glossario inglese.

Realtà Aumentata L’applicazione librARsi permette di accedere ai contenuti multimediali direttamente da smartphone e tablet in modo semplice e rapido: ● scarica l’App gratuita ● inquadra la pagina del libro in cui sono presenti le icone dei contenuti digitali ● accedi ai contenuti multimediali

Una buona economia... e l’EDUCAZIONE CIVICA

ZIONE

e con l’App librARsi

I contenuti digitali sono fruibili sul sito www.principato.it, sull’

COST

Come si dice nella presentazione, «questo corso si propone di contribuire a rispondere alle crisi del nostro tempo, che richiedono risposte orientate verso un’economia dell’inclusione, una nuova economia più a misura d’uomo, capace di garantire un futuro al pianeta e ai suoi abitanti». Per questo, e per la natura dei suoi contenuti, il testo si presta ad affrontare percorsi di educazione civica. In questa prospettiva, si segnalano qui i materiali di approfondimento e integrazione presenti nel volume. APPROFONDIMENTI

Il problema pensionistico, 41 • Le nuove eco-tasse, 96 • L’evasione è mancanza di solidarietà, 127 • Il pareggio del bilancio nella Costituzione, 156 • Il fiscal compact, 171 • L’articolo 81 della Costituzione, 179 • Un ordinamento tributario moderno, 251 • L’informazione al contribuente, 423 • Il processo tributario telematico, 434 LETTURE DI FINE MODULO

Il problema del disavanzo pubblico, 48 • Pagare le tasse è un dovere etico, purché siano eque, 268 • Fisco e

Costituzione, 314 • Il gioco d’azzardo è una piaga sociale, 362 • È utile un’imposta patrimoniale?, 404 • Armi moderne contro l’evasione, 444 COMPITI DI REALTÀ

È giusto aver introdotto nella Costituzione il principio del pareggio del bilancio?, 205 • L’efficienza dell’amministrazione tributaria, 273 • La riforma del’IRPEF, 366 • È giusto abolire la tassa di successione? 367 • Un moderno sistema di riscossione, 449

Indice ODULO

Teoria generale della finanza pubblica

UNITÀ 1

L’oggetto della finanza pubblica

Economia pubblica o scienza delle finanze? I collegamenti fra pubblico e privato

1.2 Gli elementi costitutivi dell’economia pubblica 1.3 Il ruolo dello Stato nell’economia 1.4 I “valori” nell’economia pubblica Free rider, il cavaliere libero

1.5 I bisogni e i servizi pubblici

Servizi gratuiti e beni meritori Le teorie sull’attività finanziaria pubblica

1.6 Gli aspetti giuridici dell’economia pubblica 1.7 Rapporti con le altre discipline IN SINTESI, 15 • MAPPA UNITÀ 2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

, 16 • VERIFICA, 17 • SUMMARY

4 Glossario di tutti i termini inglesi Gli operatori dell’economia, 4 • I beni economici di proprietà 4 pubblica, 7 • I bisogni pubblici, 10 5 6 #PLUS Il Resto del mondo, una realtà in espansione, 5 • #PLUS Il sistema di economia mista, 7 • #PLUS La distribuzione 6 personale del reddito, 9 • #PLUS La “pubblicizzazione” dei 7 bisogni, 10 • LABeconomia La teoria dell’illusione finanziaria, 13 9 Rapporti di scambio tra pubblico e privato, 6 9 10 11 12 14 14

, 19

La sintesi in slide

IN SINTESI, 29 • MAPPA

20 Glossario di tutti i termini inglesi Due diversi sistemi impositivi, 21 • Il valore economico delle 20 infrastrutture, 24 • L’importanza del lavoro, 26 • L’aumento 21 della spesa pubblica, 27 • Il Welfare State di Beveridge, 29 22 #PLUS La figura di Benjamin Constant, 21 • #PLUS La politica anticiclica, 23 • #PLUS Come vengono prese 23 le decisioni nelle democrazie moderne, 25 • LABeconomia 24 Due scuole contro l’eccessivo intervento pubblico, 25 • #PLUS L’obiettivo della stabilità monetaria, 26 • #PLUS Il 26 peso della burocrazia, 27 • LABeconomia Il ciclo elettorale, 27 28 • #PLUS Il piano Beveridge, un modello di Stato sociale, 29 • #PLUS La spesa pubblica nelle analisi più recenti, 29 • 28 LABeconomia Come nasce l’espressione “Welfare State”, 29

, 30 • VERIFICA, 31 • SUMMARY

, 33

La finanza della sicurezza sociale

3.1 L’evoluzione storica della parafiscalità 3.2 Il finanziamento della sicurezza sociale Come si finanzia il sistema pensionistico?

3.3 Gli enti previdenziali italiani 3.4 Il sistema pensionistico italiano Il problema pensionistico

3.5 Gli assegni per i figli a carico e il trattamento di disoccupazione Gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali

IN SINTESI, 43 • MAPPA

, 44 • VERIFICA, 45 • SUMMARY

La sintesi in slide

, 47 48

CLIL What is public finance?

UNITÀ 1

1.1 1.2 1.3 1.4

Le politiche delle spese e delle entrate

tributaria, contributiva e fiscale, 38 • LABeconomia L’Italia, un Paese generoso nelle pensioni, 40 • #PLUS Sistema retributivo e sistema contributivo, 40 • #PLUS La previdenza integrativa, 40 • ECONOMIA&REALTÀ L’anticipo pensionistico (Ape), 41 • ECONOMIA&REALTÀ La Nuova assicurazione sociale per l’impiego (NASPI), 41 • #PLUS Gli ammortizzatori sociali, 42 • LABeconomia Il terzo settore: le ONLUS, 42 • #PLUS I Piani sanitari, 43 La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Il problema del disavanzo pubblico

ODULO

Test interattivi

34 Glossario di tutti i termini inglesi Il valore della sicurezza sociale, 34 34 #PLUS Lo Stato sociale in un’economia globale, 35 • #PLUS 37 I caratteri dello Stato sociale, 36 • ECONOMIA&REALTÀ La 38 Social card, 36 • ECONOMIA&REALTÀ L’assegno sociale, 39 36 • LABeconomia Il “riccometro”, 37 • #PLUS Motivi dell’intervento pubblico, 37 • #PLUS Effetti della sicurezza 40 sociale sullo sviluppo e sulla distribuzione, 37 • #PLUS 41 La fiscalizzazione degli oneri sociali, 38 • #PLUS Pressione 41 42 42

3.6 Il Servizio sanitario nazionale

Test interattivi

L’evoluzione storica della finanza

La finanza neutrale La finanza della riforma sociale La finanza congiunturale La finanza funzionale Le teorie più recenti Gli obiettivi della finanza pubblica L’aumento tendenziale della spesa pubblica Nascita, sviluppo e crisi dello Stato sociale

UNITÀ 3

pag. 2 Le prestazioni assistenziali Il campo di studio della finanza pubblica

1.1 Settore privato e settore pubblico

pubblica

CONTENUTI DIGITALI

Test interattivi

pag. 52 Il dovere morale di pagare le tasse Gli strumenti della finanza pubblica

Le spese pubbliche

54 Glossario di tutti i termini inglesi Le spese di governo e di esercizio, 55 • I costi della previdenza 54 sociale, 58 55 #PLUS La spesa nel settore pubblico e nel settore privato, 57 55 • #PLUS Investimenti privati e investimenti pubblici, 56 • ECONOMIA&REALTÀ Il federalismo fiscale, 57 • #PLUS 57 Gli scopi della spending review, 59 • #PLUS L’essenza 59 dell’analisi costi-benefici, 60 • #PLUS Quintino Sella, il 59 ministro che spegneva le luci, 60 • #PLUS La valutazione dei progetti di investimento, 60 • #PLUS Ridurre gli sprechi della 60

Nozione di spesa pubblica Classificazione delle spese pubbliche Effetti economici delle spese redistributive La spesa pubblica in Italia Spending review, per una diversa spesa pubblica Il project financing

1.5 Il controllo di efficienza della spesa pubblica IN SINTESI, 61 • MAPPA

, 62 • VERIFICA, 63 • SUMMARY

Pubblica amministrazione, 61

, 65

La sintesi in slide

Test interattivi

VII

INDICE

CONTENUTI DIGITALI

Le entrate pubbliche

2.1 Nozione e classificazione delle entrate pubbliche

66 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Le entrate di uno Stato moderno, 66 • #PLUS La 66

2.2 Il patrimonio degli enti pubblici

2.3 Prezzi privati, prezzi pubblici e prezzi politici

2.4 Imposte, tasse e contributi 2.5 Le entrate parafiscali

70 70 72

2.6 Le imprese pubbliche

2.7 Classificazione delle imprese pubbliche

74 74

UNITÀ 2

I tributi nell’antica Roma

La Cassa Depositi e Prestiti

IN SINTESI, 75 • MAPPA

, 76 • VERIFICA, 77 • SUMMARY

valorizzazione del patrimonio pubblico, 68 • #PLUS Monopolio legale e monopolio fiscale, 69 • #PLUS I danni del monopolio privato, 73 • #PLUS Breve storia dell’impresa pubblica in Italia, 73 • #PLUS La crisi delle partecipazioni statali, 74 • #PLUS Gli enti pubblici economici, 74 Classificazione dei beni pubblici, 68 Le imprese pubbliche, 73

, 79

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Una lezione dal passato

CLIL Public finance

COMPITO DI REALTÀ Il ciclo elettorale gonfia la spesa pubblica, 84 • Che cos’è la spending review, 85

UNITÀ 1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Schede per l’autovalutazione

ODULO

Test interattivi

L’imposta in generale

pag. 86

I danni dell’evasione fiscale Le caratteristiche delle imposte

L’imposta e le sue classificazioni

88 Glossario di tutti i termini inglesi Imposte reali e imposte personali, 90 • La progressività delle 88 imposte, 91 • Esempi di progressività e di proporzionalità, 93 • 89 Le imposte dirette sul patrimonio, 96 90 LABeconomia Aliquota media e aliquota marginale, 92 • 91 #PLUS Il valore sociale della progressività, 94 • LABeconomia Calcolo dell’imposta in regime di progressività 91 continua, 94 • #PLUS Reddito come prodotto, come entrata 93 e come consumo, 95 • #PLUS L’imposta patrimoniale, 95 • 94 #PLUS L’aumento della spesa pubblica, 97 • #PLUS 95 La World Trade Organization (WTO), 99 96 96 98

Gli elementi dell’imposta Imposte dirette e imposte indirette Imposte reali e imposte personali Imposte generali e imposte speciali Imposte proporzionali, progressive e regressive L’imposta “piatta” favorisce lo sviluppo?

1.6 Le imposte dirette

È giusto tassare il risparmio? Le nuove eco-tasse

1.7 Le imposte indirette La Tobin tax

IN SINTESI, 99 • MAPPA

, 100 • VERIFICA, 101 • SUMMARY

, 103

UNITÀ 2 I principi giuridici e amministrativi delle imposte

2.1 I principi giuridici 2.2 I principi amministrativi 2.3 L’autotassazione

La sintesi in slide

Test interattivi

104 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS L’art. 2 della Costituzione, 104 • #PLUS Gli artt. 3, 23 104 e 53 della Costituzione, 105 • #PLUS Deroghe al principio 106 di generalità, 105 • #PLUS La scuola classica, 106 • #PLUS 107 Le quattro regole di Adam Smith sulle imposte, 106 •

ECONOMIA&REALTÀ La telematica al servizio del fisco, 108 • #PLUS La dichiarazione e il pagamento dell’imposta, 108 Le ingiustizie del passato, 105

IN SINTESI, 108 • MAPPA

, 109 • VERIFICA, 110 • SUMMARY

, 112

UNITÀ 3 La ripartizione dell’onere delle imposte

3.1 3.2 3.3 3.4

Carico tributario e giustizia sociale Il principio del sacrificio La teoria della capacità contributiva La discriminazione quantitativa e qualitativa dei redditi L’acqua e il secchio bucato

3.5 La pressione fiscale Il drenaggio fiscale

3.6 La curva di Laffer IN SINTESI, 120 • MAPPA UNITÀ 4

, 121 • VERIFICA, 122 • SUMMARY

Gli effetti economici delle imposte

4.1 Gli effetti dell’imposizione fiscale Imposte: stimolo o freno?

4.2 L’evasione fiscale

L’evasione è mancanza di solidarietà L’evasione fiscale in Italia

VIII

La sintesi in slide

Test interattivi

113 Glossario di tutti i termini inglesi Tributi e giustizia sociale, 113 • La capacità contributiva, 115 • 113 I redditi da lavoro e da patrimonio, 116 114 #PLUS Patrimonio, ricchezza e reddito, 114 • #PLUS 115 La pressione fiscale sulle imprese, 117 • #PLUS “No taxation 116 without representation”, 118 • LABeconomia Risparmio e investimenti, 118 116 Relazioni tra pressione tributaria e pressione finanziaria, 118 117 119 119

, 124

La sintesi in slide

Test interattivi

125 Glossario di tutti i termini inglesi Effetti delle imposte, 126 125 126 #PLUS L’evasione fiscale nell’Italia del passato, 128 • 127 ECONOMIA&REALTÀ La tracciabilità dei pagamenti, 128 • 127 #PLUS Stop all’evasione fiscale, 129 • #PLUS Evasione e corruzione, 129 • #PLUS L’evasione è mancanza di solidarietà, 128 129 • LABeconomia Tax compliance, 130

INDICE

CONTENUTI DIGITALI

4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

129 129 130 131 132 135 136

L’erosione L’elisione L’elusione La traslazione dell’imposta La traslazione nei diversi regimi di mercato L’ammortamento dell’imposta La diffusione dell’imposta

IN SINTESI, 137 • MAPPA

, 138 • VERIFICA, 139 • SUMMARY

, 141

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Contro l’evasione è necessario l’addio ai contanti

142

CLIL The main features of taxes

144

Test interattivi

ODULO

I gruppi di pressione, 129 • L’elusione, 130 • La concorrenza perfetta, 132 • L’ammortamento dell’imposta, 136 • Gli effetti retroattivi (feed-back), 137

La politica di bilancio

pag. 146 Conoscere il bilancio dello Stato

per partecipare alla vita pubblica Il bilancio dello Stato

Concetti generali sul bilancio dello Stato UNITÀ 1

148 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS La prima “Costituzione” del mondo, 150 • #PLUS 148 L’art. 81 della Costituzione, 152 • LABeconomia La gestione 149 dei residui passivi, 154 • #PLUS La teoria keynesiana della 150 domanda aggregata, 155 • #PLUS Come si distribuisce la 151 spesa pubblica, 158 152 La politica economica, 158 153 154 155 156 158 158

1.1 Nozione di bilancio dello Stato

Il bilancio dello Stato: una storia millenaria

1.2 Le funzioni del bilancio 1.3 I requisiti del bilancio I tributi di scopo

1.4 Vari tipi di bilancio

Bilancio di competenza e bilancio di cassa

1.5 Il pareggio del bilancio

Il pareggio del bilancio nella Costituzione

1.6 La politica di bilancio

Gli strumenti della politica economica

IN SINTESI, 159 • MAPPA UNITÀ 2

2.1 2.2 2.3 2.4

, 160 • VERIFICA, 161 • SUMMARY

, 163

Il sistema italiano di bilancio

Con il DEF parte la procedura di bilancio Planning program budgeting system (PPBS)

2.5 La legge di bilancio Il fiscal compact

2.6 I fondi di bilancio e l’assestamento 2.7 Classificazione delle entrate e delle spese Il coordinamento europeo delle politiche di bilancio

2.8 I saldi di bilancio 2.9 Esecuzione e controllo del bilancio L’articolo 81 della Costituzione

2.10 La gestione di bilancio 2.11 La Tesoreria dello Stato

UNITÀ 3

, 182 • VERIFICA, 183 • SUMMARY

, 185

I bilanci degli enti locali

Il principio di sussidiarietà

3.4 I problemi degli enti locali 3.5 Il bilancio delle Regioni 3.6 Il bilancio dei Comuni e delle Province , 196 • VERIFICA, 197 • SUMMARY

La sintesi in slide

Test interattivi

186 Glossario di tutti i termini inglesi Il sistema finanziario locale inglese, 189 • Il sistema finanziario 186 locale francese, 189 • Il principio di sussidiarietà, 190 • 187 I problemi degli enti locali, 191 189 #PLUS Il Testo unico degli enti locali, 192 • #PLUS I vincoli 190 ai bilanci degli enti locali, 192 • #PLUS Le funzioni del bilancio degli enti locali, 195 191 192 193

3.1 Finanza centrale e finanza locale 3.2 I rapporti fra finanza statale e finanza locale 3.3 Federalismo fiscale e coordinamento finanziario

IN SINTESI, 195 • MAPPA

Test interattivi

164 Glossario di tutti i termini inglesi Il bilancio e le normative europee, 164 • La legge di bilancio, 169 164 165 #PLUS I benefici di una buona contabilità pubblica, 167 • #PLUS Gli aggregati della finanza pubblica, 170 • #PLUS 167 Il bilancio semplificato, 175 • LABeconomia Il “patto euro 168 plus”, 176 • #PLUS L’Ufficio parlamentare di bilancio, 177 • 168 #PLUS L’art. 100 della Costituzione, 177 • #PLUS La funzione 169 di controllo della Corte dei conti, 177 • #PLUS Il bilancio di genere, 177 • #PLUS Il controllo successivo, 178 • #PLUS 170 La gestione extrabilancio, 180 171 171 172 174 175 176 179 180 180

Il bilancio dello Stato Il bilancio annuale di previsione Il bilancio pluriennale di previsione I documenti della programmazione di bilancio

IN SINTESI, 181 • MAPPA

La sintesi in slide

, 199

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Gli uomini che fecero l’Italia

200

CLIL The role of the Government’s budget

202

COMPITO DI REALTÀ Per i giovani evadere è come rubare, 204 • È giusto aver introdotto nella Costituzione il principio del pareggio del bilancio?, 205 © Casa Editrice G. Principato

Test interattivi

Schede per l’autovalutazione

INDICE

ODULO

CONTENUTI DIGITALI

La finanza straordinaria e l’Europa

pag. 206

UNITÀ 1 La finanza straordinaria e il debito pubblico

208 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS I rischi di un alto debito pubblico, 209 • #PLUS 208 La privatizzazione delle grandi imprese pubbliche, 211 • 209 #PLUS I prestiti patriottici, 212 • #PLUS Il sindacato bancario, 210 212 • #PLUS Le Società di intermediazione mobiliare (SIM), 210 213 • #PLUS La difesa del risparmio in periodi di inflazione, 214 • LABeconomia Scelta fra imposta straordinaria e debito 211 pubblico, 215 • #PLUS L’esplosione della spesa pubblica, 217 • 211 #PLUS Il paradosso del debito che sale, 218 • #PLUS Le agenzie di rating, 218 • #PLUS Il fiscal compact, 219 • 213 #PLUS Le conseguenze di un ingente debito pubblico, 219 • 215 #PLUS I parametri di convergenza, 219 216 Perché alcune monete sono deboli?, 210 • Il PIL italiano, 217 217 218 218

1.1 Gli strumenti della finanza straordinaria 1.2 L’emissione di moneta 1.3 La vendita di beni patrimoniali dello Stato Allo Stato conviene vendere i beni patrimoniali

1.4 L’imposta straordinaria 1.5 I prestiti pubblici 1.6 Debito fluttuante e debito consolidato Il ripudio del debito pubblico

1.7 Il contributo del debito pubblico 1.8 Il debito pubblico in Italia Il rating internazionale

1.9 Il debito pubblico e il patto di stabilità UE IN SINTESI, 219 • MAPPA UNITÀ 2

, 220 • VERIFICA, 221 • SUMMARY

, 223

Le finanze dell’Unione europea

Il quadro finanziario pluriennale

2.4 Il controllo di bilancio 2.5 Le entrate comunitarie 2.6 Le spese comunitarie

I fondi speciali Un pacchetto per la ripartenza

2.7 L’armonizzazione fiscale e finanziaria La politica estera dell’Unione europea

, 232 • VERIFICA, 233 • SUMMARY

La sintesi in slide

, 235

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Solo l’aumento del PIL fa scendere il debito

236

CLIL Various forms of public debt

238

ODULO

L’ordinamento tributario italiano

Test interattivi

pag. 240 Riforma tributaria

Il sistema fiscale italiano

UNITÀ 1 L’evoluzione del sistema tributario italiano

242 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS La disomogeneità fiscale italiana all’indomani 242 dell’Unità, 242 • #PLUS I tentativi di riforma, 243 • #PLUS 243 Imposte proporzionali e progressive, 244 • #PLUS La figura 244 di Ezio Vanoni, 245 • ECONOMIA&REALTÀ L’attuale 245 riforma fiscale, 245 • LABeconomia Le riforme tributarie, 245 • LABeconomia Effetti dell’inflazione sul reddito, 247 • 246 LABeconomia I limiti dell’imposizione personale progressiva, 246 248 • ECONOMIA&REALTÀ Per una società più giusta, 248 • #PLUS Condono e scudo fiscale, 249 • #PLUS Il problema 248 del personale degli uffici fiscali, 249 • #PLUS Nuovi scenari 250 seguiti alla globalizzazione, 251 • #PLUS La Costituzione a 251 tutela del contribuente, 251

1.1 Il sistema tributario dopo l’Unificazione La tassa sul macinato Finanza borbonica e finanza cavouriana

1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Test interattivi

224 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS I Paesi aderenti all’Unione europea, 225 • #PLUS 224 Il Consiglio europeo, 225 • #PLUS L’euro, la moneta unica 225 europea, 225 • #PLUS Quale futuro per il bilancio UE, 225 • 226 #PLUS La procedura di codecisione, 226 • #PLUS Le spese 226 dell’Unione europea, 229 • #PLUS Principali programmi e fondi nel quadro finanziario pluriennale, 229 • LABeconomia 227 Il contrasto all’evasione a livello comunitario, 231 227 La procedura di approvazione del bilancio europeo, 226 228 228 Le entrate della Comunità europea, 227 • L’armonizzazione delle imposte di fabbricazione, 230 229 230 230

2.1 L’Unione europea e le sue istituzioni 2.2 La struttura del bilancio comunitario 2.3 Le procedure di bilancio

IN SINTESI, 231 • MAPPA

Il fardello del debito pubblico Unione europea e moneta unica

La riforma Vanoni del 1951 La riforma tributaria del 1972-73 Il gettito tributario dopo la riforma I problemi ancora aperti Presente e futuro del sistema tributario Un ordinamento tributario moderno

Filippo Meda e Luigi Einaudi, 243 Composizione delle imposte italiane, 248

IN SINTESI, 252 • MAPPA

, 253 • VERIFICA, 254 • SUMMARY

UNITÀ 2 I caratteri fondamentali del sistema tributario

2.1 La struttura del sistema tributario italiano 2.2 L’anagrafe tributaria e il codice fiscale La struttura del codice fiscale

2.3 L’Amministrazione tributaria italiana 2.4 I diritti del contribuente 2.5 I doveri del legislatore X

, 256

La sintesi in slide

Test interattivi

257 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Che cos’è un testo unico?, 258 • #PLUS Lo 257 Spid, 259 • #PLUS Come dialogare con il fisco, 261 • 258 ECONOMIA&REALTÀ L’informazione al contribuente, 261 • 258 #PLUS La compensazione, 262 • #PLUS Le garanzie per 259 il contribuente, 262 • #PLUS Il diritto di capire del contribuente, 263 261 L’amministrazione finanziaria italiana, 260 263

INDICE

CONTENUTI DIGITALI

IN SINTESI, 263 • MAPPA , 264 • VERIFICA, 265 • SUMMARY VERIFICA DI FINE MODULO Pagare le tasse è un dovere etico, purché siano eque

, 267

La sintesi in slide

268

CLIL The economics of tax evasion

270

COMPITO DI REALTÀ Il dumping fiscale, 272 • L’efficienza dell’amministrazione tributaria, 273

Schede per l’autovalutazione

ODULO

Test interattivi

Le imposte dirette

pag. 274

L’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF)

Tax expenditures Imposte dirette e contribuenti

UNITÀ 1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

I caratteri generali dell’IRPEF I soggetti passivi Base imponibile e redditi esclusi Schema di funzionamento dell’imposta Categoria A - I redditi fondiari

1.6 1.7 1.8 1.9 1.10 1.11

Categoria B - I redditi di capitale Categoria C - I redditi di lavoro dipendente Categoria D - I redditi di lavoro autonomo Categoria E - I redditi di impresa Categoria F - Redditi diversi La determinazione del reddito imponibile

276 Glossario di tutti i termini inglesi IRPEF E TUIR, 276 • Le società: soggetti passivi impropri 276 dell’IRPEF, 278 • I redditi esclusi dall’IRPEF, 278 • I redditi 277 di capitale, 281 • La contabilità delle imprese, 284 • Gli oneri 278 detraibili, 290 • Le verifiche operate dal fisco, 295 279 #PLUS Critiche all’IRPEF, 276 • #PLUS Il territorio, 276 • #PLUS Come si possono tassare le famiglie? 276 • #PLUS 279 L’IVIE, Imposta sul valore degli immobili detenuti all’estero, 279 • 281 #PLUS Il reddito medio ordinario, 280 • #PLUS La riforma 281 del catasto, 280 • #PLUS Il Catasto edilizio, 281 • #PLUS La cedolare secca sugli affitti, 281 • #PLUS Previdenza e 282 assistenza, 282 • #PLUS L’articolo 2195 del Codice civile, 283 284 • #PLUS I beni strumentali, 284 • #PLUS Il regime di contabilità semplificata, 285 • #PLUS Imprese in regime 284 forfettario, 285 • #PLUS Le aliquote applicabili, 289 • #PLUS 286 Gli oneri detraibili, 290 • LABeconomia I centri autorizzati 286 da assistenza fiscale (CAF), 291 • ECONOMIA&REALTÀ Il modello precompilato, 292 • #PLUS La responsabilità degli 287 errori, 292 • #PLUS Che differenza c’è tra il 5 e l’8 per mille?, 288 292 • LABeconomia La facoltà di accesso degli uffici fiscali, 291 294 • LABeconomia Le ragioni dell’imposta sostitutiva, 295 • #PLUS La tassazione delle rendite finanziarie, 295 • #PLUS 292 Imposta sulle attività finanziarie detenute all’estero (IVAFE), 294 295 • #PLUS Risparmio amministrato e risparmio gestito, 296 295

Il catasto, una storia lunga millenni

I redditi soggetti a tassazione separata

1.12 Il calcolo dell’imposta 1.13 Dichiarazione dei redditi e versamento dell’imposta La destinazione dell’8, del 5 e del 2 per mille Dagli studi di settore agli indici sintetici di affidabilità

1.14 La tassazione delle rendite finanziarie IN SINTESI, 297 • MAPPA UNITÀ 2

(IRES) 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

, 298 • VERIFICA, 299 • SUMMARY

, 301

La sintesi in slide

L’imposta sul reddito delle società 302 Glossario di tutti i termini inglesi L’IRES, 302 • Il credito di imposta, 305 302 303 #PLUS Spese per ricerca e sviluppo, 304 • #PLUS Zone ZES, 305 • #PLUS Perché è stata introdotta la participation 303 exemption?, 306 • #PLUS I Paesi a fiscalità privilegiata, 306 • 305 #PLUS Le ragioni del consolidato fiscale, 306 305 308

I caratteri generali dell’IRES I soggetti passivi Il reddito imponibile L’aliquota dell’imposta Gli istituti caratterizzanti l’IRES La dichiarazione e il versamento dell’imposta

IN SINTESI, 309 • MAPPA

, 310 • VERIFICA, 311 • SUMMARY

, 313

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Fisco e Costituzione

314

CLIL Taxation in Italy: direct taxes

316

Test interattivi

ODULO

Test interattivi

UNITÀ 1

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 1.10

Le imposte indirette L’imposta sul valore aggiunto (IVA)

I caratteri dell’imposta I presupposti dell’IVA Operazioni non imponibili, esenti ed escluse La base imponibile e le aliquote dell’imposta Il funzionamento dell’imposta Volume d’affari e classificazione dei contribuenti Obblighi dei contribuenti e adempimenti contabili Registri IVA e strumenti antievasione Controllo e rettifica delle dichiarazioni Sanzioni per le violazioni della disciplina fiscale

pag. 318

I vantaggi dell’IVA rispetto all’IGE Vari tipi di imposte indirette

320 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS L’imposta generale sull’entrata, 320 • #PLUS Gli 320 obiettivi del Trattato di Roma, 321 • #PLUS Un mix non facile 321 da dosare, 321 • #PLUS Il concetto di “stabile organizzazione”, 323 321 • #PLUS Come calcolare il valore aggiunto, 322 • #PLUS I beni colpiti da IVA, 325 • #PLUS Compartecipazione 324 al gettito IVA degli Stati membri dell’UE, 328 • #PLUS 325 La fatturazione elettronica, 328 • #PLUS Obblighi del contribuente come strumenti antievasione, 330 • #PLUS 326 La dichiarazione tardiva, 331 • #PLUS Reverse charge, 332 • 328 #PLUS L’IVA in un mercato senza frontiere, 332 330 Diversi regimi IVA, 321 • L’imprenditore agricolo come soggetto IVA, 321 • Le importazioni soggette a IVA, 323 • 331 Le operazioni esenti da IVA, 323 • Esempi di beni sottoposti a 331

INDICE

CONTENUTI DIGITALI

332

1.11 L’IVA e l’armonizzazione fiscale europea IN SINTESI, 333 • MAPPA UNITÀ 2

, 334 • VERIFICA, 335 • SUMMARY

, 337

Le imposte indirette sui consumi

Il gioco del lotto in tempi di crisi

2.3 Le imposte di fabbricazione o accise 2.4 I dazi doganali Le nuove forme di protezionismo

2.5 Dalla dogana nazionale alla dogana UE 2.6 I tributi minori a riscossione immediata

UNITÀ 3

, 346 • VERIFICA, 347 • SUMMARY

, 349

Le imposte indirette sui trasferimenti

3.1 Caratteri generali e classificazione 3.2 Le imposte sui trasferimenti a titolo gratuito 3.3 L’imposta sulle successioni L’imposta di successione crea sviluppo

3.4 L’imposta sulle donazioni 3.5 L’imposta di registro

Un tributo davvero speciale: la tassa sul celibato

3.6 L’imposta di bollo 3.7 Imposte ipotecarie e catastali IN SINTESI, 357 • MAPPA

, 358 • VERIFICA, 359 • SUMMARY

La sintesi in slide

, 361

La sintesi in slide

362

CLIL Taxation in Italy: indirect taxes

364

COMPITO DI REALTÀ La riforma dell’IRPEF, 366 • È giusto abolire la tassa di successione?, 367 ODULO

UNITÀ 1

Le imposte regionali e locali Il sistema italiano di finanza locale

Cattaneo e il federalismo

1.4 La finanza regionale 1.5 Le Regioni a statuto ordinario Le addizionali regionali e comunali I prestiti obbligazionari degli enti locali

1.6 Le Regioni a statuto speciale Il patto di stabilità interno

1.7 La finanza provinciale 1.8 La finanza comunale IN SINTESI, 379 • MAPPA

, 380 • VERIFICA, 381 • SUMMARY

L’autonomia finanziaria delle Regioni Le autonomie locali in Italia e il loro finanziamento

370 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Statuto regionale, 370 • LABeconomia Le ragioni 370 dell’esplosione del debito, 371 • #PLUS L’autonomia 371 finanziaria degli enti locali, 373 • #PLUS La potestà legislativa ripartita tra Stato e Regioni, 374 • #PLUS Spesa storica e 373 costi standard, 374 • #PLUS Il processo di trasformazione 373 delle Province, 378 374 La riforma della Pubblica amministrazione, 373 • La ricchezza 374 immobiliare: case e terreni, 373 • Le Regioni a Statuto 375 speciale, 376 • La finanza comunale, 379 376 376 377 378 378

, 383

L’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP)

Test interattivi

Schede per l’autovalutazione

pag. 368

1.1 I diversi livelli di governo 1.2 L’evoluzione della finanza locale in Italia 1.3 Il nuovo assetto delle autonomie locali

Test interattivi

350 Glossario di tutti i termini inglesi La successione testamentaria, 351 • I soggetti obbligati 350 alla registrazione dei contratti, 355 • Imposte ipotecarie 351 e catastali, 357 351 #PLUS La determinazione del valore catastale, 353 • 352 #PLUS Il diverso trattamento dei titoli di Stato, 353 • #PLUS Il trasferimento di aziende ai familiari, 353 • #PLUS 354 Presentazione della dichiarazione di successione, 353 • 354 #PLUS Gli atti di liberalità tra viventi, 354 355 356 357

VERIFICA DI FINE MODULO Il gioco d’azzardo è una piaga sociale

Test interattivi

338 Glossario di tutti i termini inglesi Il monopolio del tabacco, 340 • Il monopolio del sale, 340 • 338 Il monopolio del lotto, 340 • Le accise sui carburanti 339 e il protocollo di Kyoto, 342 • I dazi doganali, 342 • Il transito 340 delle merci nell’UE, 344 341 #PLUS Il lotto ha una storia antica, 340 • #PLUS Il gioco equo, 340 • LABeconomia La “tassa sulla fortuna”, 341 • 342 #PLUS Le entrate statali derivanti dalle lotterie, 341 • #PLUS 343 Le assicurazioni sulla vita, 345 343 344

2.1 Caratteri generali e classificazione 2.2 I monopoli fiscali

IN SINTESI, 345 • MAPPA

diverse aliquote IVA, 325 • Il funzionamento dell’IVA, 325 • Il registro dei corrispettivi, 329

La sintesi in slide

Test interattivi

UNITÀ 2

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

IN SINTESI, 389 • MAPPA UNITÀ 3

, 390 • VERIFICA, 391 • SUMMARY

Il federalismo municipale

3.1 L’imposta municipale propria (IMU) 3.2 I soggetti dell’imposta XII

384 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Critiche all’IRAP, 386 • #PLUS L’assicurazione 384 obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro, 387 • #PLUS 385 Le sanzioni per violazioni IRAP, 388 386 I soggetti IRAP, 386 • Le imprese di assicurazione, 388 386 Il trattamento fiscale delle società, 389 388

I caratteri dell’imposta Il presupposto dell’imposta I soggetti passivi La determinazione dell’imponibile Aliquote, periodo di imposta e dichiarazione , 393

La sintesi in slide

Test interattivi

394 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Il principio della trasparenza amministrativa, 395 • 394 #PLUS I moltiplicatori dell’IMU, 395 • #PLUS Casi particolari 395 relativi all’IMU, 397 • #PLUS Il permesso di costruire, 398

INDICE

CONTENUTI DIGITALI

395 397 397 399 399

3.3 La determinazione dell’imponibile IMU 3.4 Periodo di imposta, dichiarazione e versamento 3.5 Le altre entrate comunali Che cos’è il plateatico

3.6 La tassa di scopo IN SINTESI, 399 • MAPPA

, 400 • VERIFICA, 401 • SUMMARY

, 403

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO È utile un’imposta patrimoniale?

404

CLIL Local government taxes

406

ODULO

10 M

Accertamento, riscossione e contenzioso

pag. 408

UNITÀ 1 L’accertamento e la riscossione delle imposte

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

UNITÀ 2

, 417 • VERIFICA, 418 • SUMMARY

, 420

Il rapporto contribuente-fisco

L’informazione al contribuente

2.3 Il concordato e la conciliazione giudiziale Perché è diminuito il contenzioso?

2.4 Il ravvedimento operoso UNITÀ 3

, 426 • VERIFICA, 427 • SUMMARY

Il contenzioso tributario

L’autotutela

Il processo tributario telematico

3.6 Gli atti impugnabili 3.7 I mezzi di impugnazione

La sintesi in slide

, 443

La sintesi in slide

VERIFICA DI FINE MODULO Armi moderne contro l’evasione

444

CLIL Fundamental principles of taxation

446

COMPITO DI REALTÀ I vantaggi e gli svantaggi dell’IRAP, 448 • Un moderno sistema di riscossione, 449

APPENDICE

Test interattivi

430 Glossario di tutti i termini inglesi Illeciti tributari e loro sanzioni, 431 • Le vie del contenzioso, 437 430 431 #PLUS L’organo di autogoverno delle Commissioni tributarie, 432 432 • #PLUS I difensori abilitati, 434 • #PLUS La revocazione, 438 433 433 Il processo tributario, 433 • L’esecutività dell’iscrizione a ruolo, 436 434 434 435 438

3.3 Il processo tributario 3.4 Le Commissioni tributarie 3.5 Lo svolgimento del processo tributario

, 440 • VERIFICA, 441 • SUMMARY

La sintesi in slide

, 429

3.1 Gli illeciti tributari e le relative sanzioni 3.2 La tutela del contribuente nello Stato di diritto

IN SINTESI, 439 • MAPPA

I vantaggi dell’autotassazione La tax compliance

421 Glossario di tutti i termini inglesi #PLUS Il contraddittorio, 423 • #PLUS La riduzione delle 421 sanzioni, 425 422 423 423 424 425

2.1 Il diritto di interpello 2.2 L’acquiescenza

IN SINTESI, 425 • MAPPA

Test interattivi

410 Glossario di tutti i termini inglesi Il metodo sintetico di determinazione dell’imponibile, 411 • 410 La validità della documentazione fiscale, 412 412 #PLUS Invito ai contribuenti, 412 • #PLUS I contenuti 413 dell’avviso di accertamento, 414 • #PLUS La decadenza, 414 414 • #PLUS La riscossione, 415 • #PLUS Il conto corrente fiscale, 416 415

L’accertamento delle imposte Il controllo delle dichiarazioni L’accertamento nel nostro sistema tributario La riscossione delle imposte La riscossione nel nostro sistema tributario

IN SINTESI, 416 • MAPPA

L’IMU relativa a terreni agricoli e immobili rurali, 395 • L’IMU sugli immobili all’estero, 396 • Opere finanziabili con la tassa di scopo, 399

Test interattivi

Schede per l’autovalutazione

Dati e statistiche dell’economia italiana pag. 450

L’economia italiana in cifre A.1 Le fonti statistiche A.2 Statistiche della produzione A.3 Statistiche del lavoro A.4 Statistiche del commercio internazionale A.5 Statistiche dei prezzi A.6 Statistiche dei consumi A.7 Statistiche relative alle finanze pubbliche CLIL Official statistics: an insight

451 451 453 453 455 456 456 458

#PLUS L’indice ISTAT della produzione industriale, 453 • #PLUS Le voci della Bilancia dei pagamenti, 455

461

Indici: Indice dei nomi, 463 • Indice degli argomenti e delle definizioni, 463 • Indice del glossario, 465 • Indice dei termini inglesi, 468 © Casa Editrice G. Principato

ODULO

Unità 1

L’oggetto della finanza pubblica

Teoria generale della finanza pubblica Questo modulo descrive il campo di studio della finanza pubblica, ossia dell’attività dello Stato nel reperire le risorse necessarie a soddisfare i bisogni della società. Presenta le diverse teorie che nel corso del tempo hanno spiegato il fenomeno finanziario, approfondendo gli obiettivi che si possono raggiungere attraverso l’attività finanziaria pubblica; questi obiettivi sono perseguiti accanto al fine primario, che è quello di finanziare i servizi pubblici. La parte finale del modulo è dedicata allo studio del finanziamento della sicurezza sociale e degli effetti che la previdenza e l’assistenza sociale hanno sullo sviluppo economico e sulla distribuzione del reddito, con un esame dei principali enti che in Italia operano nel campo della sicurezza sociale.

Il campo di studio della finanza pubblica

L’evoluzione storica della finanza pubblica 3 La finanza della sicurezza sociale 2

Conoscenze

Abilità

●

I concetti di settore privato e di settore pubblico ● Che cosa si intende per sistema finanziario pubblico ● Le finalità dell’intervento pubblico in economia ● Gli scopi della politica anticiclica ● La nozione di equilibrio di sottoccupazione ● La legge dell’aumento tendenziale della spesa pubblica ● Che cosa si intende per crisi fiscale dello Stato ● La differenza tra assistenza e previdenza ● Che cos’è il principio di sussidiarietà ● I diversi regimi pensionistici ● Come opera il Servizio sanitario nazionale (SSN)

Saper definire gli elementi costitutivi dell’economia pubblica ● Essere in grado di spiegare l’evoluzione storica della finanza pubblica ● Saper individuare le diverse teorie sull’attività finanziaria pubblica ● Essere capaci di individuare gli obiettivi della finanza pubblica ● Saper riconoscere il funzionamento degli enti di previdenza italiani ● Saper distinguere le diverse prestazioni del Servizio sanitario nazionale (SSN)

Competenze

Riconoscere e interpretare: ● i cambiamenti degli obiettivi dell’attività finanziaria pubblica

attraverso il confronto tra le diverse epoche storiche e gli sviluppi del pensiero economico, in parallelo all’evolversi dei bisogni della collettività ● l’impatto delle scelte di finanza pubblica con particolare riguardo alla questione della distribuzione del reddito per assicurare a tutti condizioni di vita dignitose ● i macrofenomeni economici per connetterli alle trasformazioni dei sistemi, con particolare riguardo all’attività dell’operatore pubblico nei moderni sistemi economici ● l’evoluzione storica della previdenza e dell’assistenza sociale, anche in relazione agli attuali problemi connessi alle conseguenze della pandemia da Covid-19

LE PRESTAZIONI ASSISTENZIALI

A casa A casa

Esaminai imateriali materiali proposti Esamina proposti e proponi e prova rielaborarli. una atua rielaborazione

In classe

Ini tuoi classe Condividi con compagni Insieme ai tuoisull’argomento. compagni condividi le considerazioni le considerazioni sul tema PPT PDF

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Conoscenze

Gli operatori dell’economia I concetti di “area di mercato” e “area non di mercato” ● Il sistema finanziario pubblico ● Gli elementi costitutivi dell’economia pubblica ● L’intervento pubblico nell’economia ● Le “economie interne” e le “economie esterne” ● Gli ambiti dell’analisi positiva e dell’analisi normativa ● ●

ODULO 1 UNITÀ

Abilità

Saper individuare i caratteri fondamentali del settore pubblico ● Essere in grado di illustrare i collegamenti principali tra settore pubblico e settore privato ● Saper classificare i servizi pubblici secondo il criterio della divisibilità ● Essere capaci di spiegare l’importanza dei giudizi di valore nell’economia pubblica ● Saper esporre il significato della locuzione “fallimento del mercato” ● Saper illustrare le diverse teorie sull’attività finanziaria pubblica ●

L’oggetto della finanza pubblica In questa unità definiamo i caratteri essenziali della finanza pubblica, illustrando il ruolo dello Stato nella sua attività volta a soddisfare i bisogni della collettività. Dato che ogni scelta di finanza pubblica ha conseguenze dirette sull’intera società, adeguato spazio viene dedicato ai giudizi di valore, cioè alle valutazioni etiche sulla “bontà” degli interventi deliberati dagli organi decisionali dello Stato. Vengono poi esposte le principali teorie finanziarie, che nel corso del tempo hanno cercato di spiegare l’attività finanziaria pubblica.

1.1 Settore privato e settore pubblico FAMIGLIE

I soggetti che agiscono in un sistema economico vengono raggruppati, per comodità di analisi, in categorie che sono definite come operatori dell’economia.

Il ruolo degli operatori

IMPRESE ●

STATO ●

RESTO DEL MONDO

Gli operatori dell’economia 4

L’attività svolta dai singoli operatori si può così sintetizzare: le famiglie prestano lavoro alle imprese e allo Stato, ricevendo in cambio stipendi e salari, con i quali acquistano i beni e i servizi prodotti dalle imprese e pagano i tributi allo Stato. Se i loro consumi sono inferiori ai redditi percepiti, effettuano risparmi, che in genere depositano presso le banche; le imprese producono beni e servizi, che vendono sul mercato. Se sono efficienti, realizzano utili che in parte vengono reinvestiti nelle imprese, per aumentarne la capacità produttiva. Gli investimenti possono anche essere finanziati ricorrendo alle banche, che dispongono dei risparmi depositati dalle famiglie (le banche sono particolari imprese che svolgono attività di intermediazione finanziaria, in quanto prestano alle imprese i capitali depositati dalle famiglie). Pure le imprese pagano i tributi allo Stato; © Casa Editrice G. Principato

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

lo Stato incassa i tributi dai due operatori precedenti e li utilizza per fornire servizi pubblici all’intera comunità in cui operano le famiglie e le imprese; il Resto del mondo comprende i flussi originati dai rapporti economici fra residenti in Italia e residenti nei Paesi stranieri, tendenti a intensificarsi in presenza della crescente integrazione economica e finanziaria a livello mondiale.

●



I rapporti fra i diversi operatori sono approfonditi dall’economia politica, scienza che studia la produzione e la distribuzione della ricchezza.

Economia privata e pubblica

L’attività economica si distingue in privata, se svolta dalle famiglie e dalle imprese per il soddisfacimento di bisogni sentiti dai singoli soggetti, e pubblica, se svolta dallo Stato e dagli altri enti pubblici per il soddisfacimento di fini che riguardano l’intera società. L’attività di un sistema economico si può così schematizzare:



SETTORE PRIVATO (area di mercato)

SETTORE PUBBLICO (area non di mercato)

decisioni individuali

decisioni collettive

Il settore privato (area di mercato) è caratterizzato da decisioni individuali o di gruppi limitati di persone, effettuate per soddisfare obiettivi di singoli o di gruppi limitati di persone.

IN PRATICA Un consumatore acquista un bene per soddisfare un bisogno mediante il consumo del bene stesso; un soggetto effettua risparmi per garantire il futuro per sé e per la propria famiglia; un’impresa combina i fattori produttivi per produrre beni da offrire sul mercato in vista di un profitto, oppure effettua un investimento per aumentare le prospettive di profitto nel futuro.



Il settore pubblico (area non di mercato) è invece caratterizzato, nelle democrazie parlamentari, da decisioni collettive, assunte dai rappresentanti del popolo, finalizzate al raggiungimento di obiettivi di interesse generale, cioè che tengono conto degli interessi dell’intera collettività.

Un Comune decide di istituire un collegamento urbano per coprire meglio gli spostamenti tra un quartiere in espansione e il centro cittadino; una Regione istituisce una borsa di studio per incentivare le iscrizioni in una certa scuola; uno Stato realizza uno scalo marittimo a causa dell’aumento delle esportazioni di quell’area geografica. IN PRATICA

Naturalmente, i due settori sono strettamente connessi, costituendo un tutto coerente in reciproci rapporti di scambio che generano una serie continua di flussi.

# PLUS Economia pubblica o scienza delle finanze? La disciplina che si occupa del settore pubblico dell’economia viene chiamata in Italia scienza delle finanze, secondo una tradizione risalente ad alcuni

studiosi tedeschi del secolo scorso: essa indicava la disciplina che si occupava del reperimento delle risorse che affluivano allo Stato per il finanziamento della spesa pubblica. Attualmente la dizione “scienza delle finanze” tende a essere sostituita da termini come economia pubblica, finanza pubblica, economia finanziaria pubblica, prevalenti

Sistema economico: insieme di soggetti che, attraverso rapporti di collaborazione di vario genere, svolgono l’attività economica in un certo territorio, nel quadro di comuni istituzioni giuridicopolitiche, allo scopo di raggiungere obiettivi condivisi, quali lo sviluppo del reddito e la sua più equa distribuzione fra i soggetti che hanno concorso a produrlo. Operatori: gruppi di soggetti economici (famiglie, imprese, Stato, Resto del mondo) classificati a seconda delle loro caratteristiche operative, di cui si studiano le reciproche interrelazioni per capire come funziona il sistema economico. Operano in stretta interdipendenza, nel quadro di comuni istituzioni giuridico-politiche. Tributi: insieme delle entrate dello Stato e degli altri enti territoriali. Comprendono tutti i prelievi riscossi in forma coattiva dall’Amministrazione finanziaria (tasse, imposte, canoni, tasse di circolazione ecc.) nei confronti dei cittadini, in forza del potere sovrano dello Stato (potestà tributaria). + ONLINE

Settore pubblico Public sector

#PLUS Il Resto del mondo, una realtà in espansione

nell’area anglosassone. Non si tratta di una questione puramente terminologica: le denominazioni di origine anglosassone evidenziano l’enorme ampliamento dei compiti di questo ramo dell’economia, in connessione con il ruolo assunto dallo Stato nella società moderna per il raggiungimento di obiettivi di sviluppo e di giustizia sociale.

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

RAPPORTI DI SCAMBIO TRA PUBBLICO E PRIVATO

# PLUS

Acquisto di beni e servizi

I collegamenti fra pubblico e privato Il settore pubblico e il settore privato sono in continui rapporti di scambio, generando una serie ininterrotta di flussi che formano un tutto coerente. Se per semplicità immaginiamo un’economia chiusa, cioè senza rapporti con l’estero, in un sistema semplificato in cui operano solo famiglie, imprese e Stato, senza formazione di risparmio da parte delle famiglie e di investimenti da parte delle imprese, i flussi che si formano fra i due settori si possono rappresentare come nello schema proposto. L’operatore famiglie fornisce lavoro alle imprese e allo Stato, ricevendo come contropartita salari e stipendi. L’operatore imprese offre i beni e i servizi prodotti e riceve come contropartita le somme pagate per l’acquisto di beni e servizi. Vediamo ora come opera l’operatore Stato. Per quanto riguarda i rapporti fra Stato e famiglie, si deve osservare che per assicurare i servizi pubblici lo

+ ONLINE



Economia pubblica Public finance

STATO

Tributi FAMIGLIE

Salari e stipendi

Tributi Prezzi forniture

IMPRESE

Servizi pubblici Salari, stipendi e profitti Stato ha bisogno del lavoro delle famiglie, costituito dalle prestazioni dei dipendenti pubblici (insegnanti, magistrati, forze dell’ordine, medici del Servizio sanitario nazionale, impiegati degli uffici pubblici ecc.). A essi lo Stato corrisponde stipendi e salari. A loro volta le famiglie corrispondono allo Stato imposte e tasse (tributi). Per quanto riguarda i rapporti fra Stato e imprese, lo Stato acquista dalle imprese beni e servizi (banchi per le scuole, attrezzature degli uffici pubblici,

costruzione di infrastrutture come strade e ponti ecc.), che paga corrispondendone il prezzo. A sua volta lo Stato preleva dalle imprese i tributi e fornisce alle imprese i servizi pubblici (strade, ferrovie, porti, energia, ordine pubblico ecc.) necessari perché le imprese possano operare.

SCHEMA INTERATTIVO Rapporti di scambio tra pubblico e privato

Il settore pubblico dell’economia è studiato dall’economia pubblica, che si occupa dell’intervento pubblico nell’economia, cioè dell’attività svolta dallo Stato e dagli altri enti pubblici per raggiungere i loro fini.

In tutti i Paesi il settore pubblico opera accanto a quello privato, pur variando in ciascuno la dimensione relativa del primo rispetto al secondo. In Italia l’intervento pubblico nell’economia è molto alto: la spesa effettuata dallo Stato è di poco inferiore al 50% dell’intera produzione nazionale. In tutti i sistemi economici moderni lo Stato è il principale datore di lavoro, e il tema del ruolo dello Stato è oggi uno dei più dibattuti. Da qui la necessità di approfondire criticamente le ragioni dell’intervento pubblico nell’economia.

Diritto positivo: insieme delle norme elaborate dagli organi legislativi dello Stato, che costituiscono il diritto effettivamente vigente in un dato momento storico. Si contrappone al diritto naturale, che riguarda l’insieme dei principi etico-sociali alla base di una comunità. L’espressione deriva da ius in civitate positum, locuzione che nel diritto romano indicava l’insieme delle leggi che si dovevano obbligatoriamente osservare. 6

1.2 Gli elementi costitutivi dell’economia pubblica Per poter funzionare regolarmente, il settore pubblico deve disporre di una serie di elementi, organizzati in vista di determinati obiettivi.



Lo Stato moderno si regge sulla base di un patto fiscale, che consiste nell’impegno assunto dai cittadini di pagare i tributi a fronte dei servizi pubblici resi dallo Stato.

Il sistema finanziario pubblico

L’attività che lo Stato e gli altri enti pubblici svolgono per raggiungere i loro fini presuppone l’esistenza di un sistema finanziario pubblico, costituito dai seguenti elementi: ● soggetti attivi dell’attività finanziaria, che in forza delle norme del diritto positivo sono dotati del potere di imporre tributi. Nel nostro sistema tributario © Casa Editrice G. Principato

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

●

tale potere compete allo Stato e alle Regioni, titolari di una potestà finanziaria autonoma, alle Province e ai Comuni, cui tale potere è delegato dallo Stato; soggetti passivi dell’attività finanziaria, costituiti da coloro che sono sottoposti al potere finanziario dei soggetti attivi, e cioè i contribuenti. Il rapporto fra soggetti attivi e soggetti passivi ha natura obbligatoria, nel senso che i primi sono dotati di precisi poteri – una tipica manifestazione della sovranità dello Stato – a cui i secondi non possono sottrarsi, pena una sanzione; beni economici di proprietà pubblica, che comprendono: 1. i fattori produttivi appartenenti a enti pubblici (terreni, fabbricati, fonti di energia, strade, porti, imprese ecc.); 2. i beni economici di proprietà pubblica (arredamenti degli uffici pubblici, aeromobili, quadri delle pinacoteche e libri delle biblioteche statali ecc.); 3. il denaro delle casse pubbliche (e cioè dello Stato e degli altri enti pubblici).

Nel sistema tributario italiano è stata introdotta nel 2012 l’Imposta municipale propria (IMU), che colpisce gli immobili posseduti da un determinato soggetto, a esclusione dell’abitazione principale, purché non di lusso. In questo caso il soggetto attivo dell’attività finanziaria è il Comune, a cui affluisce il gettito di questo nuovo tributo in base a precise norme di legge, mentre i soggetti passivi dell’attività finanziaria sono coloro che a vario titolo possiedono gli immobili colpiti (terreni e fabbricati).

Sovranità: potere supremo dello Stato, che non riconosce un potere superiore al suo, e perciò titolare di una posizione di supremazia nell’ambito di un popolo stanziato su un dato territorio.

I beni economici di proprietà pubblica

IN PRATICA

Adam Smith (1723-1790)

1.3 Il ruolo dello Stato nell’economia Sino alla grande crisi economica del 1929 lo Stato generalmente non interveniva come soggetto regolatore del sistema economico. Ciò perché era condivisa l’opinione secondo cui il mercato assicurava spontaneamente il massimo vantaggio alla collettività, risultando quindi dannoso ogni intervento pubblico nell’economia. Questa convinzione era stata così espressa da Adam Smith, fondatore della Scuola classica inglese: «Ogni individuo cerca di impiegare il suo capitale in modo che il prodotto aumenti di valore il più possibile. Generalmente non intende favorire l’interesse pubblico, ma pensa solo alla sua sicurezza, al suo guadagno. In questo è guidato da una mano invisibile, che tende a un fine che non fa parte delle sue intenzioni».

La concezione liberista

L’affermazione – contenuta nella Ricchezza delle Nazioni (1776) di Adam Smith, opera fondamentale nello sviluppo del pensiero economico – è illuminante per capire il ruolo dello Stato nella concezione liberista dell’economia: l’intervento pubblico non deve ostacolare l’iniziativa privata, ma occuparsi esclusivamente del mantenimento dell’ordine pubblico, della difesa nazionale e dell’amministrazione della giustizia, settori nei quali i privati non hanno possibilità o convenienza a intervenire. Lo Stato deve cioè unicamente garantire il rispetto delle regole del mercato e intervenire con sanzioni contro chi non le rispetta. La concezione liberista è stata posta in crisi dalla Grande depressione, scoppiata negli Stati Uniti nell’ottobre del 1929 e durata fino alla vigilia della seconda guerra mondiale: i milioni di disoccupati che in tutti i Paesi dell’Occidente sviluppato chiedevano lavoro erano la prova migliore che il libero mercato da solo non poteva assicurare l’impiego ottimale delle risorse. Oggi c’è generale accordo sull’opportunità di un certo livello di intervento pubblico per garantire un ordinato funzionamento dell’economia: infatti, nei diversi ordinamenti Stato e mercato coesistono. Uno Stato efficiente dispone di una vasta gamma di azioni per influenzare positivamente la vita economica: assicura un ambiente favorevole all’attività produttiva, valorizza le risorse umane curando l’istruzione professionale e la diffusione della cultura, crea le infrastrutture (strade, autostrade, aeroporti ecc.), emette e controlla la moneta, combatte i monopoli, persegue una politica di piena occupazione, favorisce una più equa distribuzione dei redditi fra i cittadini, controlla l’attività economica dei privati. © Casa Editrice G. Principato

Mano invisibile: metafora usata da Adam Smith per indicare che la ricerca egoistica del proprio interesse alla fine giova a quello dell’intera società; in economia rimanda al meccanismo per cui nel mercato di libera concorrenza il comportamento dei singoli consumatori e imprenditori, teso alla ricerca del massimo guadagno individuale, porta al benessere di tutta la collettività. Regole del mercato: norme che garantiscono la libera concorrenza, combattendo i monopoli e le barriere all’entrata, per consentire l’esplicarsi dell’iniziativa individuale, non vincolata da una legislazione restrittiva. Il loro presupposto è che il mercato sia capace di autoregolarsi, assicurando l’efficienza del processo produttivo. + ONLINE

Grande depressione Great Depression

#PLUS Il sistema di economia mista 7

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

La coesistenza fra Stato e mercato Economie/Diseconomie esterne: sono rispettivamente le influenze positive e negative che l’attività economica di un soggetto può esercitare sul benessere altrui, più in generale sulla collettività. Esse normalmente non vengono considerate tra i costi di produzione dell’impresa, ma le loro ricadute in termini economici sulla comunità sono comunque sensibili, ed è quindi necessario tenerne conto nel calcolo economico. + ONLINE

Fallimento del mercato Market failure Esternalità Externality



In tutti i sistemi economici moderni vi è integrazione fra iniziativa privata e intervento pubblico; essi differiscono solo per l’estensione di tale intervento.

Il “fallimento” del mercato

Spesso l’attività economica di un soggetto produce vantaggi o svantaggi ad altri, senza che sia possibile identificare con precisione i soggetti avvantaggiati o svantaggiati e quantificare in moneta il vantaggio o il danno. Quando il comportamento di un soggetto avvantaggia l’intera collettività si hanno economie esterne (dette anche esternalità positive): per esempio l’istituzione di una scuola, la fondazione di un ospedale, la somministrazione di un vaccino comportano utilità non solo per gli utenti diretti, ma anche per tutti gli abitanti di un certo territorio. In questi casi il costo che il privato sopporterebbe per promuovere tali iniziative sarebbe superiore al costo sociale. Quindi, il privato non ha interesse a sobbarcarsi l’onere di queste attività, lasciandole allo Stato. Vediamo due esempi di esternalità positive. In una città un’archistar internazionale ha progettato un edificio di grande valore architettonico; la sua realizzazione aumenta naturalmente quello delle case circostanti, ma il beneficio non è pagato dai proprietari delle case, che si avvantaggiano dell’iniziativa del costruttore dell’edificio. Un apicoltore ottiene un’abbondante produzione di miele di buona qualità anche perché i suoi alveari sono circondati da boschi e frutteti; per questo vantaggio l’apicoltore non paga alcun corrispettivo.

IN PRATICA

I costi a carico della collettività

Se invece il comportamento di un soggetto svantaggia l’intera collettività si hanno diseconomie esterne (dette anche esternalità negative): si pensi a un’impresa inquinante, che scarica sulla collettività una parte dei suoi costi di produzione.

IN PRATICA Il caso classico di diseconomia esterna, o esternalità negativa, è il fumo prodotto da una fabbrica: l’inquinamento provoca costi per la pulizia e per le cure mediche necessarie agli abitanti della zona, costi che vengono sostenuti da tutti gli abitanti di essa. Si pensi anche al rumore prodotto da un aeroporto, con i danni provocati alla salute e alla tranquillità degli abitanti delle aree circostanti, e alla conseguente diminuzione del valore delle case.

Da questi esempi si capisce la necessità dell’intervento pubblico nell’economia: lo Stato deve intervenire per promuovere la viabilità, l’istruzione, la sanità ecc., che i privati non hanno interesse a offrire sul mercato a causa degli alti costi che dovrebbero sopportare; come pure deve intervenire per frenare l’inquinamento ambientale, per esempio facendo pagare imposte alle imprese inquinanti con cui sostenere le spese di installazione dei depuratori. All’inizio degli anni Sessanta del secolo scorso il Governo degli Stati Uniti promosse costosissime ricerche nel campo delle biotecnologie: trent’anni dopo si affermarono in quell’importante settore grandi imprese il cui fatturato annuo ammonta oggi a molti miliardi di dollari, e che danno lavoro a migliaia di persone. Anche l’industria informatica nacque negli Stati Uniti come sistema di comunicazione a prova di attacco nucleare, grazie a massicci investimenti pubblici; ora è fra le più importanti industrie americane. Si tratta in entrambi i casi di settori decollati grazie all’intervento pubblico, in quanto chiaramente nessun privato avrebbe potuto sostenere costi iniziali così elevati.

IN PRATICA

Giustizia sociale: situazione in cui ciascuno riceve ciò che gli spetta, a seconda dei bisogni suoi e della sua famiglia. La giustizia esige la corrispondenza fra il merito e la ricompensa, fra l’opera prestata e la retribuzione ricevuta. 8

Disuguaglianze sociali e squilibri territoriali

Vi è un’altra ragione che giustifica l’intervento dello Stato nell’economia:



il mercato da solo non è in grado di assicurare la giustizia sociale, dato che in mancanza di un intervento pubblico a fini redistributivi la distribuzione della ricchezza sarebbe molto disuguale. © Casa Editrice G. Principato

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

Non si tratta solo di riequilibrare la distribuzione personale del reddito, ma anche la distribuzione territoriale. È noto infatti che le esternalità positive tendono a concentrare l’attività economica solo in certe zone favorite dalla presenza di infrastrutture, a danno di altre penalizzate dalla loro assenza, come le aree di montagna o le Regioni storicamente arretrate. Il mercato tende spontaneamente ad accentuare, piuttosto che ad attenuare, gli squilibri territoriali in quanto gli investimenti nelle aree dotate di economie esterne sono più remunerativi. Ma, nel lungo periodo, la concentrazione territoriale delle attività economiche crea nuove e non previste diseconomie esterne dovute a congestione urbana, inquinamento ambientale, pendolarismo, rallentamento dei trasporti ecc., che si aggiungono ai costi sociali dell’esodo di grandi masse dalle aree povere a quelle ricche. Il rimedio a questi danni creati o accentuati dal mercato non può, evidentemente, provenire dal mercato stesso, ma sarà compito dello Stato. Per queste insufficienze e contraddizioni del mercato, che da solo non è in grado di assicurare efficienza e giustizia, si parla oggi di “fallimento” del mercato.

1.4 I “valori” nell’economia pubblica L’economia pubblica studia il fenomeno finanziario mediante due tipi di analisi: la prima, detta positiva, esamina come funziona il sistema, la seconda, detta normativa, si interessa invece degli interventi che si possono fare per migliorarlo. Cerchiamo ora di capire le caratteristiche di questi due approcci. L’analisi positiva ha carattere descrittivo, in quanto studia la realtà e cerca di interpretarla, cioè di scoprire le leggi che regolano gli interventi pubblici nell’economia e i loro effetti sul sistema economico. Ne sono esempi lo studio delle conseguenze di una nuova imposta sulla formazione del risparmio o dell’aumento del prezzo della benzina in relazione alla domanda di automobili. IN PRATICA Rientra nell’analisi positiva uno studio sugli effetti dell’aumento dell’IVA dal 22 al 23% sui consumi di beni alimentari delle famiglie italiane.

L’analisi normativa ha invece carattere prescrittivo, dato che studia come dovrebbero essere le scelte pubbliche per raggiungere determinati obiettivi giudicati desiderabili in una collettività. Sulla base dell’analisi positiva essa dà indicazioni all’autorità politica su come deve agire per raggiungere certi risultati. Per esempio, ha questo carattere uno studio al fine di scoprire come deve essere congegnata un’imposta sul risparmio in modo da favorire i piccoli risparmiatori. Rientra nell’analisi normativa uno studio che riguarda i possibili interventi dello Stato in materia di lavoro per aumentare l’occupazione.

IN PRATICA

LABeconomia Free rider, il cavaliere libero In mancanza di un’organizzazione statale non è possibile realizzare l’interesse della società, perché ciascuno tende a trarre il massimo beneficio dai risultati dell’azione comune senza sopportare alcun costo personale. In una situazione estrema, si potrebbe arrivare all’impossibilità di realizzare opere o servizi pubblici data

la mancanza di finanziamenti da parte dei cittadini. A causa di questo atteggiamento egoistico, non sarebbe possibile effettuare interventi pubblici, perché ciascuno cercherebbe di fare la parte del free rider: l’espressione si traduce letteralmente come cavaliere libero, cioè che corre senza vincoli, ma in economia essa indica il soggetto che beneficia gratuitamente di un servizio pubblico, cioè colui che trae benefici dalla spesa pubblica lasciando agli altri il relativo onere. Se la maggioranza si comporta in questo modo, non sarà possibile

#PLUS La distribuzione personale del reddito

Distribuzione personale: ripartizione del reddito fra persone o famiglie, qualunque siano le fonti da cui proviene. In tutte le società la distribuzione dei redditi e dei patrimoni presenta un grado di disuguaglianza più o meno marcato in funzione della diversità delle ricchezze possedute, delle condizioni socioeconomiche e delle capacità professionali di ciascuno. Distribuzione territoriale: considera le differenze nei livelli dei redditi tra diverse aree geografiche (regioni di un Paese, singoli Stati dell’UE o del mondo). Infrastrutture: beni non utilizzati direttamente nelle varie fasi del processo produttivo, ma senza i quali la produzione è impossibile: ne sono esempi le strade, le ferrovie, i porti, gli acquedotti, le linee elettriche ecc. Il loro insieme si chiama anche “capitale fisso sociale”. Fallimento del mercato: situazione in cui il mercato – inteso come sistema di spontanea iniziativa individuale, senza intervento dello Stato – è incapace di utilizzare in modo ottimale le risorse, così come teorizzato dalla teoria liberista della “mano invisibile”.

conseguire alcun obiettivo. Anche in presenza di una organizzazione statale ben definita si rileva spesso lo stesso fenomeno (si pensi per esempio al mancato pagamento di tributi), perché l’individuo in genere tende a sottovalutare il beneficio che trae da un servizio pubblico e preferisce sottrarsi al relativo obbligo tributario. Proprio per queste ragioni i bisogni pubblici devono essere definiti dallo Stato, titolare della sovranità, e il loro finanziamento deve avvenire in modo coercitivo attraverso l’imposizione fiscale. 9

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

I giudizi di valore Giudizi di valore: valutazioni legate a convincimenti soggettivi, che spesso resistono anche se smentite alla prova dei fatti. I giudizi di valore vanno perciò tenuti distinti dalle analisi positive, in modo da non compromettere la conoscenza della realtà e garantire una maggiore obiettività.

Per raggiungere gli obiettivi si possono percorrere strade diverse: si tratta, in concreto, di adottare le scelte più vantaggiose per la collettività, contemperando le esigenze del libero mercato con le finalità dello Stato. Poiché ogni scelta avvantaggia alcuni gruppi sociali danneggiandone altri, la bontà di ciascuna dipende da giudizi di valore di volta in volta assunti. Essi, dato che riguardano valutazioni etiche su come la società dovrebbe essere, dipendono dalla visione di chi li esprime. Quindi, in un’analisi corretta devono essere chiariti in modo esplicito.

IN PRATICA Si immagini un problema di grande attualità: in che modo il carico tributario va ripartito fra i contribuenti per realizzare una più equa distribuzione del reddito. Qualsiasi scelta avvantaggia certi gruppi sociali e ne svantaggia altri. Alla base di ogni scelta vi sono quindi giudizi di valore, cioè legati all’assetto della società che si giudica migliore.

1.5 I bisogni e i servizi pubblici I bisogni pubblici

L’attività finanziaria degli enti pubblici ha lo scopo primario di ottenere i mezzi indispensabili per far fronte alle spese in vista del soddisfacimento dei bisogni pubblici. Dobbiamo ora approfondire il concetto di bisogno pubblico.



I bisogni pubblici

#PLUS La “pubblicizzazione” dei bisogni

Il concetto di bisogno è definito dagli economisti come il desiderio di disporre di un bene o di un servizio atto al soddisfacimento del bisogno stesso.

In relazione ai soggetti che li avvertono, i bisogni si distinguono in privati (o individuali) e pubblici (o collettivi). I primi sono avvertiti singolarmente dall’individuo (nutrimento, vestiario, abitazione ecc.); i secondi sono avvertiti dai singoli, ma in quanto membri di una collettività (difesa nazionale, giustizia, ordine pubblico ecc.). I bisogni privati e pubblici sono sentiti dai singoli contemporaneamente, in una combinazione che varia a seconda dei periodi storici e dei contesti sociali in cui i soggetti vivono. In realtà, non è possibile introdurre un criterio oggettivo di differenziazione fra i due tipi di bisogni, come dimostra il fatto che il carattere privato o pubblico di un bisogno può variare nel tempo. Per differenziare i bisogni si fa perciò ricorso a un criterio soggettivo, che si basa sul soggetto che soddisfa i bisogni:



i bisogni pubblici sono quei bisogni, avvertiti da un’ampia parte di cittadini, che vengono soddisfatti dallo Stato o da altri enti pubblici; i bisogni privati sono quei bisogni soddisfatti direttamente dai singoli cittadini o dalle organizzazioni private.

IN PRATICA Alcuni bisogni pubblici possono essere soddisfatti esclusivamente dallo Stato (come la

difesa, la giustizia, l’ordine pubblico); altri sia dallo Stato sia da privati (come l’istruzione e la sanità): accanto a scuole e a ospedali pubblici operano infatti scuole e cliniche private, e ciascun cittadino, per questi ultimi bisogni, può scegliere il soggetto che li soddisfa, pubblico o privato.

Quando i bisogni pubblici possono essere soddisfatti esclusivamente dallo Stato sono detti puri. Se invece possono essere soddisfatti sia dallo Stato sia da privati (in genere imprese private) sono detti misti.

I servizi pubblici  10

I beni prodotti dallo Stato e dagli altri enti pubblici allo scopo di soddisfare i bisogni pubblici vengono chiamati servizi pubblici. © Casa Editrice G. Principato

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

# PLUS Servizi gratuiti e beni meritori I servizi pubblici indivisibili presentano le seguenti caratteristiche: ● non sono rivali nel consumo, nel senso che possono essere goduti contemporaneamente da tutti i cittadini in quanto il consumo di ciascuno è compatibile con quello di tutti gli altri: tutti si avvantaggiano di servizi come la difesa, l’ordine pubblico, l’istruzione ecc. Il contrario accade nei beni e servizi privati: un panino, un abito ecc. sono goduti solo da chi li paga; ● non si può escludere dal godimento chi non paga, in quanto non è possibile individuare gli utenti del servizio e farne pagare il prezzo: la difesa, l’ordine pubblico ecc.

avvantaggiano tutti, anche coloro che non ne pagano il prezzo attraverso le imposte. Nel mercato privato, invece, chi non paga il prezzo dei beni e dei servizi è escluso dal consumo. Proprio per la presenza del principio di non rivalità e del principio di non esclusione, i servizi pubblici indivisibili devono essere offerti gratuitamente dallo Stato. Beni meritori Alcuni bisogni sono soddisfatti dallo Stato indipendentemente da una domanda specifica, ma in relazione alla valutazione che gli organi pubblici fanno degli interessi della società (bisogni di cultura, arte, musica, informazione ecc.). Tali consumi sono ritenuti funzionali al progresso morale e culturale della società e quindi favoriti. Per questa ragione, i beni e servizi che soddisfano questi bisogni vengono chiamati beni meritori (merit goods).

Il bisogno di arte e cultura fa parte dei beni meritori.

Beni demeritori Lo Stato scoraggia invece altri consumi considerati dannosi per la collettività (demerit goods): fa pagare alte tasse su alcolici e sigarette, limita l’uso di sostanze inquinanti, vieta l’uso di droghe. Lo scopo è quello di indirizzare i cittadini verso stili di vita più sani.

I servizi pubblici possono essere classificati in diversi modi. La classificazione più importante è tuttavia quella che li distingue a seconda della divisibilità dei vantaggi che apportano ai cittadini. Secondo questo criterio si possono avere: ● servizi pubblici divisibili, quando i servizi sono goduti dai singoli soggetti, i quali sono così in grado di valutare economicamente il vantaggio che a loro deriva. Ne sono esempi il servizio postale, ferroviario. In questi casi il cittadino potendo determinare l’utilità del servizio resogli (per esempio, numero di lettere spedite), pagherà in relazione al godimento di tale servizio; ● servizi pubblici indivisibili, quando i servizi sono prestati all’intera collettività, e goduti dai singoli in quanto partecipi di un aggregato sociale. Ne sono esempi la difesa dello Stato da nemici esterni, la tutela dell’ordine pubblico interno e l’amministrazione della giustizia. Nessun cittadino chiede questi servizi a titolo individuale, anche se ognuno ne beneficia; ma tale vantaggio non si può misurare, e quindi il vantaggio globale che la collettività trae da questi servizi non è divisibile. ● servizi pubblici parzialmente divisibili, se soddisfano bisogni in parte divisibili e in parte indivisibili. Ne è esempio l’istruzione superiore: infatti chi ne beneficia ottiene un vantaggio che è determinabile (calcolando il valore attuale del maggior reddito futuro che un titolo di studio procura a chi l’ha conseguito); ma non inferiore è il beneficio che anche la collettività ne trae, in quanto essa potrà contare su professionisti preparati.

Valore attuale: valore al momento presente di una quantità di moneta che sarà disponibile a una data futura. È utile, tra le altre cose, per calcolare la validità di un possibile investimento. Si ottiene applicando lo sconto, che è l’operazione inversa a quella dell’interesse composto. Il valore attuale sarà tanto minore quanto più lontana è la scadenza e quanto maggiore è il tasso di sconto applicato.

La difesa nazionale è un tipico esempio di servizio pubblico indivisibile. © Casa Editrice G. Principato

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

# PLUS

Le teorie sull’attività finanziaria pubblica Il contenuto dell’attività finanziaria pubblica varia continuamente nel tempo, parallelamente all’evoluzione dei bisogni della collettività, che mutano con il susseguirsi degli stili di vita, delle forme di organizzazione sociale, delle diverse filosofie politiche e così via. Tutto ciò spiega le numerose teorie sulla natura dell’attività finanziaria, che si sono succedute a partire dalla prima sistemazione scientifica dell’economia, operata dai classici. Le diverse teorie possono organizzarsi attorno a due nuclei fondamentali: ● le teorie economiche, che sono state formulate nel corso del XIX secolo dagli economisti delle scuole classica e neoclassica; ● le teorie politico-sociologiche, che maggiormente risentono degli indirizzi di ricerca più recenti.

Le teorie economiche Jean B. Say (1767-1832)

Frédéric Bastiat (1801-1850)

Lorenz Stein (1814-1890)

Teoria del consumo. Questa teoria è stata formulata dall’economista francese Jean Baptiste Say, il più importante esponente non inglese della Scuola classica. L’attività finanziaria consiste, secondo questa teoria, nel consumo pubblico effettuato da tutti i membri della comunità nazionale. Tali consumi vengono finanziati da risorse sottratte ai privati, e in parte distolte da impieghi produttivi. Pertanto la spesa pubblica distrugge ricchezza, impoverendo la società. Per questa ragione l’imposta è stata paragonata alla grandine che distrugge il raccolto (imposta grandine). Secondo Say, quindi, lo Stato deve limitare al massimo il prelievo tributario. Questa teoria è fortemente permeata dall’ideologia liberista del laissez-faire, e quindi non accettata dalle società moderne, che assegnano allo Stato compiti attivi di intervento e di propulsione, al fine di conseguire obiettivi di sviluppo e di progresso sociale. eoria dello scambio. I principali esponenti di questa T teoria furono l’inglese Nassau William Senior (17901864) e il francese Frédéric Bastiat, appartenenti entrambi alla Scuola classica. Secondo i sostenitori di tale teoria, il fenomeno finanziario è riconducibile allo schema dello scambio: i tributi pagati dai contribuenti sono cioè il corrispettivo dei servizi che gli enti pubblici forniscono ai privati. I tributi sono il prezzo pagato per l’acquisto dei beni e servizi pubblici: fra prestazione e controprestazione si deve verificare un’equivalenza economica, e quindi l’attività finanziaria dello Stato e degli enti pubblici incontra un limite

Laissez-faire: principio che sostiene il non intervento dello Stato nell’economia, in base alla convinzione che il sistema economico operi sempre al meglio senza interventi pubblici. L’espressione deriverebbe dalla risposta data da un mercante a Colbert, Ministro delle Finanze di Luigi XIV, che gli chiedeva che cosa lo Stato dovesse fare per rafforzare l’economia del Regno di Francia: la risposta fu «laissez faire, laissez passer». 12

Scuola classica: iniziata con la pubblicazione della Ricchezza delle Nazioni di Adam Smith (1776) e sviluppatasi sino alla metà del XIX secolo, sostenne l’esistenza di un ordine economico naturale, che si realizza quando ognuno persegue il proprio interesse individuale, che porta infine al benessere della società nel suo complesso. Lo Stato non deve quindi intervenire nell’economia, dato che il mercato si autoregola, soddisfacendo al meglio i bisogni della società.

– secondo questa teoria – quando tale equivalenza viene meno. I punti deboli della formulazione sono principalmente due: 1) lo scambio fra privati ha come presupposto fondamentale la libertà dei contraenti, che manca invece nell’attività finanziaria pubblica, basata sull’obbligatorietà del pagamento dei tributi, stabilita in forza di legge; 2) nello scambio fra privati il prezzo di mercato è unico per tutti i compratori, mentre nell’attività finanziaria pubblica il tributo è differenziato da contribuente a contribuente. Teoria della produzione. La teoria della produzione è stata sostenuta soprattutto da due economisti tedeschi, che in vario modo hanno risentito delle idee della Scuola storica: Adolph Wagner (18351917) e Lorenz Stein. Per questa teoria, lo Stato e gli enti pubblici sottraggono dai privati risorse che poi trasformano in servizi pubblici (ordine pubblico, difesa dei confini nazionali, amministrazione della giustizia ecc.): assicurano cioè il quadro istituzionale, entro il quale viene prodotta nuova ricchezza. In altre parole, l’attività finanziaria pubblica rende possibile e più produttiva l’iniziativa dei privati, e può quindi essere considerata come un necessario investimento di capitale. Questa teoria coglie certamente un aspetto rilevante della realtà; all’atto pratico nascono però difficoltà insormontabili quando si tratta di quantificare l’incremento di produttività assicurato dai servizi pubblici. La soluzione del problema richiederebbe infatti la valutazione della produzione complessiva in assenza di attività finanziaria pubblica, situazione questa evidentemente impossibile a verificarsi. eoria dell’utilità marginale. Gli studiosi della Scuola T marginalista hanno applicato all’attività finanziaria pubblica i principi che la stessa scuola aveva elaborato nello studio dell’equilibrio del consumatore. La formulazione originaria della teoria dell’utilità è opera dell’economista austriaco Emil Sax (1845-1927). Secondo i sostenitori di questa teoria, in ogni momento i soggetti economici avvertono una serie di bisogni, sentiti in ordine decrescente di intensità. A questi bisogni, siano essi privati o pubblici, i soggetti provvedono contemporaneamente usando lo stesso criterio. Infatti i bisogni privati vengono soddisfatti da beni e servizi acquistati sul mercato privato mediante la corresponsione del prezzo; mentre i bisogni pubblici sono soddisfatti dallo Stato e dagli enti pubblici mediante il prelevamento coattivo dei tributi. Si avrà equilibrio se, una volta distribuito il reddito tra i vari

Scuola storica: sorta in Germania dopo la metà dell’Ottocento, negò la possibilità di elaborare leggi scientifiche in campo economico, in quanto ciascuna società ha proprie regole di comportamento; compito dell’economia doveva invece essere lo studio delle leggi del mutamento sociale. Gli economisti di questa scuola erano favorevoli all’intervento dello Stato nell’economia, per promuovere l’industria nascente e proteggerla dalla concorrenza estera.

Quadro istituzionale: insieme delle norme, delle consuetudini e degli organi pubblici che regolano il funzionamento di una società. Costituisce l’ambito entro cui si svolge l’attività economica di ciascun soggetto. Produttività: rapporto tra il volume del prodotto ottenuto dal processo produttivo e la quantità di fattori produttivi impiegati per realizzarlo. L’ente pubblico o l’impresa privata che fornisce il prodotto è tanto più efficiente quanto più è alto

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

bisogni, le utilità marginali ponderate dei beni e i servizi acquistati per il soddisfacimento dei bisogni sia privati sia pubblici saranno uguali. Secondo i fautori della teoria dell’utilità marginale, l’attività finanziaria pubblica realizza un impiego razionale delle risorse se si consegue l’uguaglianza delle utilità marginali ponderate; solo in tal caso ogni soggetto è in equilibrio, in quanto ottiene la massima utilità totale, in relazione ai mezzi di cui dispone (legge di livellamento delle utilità marginali ponderate). Anche questa teoria presta il fianco a numerose critiche. Infatti essa non è oggi accettata, in primo luogo perché l’utilità non è misurabile, ma semmai ordinabile, come ha rilevato una schiera di studiosi, a cominciare dall’economista italiano Vilfredo Pareto; in secondo luogo, perché i cittadini non avvertono gran parte dei bisogni pubblici, in quanto sono soddisfatti direttamente dallo Stato e dagli enti pubblici soprattutto per scongiurare i danni che deriverebbero alla comunità da un loro mancato soddisfacimento.

Le teorie politico-sociologiche Teoria politica. La teoria politica della finanza pubblica sostiene che l’attività finanziaria ha carattere eminentemente politico: ciò avviene per la natura politica degli enti impositori (Stato e altri enti pubblici), degli strumenti usati (di natura coattiva), e delle finalità da conseguire (scelte dalla classe politica al potere). La sistemazione definitiva della teoria è dovuta all’economista italiano Benvenuto Griziotti. Secondo questa teoria, chi detiene il potere riparte il carico tributario fra i cittadini in base a criteri politici: vengono in pratica favorite le classi sociali che hanno portato al potere la classe dominante. Il pregio fondamentale della teoria politica risiede nell’attenzione che essa presta ai rapporti di forza fra governanti e governati, rapporti che indubbiamente influenzano l’attività finanziaria pubblica. Tuttavia, una sana politica finanziaria non può alla lunga trascurare la situazione economica reale di un Paese, soprattutto se la classe politica persegue l’obiettivo dello sviluppo economico e sociale. Oggi, in particolare, la teoria politica non è in grado di spiegare la finanza pubblica in una società complessa, in cui i poteri sono diffusi (sindacati, organizzazioni imprenditoriali, gruppi di pressione ecc.) e la stessa minoranza ha poteri di orientamento sulla classe al Governo. L’instabilità dei rapporti politici e la necessità di continui patteggiamenti rende inattuale una teoria

il volume della produzione e bassa la quantità di fattori produttivi impiegati. Scuola marginalista: nota anche come Scuola neoclassica, nasce nella seconda metà dell’Ottocento in opposizione alla Scuola storica e alla Scuola socialista. Sostiene che le leggi economiche non dipendono dalle condizioni storiche, ma dalla natura del comportamento umano, per cui hanno una validità universale. Per scoprire tali leggi utilizza il

che esaurisce il fenomeno finanziario nel dualismo governanti-governati. eoria sociologica. Questa interpretazione T dell’attività finanziaria pubblica è stata proposta da un gruppo di studiosi italiani che hanno applicato ai problemi finanziari le teorie politico-sociologiche di Vilfredo Pareto (1848-1923) e di Gaetano Mosca (1858-1941). L’elaborazione della teoria è opera di Amilcare Puviani (1854-1907), Gino Borgatta e Mauro Fasiani (1900-1950). La teoria sociologica sostiene che l’attività finanziaria pubblica non è altro che uno strumento per mantenere al potere la classe dominante. Quest’ultima preleva i tributi nell’interesse proprio e delle classi sociali che la sostengono, dando ai contribuenti l’illusione che le spese pubbliche vadano a vantaggio dell’intera collettività. Il fenomeno finanziario pubblico, con il connesso passaggio di risorse da alcune classi sociali ad altre, consente quindi la supremazia politica di determinati gruppi (élites) sulla maggioranza dei cittadini. Questa teoria, al pari di quella politica, coglie un importante aspetto della realtà, trascurato dalle teorie economiche precedentemente esaminate. Si deve tuttavia notare che sia la teoria politica, sia quella sociologica sono unilaterali; se non altro perché, nelle moderne società democratiche, difficilmente si può ottenere per lungo tempo il consenso delle classi sociali dominate: a un certo punto queste ultime si rendono conto dell’illusione finanziaria in cui sono state tenute. Un altro limite di queste teorie risiede nell’insufficiente riconoscimento del ruolo delle cause economiche nella determinazione del fenomeno finanziario. Ogni decisione in campo tributario avvantaggia alcune categorie e ne svantaggia altre. Certe decisioni incidono su moltissime famiglie a vantaggio di poche grandi imprese: quando i prelievi fiscali sono frazionati fra un grandissimo numero di utenti, questi non sempre si accorgono del prelievo: pochi si rendono conto, per esempio, delle imposte che pagano quando comprano un giornale, utilizzano la luce elettrica o il gas, usano l’acqua dell’acquedotto comunale o entrano in un’autostrada. Gli enti avvantaggiati ripagano poi i benefici ricevuti sostenendo la classe politica al potere.

metodo deduttivo, che privilegia il procedimento logico. Sostiene il mercato di libera concorrenza, che crea spontaneamente un equilibrio di piena occupazione, per cui ogni intervento dello Stato è dannoso. Utilità marginale ponderata: rapporto fra l’utilità marginale di un determinato bene (misurata dalla variazione di utilità totale ottenuta dal consumo di un’unità aggiuntiva di un bene) e il prezzo dello stesso. Il concetto è stato elaborato dalla Scuola

marginalista, che proprio da esso ha preso il nome. Gruppi di pressione: insieme organizzato di persone che agiscono presso gli organi decisionali (Governo, Ministeri, partiti politici ecc.) per difendere gli interessi di particolari operatori economici, per esempio un settore industriale o un’associazione di categoria, condizionandone l’attività per realizzare un proprio vantaggio. Élite: termine francese indicante un gruppo ristretto

Benvenuto Griziotti (1884-1956)

Gino Borgatta (1888-1949)

#LABeconomia La teoria dell’illusione finanziaria

di persone che si differenziano per ricchezza o cultura e che aspirano a esercitare il potere. La loro pretesa a governare contrasta oggi con i principi della democrazia, che riconoscono la fonte esclusiva del potere nel popolo (art. 3 della Costituzione italiana).

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Rapporti giuridici: relazioni tra due o più soggetti tra loro o con i beni a cui l’ordinamento giuridico dà rilevanza. Presuppongono cioè relazioni tra persone, come per esempio nel caso di diritti di credito, oppure tra persone e cose, come per esempio i diritti di proprietà. Ne è presupposto l’interesse, economico o non economico, ma in quest’ultimo caso suscettibile di valutazione economica. Occorre inoltre che l’interesse sia meritevole di tutela, in quanto non può essere protetto un interesse illecito.

1.6 Gli aspetti giuridici dell’economia pubblica I soggetti che costituiscono il settore pubblico sono legati da rapporti giuridici. È quindi naturale che l’attività finanziaria presenti anche rilevanti aspetti giuridici.



●

Degli aspetti giuridici si occupa il diritto finanziario, costituito dall’insieme di norme giuridiche che disciplinano la raccolta e la successiva erogazione delle risorse economiche necessarie all’attività degli enti pubblici.

Il diritto finanziario comprende tre nuclei fondamentali di norme: norme di diritto costituzionale, riguardanti l’attività finanziaria. Fra di esse sono particolarmente importanti l’articolo 53 della Costituzione, che fissa i criteri generali della imposizione tributaria, e l’articolo 81 della Costituzione, che disciplina l’approvazione del Bilancio dello Stato da parte del Parlamento; norme di diritto amministrativo, disciplinanti la contabilità pubblica e la formazione dei bilanci degli enti pubblici; norme di diritto tributario, relative ai rapporti giuridici sorgenti fra gli enti pubblici e i privati, connessi all’attività tributaria esplicata dagli stessi enti pubblici i quali, in forza del potere di supremazia loro riconosciuto, traggono dai privati i mezzi necessari al raggiungimento delle loro finalità.

È norma di diritto costituzionale il principio secondo cui il prelievo tributario deve essere progressivo, cioè la percentuale di reddito che il contribuente è tenuto a versare a titolo di imposta aumenta più che proporzionalmente all’aumentare del reddito. È norma di diritto amministrativo il principio per cui l’imposta deve essere certa e non arbitraria: il tempo, i modi di pagamento e l’importo dovuto devono essere semplici e chiari per il contribuente. È norma di diritto tributario l’applicazione di una sanzione pecuniaria, consistente nel pagamento di una somma di denaro in caso di violazione di un adempimento fiscale. IN PRATICA

1.7 Rapporti con le altre discipline Nelle pagine precedenti si è spesso fatto rinvio a nozioni già apprese nel corso di economia politica. L’economia pubblica, infatti, studia l’attività dello Stato e degli altri enti pubblici, mentre l’economia politica si occupa delle leggi che governano il funzionamento dell’intero sistema economico. È facile quindi rendersi conto del fatto che ogni scelta finanziaria pubblica ha il suo fondamento in una certa concezione del sistema economico. Molto stretti sono i rapporti fra l’economia pubblica e la politica economica, un ramo dell’economia politica che studia gli interventi dello Stato nella vita economica in vista del conseguimento di determinati fini di carattere generale.

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

Intensi sono poi i rapporti con la statistica economica, che fornisce i dati quantitativi indispensabili per valutare al meglio qualsiasi decisione di politica finanziaria. Ogni giorno più strette diventano le relazioni con l’informatica, che si occupa della elaborazione automatica dei dati, e con la telematica, che studia le modalità della trasmissione delle informazioni. Frequenti e importanti sono i collegamenti con il diritto, per la rete di rapporti giuridici che si instaura fra gli enti pubblici e i soggetti privati. Da non trascurare le relazioni con la ragioneria, che fornisce i supporti tecnici all’economia pubblica: si pensi all’aiuto che la ragioneria dà in materia di determinazione del reddito fiscale delle imprese o di formazione del bilancio dello Stato. Di grande importanza sono infine i collegamenti con la scienza della politica, che studia i rapporti fra i cittadini e le istituzioni; infatti, come già abbiamo ricordato, le scelte finanziarie sono il risultato di decisioni politiche, che sono assunte dai rappresentanti del popolo designati mediante le elezioni. Ricordiamo infine che una “buona economia” non può essere mai separata da una “buona politica”, perché una sana economia è sempre il risultato di buone scelte politiche. Anche per questo alle origini l’economia politica era conosciuta pure come “economia civile”. Non a caso Antonio Genovesi (1713-1769), che nel 1754 ebbe all’Università di Napoli la prima cattedra di economia politica in Italia, intitolò il suo capolavoro “Lezioni di commercio o sia d’economia civile” (1769), a sottolineare lo stretto legame fra la “buona economia” e la “buona politica”.

IN SINTESI 1.1

Ascolta e ripassa

Settore privato e settore pubblico

Mentre l’economia politica approfondisce i problemi della produzione e della distribuzione della ricchezza analizzando i comportamenti degli operatori economici, l’economia pubblica (o finanza pubblica) si occupa del settore pubblico dell’economia, cioè dell’attività svolta dallo Stato in campo economico per soddisfare i bisogni della società.

1.2 Gli elementi costitutivi dell’economia pubblica Per funzionare, il settore pubblico deve disporre di una serie di elementi. Essi sono: i soggetti attivi (Stato e altri enti pubblici); i soggetti passivi (contribuenti); i beni economici di proprietà pubblica (che comprendono i fattori produttivi, gli altri beni economici e il denaro).

1.3

Il ruolo dello Stato nell’economia

La convinzione che lo Stato non dovesse intervenire nell’economia, tipica della concezione liberista, è entrata in crisi con la Grande depressione del 1929. Da allora c’è generale accordo sulla necessità dell’intervento pubblico nell’economia; la discussione riguarda solo l’entità di tale intervento.

I “valori” nell’economia pubblica

Il fenomeno finanziario può essere studiato sotto due profili: quello descrittivo, che ha lo scopo di conoscere e interpretare la realtà (analisi positiva), e quello prescrittivo, che aspira a indicare come devono essere gli interventi pubblici per raggiungere gli obiettivi considerati desiderabili dalla

La sintesi in slide

collettività (analisi normativa). Le scelte pubbliche dipendono da giudizi di valore, di natura politica.

1.5

I bisogni e i servizi pubblici

I bisogni pubblici sono quelli sentiti dalla collettività, e vengono soddisfatti dallo Stato e dagli altri enti pubblici. Vanno distinti dai bisogni privati, che invece sono avvertiti dai singoli e soddisfatti a livello individuale. I servizi pubblici sono i beni e servizi prodotti dallo Stato e dagli altri enti pubblici allo scopo di soddisfare i bisogni pubblici. Si classificano in: ● divisibili, se goduti dai singoli soggetti; ● indivisibili, se prestati all’intera collettività; ● parzialmente divisibili, se soddisfano bisogni in parte divisibili e in parte indivisibili.

1.6 Gli aspetti giuridici dell’economia pubblica L’economia pubblica presenta importanti aspetti giuridici. Il diritto finanziario è formato dall’insieme delle norme giuridiche che disciplinano le entrate e le spese dello Stato e degli altri enti pubblici. Comprende il diritto costituzionale, il diritto amministrativo e il diritto tributario.

1.7 1.4

Antonio Genovesi (1713-1769)

Rapporti con le altre discipline

L’economia pubblica ha stretti rapporti con molte discipline. Fra le altre, ricordiamo l’economia politica, la statistica economica, l’informatica, la ragioneria. Da non trascurare le sue relazioni con la scienza della politica, che studia i rapporti fra i cittadini e le istituzioni, e con il diritto, che si occupa dei rapporti giuridici fra gli enti pubblici e i privati.

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

MAPPA Dopo aver ripassato i contenuti dell’unità, completa la mappa beni economici ● bisogni privati ● concezione liberista ● diritto finanziario ● servizi parzialmente divisibili ● servizi pubblici ● settore pubblico

●

giudizi di valore

SISTEMA ECONOMICO SETTORE PRIVATO

_______________________________________________________

RUOLO DELLO STATO NELL’ECONOMIA

________________________________________________

FALLIMENTO DEL MERCATO

________________________________________________

INTERVENTO PUBBLICO

(diseconomie esterne)

(non intervento dello Stato)

(coesistenza di Stato e mercato)

ATTIVITÀ FINANZIARIA PUBBLICA BISOGNI PUBBLICI

● ●

_______________________________________________________

Bisogni pubblici puri Bisogni pubblici misti

● ● ●

Servizi pubblici divisibili Servizi pubblici indivisibili Servizi pubblici parzialmente divisibili

TEORIE SULL’ATTIVITÀ FINANZIARIA PUBBLICA

● ● ● ●

Teoria Teoria Teoria Teoria

TEORIE ECONOMICHE

TEORIE POLITICO-SOCIOLOGICHE

del consumo (J.B. Say) dello scambio (N.W. Senior, F. Bastiat) della produzione (A. Wagner, L. Stein) dell’utilità marginale (E. Sax)

● ●

Teoria politica (B. Griziotti) Teoria sociologica (V. Pareto, A. Puviani, G. Mosca, G. Borgatta, M. Fasiani)

DIRITTO FINANZIARIO

NORME DI DIRITTO COSTITUZIONALE Costituzione italiana (Artt. 53 e 81)

NORME DI DIRITTO AMMINISTRATIVO

● ●

Contabilità pubblica Bilancio degli enti pubblici

NORME DI DIRITTO TRIBUTARIO

Rapporti giuridici tra enti pubblici e privati in materia tributaria

Rispondi ora alle domande ● ● ●

Quali sono i caratteri distintivi del settore privato e del settore pubblico? Perché il settore pubblico si definisce anche “area non di mercato”? Quali sono i principi fondamentali della concezione liberista in tema di intervento dello Stato nell’economia?

● ● ● ● ●

Che cosa si intende per “fallimento del mercato”? Sai fare esempi di diseconomie esterne? Come si classificano i servizi pubblici? Che cosa sostiene la teoria politica della finanza pubblica? Quali sono le parti fondamentali del diritto finanziario?

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

VERIFICA

Svolgi gli esercizi in modalità interattiva sull’eBook+ o sull’app librARsi

VERO/FALSO

L’istruzione superiore rientra nei servizi pubblici a divisibili b indivisibili c parzialmente divisibili d parzialmente indivisibili

La tesi secondo cui la spesa pubblica distrugge ricchezza, in quanto corrisponde a risorse sottratte a impieghi produttivi, è propria della teoria a del consumo c della produzione b dello scambio d dell’utilità marginale

La tesi secondo cui i tributi sono il corrispettivo dei servizi che gli enti pubblici forniscono ai privati, e quindi corrispondono al prezzo pagato per il loro acquisto, è propria della teoria a del consumo c della produzione b dello scambio d dell’utilità marginale

La teoria secondo cui i governanti ripartono il carico tributario in modo da favorire le classi che li hanno portati al potere è sostenuta dalla teoria a della produzione c politica b dello scambio d del consumo

Le norme di diritto finanziario che regolano la contabilità pubblica e la formazione dei bilanci degli enti pubblici fanno parte del diritto a costituzionale c fiscale b amministrativo d tributario

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1

Gli operatori del sistema economico sono: famiglie, imprese, Stato e Resto del mondo.

Il settore privato si caratterizza per le decisioni individuali, finalizzate al soddisfacimento degli obiettivi dei singoli cittadini. ⓥⓥ ⓕ

L’area di mercato è costituita dal settore privato, caratterizzato da decisioni collettive. ⓥⓥ ⓕ

Nei moderni sistemi economici c’è sempre una buona integrazione fra iniziativa privata e intervento pubblico.

ⓥⓥ ⓕ

I soggetti attivi dell’attività finanziaria pubblica sono i contribuenti.

ⓥⓥ ⓕ

Lo studio degli effetti che una nuova imposta sui redditi di capitale ha sulla formazione del risparmio rientra nell’analisi normativa.

ⓥⓥ ⓕ

Scopo primario dell’attività finanziaria pubblica è di ottenere i mezzi indispensabili per finanziare la spesa pubblica in vista del soddisfacimento dei bisogni della collettività. ⓥⓥ ⓕ

Il contenuto dell’attività finanziaria pubblica non varia mai nel tempo, in quanto nelle diverse epoche storiche i bisogni pubblici tendono a restare sostanzialmente immutati. ⓥⓥ ⓕ

Il diritto finanziario è un ramo del diritto tributario che disciplina la contabilità pubblica. ⓥⓥ ⓕ

SCELTA MULTIPLA

COMPLETAMENTI Completa il brano inserendo i termini appropriati scelti tra quelli proposti. benefici • collettività • consumo • danni • diseconomie • economie • inquinante • istruzione • mercato • privato • produzione • pubblico • tutela • vantaggio

Capita spesso che l’attività economica di un soggetto ave non solo coloro che sono

vantaggi l’intera Completa l’affermazione scegliendo la frase corretta fra quelle proposte. 1

L’intervento pubblico nell’economia per raggiungere fini di interesse generale è studiato dalla a microeconomia c economia dinamica b politica economica d economia statica La convinzione che ogni intervento pubblico nell’economia fosse dannoso era propria della a Scuola classica c Scuola keynesiana b Scuola socialista d Scuola neokeynesiana Se il servizio pubblico è goduto dai singoli soggetti, come per esempio il servizio postale o ferroviario, rientra nella categoria dei servizi pubblici a divisibili b indivisibili c parzialmente divisibili d parzialmente indivisibili Quando un servizio pubblico è prestato all’intera collettività, come per esempio la difesa nazionale, è a divisibile b indivisibile c parzialmente divisibile d parzialmente indivisibile

gli utenti diretti di quel particolare servizio. È questo il caso dell’istituzione di un ospedale o di una scuola, che può ara tutta la popolazione di un vasto ter-

recare

ritorio. Ma può anche capitare che il comportamento di un soggetto danneggi un’ampia area: si faccia il caso di un’imche scarica sulla collettività una par-

presa

. Le esternalità positive (o

te dei suoi costi di

esterne) nel primo caso e le esternalità negative (o

esterne) nel secondo non possono esse-

re compensate dal mercato, in quanto risulta impossibile sia identificare i soggetti avvantaggiati o svantaggiati, sia monetizzare il

o il danno. Da qui la necessità dell’in-

tervento dello Stato nell’economia: esso ha il compito di tu, come

telare la sanità, assicurare la pubblica quello di intervenire a

dell’ambiente. Proprio

perché il mercato non è capace di internalizzare le utilità e i costi, è necessario l’intervento

. 17

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

TROVA L’ERRORE

RISOLVI IL CASO

Individua l’espressione o il termine errati, e inserisci quelli corretti. 1

Nel settore privato le decisioni sono assunte dai rappresentanti del popolo, allo scopo di raggiungere obiettivi di interesse generale, rivolti cioè al vantaggio dell’intera collettività.

I servizi pubblici divisibili sono prestati all’intera collettività e sono goduti dai singoli in quanto membri di un aggregato sociale, come per esempio la difesa nazionale e la tutela dell’ordine pubblico.

Esamina il caso e rispondi motivando la tua risposta. È BELLO PAGARE LE TASSE? Tommaso Padoa-Schioppa (1940-2010), nel periodo in cui era Ministro del tesoro e delle finanze (2006-2008), ha affermato che «pagare le tasse è bello perché ti fa sentire cittadino della polis e ti dà modo di partecipare al bene comune». Questa frase suscitò molte polemiche, sia perché in Italia il carico fiscale è molto alto, sia per il fatto che le tasse a carico dei contribuenti spesso non vengono impiegate in modo ottimale. La posizione di Padoa-Schioppa era già stata espressa dal più grande economista italiano dell’Ottocento, il siciliano Francesco Ferrara (1810-1900), quando era Ministro delle finanze del Regno d’Italia (1867), definendo l’economia finanziaria come «la scienza dell’amor di Patria». 1

Condividi le opinioni di questi due economisti? Ti sembrano fondate, in particolare, le obiezioni avanzate contro la posizione di Padoa-Schioppa?

In contrasto con le opinioni che precedono, George Orwell (1903-1950), scrittore inglese noto soprattutto per aver scritto il romanzo allegorico La fattoria degli animali (1945), ha invece sostenuto che «in materia d i fisco nessuno è patriota».

A quale dei giudizi sopra riportati ti senti più vicino?

TROVA L’ERRORE COLLEGAMENTI Associa le espressioni del primo gruppo con una sola definizione del secondo. 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Teoria dei sistemi Teoria del consumo Teoria del risparmio Teoria dell’investimento Teoria dell’utilità marginale Teoria della produzione Teoria dello scambio Teoria politica Teoria sociologica

a I governanti ripartono il carico tributario tra i cittadini in base a criteri esclusivamente politici, favorendo le classi sociali che hanno portato al potere le classi dominanti b I tributi pagati dai contribuenti rappresentano il prezzo dei servizi che lo Stato fornisce ai privati: fra prestazione (servizi pubblici) e controprestazione (tributi pagati) ci deve essere un’equivalenza c L’attività finanziaria pubblica è lo strumento per mantenere al potere la classe dominante, che preleva i tributi nell’interesse proprio e delle classi sociali che la sostengono, facendo credere alla collettività che le spese pubbliche vadano a vantaggio di tutti d L’attività finanziaria pubblica è una distruzione di ricchezza che impoverisce la società (imposta grandine); quindi lo Stato deve limitare al massimo il prelievo tributario e L’impiego delle risorse è razionale se ogni soggetto consegue l’uguaglianza delle utilità marginali ponderate dei beni e servizi acquistati per soddisfare i bisogni sia privati sia pubblici f Lo Stato presta servizi, come la difesa e l’ordine pubblico, che consentono ai privati di produrre ricchezza, e quindi l’attività finanziaria pubblica può essere considerata come un investimento produttivo

1 18

Preparati alla prova orale rispondendo alle domande. 1 Che cosa studia l’economia pubblica? (1.1) 2 È elevato l’intervento pubblico in Italia? (1.1) 3 Quali sono i soggetti passivi del sistema finanziario pubblico? (1.2) 4 Perché il rapporto fra soggetti attivi e soggetti passivi dell’attività finanziaria pubblica ha natura obbligatoria per questi ultimi? (1.2) 5 Perché la Grande depressione del 1929 ha messo in crisi la concezione liberista che era contraria all’intervento pubblico nell’economia? (1.3) 6 Che cosa si intende con l’espressione “fallimento del mercato”? (1.3) 7 Quale differenza esiste fra l’analisi positiva e l’analisi normativa? (1.4) 8 Che che cosa significa affermare che ogni scelta di economia pubblica implica giudizi di valore? (1.4) 9 Quale differenza corre fra i bisogni pubblici e i bisogni privati? (1.5) 10 È possibile dare una definizione oggettiva dei bisogni pubblici? (1.5) 11 Quali sono i caratteri fondamentali dei servizi pubblici? (1.5) 12 Come si classificano i servizi pubblici? (1.5) 13 Quali sono i principali campi di studio del diritto finanziario? (1.6) 14 Quali sono le principali articolazioni del diritto finanziario? (1.6) 15 Perché la statistica economica è importante nello studio dell’economia pubblica? (1.7) 16 Esistono collegamenti tra l’economia pubblica e la ragioneria? (1.7) 17 L’informatica e la telematica hanno un ruolo rilevante nello studio dell’economia pubblica? (1.7)

L’oggetto della finanza pubblica Unità 1

SUMMARY 1.1

Listen and review

Private sector and public sector

The political economy examines in depth the problems concerning the production and distribution of wealth by analysing the behaviour of economic operators, while public finance studies the role of the government in the economy.

1.2

The elements of the public economy

In order to operate, the public sector needs active subjects (the State and other public institutions), taxable persons (taxpayers), and State owned goods (including factors of production, other economic goods and money).

1.3

The role of the State in the economy

The belief that the State should not intervene in the economy (liberism) lost support with the Great depression in 1929. Since then it has been a widely held opinion that the State should intervene in the economy, but how it should intervene remains an issue.

1.4

Values in the public economy

There are several approaches to financial management: a descriptive approach aims to understand and interpret reality (positive analysis), while a prescriptive approach outlines how strategies should be put into practice in order to achieve desirable objectives (normative analysis).

1.5

Public needs and public services

level. The distinction between public and private needs, however, is not entirely clear and defined. Public services are provided by the State and other public institutions. They aim to satisfy public needs. They are classified as follows: ● divisible services, if they benefit individuals; ● non-divisible services, if they benefit the whole community; ● partially divisible services, if they satisfy some needs which are divisible and some which are non-divisible.

1.6 The legal aspects of the public economy The public economy has important legal aspects. Financial law is a framework of rules, standards and practices that govern the spending and expenses of the State and other public institutions. It comprises Constitutional Law, Administrative Law and Tax Law.

1.7

Relationship with other disciplines

The public economy is very closely related to political economy, economic statistics, information technology and accounting. The relationships between public economy and political science, which studies the relationship between citizens and institutions, and with the Law, which deals with legal relationships between public and private corporations, are also important.

Public needs are those felt by the community as a whole, and are satisfied by public institutions. Private needs, on the other hand, are those needed by single people and satisfied on an individual

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Conoscenze

Dalla finanza neutrale alla finanza funzionale ● Gli scopi della politica anticiclica ● L’equilibrio di sottoccupazione ● Il deficit di bilancio ● Il neoliberismo ● Le finalità della finanza pubblica ● La legge di Wagner ● I fini dello Stato sociale ● La crisi fiscale dello Stato ●

Abilità

ODULO 1 M UNITÀ

Saper illustrare gli obiettivi della finanza pubblica ● Essere capaci di spiegare le conseguenze sociali delle scelte finanziarie ● Saper definire i fondamenti della finanza della riforma sociale ● Saper esporre i principi fondamentali della finanza funzionale ● Essere in grado di motivare le critiche dei monetaristi alla finanza funzionale ● Saper individuare le ragioni della politica anticiclica ● Saper definire i principali obiettivi della finanza pubblica ● Saper spiegare le ragioni dell’aumento tendenziale della spesa pubblica ● Essere capaci di illustrare le ragioni della crisi dello Stato sociale ●

L’evoluzione storica della finanza pubblica In questa unità vengono illustrate le diverse teorie sulla finanza pubblica, dalle prime formulazioni della Scuola classica fino alle teorie più recenti. La finanza pubblica è infatti una materia in continua evoluzione, che segue da vicino i mutamenti della società. Si esaminano poi gli obiettivi della finanza pubblica, perseguiti accanto al fine primario, che è quello di finanziare i servizi pubblici. Successivamente verrà illustrato l’andamento della spesa pubblica nel tempo, per approfondire infine i caratteri dello Stato sociale.

2.1 La finanza neutrale Stato assoluto: Stato in cui il sovrano è titolare di un potere illimitato, perché non soggetto alle leggi che egli stesso emana (legibus solutus). Assemblea rappresentativa: è costituita dal Parlamento, organo mediante il quale i cittadini, attraverso rappresentanti eletti a suffragio universale, partecipano all’esercizio della funzione legislativa e al controllo del Governo. Nel nostro sistema è formato dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica. 20

La nascita dell’economia pubblica

L’economia pubblica nasce in epoca moderna con il dissolversi degli Stati assoluti e il progressivo affermarsi delle democrazie parlamentari. Solo in queste forme di Stato – con l’accettazione del principio di rappresentatività, che comporta l’approvazione dei tributi da parte di assemblee rappresentative elette dal popolo – si ha la definitiva separazione tra patrimonio pubblico e patrimonio privato del sovrano.



Un problema che ha sempre occupato gli studiosi di economia pubblica dalla nascita di questa disciplina è quello delle dimensioni del settore pubblico rispetto al resto dell’economia, cioè la quantità e la qualità di beni e servizi pubblici che lo Stato deve offrire alla comunità.

Come vedremo nel corso di questa unità, l’ampiezza del settore pubblico dipende dalle teorie di volta in volta dominanti, dato che ciascuna di esse assegna allo Stato un ruolo particolare. © Casa Editrice G. Principato

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

La Scuola classica

La prima costruzione organica dei compiti della finanza pubblica è stata operata dalla Scuola classica, sviluppatasi in Inghilterra nell’ultimo quarto del Settecento, contemporaneamente alla scomparsa definitiva degli ultimi residui del sistema feudale. Secondo gli esponenti di questa scuola (Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill) il mercato di libera concorrenza raggiunge automaticamente la piena occupazione dei fattori produttivi: eventuali modeste oscillazioni sono corrette da meccanismi automatici, che operano nel mercato e assicurano l’immediato raggiungimento dell’equilibrio. Dato che il mercato tende spontaneamente al raggiungimento del reddito nazionale più elevato possibile – argomentavano gli economisti della Scuola classica – lo Stato non deve sostituirsi ai privati nella vita economica, ma limitarsi a predisporre i servizi pubblici essenziali, che non sarebbero altrimenti assicurati dall’attività degli operatori privati: Adam Smith identificava queste funzioni nella difesa contro i nemici esterni, nell’ordine pubblico, nell’amministrazione della giustizia e in opere come le strade, i ponti, gli edifici pubblici ecc. Lo Stato farà fronte ai necessari esborsi prelevando tributi proporzionali al reddito dei contribuenti, tali da non alterare le posizioni relative dei diversi soggetti economici.



+ ONLINE

Scuola classica Classical School

Adam Smith (1723-1790)

John S. Mill (1806-1873)

Gli ideali finanziari degli esponenti della Scuola classica si possono riassumere nell’aspirazione a una finanza neutrale, intendendo come tale una finanza che limita al massimo l’attività finanziaria dello Stato e che non turba l’equilibrio economico globale attraverso una inopportuna attività di prelievo tributario e di spesa pubblica.

Questi principi sono strettamente collegati all’ideologia dominante nel periodo storico che va dalla Rivoluzione francese alla metà dell’Ottocento: ideologia tipica delle classi sociali che realizzarono le rivoluzioni borghesi.

La Scuola socialista

La finanza neutrale entra in crisi dopo la metà dell’Ottocento, a seguito degli attacchi sferrati dai pensatori della Scuola socialista: questi osservano che l’astensione dello Stato dall’economia favorisce le classi sociali più forti, a danno dei lavoratori e del proletariato in genere, indifesi di fronte allo strapotere dei capitalisti. Lo Stato deve invece intervenire attivamente nell’economia, e perseguire obiettivi di redistribuzione della ricchezza fra le classi sociali.

2.2 La finanza della riforma sociale Nella seconda metà dell’Ottocento si diffonde, lentamente e per gradi, l’idea che il compito primario dello Stato sia la realizzazione della giustizia sociale, intesa come situazione volta a ridurre al minimo le sperequazioni nella distribuzione della ricchezza. Si fa cioè strada la convinzione che la vera libertà di tutti i cittadini si può realizzare solo se ognuno è “libero dal bisogno”, secondo la bella formula di Benjamin Constant. In sostanza, la partecipazione democratica richiede l’abolizione di ogni stridente sperequazione nelle situazioni economiche e sociali dei cittadini.

Rivoluzioni borghesi: con l’affermazione in campo economico, la borghesia rivendica un preciso ruolo politico: le Rivoluzioni inglese (1640-89), americana (1776-83) e francese (1789-95) mettono in crisi lo Stato assoluto, culminando con i moti del 1846-48 che in tutta Europa chiedono l’allargamento dell’elettorato e la concessione di una Costituzione che limiti i poteri del sovrano.

La finanza a fini redistributivi

Per ridurre le disuguaglianze nella distribuzione della ricchezza vengono suggeriti soprattutto due strumenti: ● il passaggio dall’imposizione proporzionale a quella progressiva; ● la riforma del sistema successorio. Come vedremo più avanti, l’imposta ● è proporzionale se aumenta nella stessa proporzione della materia imponibile (reddito o patrimonio); ● è progressiva se aumenta in misura più che proporzionale rispetto all’imponibile. © Casa Editrice G. Principato

Due diversi sistemi impositivi

#PLUS La figura di Benjamin Constant 21

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Capacità contributiva: idoneità del contribuente a sopportare l’onere dell’imposta, desunta dalla sua titolarità di un reddito o di un patrimonio, oppure dalle sue capacità di spesa. Da questa situazione di fatto è possibile individuare la misura della sua partecipazione alle spese pubbliche. Assicurazioni sociali: insieme di norme a tutela dei lavoratori per proteggerli da eventi e situazioni previsti dall’art. 38 della Costituzione, che afferma: «I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria». Le assicurazioni possono essere obbligatorie o volontarie: nel primo caso sono gestite da enti previdenziali che si finanziano con contributi obbligatori, nel secondo da fondi pensionistici che prevedono la capitalizzazione dei premi versati dagli iscritti. Ciclo economico: alternarsi delle fasi di espansione e di depressione nell’attività economica di un Paese, rilevabile da indici quantitativi globali (come il prodotto nazionale lordo), o da una variabile che lo rappresenta sinteticamente (come l’occupazione o la produzione industriale). Ha in genere durata variabile da 4 a 10 anni, e i suoi caratteri cambiano in funzione di numerosi fattori.

+ ONLINE

Capacità contributiva Ability to pay Ciclo economico Economic cycle 22

IN PRATICA In un sistema impositivo a base proporzionale, un contribuente con un reddito di 20mila euro pagherà per esempio 3mila euro di tasse, e un contribuente con un reddito di 100mila euro ne pagherà 15mila: entrambi sono soggetti infatti alla stessa imposta del 15%. In un sistema impositivo a base progressiva, invece, il contribuente con un reddito di 20mila euro pagherà ancora 3mila euro di tasse, ma quello con un reddito di 100mila euro (quindi ben più benestante), attraverso particolari meccanismi ne pagherà poniamo 30mila: in questo caso il primo soggetto sarà gravato da un’imposta del 15%, mentre sul secondo l’imposta graverà per il 30%. Con l’imposta progressiva lo Stato attua una politica redistributiva, perché preleva una proporzione di ricchezza maggiore dal contribuente più abbiente e, verosimilmente, attraverso sussidi e servizi aiuterà il contribuente meno ricco.

L’imposizione progressiva permette il prelevamento di risorse proporzionalmente più elevate dai soggetti più abbienti, e pertanto dotati di maggiore capacità contributiva. Ciò ha la conseguenza di ridurre i divari nella distribuzione del reddito. Scopi analoghi si propone la riforma del regime ereditario. Una distribuzione più equa si può conseguire anche introducendo le imposte di successione, oppure limitando l’ammontare di ricchezza che ciascuna persona può ricevere per eredità. In questo modo si cerca di evitare che alcuni individui godano di situazioni economiche troppo vantaggiose rispetto ad altri, situazioni raggiunte per di più non per l’impegno messo a frutto nello svolgimento del proprio lavoro, ma solo per l’appartenenza a una famiglia particolarmente agiata.

Gli interventi in campo sociale

Lo Stato può realizzare una distribuzione più giusta se utilizza le maggiori entrate operando interventi in campo sociale a vantaggio dei ceti meno abbienti: tali sono per esempio le spese statali intese a promuovere la pubblica istruzione (come fatto in particolare in Italia subito dopo il raggiungimento dell’Unità), oppure gli investimenti in campo sanitario, finalizzati ad assicurare condizioni igieniche atte a evitare l’insorgere di malattie diffusive. Gli interventi pubblici in campo sociale sono stati all’inizio timidi e contenuti, dato che le resistenze da superare erano notevoli. Col modificarsi della realtà, è mutato l’atteggiamento dell’opinione pubblica per quanto attiene all’intervento dello Stato. Da molte parti si richiedeva un ruolo attivo dello Stato nella difesa dei soggetti più deboli, soprattutto i lavoratori, sia durante il rapporto di lavoro, sia successivamente quando la loro capacità lavorativa viene meno. La Germania è stata la prima a introdurre le assicurazioni sociali contro le malattie (1883), gli infortuni (1884), l’invalidità e la vecchiaia (1889). Il suo esempio è stato poi imitato dagli altri Paesi europei e dagli Stati Uniti, tanto che nei primi decenni del Novecento queste garanzie sono state estese a tutti i lavoratori.

2.3 La finanza congiunturale La Grande depressione del 1929-32, originatasi negli Stati Uniti e poi propagatasi rapidamente nei Paesi europei, scosse dalle fondamenta la convinzione dell’esistenza di meccanismi automatici assicuranti il pieno impiego dei fattori produttivi, come affermavano i sostenitori della finanza neutrale. Le grandi masse di lavoratori disoccupati costituivano la dimostrazione che il sistema economico era periodicamente turbato da gravi crisi, che potevano avere incalcolabili conseguenze sul piano economico e su quello politico. Lo Stato – secondo i sostenitori della teoria della finanza congiunturale – non può assistere inerte all’alternarsi delle fasi del ciclo economico: al contrario, esso deve invece intervenire per attenuare l’ampiezza del ciclo, combattendo in particolare la disoccupazione congiunturale, che fa diminuire il prodotto nazionale e colpisce in vario modo la società nel suo insieme, provocando gravi perdite che potranno poi essere recuperate solo molto lentamente. © Casa Editrice G. Principato

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

La politica anticiclica

I danni provocati dalla depressione economica hanno spinto i Governi a adottare una politica anticiclica, consistente in un insieme di strumenti idonei ad attenuare le onde del ciclo economico. I criteri finanziari suggeriti dalla finanza neutrale erano tali da aggravare le fluttuazioni: infatti, nella fase di espansione, essa faceva affluire alle casse dello Stato un maggior gettito tributario (in quanto nella congiuntura favorevole il reddito nazionale aumentava), determinando un eccesso di domanda rispetto all’offerta; al contrario, nella fase di depressione il minore reddito dei privati faceva diminuire il gettito tributario, contraendo la domanda pubblica e facendo scendere la domanda globale al di sotto del livello necessario ad assicurare la piena occupazione.



Secondo le prescrizioni della finanza congiunturale, lo Stato deve svolgere un’azione anticiclica: nella fase espansiva è necessario che lo Stato realizzi entrate superiori alle spese, accumulando con ciò avanzi che hanno lo scopo di raffreddare l’eccesso di domanda; mentre nelle fasi di depressione lo Stato deve sopportare anche ingenti disavanzi per finanziare la spesa pubblica, in modo da compensare la spesa privata insufficiente.

La finanza congiunturale ha trovato attuazione soprattutto nei Paesi scandinavi negli anni ’30 del secolo scorso (cioè dopo la Grande crisi del 1929-32), in cui la teoria tradizionale (che tendeva all’equilibrio annuale di bilancio, e cioè entrate = spese) era stata abbandonata per dare luogo a quella che aveva come scopo la realizzazione dell’equilibrio di bilancio pluriennale, esteso cioè alla durata del ciclo economico. In sostanza, i disavanzi che si accumulavano negli anni di depressione dovevano essere compensati dagli avanzi realizzati negli anni di espansione.

2.4 La finanza funzionale La finanza congiunturale, appena esaminata, presuppone quindi il pareggio del bilancio durante l’intero ciclo economico. Costituisce pertanto una deviazione solo apparente dal principio fondamentale degli economisti classici, secondo cui il bilancio dello Stato doveva essere ogni anno in pareggio: per la finanza congiunturale, infatti, il pareggio andava comunque conseguito, ma durante l’arco di un ciclo economico.

Disoccupazione congiunturale: disoccupazione dovuta alla diminuzione della domanda tipica della fase depressiva del ciclo. Va distinta dalla disoccupazione strutturale, che si ha quando interi settori produttivi sono posti fuori mercato per i costi di produzione troppo alti, e dalla disoccupazione tecnologica, determinata dalle innovazioni tecniche che riducono l’occupazione Domanda globale: detta anche domanda aggregata, è formata dall’insieme dei beni e servizi richiesti dalle famiglie, dallo Stato e dal Resto del mondo sul mercato. Risulta dalla somma di consumi, investimenti ed esportazioni nette, pari queste ultime alla differenza, positiva o negativa, fra esportazioni e importazioni.

#PLUS La politica anticiclica + ONLINE

Grande crisi Great crisis

I deficit di bilancio

La politica fiscale suggerita da John Maynard Keynes, e largamente adottata da tutti i Paesi industrializzati a partire dalla fine della seconda guerra mondiale, contrasta invece nettamente con le prescrizioni della teoria tradizionale, che sosteneva la necessità del pareggio annuale del bilancio.

John M. Keynes (1883-1946)

La costruzione di infrastrutture ha effetti positivi sulla produttività globale. © Casa Editrice G. Principato

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Per combattere l’equilibrio di sottoccupazione, Keynes sostiene la necessità di un intervento attivo dello Stato, anche se ciò comporta un deficit di bilancio Il valore economico (deficit spending) che può durare nel tempo anche oltre i limiti del ciclo, fino a delle infrastrutture quando il sistema non raggiunge la piena occupazione dei fattori produttivi. La spesa pubblica va fatta in deficit, perché deve “aggiungersi” a quella dei privati (se fosse finanziata da imposte sarebbe soltanto “sostitutiva” e non vi sarebbe aumento della domanda globale). Equilibrio di La spesa pubblica deve essere finalizzata alla costruzione di infrastrutture, ovsottoccupazione: situazione in cui il reddito effettivo vero alla predisposizione di quello che viene comunemente chiamato il capitale è inferiore al reddito fisso sociale, onde migliorare la produttività globale del sistema. Le infrastruttupotenziale: secondo Keynes re sono costituite da opere che favoriscono le attività produttive dei privati, come questa è la situazione normale, in quanto l’equilibrio strade, porti, elettrodotti, case, scuole e opere pubbliche in genere. Per l’azione dei di piena occupazione meccanismi cumulativi di espansione, e in particolare del moltiplicatore, la spesa (reddito effettivo = reddito pubblica iniziale produce un aumento della spesa privata, per cui la domanda glopotenziale) è difficilmente bale, e quindi il reddito nazionale, aumentano di un multiplo della spesa finanziata realizzabile nella realtà, a dallo Stato. meno di interventi pubblici a sostegno della domanda globale. Deficit spending: eccedenza della spesa sulle entrate pubbliche, finanziata attraverso il ricorso al debito pubblico. Ha lo scopo di stimolare l’attività economica e l’occupazione nei periodi in cui il sistema si trova in equilibrio di sottoccupazione, grazie alla spesa in disavanzo. Moltiplicatore: in generale il termine indica le conseguenze amplificate prodotte da una determinata causa. In economia indica il rapporto tra la variazione del reddito nazionale e la variazione della spesa autonoma che l’ha determinata. Impresa pubblica: impresa gestita dallo Stato o da un altro ente pubblico. Può operare con finalità privatistiche, cioè per la realizzazione di un profitto, o sociali, per la produzione di beni e servizi da vendersi a prezzi più bassi di quelli di mercato o per l’assorbimento della disoccupazione in un’area sottosviluppata. Manovra monetaria: strumento di regolazione dell’attività economica, perché la liquidità del sistema consente alle imprese di realizzare gli investimenti produttivi e aumentare il reddito nazionale. La sua influenza sul livello del reddito nazionale è indiretta, in quanto la manovra agisce sulla domanda di investimenti che a sua volta determina il livello del reddito nazionale. 24

I nuovi obiettivi della finanza pubblica

Gli anni del secondo dopoguerra hanno assistito al passaggio da una finanza neutrale, intesa a distribuire un reddito nazionale fisso fra impieghi pubblici e impieghi privati, a una finanza funzionale, che ricorre alle manovre di bilancio per conseguire gli obiettivi dello sviluppo del reddito nazionale e della sua più equa ripartizione fra le classi sociali. Naturalmente, il cambiamento degli obiettivi ha determinato l’introduzione di nuovi strumenti finanziari accanto a quelli tradizionali, che in passato riguardavano unicamente l’attività di prelievo dei tributi e di erogazione delle somme prelevate per soddisfare i bisogni pubblici. Si sono impiegati, in larga misura, nuovi strumenti di intervento: gli investimenti produttivi, la spesa pubblica a sostegno dei consumi, gli interventi a favore delle esportazioni, l’impresa pubblica ecc., utilizzati insieme agli strumenti finanziari tradizionali. L’ampio ricorso al deficit di bilancio ha avuto però conseguenze molto negative, per l’enorme accumulo del debito pubblico che in alcuni Paesi ha raggiunto livelli insostenibili (in Italia, come è noto, il debito pubblico ha superato ampiamente il livello del PIL).

2.5 Le teorie più recenti La maggiore complessità raggiunta dall’economia ai nostri giorni e, parallelamente, il mutamento di ruolo che ha interessato lo Stato moderno, hanno portato a un vivace confronto tra gli economisti. Le visioni su quali compiti lo Stato debba effettivamente svolgere e quali debba invece lasciare al libero mercato sono molto diverse fra gli studiosi: troviamo infatti posizioni assai divergenti sul ruolo che lo Stato deve rivestire oggi nell’economia pubblica. Per riuscire a capire meglio il ventaglio di posizioni degli economisti esaminiamo brevemente le tesi più significative.

La Scuola monetarista

Contro l’eccessiva espansione dello Stato nell’economia, che ha provocato una crescita incontrollata del debito pubblico, ha preso una decisa posizione la Scuola monetarista, il cui principale esponente è stato Milton Friedman (premio Nobel per l’economia nel 1976). Secondo questa scuola, nota anche come Scuola di Chicago – nella cui università Friedman insegnò a lungo e formò uno stuolo di illustri allievi, i cosiddetti Chicago boys – l’instabilità del sistema è dovuta essenzialmente a cause monetarie, per cui uno sviluppo stabile può essere garantito solo da manovre monetarie poste in essere dalla Banca centrale intese a regolare la quantità di moneta in circolazione. Per questi economisti la manovra della spesa pubblica – essenziale per i seguaci della finanza funzionale sostenuta dai keynesiani – è invece © Casa Editrice G. Principato

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

inutile e dannosa. Le manovre monetarie presentano inoltre il vantaggio di produrre effetti molto rapidi, mentre le manovre sulle entrate e sulle spese pubbliche richiedono procedure complicate e i loro effetti si verificano in ritardo, quando la situazione di mercato può essersi modificata e richiedere già interventi diversi.

La Scuola delle scelte pubbliche

Molto critica nei confronti dell’eccessivo intervento pubblico è anche la Scuola delle scelte pubbliche (Public choice), sviluppatasi nell’Università della Virginia attorno a James Buchanan (1919-2013), premio Nobel per l’economia nel 1986, economista che si è formato studiando il pensiero finanziario europeo e, in particolare, italiano (Antonio De Viti De Marco, Benvenuto Griziotti). Questa scuola, affermatasi nel corso degli anni Sessanta, analizza i meccanismi di decisione che presiedono alla formazione delle scelte pubbliche nelle moderne democrazie parlamentari. In particolare, ha cercato di spiegare il comportamento dell’operatore pubblico, considerando i sistemi elettorali e i loro effetti sulle scelte collettive, i comportamenti della classe politica e della burocrazia, le azioni dei gruppi di pressione ecc. Il nucleo centrale della Public choice resta la convinzione che il settore pubblico abbia raggiunto dimensioni abnormi, addirittura pericolose per la difesa delle libertà individuali; occorre quindi un nuovo “patto sociale” fra i cittadini, che consenta la riduzione dell’intervento pubblico e una ridefinizione dei diritti individuali.

La Nuova macroeconomia classica

Sui fondamenti teorici del monetarismo, ma in una posizione ancora più radicale, si basa la Nuova macroeconomia classica, il cui principale esponente è Robert E. Lucas (1937). Questa scuola sostiene l’esclusiva efficacia di manovre monetarie rapide e improvvise, essendo inutili tutti gli altri interventi, in quanto gli operatori economici si comportano in base ad aspettative razionali: essi cioè utilizzano al meglio tutte le informazioni di cui dispongono, e sono così in grado di neutralizzare in anticipo le manovre annunciate o prevedibili (come suggerito dalla Scuola monetarista). Secondo questa ipotesi, il comportamento degli operatori economici si basa sull’esperienza passata e sulle loro conoscenze economiche, cognizioni che permettono di non commettere errori. In particolare, gli operatori sono in grado di anticipare gli interventi statali di politica monetaria, annullando così le conseguenze a loro sfavorevoli: i soggetti economici sanno già in partenza che un aumento della spesa pubblica si trasferirà in un aumento dei prezzi, e quindi la politica keynesiana di sostegno della domanda globale per assicurare la piena occupazione risulterà del tutto inefficace.

Il neoliberismo

Le critiche alla scuola keynesiana, diffusesi dapprima in Gran Bretagna e poi negli USA, hanno contribuito all’affermazione del neoliberismo, dottrina politica che si propone la riduzione dell’intervento dello Stato nell’economia. Questa teoria non sostiene un ritorno puro e semplice alla finanza neutrale: oggi anche i neoliberisti condividono l’idea che la finanza pubblica svolge comunque un ruolo importante nel sistema economico. Essa però deve limitarsi a garantire il sostegno allo sviluppo, in modo da favorire la crescita della produzione (Supply side economics, o economia dell’offerta), e non della domanda, che si deve adeguare all’offerta in base al libero gioco della concorrenza o mediante le manovre monetarie.

Manovra della spesa pubblica: detta anche politica fiscale o di bilancio, consiste nella manovra del bilancio pubblico, attraverso le sue componenti (entrate e spese pubbliche), per raggiungere fini di politica economica: se si aumenta la spesa pubblica si sostiene la domanda aggregata e quindi aumenta il reddito nazionale (attraverso l’azione del moltiplicatore). Se invece si aumentano le imposte, diminuisce il reddito e quindi la domanda di beni di consumo. Politica monetaria: controllo della quantità di moneta in circolazione mediante particolari strumenti (manovra del tasso di riferimento, operazioni di mercato aperto), per raggiungere obiettivi di politica economica come la stabilità dei prezzi e la difesa del cambio. Può essere espansiva o restrittiva. È espansiva, se è finalizzata all’aumento della base monetaria e quindi dell’offerta di moneta; restrittiva, se ha lo scopo di diminuire l’offerta di moneta. Nel nostro Paese la politica monetaria è attuata dalla Banca d’Italia, in stretta coordinazione con la Banca centrale europea (BCE). Neoliberismo: corrente di pensiero che, enfatizzando le capacità del mercato di autoregolarsi, invoca un ruolo limitato dello Stato nell’economia. + ONLINE

Politica monetaria Monetary policy

La risposta dei neokeynesiani

Le serrate critiche alle teorie keynesiane hanno spinto diversi economisti, come Paul Samuelson, Franco Modigliani, Joseph Stiglitz (rispettivamente premi Nobel nel 1970, 1985 e 2001) a una riproposizione delle teorie keynesiane, rivalutando la funzione della politica monetaria. In particolare, questi economisti suggeriscono di usare a seconda delle circostanze sia la politica monetaria sia quella fiscale, in un policy mix capace di perseguire di volta in volta gli obiettivi considerati prioritari. © Casa Editrice G. Principato

#PLUS Come vengono prese le decisioni nelle democrazie moderne LABeconomia Due scuole contro l’eccessivo intervento pubblico 25

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

2.6 Gli obiettivi della finanza pubblica Programmazione economica: strumento che viene utilizzato dallo Stato per organizzare i suoi interventi nell’economia, allo scopo di migliorarne l’evoluzione spontanea. Essa indica gli obiettivi da raggiungere, le politiche da attuare e gli strumenti necessari alla realizzazione di tali politiche.

Approfondiamo ora la nozione di obiettivi della finanza pubblica, ossia degli scopi concreti che l’attività di prelievo tributario e la conseguente erogazione della spesa possono proporsi. Si tratta di obiettivi complessi e di ampia portata, che hanno importanti ricadute sulla collettività. Vediamoli qui di seguito. ● Finanziamento dei servizi pubblici. Come abbiamo visto nella prima Unità, la finanza pubblica ha l’obiettivo primario di reperire le risorse necessarie al soddisfacimento dei bisogni pubblici: si realizza cioè un flusso di risorse che entrano nelle casse dello Stato, attraverso il pagamento delle imposte, e un altro flusso di risorse che escono dalle casse dello Stato per finanziare i servizi pubblici. ● Pieno impiego delle risorse produttive, soprattutto del lavoro. Il lavoratore viene giustamente considerato come soggetto dell’economia, e l’occupazione non può essere sacrificata al gioco di mercato. Tutti i documenti di programmazione economica stabiliscono correttamente il pieno impiego del lavoro fra gli obiettivi prioritari della politica economica. ● Equa distribuzione del reddito fra i cittadini. Si realizza quando vengono eliminate le sperequazioni personali e territoriali nella distribuzione del reddito. Squilibri notevoli nelle posizioni economiche dei diversi soggetti impediscono il raggiungimento di valori considerati fondamentali dalla nostra società, soprattutto nel campo della dignità umana e quindi della libertà dei singoli individui. ● Condizioni di stabilità: stabilità monetaria e valutaria. Consiste nella difesa del potere di acquisto della moneta e nel controllo dei conti con l’estero. Se l’inflazione compromette il potere di acquisto della moneta, difficilmente si possono realizzare gli obiettivi della politica economica. ● Sviluppo del reddito nel tempo. Il reddito nazionale pro capite è sovente assunto come indice del benessere di una collettività, in quanto dà la misura dell’entità delle risorse che affluiscono in media a ogni suo membro. L’aumento di tale valore indica quindi un miglioramento nei livelli di vita (standard of living) della comunità nazionale. ● Efficienza e ripartizione ottima delle risorse. La massima efficienza produttiva si consegue se le risorse sono ripartite nel modo migliore sia fra settore pubblico e settore privato, sia all’interno dei due settori. Spesso questi obiettivi sono incompatibili fra loro: ed è proprio l’impossibilità di conseguirli contemporaneamente che rende difficile la scelta fra le diverse strategie, in quanto essa implica valutazioni politiche che devono tener conto degli interessi sovente contrapposti dei diversi gruppi sociali. La stabilità monetaria, da garantire anche a livello europeo, è uno dei principali obiettivi della finanza pubblica.

+ ONLINE

Condizioni di stabilità Stability conditions

#PLUS L’obiettivo della stabilità monetaria

L’importanza del lavoro 26

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

2.7 L’aumento tendenziale della spesa pubblica 

Da quanto abbiamo esposto fino a ora, si comprende facilmente come le spese pubbliche siano progressivamente aumentate negli ultimi decenni, soprattutto a causa degli accresciuti compiti dello Stato.

Se infatti esaminiamo una serie di bilanci pubblici, relativi all’Italia ma anche ad altri Paesi, possiamo constatare l’aumento continuo della spesa pubblica. In effetti, l’aumento si nota, oltre che per le spese, anche per le entrate e in generale per i bilanci pubblici; infatti i tre fenomeni della spesa, dell’entrata e del bilancio complessivo sono strettamente connessi, e costituiscono diversi aspetti di un unico fenomeno. IN PRATICA La spesa pubblica nei Paesi avanzati è costantemente aumentata per estendere a fasce sempre più ampie di popolazione i diritti di cittadinanza sociale e i benefici dello sviluppo economico: in italia era pari al 10% del PIL alla fine dell’Ottocento, ha raggiunto il 24% nel 1940, il 28% nel 1960, per arrivare all’attuale 50% circa.

Cause dell’aumento della spesa pubblica

A proposito della progressione della spesa pubblica (e, naturalmente, delle entrate e dei bilanci pubblici) si parla comunemente della legge di Wagner detta anche legge di tendenza all’aumento della spesa pubblica; essa è così chiamata dal nome dello studioso Adolph Wagner, che per primo analizzò in modo sistematico il fenomeno nella sua opera Grundlegung der Politischen Oekonomie del 1892. L’aumento della spesa pubblica è dovuto a un complesso di cause. Ricordiamo qui le principali. ● Il passaggio dallo Stato assoluto allo Stato parlamentare ha fatto cadere i motivi di diffidenza dei governati verso i governanti, e ha spinto le assemblee rappresentative ad assumere maggiori impegni di spesa, a differenza di quanto accadeva nello Stato assoluto, in cui gli organi rappresentativi cercavano di limitare le spese del sovrano. ● L’aumento della domanda di servizi pubblici (sanità, istruzione e cultura, assistenza e previdenza), determinato dall’aumento del reddito della collettività, richiede spese sempre più elevate da parte dello Stato. ● L’industrializzazione e l’urbanesimo, fenomeni tipici delle economie sviluppate, hanno fatto concentrare la popolazione in particolari settori (trasferimenti dall’agricoltura all’industria e al terziario) e in particolari aree territoriali (soprattutto in città di grandi dimensioni). Sono stati quindi necessari investimenti massicci in infrastrutture, per assicurare il soddisfacimento di bisogni pubblici essenziali (viabilità, trasporti ecc.). Altri investimenti si sono poi resi necessari per decongestionare le aree urbane e per il riequilibrio territoriale. ● L’aumento dei consumi privati ha trascinato verso l’alto la spesa pubblica (il caso tipico è costituito dall’aumento della circolazione automobilistica, che richiede un aumento della spesa per predisporre strade, autostrade e parcheggi). ● L’intervento pubblico a sostegno della domanda globale, allo scopo di assorbire la disoccupazione, richiede azioni economiche tendenzialmente sempre più gravose: se lo Stato, durante la fase di depressione, espande la spesa pubblica, risulterà difficile contrarla successivamente. La spesa pubblica presenta cioè una certa rigidità, in quanto tende a consolidarsi e a sottrarsi alla possibilità di riduzione quando sono venute meno le cause che ne hanno determinato l’aumento. ● L’aumentato peso della burocrazia, che ha ampliato il suo ruolo avvalendosi delle sue competenze tecniche, condiziona spesso la volontà dei politici a cui spettano le decisioni finali; politici e burocrati si scambiano favori, con vantaggio dei gruppi di pressione che ottengono così leggi sempre più vantaggiose. ● L’affermazione della famiglia nucleare costringe lo Stato a creare le necessarie strutture assistenziali (come asili nido, ricoveri per anziani e non autosufficienti ecc.). Quando era invece diffuso il modello di famiglia patriarcale queste funzioni erano espletate direttamente dalle famiglie, senza costi per lo Stato. © Casa Editrice G. Principato

L’aumento della spesa pubblica

Adolph Wagner (1835-1917)

Urbanesimo: fenomeno storico, sociale e territoriale per cui una parte consistente della popolazione di un Paese si trasferisce dalle campagne nelle città. L’urbanesimo, avviatosi con la Rivoluzione industriale, è oggi più evidente nei Paesi in via di sviluppo, mentre nei Paesi industrializzati è ormai sostanzialmente stabile o anzi mostra segnali di lieve diminuzione. Famiglia nucleare: costituita dai coniugi e dagli eventuali figli, questo tipo di famiglia si afferma con la trasformazione della società da agricola in industriale; contemporaneamente si assiste al riconoscimento del ruolo della donna nella società, che si realizza anche all’esterno del proprio nucleo familiare. Famiglia patriarcale: in questo tipo di famiglia, diffusa nella società contadina, il capofamiglia accentra i poteri decisionali, sovrintende a tutte le attività e cura la distribuzione dei compiti fra i diversi membri della famiglia; la donna in genere ha un ruolo subalterno: lavora in casa e si occupa dei figli.

#PLUS Il peso della burocrazia 27

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

●

LABeconomia Il ciclo elettorale

Politica redistributiva: politica intesa a realizzare una più equa distribuzione del reddito, riducendolo alle classi sociali più ricche (di solito mediante l’aumento del prelievo fiscale) e aumentandolo a quelle più povere (in genere attraverso sgravi fiscali, erogazione di sussidi e contributi, offerta di servizi pubblici gratuiti o semigratuiti). Piano Beveridge: attuato in Inghilterra nel secondo dopoguerra, è la prima proposta organica di misure atte a proteggere l’individuo dalla miseria e dai rischi delle moderne condizioni di vita. Si basa sul Rapporto Beveridge, dal nome di William Henry Beveridge, l’economista e sociologo britannico (1879-1963) che fra le due guerre si era occupato dei problemi della sicurezza sociale. Crisi fiscale dello Stato: l’enorme crescita della spesa pubblica verificatasi a partire dagli anni Settanta del secolo scorso, non accompagnata da un’adeguata crescita delle entrate pubbliche (già molto alte e quindi non ulteriormente aumentabili), ha avuto come conseguenza una crescita incontrollata dei deficit pubblici, mettendo in crisi le basi del sistema economico.

+ ONLINE

Stato sociale Welfare State 28

Infine, l’aumento dei redditi individuali, che spesso accentua i divari fra le classi sociali, spinge lo Stato ad attuare politiche redistributive a favore dei ceti a basso reddito. Ciò determina un aumento della spesa pubblica, che viene finanziata mediante l’imposizione progressiva, col risultato di un corrispondente aumento del bilancio pubblico.

In Italia la spesa pubblica è aumentata anche per cause politiche: i parlamentari per ottenere voti promettono maggiori interventi pubblici a favore dei loro sostenitori; una volta eletti, appoggiano le altrui proposte di spesa perché gli altri appoggino le loro (il reciproco appoggio fra politici è noto come logrolling). Ciò spiega l’abnorme crescita della burocrazia, dato che i burocrati, forti delle loro conoscenze tecniche, sono anche in grado di condizionare le decisioni dei politici: il reciproco scambio di favori alimenta un pericoloso processo degenerativo con grave danno alla finanza pubblica.

IN PRATICA

2.8 Nascita, sviluppo e crisi dello Stato sociale 

Lo Stato sociale (detto anche Stato del benessere o Welfare State) è un sistema in cui lo Stato garantisce a tutti i cittadini livelli minimi di reddito e la soddisfazione di bisogni ritenuti essenziali come l’alimentazione, la salute, l’abitazione, l’istruzione, la sicurezza sociale ecc., che ai cittadini più deboli non possono essere assicurati dal mercato di concorrenza.

Gli alti costi di questi interventi pubblici sono coperti da un’imposizione progressiva, che grava specialmente sulle classi sociali più ricche. Lo Stato sociale si basa quindi sul presupposto della inconsistenza delle tesi classiche e neoclassiche sull’ottimo funzionamento del mercato di libera concorrenza, che assicura a ogni soggetto il massimo vantaggio.

Il Piano Beveridge

La prima applicazione concreta dei principi del Welfare State si è avuta in Inghilterra con il Piano Beveridge, consistente in un insieme di misure per proteggere i cittadini dalla miseria. L’episodio più significativo fu il varo del servizio sanitario gratuito (1948), che sarà successivamente imitato in altri Stati industrializzati. I servizi di welfare si sono sviluppati gradualmente nella maggior parte dei Paesi industrializzati, con l’approvazione di sistemi di sicurezza attivi lungo tutta la vita (“dalla culla alla bara”, come si diceva riprendendo un’espressione inglese) a favore di categorie sempre più ampie di cittadini.

La crisi fiscale dello Stato

La crisi economica della metà degli anni Settanta ha però messo in discussione la capacità dello Stato di far fronte all’enorme domanda di servizi sociali da parte della collettività. I critici più radicali sono stati i monetaristi, cioè Milton Friedman e gli altri esponenti della Scuola di Chicago: secondo i sostenitori di questa corrente di studio lo Stato non può garantire a lungo servizi sociali per tutti senza provocare pericolose tensioni inflazionistiche, che nascono dalla necessità di coprire i deficit di bilancio con il ricorso al debito pubblico o alla continua emissione di moneta. Al di là delle diverse posizioni, resta comunque il fatto che le politiche di welfare hanno condotto quasi ovunque a enormi spese per lo Stato, a cui le entrate pubbliche non sono più state in grado di far fronte: a questo proposito si parla di crisi fiscale dello Stato. © Casa Editrice G. Principato

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

Anche in Italia si sono ampiamente manifestati i difetti di uno Stato sociale costoso, poco efficiente, più interessato ad avvantaggiare gruppi clientelari che a proteggere effettivamente i ceti più deboli. Le critiche riguardano anche l’estensione della protezione sociale a tutti i cittadini, con i connessi enormi costi, anziché a un intervento mirato alla tutela dei cittadini veramente bisognosi della protezione pubblica. Il problema è particolarmente sentito oggi, dopo la crisi pandemica da Covid-19 che ha spinto un gran numero di famiglie sotto la soglia di povertà, accentuato la disuguaglianza e aumentato in misura notevole la precarietà del lavoro. Giustamente è stato osservato che il mercato è efficiente, ma crea disuguaglianze, mentre lo Stato sociale colma le disuguaglianze, ma crea inefficienza. Il problema è trovare un giusto equilibrio fra uguaglianza ed efficienza, particolarmente in periodi di crisi come quelli che negli ultimi anni hanno colpito l’economia mondiale.

IN SINTESI 2.1

La finanza neutrale

La finanza della riforma sociale

Secondo la finanza della riforma sociale lo Stato deve intervenire a protezione delle classi sociali più deboli attraverso due strumenti: l’imposta progressiva e l’imposta di successione. Con la fine dell’Ottocento si diffondono, a partire dalla Germania, diverse forme di assicurazione sociale.

2.3

La finanza congiunturale

Dopo la Grande crisi del 1929-32 si afferma la finanza congiunturale, secondo cui lo Stato deve intervenire con una politica anticiclica, tale da attenuare le onde del ciclo economico. Si abbandona l’obiettivo del pareggio annuale del bilancio: durante la fase di espansione lo Stato deve realizzare un avanzo di bilancio, mentre durante la fase di depressione lo Stato deve finanziare la spesa pubblica, con disavanzi di bilancio.

2.4

La finanza funzionale

La finanza funzionale, suggerita da Keynes, sostiene che lo Stato deve combattere l’equilibrio di sottoccupazione attraverso il sostegno della domanda globale, anche se ciò comporta un persistente deficit di bilancio (deficit spending). Il ricorso eccessivo a questa politica ha determinato un aumento incontrollato del debito pubblico.

2.5

Il Welfare State di Beveridge

Ascolta e ripassa

La Scuola classica, sviluppatasi in Inghilterra alla fine del Settecento, elaborò la teoria della finanza neutrale, secondo cui lo Stato non deve intervenire nell’economia in quanto il mercato assicura in modo automatico la piena occupazione. L’attività di prelievo da parte dello Stato deve essere minima, perché deve produrre solo i servizi pubblici essenziali, garantendo piena libertà di iniziativa economica ai privati.

2.2

#PLUS ● Il Piano Beveridge, un modello di Stato sociale ● La spesa pubblica nelle analisi più recenti LABeconomia Come nasce l’espressione “Welfare State”

Le teorie più recenti

Le teorie più recenti hanno visioni diverse della finanza pubblica. La Scuola monetarista (o Scuola di Chicago) sostiene che la manovra della spesa pubblica

La sintesi in slide

è inutile e dannosa, e lo sviluppo può essere garantito solo da manovre monetarie. La Scuola delle scelte pubbliche considera eccessivo l’attuale intervento dello Stato nell’economia, per cui è necessario un nuovo “patto sociale” che ridefinisca i diritti dei singoli riducendo l’intervento pubblico. La Nuova macroeconomia classica ritiene utili soltanto le manovre monetarie rapide e improvvise, in modo da rendere difficili le contromosse messe in atto dagli operatori economici per annullare le conseguenze a loro sfavorevoli. Infine, il neoliberismo sostiene un ridimensionamento del ruolo dello Stato nell’economia, pur riconoscendone l’importanza.

2.6

Gli obiettivi della finanza pubblica

Attraverso la politica fiscale, ossia la manovra delle entrate e delle spese pubbliche, è possibile raggiungere i diversi obiettivi della finanza pubblica. Tali obiettivi sono numerosi e spesso fra loro incompatibili: la scelta degli obiettivi prioritari implica dunque valutazioni di natura politica.

2.7 L’aumento tendenziale della spesa pubblica La legge di Wagner, detta anche legge dell’aumento tendenziale della spesa pubblica, afferma che le spese pubbliche tendono ad aumentare col passare del tempo. Tale aumento è riconducibile alle sempre maggiori esigenze di una società in espansione e, oggi, a quelle di giustizia connesse all’affermazione dello Stato sociale.

2.8 Nascita, sviluppo e crisi dello Stato sociale Lo Stato sociale garantisce a tutti standard di reddito dignitosi e la soddisfazione dei bisogni primari come l’alimentazione, la salute, la casa. Ha avuto la sua prima realizzazione in Inghilterra con il Piano Beveridge. Gli obiettivi dello Stato sociale sono tuttavia molto costosi, soprattutto se si estende la sicurezza sociale gratuita a tutti i cittadini: occorrono interventi mirati a proteggere principalmente chi ha realmente bisogno.

å Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

MAPPA Dopo aver ripassato i contenuti dell’unità, completa la mappa crisi fiscale ● dello Stato ● finanza congiunturale ● imposta progressiva ● legge di Wagner ● pareggio annuale del bilancio ● Scuola delle scelte pubbliche ● Scuola monetarista ● servizi pubblici essenziali

FINANZA PUBBLICA TEORIE STORICHE

FINANZA NEUTRALE

FINANZA DELLA RIFORMA SOCIALE

(lo Stato non deve intervenire nell’economia, limitandosi a predisporre i servizi pubblici essenziali)

(lo Stato deve intervenire nell’economia allo scopo di assicurare una più equa distribuzione della ricchezza)

__________________________________________

(lo Stato deve adottare una politica anticiclica per evitare le crisi ecomiche che causano disoccupazione)

FINANZA FUNZIONALE (lo Stato deve combattere la disoccupazione attraverso il sostegno della domanda globale, anche se ciò comporta deficit di bilancio)

TEORIE PIÙ RECENTI

_____________________________________________________________________

(instabilità è dovuta esclusivamente a cause monetarie – Milton Friedman)

(settore pubblico ha raggiunto una dimensione enorme, occorre ridurre l’intervento dello Stato – James Buchanan)

NUOVA MACROECONOMIA CLASSICA (servono manovre monetarie rapide e improvvise, dato che gli operatori agiscono in base ad aspettative razionali – Robert E. Lucas)

OBIETTIVI ● Finanziamento ● ● ● ●

della spesa pubblica Pieno impiego delle risorse, soprattutto del lavoro Sviluppo del reddito e sua equa distribuzione Stabilità monetaria e valutaria Distribuzione ottima delle risorse

CAUSE DELL’AUMENTO TENDENZIALE DELLA SPESA PUBBLICA ● ● ● ●

Passaggio dallo Stato assoluto allo Stato parlamentare Aumento della domanda di servizi pubblici Industrializzazione e urbanesimo Aumento dei consumi privati

● ● ● ●

Intervento pubblico a sostegno della domanda globale Aumento della burocrazia Affermazione della famiglia nucleare Politiche redistributive attuate dallo Stato

Rispondi ora alle domande ● ● ● ●

Quando e per quali ragioni nasce l’economia pubblica? Che cosa sosteneva la Scuola classica in materia di intervento pubblico nell’economia? Quali erano gli obiettivi della finanza della riforma sociale? In che cosa consiste la politica anticiclica?

● ● ● ●

Come opera il moltiplicatore della spesa pubblica? Come si spiega il costante aumento della spesa pubblica? Quali sono le origini storiche dello Stato sociale? Che cosa si intende per crisi fiscale dello Stato?

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

VERIFICA

Svolgi gli esercizi in modalità interattiva sull’eBook+ o sull’app librARsi

VERO/FALSO

Secondo i sostenitori della finanza della riforma sociale, per ridurre le disuguaglianze occorre introdurre nel sistema fiscale le a imposte indirette c imposte proporzionali b imposte progressive d imposte regressive

La prescrizione che lo Stato deve svolgere una politica anticiclica, realizzando avanzi nella fase espansiva e disavanzi nella fase depressiva, purché si realizzi il pareggio del bilancio nell’arco del ciclo economico è propria della a finanza neutrale b finanza congiunturale c finanza funzionale d finanza delle scelte pubbliche

La necessità di un attivo intervento dello Stato a sostegno della domanda aggregata, anche se ciò comporta un deficit di bilancio, è stata sostenuta da a Adam Smith (1723-1790) b Karl Marx (1818-1883) c John Maynard Keynes (1883-1946) d Milton Friedman (1912-2006)

Non è causa dell’aumento della spesa pubblica a il passaggio da Stato assoluto a Stato parlamentare b l’industrializzazione c l’urbanesimo d la riduzione dei dipendenti pubblici

La garanzia di livelli minimi di reddito per la soddisfazione dei bisogni essenziali è assicurata dallo a Stato assoluto c Stato rappresentativo b Stato democratico d Stato sociale

La prima applicazione concreta dei principi dello Stato sociale si è avuta a in Germania, all’inizio dell’Ottocento b in Francia, durante la prima guerra mondiale c in Inghilterra, dopo la fine della seconda guerra mondiale d negli Stati Uniti, dopo la fine della guerra fredda con l’Unione Sovietica

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1

L’imposta è progressiva se aumenta nella stessa proporzione della materia imponibile. ⓥⓥ ⓕ

Secondo i sostenitori della finanza congiunturale l’equilibrio di bilancio si deve realizzare nell’arco del ciclo economico.

ⓥⓥ ⓕ

Fra le cause di aumento della spesa pubblica non rientra il passaggio dallo Stato assoluto allo Stato parlamentare.

ⓥⓥ ⓕ

Con l’affermazione della famiglia nucleare sono sensibilmente diminuiti gli impegni dello Stato in campo assistenziale. ⓥⓥ ⓕ

Lo Stato sociale è finanziato dall’imposizione proporzionale che colpisce nella stessa misura i redditi di tutti i contribuenti, indipendentemente dal loro livello di ricchezza. ⓥⓥ ⓕ

Secondo i monetaristi lo Stato è molto efficiente nel prestare i servizi sociali, potendoli garantire senza provocare inflazione. ⓥⓥ ⓕ

L’espressione “crisi fiscale dello Stato” si riferisce all’aumento dei costi di produzione dovuti all’aumento del prezzo delle materie prime. ⓥⓥ ⓕ

Il mercato, se viene lasciato libero di agire, assicura sempre efficienza e giustizia sociale.

ⓥⓥ ⓕ

Per i monetaristi la manovra della spesa pubblica stabilizza l’economia.

ⓥⓥ ⓕ

10 Il neoliberismo è una teoria politica che sostiene

la necessità dell’aumento dell’intervento dello Stato nell’economia.

ⓥⓥ ⓕ

10 I critici più radicali dello Stato sociale sono

SCELTA MULTIPLA Completa l’affermazione scegliendo la frase corretta fra quelle proposte. 1

Secondo la Scuola classica lo Stato deve finanziare la spesa pubblica mediante il prelevamento di imposte a più che proporzionali c proporzionali b progressive d regressive La tesi secondo cui il mercato tende spontaneamente alla piena occupazione, per cui ogni intervento dello Stato nella vita economica è dannoso, è propria della Scuola a mercantilista c marxista b classica d keynesiana L’idea che lo Stato deve realizzare una distribuzione più equa del reddito, ottenendo risorse mediante imposte progressive, è stata sostenuta dalla a finanza neutrale b finanza della riforma sociale c finanza congiunturale d finanza funzionale

i seguaci della Scuola a monetarista b keynesiana

c neokeynesiana d della riforma sociale

COMPLETAMENTI Completa il brano inserendo i termini appropriati scelti tra quelli proposti. altruismo • benessere • essenziali • leggi • mercato • povertà • raccogliere • ricchezza • ridistribuire • riserva • servizi • Stato • sufficiente

Lo Stato del

o Welfare State è quello in cui si cer-

ca di assicurare a ciascuno, dai primi vagiti all’ultimo respiro, la soddisfazione dei bisogni primari. In questo Stato il potere politico e le amministrazioni pubbliche hanno il compito istituzionale di orientare le forze di mercato secondo alcune precise direzioni, in modo che sia garantito alle famiglie un reddito minimo

a una vita dignitosa; sia ridotto quanto

più possibile l’impatto di certi momenti dell’esistenza (malat-

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

tia, disoccupazione, vecchiaia) sulla vita dei cittadini; sia assicurata a tutti, senza distinzione di classe o condizione sociale, la garanzia di fruire di un insieme di

che sia

il migliore possibile. L’assunto fondamentale in cui trova giustificazione il Welfare State è che il semplice gioco delle leggi di

da realizzare il pareggio del bilancio nell’arco del ciclo economico e Teorizzata da Keynes, va applicata nei periodi di depressione per raggiungere l’equilibrio di piena occupazione, attraverso il sostegno della domanda globale, anche se ciò comporta deficit di bilancio 1

non riesce a garantire a tutti un reddito al-

meno sufficiente per comprarsi, ai prezzi di mercato, i servizi . Là dove fallisce il mercato, deve intervenire lo , il quale finanzia le necessità dei bisognosi raccogliendo fondi con imposte e tasse. La funzione dello Stato in maniera più equa la ric-

consiste quindi nel

chezza prodotta dai meccanismi di mercato.

Virginio Schiavetti, Le parole de Il Sole 24 Ore, Milano

TROVA L’ERRORE Individua l’espressione o il termine errati, e inserisci quelli corretti. 1

li economisti della Scuola classica G propugnavano la finanza funzionale, essendo in grado attraverso le manovre di bilancio di conseguire gli importanti obiettivi di sviluppo del reddito nazionale e della sua più equa ripartizione fra le classi che hanno concorso a produrlo.

eynes e i suoi seguaci erano contrari alle K manovre di bilancio, perché secondo loro avevano come unica conseguenza un aumento incontrollato della spesa pubblica, che a sua volta faceva aumentare il debito pubblico, con effetti dannosi per lo sviluppo del reddito nazionale.

RISOLVI IL CASO Esamina il caso e rispondi motivando la tua risposta. STATO E SALUTE DEI CITTADINI L’obesità è molto diffusa nella popolazione americana, per l’ampio impiego di grassi transgenici nei cibi venduti nei numerosissimi fast food, spesso collocati anche vicino alle scuole. Alcuni Stati americani hanno vietato l’uso di tali grassi nei ristoranti e nei prodotti da forno venduti al dettaglio, oltre a dettare regole stringenti sull’uso di dolcificanti nelle bevande analcoliche. Come noto, l’eccessiva assunzione di grassi e di zuccheri ha effetti nocivi sulla salute, con ingenti costi sulla sanità pubblica, dato che l’obesità aumenta la probabilità di ammalarsi di diabete, ipertensione, malattie circolatorie. Questa patologia provoca anche notevoli danni individuali, in quanto diverse statistiche hanno rilevato che gli obesi incontrano difficoltà a trovare un partner, a trovare lavoro, e se ci riescono, è meno pagato, perché spesso il peso eccessivo viene associato a una ridotta capacità lavorativa. 1 Credi che ciascuno sia libero di scegliere una cattiva alimentazione? 2 Lo Stato si deve preoccupare dei danni individuali degli obesi? 3 Sei d’accordo con le iniziative dei Governi che intervengono sulle abitudini alimentari dei cittadini, limitando di fatto le loro possibilità di scelta?

TROVA L’ERRORE COLLEGAMENTI Associa le espressioni del primo gruppo con una sola definizione del secondo. 1 2 3 4 5 6 7

Finanza congiunturale Finanza della riforma sociale Finanza della spesa sociale Finanza delle scelte pubbliche Finanza funzionale Finanza monetarista Finanza neutrale

aC ombatte l’espansione dello Stato nell’economia, che porta a una crescita incontrollata del debito pubblico: le dimensioni abnormi del settore pubblico possono addirittura pregiudicare l’esercizio delle libertà individuali b Ha lo scopo di ridurre le sperequazioni sociali, e per raggiungerlo chiede l’introduzione dell’imposta progressiva e l’inasprimento delle imposte sulle eredità c Lo Stato deve limitare al massimo la sua attività di prelievo, assicurando solo i servizi pubblici essenziali; i tributi devono essere proporzionali, in modo da non alterare le posizioni relative dei diversi contribuenti d Lo Stato deve svolgere un’azione anticiclica, nella fase espansiva deve realizzare avanzi di bilancio da utilizzare in quella depressiva per colmare i disavanzi, in modo 32

Preparati alla prova orale rispondendo alle domande. 1 Quali sono le principali prescrizioni della finanza neutrale e a quale scuola appartengono? (2.1) 2 Per quali ragioni la finanza neutrale sfavorisce i soggetti più poveri? (2.1) 3 Come è possibile realizzare una più equa distribuzione del reddito secondo i sostenitori della finanza della riforma sociale? (2.2) 4 In quale modo opera la finanza congiunturale nelle diverse fasi del ciclo? (2.3) 5 Perché la politica fiscale suggerita da Keynes contrasta con quella tradizionale? (2.4) 6 Che cosa affermano i sostenitori della finanza delle scelte pubbliche? (2.5) 7 Quali sono le tesi del neoliberismo? (2.5) 8 Che cos’è la politica fiscale? (2.6) 9 Quali obiettivi si propone di realizzare la finanza pubblica? (2.6) 10 Che cosa afferma la legge dell’aumento tendenziale della spesa pubblica? (2.7) 11 Quali sono le cause reali dell’aumento della spesa pubblica? (2.7) 12 Perché l’affermazione della famiglia nucleare ha fatto aumentare la spesa pubblica? (2.7) 13 Che cosa si intende con l’espressione “crisi fiscale dello Stato”? (2.8)

L’evoluzione storica della finanza pubblica Unità 2

SUMMARY 2.1

Listen and review

Neutral finance

The Classical School, which developed in England at the end of the 18th century, elaborated the theory of neutral finance, according to which the State must not intervene in the economy since the market automatically guarantees full employment. State intervention must be kept to a minimum, providing only essential public services and guaranteeing free enterprise to the private sector.

2.2 Social reform finance Social reform finance was a reaction to neutral finance. The State must intervene to protect the poorer classes using two tools: progressive tax and inheritance tax. At the end of the 19th century various forms of social security became widespread, starting in Germany.

2.3

Cyclical finance

After the 1929-32 crisis, cyclical finance was introduced, according to which the State must intervene with a counter-cyclical policy, in order to mitigate the waves of the economic cycle. The annual equilibrium of the budget was no longer an objective. It was now to be realised over a complete economic cycle: during the expansion phase the State must achieve budget surplus, while during a slump the State must finance public expenditure with budget deficits.

2.4 Functional finance Functional finance, developed by Keynes, claims that the State must fight the equilibrium of underemployment by stimulating the global demand, even if this implies persistent deficits. Indiscriminate use of this policy has led to public debt increasing uncontrollably.

2.5 The latest theories

postulate that the manoeuvre of public spending is both pointless and harmful, and that development can be guaranteed only through monetary policies. The School of public choices believes that State intervention now is excessive, thus a new social pact is necessary to redefine the rights of the individual, limiting State intervention. New classical macroeconomics claims that only quick, unexpected monetary manoeuvres are useful, making it difficult for economic operators to enact counter moves. Finally, neoliberalism supports a scaling down of the role of the State in the economy, whilst recognising the importance of the role of public finance.

2.6

The objectives of public finance

Through fiscal policy, i.e. the revenue and expenditure manoeuvre, it is possible to reach the various objectives of public finance. There are a number of objectives and they are often incompatible. Consequently, which objectives to choose requires political evaluation.

2.7

The upward trend in public spending

Wagner’s Law postulates that public spending rises constantly. The law states that as the economy develops over time, the activities and functions of the Government increase.

2.8 Birth, development, and crisis of the Welfare State The Welfare State is a concept of government in which the State plays a key role in the protection and promotion of the economic and social wellbeing of its citizens: the Government oversees and administers healthcare, education, employment, social security, and housing. It was first introduced in England with the Beveridge Report. The Welfare State, however, has proven extremely expensive.

More recent theories have different views on public finance. Monetarists (School of Chicago)

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Conoscenze

I caratteri dello Stato sociale ● Il principio di solidarietà ● Il principio di sussidiarietà ● La differenza tra assistenza e previdenza ● La pensione di anzianità ● La pensione di vecchiaia ● I metodi della capitalizzazione e della ripartizione ● La pressione contributiva ● Il Servizio sanitario nazionale (SSN) ●

ODULO 1 UNITÀ

Abilità

Saper illustrare il concetto di sicurezza sociale a tutela delle categorie più deboli ● Saper descrivere il significato del principio di solidarietà ● Saper spiegare le diverse modalità di finanziamento della sicurezza sociale ● Saper classificare i diversi tipi di trattamento pensionistico ● Essere in grado di esporre i contenuti del principio di sussidiarietà ● Essere in grado di spiegare le funzioni dei diversi enti previdenziali italiani ● Saper definire i principi organizzativi del Servizio sanitario nazionale (SSN) ●

La finanza della sicurezza sociale Dopo aver delineato l’evoluzione storica della previdenza e dell’assistenza sociale, in questa unità affrontiamo il tema del finanziamento della sicurezza sociale, sicuramente uno dei compiti più importanti dei moderni Stati democratici. Successivamente esaminiamo il ruolo dei principali enti che operano nel campo della sicurezza sociale in Italia (INPS, INAIL, INPDAP), per delineare poi i caratteri del nostro sistema pensionistico, del trattamento di disoccupazione e del Servizio sanitario nazionale.

3.1 L’evoluzione storica della parafiscalità + ONLINE

Sicurezza sociale Social security

Il valore della sicurezza sociale

Il problema della sicurezza sociale assume oggi una grandissima importanza: tutti gli Stati moderni dispongono di una serie di strumenti per garantire ai cittadini condizioni di vita dignitose, soprattutto nei momenti in cui viene a mancare il normale flusso di reddito da lavoro, e quindi in caso di malattia, invalidità, vecchiaia, disoccupazione ecc.; tali strumenti rientrano nella nozione di sicurezza sociale.



La sicurezza sociale consiste in un insieme di prestazioni pubbliche dirette ad assicurare all’individuo e alla sua famiglia un reddito minimo e a proteggerli dai rischi più gravi dell’esistenza.

La spesa per la sicurezza sociale ha raggiunto una dimensione imponente: attualmente, nella media dei Paesi industrializzati, tale spesa rappresenta il 24% del prodotto interno lordo e circa il 38% dei bilanci statali. Per questa ragione è indispensabile studiare il sistema finanziario del34

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

la sicurezza sociale (gestito da enti pubblici istituzionali (detti anche enti pubblici non territoriali), con bilancio annesso a quello statale, accanto ai lineamenti essenziali della finanza pubblica dello Stato e degli enti territoriali (Regioni, Province e Comuni). Il finanziamento della sicurezza sociale avviene mediante il pagamento dei contributi sociali, pagati dagli imprenditori e dai lavoratori agli enti previdenziali: sono queste le entrate parafiscali, da cui il termine di parafiscalità.

Il principio di solidarietà

L’attuale sistema di sicurezza sociale è il risultato di una lenta evoluzione storica. Con l’affermarsi della Rivoluzione industriale – dapprima in Inghilterra e successivamente nei Paesi dell’Europa continentale – appariva sempre più drammatica la condizione dei lavoratori, che non godevano di un’adeguata protezione contro i rischi connessi all’attività lavorativa. Verso la fine dell’Ottocento erano sorte in Italia (e qualche decennio prima negli altri Paesi europei) varie associazioni volontarie e autogestite, fondate sul principio della solidarietà: i lavoratori versavano contributi che servivano per aiutare i lavoratori stessi e le loro famiglie in caso di invalidità, malattia, morte, vecchiaia ecc. Accanto a tali associazioni volontarie – che operavano secondo il sistema della mutua assicurazione – erano sorte numerose associazioni di assistenza e beneficenza, che si finanziavano soprattutto mediante donazioni di filantropi, con le medesime finalità delle associazioni volontarie dei lavoratori. Il sistema della mutua assicurazione appariva però inadeguato a far fronte alle molte necessità della massa operaia. Le prime forme di assicurazione sociale obbligatoria sorgono in Germania, durante il cancellierato di Bismarck (assicurazioni sociali contro le malattie, 1883; contro gli infortuni, 1884; contro l’invalidità e la vecchiaia, 1889). Il sistema di assicurazione sociale obbligatoria differisce dal sistema di mutua assicurazione in quanto i lavoratori appartenenti a una determinata categoria sono obbligati a versare i contributi in relazione ai rischi cui sono soggetti, e quindi anche chi manca di senso di previdenza viene forzatamente protetto.

La previdenza sociale

Si perviene successivamente al sistema della previdenza sociale, in cui i contributi sono fissati in relazione ai salari dei lavoratori e non del rischio assicurato. Il finanziamento si basa non solo sui contributi dei lavoratori e dei datori di lavoro, ma

Enti pubblici istituzionali: svolgono funzioni ausiliarie all’attività del Governo, che affida loro la cura di particolari interessi pubblici (previdenza sociale, assistenza sanitaria, ricerca scientifica, istruzione universitaria ecc.). Sono regolati da leggi speciali che indicano le fonti di finanziamento e i criteri per l’erogazione dei rispettivi servizi. Contributi sociali: prelevamenti coattivi a carico dei datori di lavoro e dei lavoratori effettuati da enti pubblici non territoriali (come INPS, INAIL, INPDAP) per finanziare la loro attività previdenziale e assicurativa a favore dei lavoratori. Parafiscalità: attività tributaria degli enti pubblici non territoriali (INPS, INAIL, INPDAP) relativa alle assicurazioni sociali obbligatorie che garantiscono contro gli eventi in grado di diminuire la capacità di lavoro. Filantropo: persona che, spinta da un sentimento di carità e di altruismo, si interessa al bene dell’umanità, aiutando chi si trova in stato di bisogno. La filantropia (parola che deriva dal greco e significa amico dell’uomo) ha le sue origini nell’Illuminismo francese del XVIII secolo, che affermava la fratellanza e l’uguaglianza di tutti i popoli. Cancellierato: periodo di permanenza al potere del capo del Governo negli Stati tedeschi (Germania e Austria); ancora oggi a tale organo dello Stato spetta il titolo di cancelliere.

+ ONLINE

Rivoluzione industriale Industrial revolution

Gli iscritti a una società di mutuo soccorso che raccoglieva fabbri, meccanici e fonditori in una foto del 1894. © Casa Editrice G. Principato

#PLUS Lo Stato sociale in un’economia globale 35

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

Reversibilità: principio in base al quale la pensione, alla morte del titolare, passa al coniuge o ai figli minori (o maggiorenni, se ancora studenti o inabili). Viene detta anche pensione ai superstiti. Fu introdotta per assicurare alle vedove prive di pensione un mezzo di sostentamento. Assistenza: soddisfacimento dei bisogni primari dei cittadini mediante l’erogazione di somme di denaro (sussidi, pensione sociale), oppure mediante prestazioni dirette offerte sotto forma di servizio pubblico, il cui onere è posto a carico della collettività come dovere di solidarietà sociale. Previdenza: forma di assicurazione contro determinati rischi prevedibili connessi all’attività lavorativa del soggetto (cessazione del lavoro per limiti di età, inabilità, infortuni, anzianità), finanziata dai contributi a carico dei datori di lavoro e, in misura minore, dei lavoratori stessi.

#PLUS I caratteri dello Stato sociale ECONOMIA&REALTÀ ● La Social card ● L’assegno sociale

è in parte anche a carico del bilancio statale: si ha cioè un concorso dei cittadini contribuenti. In questa forma tende a prevalere il criterio del bisogno sul criterio assicurativo: le prestazioni non si ricollegano più soltanto ai contributi versati, ma vengono erogate anche a favore di categorie di lavoratori che non hanno versato i contributi necessari al finanziamento della prestazione (in Italia si è verificata questa situazione nel caso della tutela degli artigiani, dei commercianti e dei coltivatori diretti, mezzadri e coloni).

Il “Welfare State”

La fase finale dell’evoluzione storica si ha con il sistema della sicurezza sociale, teorizzato e attuato nei Paesi anglosassoni e scandinavi fino dagli anni ’30 del secolo scorso, come abbiamo già visto nella precedente unità. Con questo sistema è il cittadino in quanto tale ad avere diritto a condizioni minime di vita: ciascuno è protetto (attraverso l’assistenza sanitaria, la corresponsione di un reddito minimo, la fornitura di un’abitazione dignitosa ecc.), indipendentemente dai contributi versati. In questo Welfare State (Stato del benessere) il finanziamento della spesa avviene tramite le imposte. Il processo mediante cui l’onere di finanziare le prestazioni si sposta dalle categorie interessate all’intera collettività prende il nome di fiscalizzazione degli oneri sociali. Con ciò, la spesa per prestazioni sociali viene considerata una spesa pubblica, e la sicurezza sociale assume gli stessi caratteri di un servizio pubblico. In Italia le prime forme di assicurazione obbligatoria si ebbero tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento: si iniziò con l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (nel 1898 per l’industria e nel 1917 per l’agricoltura), per passare poi all’assicurazione per l’invalidità, la vecchiaia e la disoccupazione (1919). Seguirono nel 1927 l’assicurazione obbligatoria contro la tubercolosi, nel 1929 quella contro le malattie professionali degli operai dell’industria e nel 1939 il riconoscimento del diritto alla reversibilità della pensione. Nel 1937 sono stati istituiti gli assegni familiari, mentre nel 1941 è stata creata la Cassa integrazione guadagni per gli operai dell’industria. Nel 1943 è stata unificata la tutela per le malattie, nel 1950 è stata affidata all’INPS l’assicurazione per la maternità delle lavoratrici a domicilio e delle addette ai servizi familiari, e nel 1958 è stata introdotta l’assicurazione per le malattie professionali nell’agricoltura. L’assicurazione contro le malattie e per la vecchiaia, l’invalidità e ai superstiti è stata quindi estesa ai coltivatori diretti, mezzadri e coloni (1943 e 1957), agli artigiani (1956 e 1959) e ai commercianti (1960 e 1966). Infine, con la Riforma sanitaria introdotta dalla legge n. 833/1978, è stato istituito il Servizio sanitario nazionale, che ha sostituito le precedenti forme assicurative mutualistiche, estendendo la protezione sanitaria a tutti i cittadini. Un passo importante nella realizzazione di un programma di sicurezza sociale è stata l’istituzione nel 1969 della pensione sociale a favore dei cittadini che hanno compiuto il sessantacinquesimo anno di età e sono sprovvisti di reddito: essa consiste in un assegno corrisposto indipendentemente dal versamento dei contributi (legge n. 153/1969). Per la sua natura, questa pensione rientra nella sfera dell’assistenza, e non in quella della previdenza, essendo totalmente sganciata dalla vita lavorativa precedente; proprio per queste ragioni non è né reversibile ai superstiti, né cedibile, né pignorabile. È finanziata a esclusivo carico del bilancio pubblico, mediante la costituzione di un fondo speciale gestito dall’INPS.

La pensione sociale è gestita tramite un fondo speciale dell’INPS. 36

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

Garanzie costituzionali

Con tutti questi interventi si è data graduale attuazione, a livello legislativo, all’articolo 38 della Costituzione, che delinea i principi della protezione sociale nei termini seguenti:



LABeconomia Il “riccometro”

«Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera».

Il diritto alla sicurezza sociale è oggi esteso a tutti i cittadini, e non è più limitato ai soli lavoratori che hanno contribuito a finanziare il rapporto assicurativo. Gli interventi sono così erogati a chi effettivamente ne necessita, per garantire a ciascuno la libertà dal bisogno, condizione imprescindibile di ogni organizzazione democratica. Un solo articolo della Costituzione disciplina sia l’assistenza sia la previdenza. L’assistenza (art. 38, comma 1) si realizza attraverso interventi pubblici intesi a tutelare i cittadini che si trovano in stato di bisogno, e consiste in prestazioni di servizi o in erogazioni di denaro (assistenza agli anziani, agli inabili, alle famiglie numerose, assistenza sanitaria); per ragioni di solidarietà non comporta oneri a carico degli assistiti e il suo costo è a totale carico della finanza pubblica. La previdenza (art. 38, comma 2) tutela invece gli stati di bisogno futuri e prevedibili dei lavoratori (infortuni, invalidità, vecchiaia, morte). Ha carattere assicurativo e prevede il pagamento di contributi da parte dei datori di lavoro e dei lavoratori.

IN PRATICA

3.2 Il finanziamento della sicurezza sociale In gran parte dei Paesi occidentali i sistemi di sicurezza sociale hanno avuto uno sviluppo molto rapido negli ultimi decenni, sino a raggiungere livelli ritenuti abnormi da alcuni osservatori. In ogni caso, l’intervento dello Stato nel campo della sicurezza sociale è giustificato da una serie di ragioni, ammesse anche da coloro che criticano l’eccesso di spese in questo campo.

Metodi di finanziamento

Per quanto riguarda le relazioni fra i contributi versati e il trattamento previdenziale sussistono fondamentalmente due metodi di copertura della spesa: ● metodo della capitalizzazione, mediante il quale i contributi versati vengono accantonati e le prestazioni sono finanziate utilizzando le riserve costituite dalla capitalizzazione di tali versamenti. Presenta il difetto della riduzione del valore reale degli accantonamenti in periodi di inflazione; ● metodo della ripartizione, secondo cui le prestazioni effettuate durante un certo periodo sono finanziate mediante entrate (contributi) realizzate nello stesso periodo. In tal modo sono le imprese e i lavoratori attivi che sostengono, con i contributi sociali obbligatori, la spesa per le pensioni dei lavoratori in quiescenza. Una riduzione di tali contributi farebbe pertanto diminuire le risorse destinate al finanziamento delle pensioni.

Il sistema italiano

Come già sappiamo, però, un sistema di sicurezza sociale viene finanziato non solo attraverso i contributi versati nell’ambito dei settori coperti dalla protezione assicurativa, ma anche attraverso le imposte che gravano sull’intera collettività. Nel nostro Paese il metodo della capitalizzazione è stato esteso a tutti i la© Casa Editrice G. Principato

+ ONLINE

Contributi sociali Social contributions

#PLUS ● Motivi dell’intervento pubblico ● Effetti della sicurezza sociale sullo sviluppo e sulla distribuzione 37

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

# PLUS Come si finanzia il sistema pensionistico? In tutti i Paesi nei quali funziona un sistema pensionistico i meccanismi di finanziamento si possono ricondurre a due criteri fondamentali: quello della capitalizzazione e quello della ripartizione. Esaminiamoli separatamente. Criterio della capitalizzazione Il principio base della capitalizzazione è lo stesso che presiede alle polizze vita dell’assicurazione privata: i versamenti periodici contribuiscono a creare un capitale che viene poi opportunamente investito. Rivalutato nel tempo, il capitale costituirà l’importo delle future rendite, cioè delle pensioni. La filosofia di fondo del meccanismo della capitalizzazione è dunque questa: la futura pensione è affidata all’oculatezza e alla qualità degli investimenti realizzati da chi gestisce i soldi raccolti con i contributi. Qual è

Cuneo contributivo: differenza fra il salario ricevuto dal lavoratore e il costo del lavoro per l’impresa. Detto anche, seppur impropriamente, cuneo fiscale, misura l’incidenza degli oneri contributivi sul costo del lavoro. In Italia è particolarmente alto. Pressione contributiva: detta anche pressione sociale o pressione parafiscale, è data dal rapporto fra il totale delle entrate parafiscali (costituite dai contributi sociali pagati dai lavoratori e dagli imprenditori agli enti previdenziali) e il reddito nazionale.

#PLUS ● La fiscalizzazione degli oneri sociali ● Pressione tributaria, contributiva e fiscale 38

il pericolo insito in questo sistema? L’instabilità del mercato e soprattutto l’inflazione, che possono portare a un aumento dei prezzi tale da polverizzare anni di contributi. In occasione delle due guerre mondiali i sistemi pensionistici occidentali si sono trovati ad affrontare proprio questo problema. Criterio della ripartizione Con la ripartizione cambiano i parametri di fondo, perché il valore fondamentale intorno a cui ruota il meccanismo del finanziamento è la solidarietà. Con questo sistema i contributi non vengono investiti per dare future pensioni. I contributi sono le pensioni, nel senso che si pagano le pensioni di quest’anno con i soldi raccolti con i contributi di quest’anno. I versamenti attuali dei lavoratori cioè vengono ripartiti tra gli attuali pensionati. In questo modo il meccanismo è meno rigido della capitalizzazione e può adeguarsi meglio ai capricci del mercato. La lievitazione dei prezzi e dei salari eleva automaticamente i contributi, quindi si traduce in una maggiore disponibilità per le pensioni, che possono così fronteggiare gli aumenti dei prezzi. Il tallone d’Achille della ripartizione è dato

dal numero dei contribuenti in rapporto al numero dei pensionati. Se i lavoratori che contribuiscono sono tanti e i pensionati sono pochi – se cioè la popolazione è relativamente giovane – va tutto bene: affluiscono tanti contributi e si pagano ancora poche pensioni. Ma quando la popolazione invecchia i nodi vengono al pettine: vi sono meno lavoratori e cresce il numero dei pensionati. Dato che sono i lavoratori con i loro contributi che mantengono i pensionati, in questo caso i lavoratori dovranno stringere la cinghia e destinare alle pensioni contributi più alti. Nel sistema a ripartizione, quindi, bisogna stare attenti a mantenere sempre in equilibrio entrate e uscite: con frequenti aggiustamenti sia dei contributi sia delle prestazioni.

Che cos’è l’economia, Il Sole 24 Ore, Milano

voratori: la pensione è calcolata sulla base del montante dei contributi versati nell’arco dell’intera vita lavorativa, rivalutato con il parametro dell’andamento del PIL e convertito in pensione annua sulla base dei coefficienti di trasformazione (stabiliti per legge e variabili con riferimento all’aspettativa di vita e all’età di pensionamento). In Italia gli oneri sociali a carico dei lavoratori e dei datori di lavoro – che costi tuiscono il cosiddetto cuneo contributivo – sono più alti rispetto agli altri Paesi, anche perché il sistema pensionistico è prevalentemente finanziato da questi oneri, mentre in altri Paesi sono più diffusi “fondi pensione” di carattere privatistico. Un rimedio inteso a ridurre gli oneri sociali è costituito dalla fiscalizzazione degli oneri sociali, consistente nel porre il finanziamento della sicurezza sociale a carico del bilancio pubblico. Ciò permette alle imprese di ridurre il costo del lavoro, rendendolo più competitivo. Necessità di una compensazione. Ma la riduzione della pressione contributiva (detta anche pressione sociale) che si realizza con la fiscalizzazione degli oneri sociali deve, ovviamente, trovare una compensazione o nell’aumento della pressione tributaria, cioè delle imposte vere e proprie, o in una equivalente riduzione della spesa pubblica. In mancanza di tale compensazione vi sarebbe, nell’immediato, un aumento del deficit di bilancio, dato che il sistema pensionistico verrebbe privato delle sue fonti di finanziamento. Il finanziamento della sicurezza sociale è uno dei problemi più importanti dei moderni Stati democratici: l’allungamento della vita media dei lavoratori ha comportato enormi aumenti dei costi per il bilancio dello Stato per il pagamento delle pensioni; inoltre la protezione dei soggetti più deboli ha significative ricadute sul tenore di vita di persone che hanno contribuito, durante la loro vita attiva, al progresso della società. È facile rendersi conto del rilievo di questo tema osservando lo spazio che gli riserva la pubblicistica contemporanea.

IN PRATICA

Negli ultimi anni sono stati costituiti, accanto agli enti previdenziali pubblici, fondi previdenziali privati, sul modello già diffuso in altri Paesi dell’Unione europea: i contributi versati volontariamente dai lavoratori su tali fondi, in certi casi con il concorso dei datori di lavoro, assicurano una entrata tale da sostituire le diminuite prestazioni della previdenza pubblica. © Casa Editrice G. Principato

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

3.3 Gli enti previdenziali italiani In Italia gli enti che operano nel settore della sicurezza sociale sono numerosi: qui ci soffermiamo soltanto su tre di essi (INPS, INAIL, INPDAP), di gran lunga più importanti di tutti.

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS)

Amministra circa l’80% delle prestazioni degli enti previdenziali italiani. Esso ha il compito di gestire le assicurazioni contro i seguenti rischi: ● invalidità, vecchiaia e superstiti: tutela gli assicurati mediante il pagamento di una pensione dal momento in cui diventano invalidi (per causa non dovuta al lavoro), o dal compimento dell’età pensionabile, o agli aventi diritto dal momento della morte dell’assicurato; ● disoccupazione involontaria: assicura per un certo periodo un sussidio ai disoccupati involontari; ● sospensione dal lavoro a causa di situazioni aziendali transitorie, o di ristrutturazioni o conversioni aziendali: assicura al lavoratore sospeso il pagamento di un salario ridotto mediante la cassa integrazione guadagni (CIG); ● malattia e maternità: in caso di malattia o maternità viene corrisposta al lavoratore un’indennità in sostituzione del salario. All’INPS è stata anche attribuita la gestione di un servizio che a rigore non è previdenziale e neppure assicurativo: il servizio degli assegni familiari, che hanno la funzione di integrare il reddito dei lavoratori in relazione al fabbisogno della famiglia. Oggi l’INPS si trova in una situazione delicata a causa degli alti costi che deve sopportare per il sistema pensionistico, dovuti alle grandi trasformazioni che la nostra società sta vivendo in questi ultimi anni: si pensi al calo demografico, all’allungamento della vita media, alla diminuzione dei lavoratori dipendenti su cui grava l’onere contributivo.

Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro (INAIL)

Ha il compito di gestire l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali per i dipendenti da imprese industriali e commerciali, e per tutti coloro (compresi i proprietari) che prestano opera manuale nell’agricoltura. L’ente deve inoltre provvedere In Italia le situazioni di invalidità sono coperte a una speciale assistenza a favore dei grandi invalidi da varie forme di del lavoro. assicurazione. Le prestazioni erogate consistono in un’indennità giornaliera nel caso di inabilità totale temporanea; in rendite, calcolate in base alla retribuzione, in caso di inabilità permanente totale o parziale; in rendite, commisurate alla retribuzione e alla composizione della famiglia, in caso di morte del lavoratore capofamiglia, in cure mediche e chirurgiche. L’INAIL dispone di una propria organizzazione sanitaria per le cure medico-chirurgiche e ortopediche, e per la rieducazione degli invalidi.

Ristrutturazione aziendale: riorganizzazione dell’attività di un’impresa a seguito dell’introduzione di nuove tecnologie, o del prevalere di nuove condizioni di mercato. Comporta una trasformazione radicale degli impianti e spesso un loro totale rinnovo, oltre a una riduzione più o meno sensibile del numero degli addetti. Conversione aziendale: modificazione della destinazione produttiva di un settore industriale, di un’azienda, di un suo ramo o di un impianto, resa necessaria dalle mutate condizioni di mercato. Il caso tipico è costituito dalla conversione dell’industria bellica in produzioni di pace alla fine di una guerra.

Istituto Nazionale di Previdenza per i Dipendenti dell’Amministrazione Pubblica (INPDAP)

È un importante istituto che assicura i dipendenti dello Stato, degli enti locali e degli altri enti pubblici, con funzioni prevalentemente pensionistiche. Negli ultimi mesi abbiamo spesso sentito parlare di falsi invalidi, come per esempio di falsi ciechi titolari di pensioni di invalidità che guidano l’auto, o frequentano abitualmente centri sportivi. Alcuni di loro percepiscono da decenni una pensione a carico dello Stato, spesso con la connivenza di medici consenzienti. Queste situazioni hanno procurato danni gravi alla comunità.

IN PRATICA

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

3.4 Il sistema pensionistico italiano Pensione di vecchiaia: prestazione economica corrisposta a chi ha cessato il rapporto di lavoro dipendente, avendo maturato sia il limite di età pensionabile stabilito dalla legge, sia un’anzianità contributiva pari oppure superiore al minimo previsto, e perfezionato l’anzianità contributiva richiesta. Pensione di anzianità: prestazione economica corrisposta a chi non ha ancora raggiunto l’età prevista per la pensione di vecchiaia, ma ha raggiunto congiuntamente determinati requisiti minimi di tipo anagrafico e contributivo, cioè anni di contributi versati (anzianità contributiva). Pensione di inabilità: prestazione economica corrisposta a prescindere dall’età anagrafica del dipendente che, in possesso di un limite minimo di servizio, per motivi non dipendenti da cause di servizio, è incapace di svolgere un’attività lavorativa a causa di gravi e permanenti infermità. Pensione ai superstiti: detta anche pensione di reversibilità, è il trasferimento della pensione da un soggetto deceduto ai suoi familiari più stretti (coniuge, figli minori e figli maggiorenni inabili). Ha la funzione di garantire, in presenza di determinate condizioni, i mezzi di sostentamento ai familiari superstiti.

LABeconomia L’Italia, un Paese generoso nelle pensioni #PLUS ● Sistema retributivo e sistema contributivo ● La previdenza integrativa 40

L’istituto assicurativo che gestisce la quasi totalità delle assicurazioni di vecchiaia, invalidità e superstiti è – come già sappiamo – l’INPS. Esso, accanto al Fondo pensioni lavoratori dipendenti, gestisce numerosi Fondi speciali sostitutivi che prevedono condizioni speciali per singole categorie (trasporti, telefonici, elettrici, clero ecc.). Gestioni speciali sono previste per i lavoratori autonomi (coltivatori diretti, artigiani e commercianti). Presso l’INPS è costituito il Fondo sociale, che provvede al pagamento delle pensioni sociali ai cittadini anziani sprovvisti di reddito. Quest’ultima gestione opera secondo lo schema della sicurezza sociale, in quanto le prestazioni sono indipendenti dai contributi versati e gravano esclusivamente a carico del bilancio statale.

Tipi di pensione

I principali tipi di pensione sono i seguenti: la pensione di vecchiaia, che spetta ai lavoratori assicurati da almeno 20 anni e che abbiano compiuto i 67 anni di età (per i lavoratori addetti ad attività usuranti, come minatori, lavoratori siderurgici, marittimi e pescatori, macchinisti ferroviari, infermieri con turni particolari ecc., l’età pensionabile è ridotta); ● la pensione di anzianità, che viene corrisposta, prima del compimento dell’età pensionabile per vecchiaia, a coloro che avevano raggiunto una quota data dalla somma tra età anagrafica e un certo numero di anni di contributi (in Italia è in via di abolizione); ● la pensione di inabilità, che spetta ai lavoratori permanentemente inabili, che siano assicurati da almeno 5 anni; la legge considera inabili – ai fini del conseguimento del diritto alla pensione – i lavoratori che si trovano, a causa di infermità fisica o mentale, «nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa»; ai lavoratori invalidi (che abbiano cioè una capacità di lavoro ridotta a meno di un terzo) spetta un assegno triennale di invalidità, confermabile per ulteriori periodi di tre anni qualora permangano le condizioni di invalidità; ● la pensione ai superstiti, che spetta al coniuge, ai figli minori e ai figli maggiorenni inabili di una persona deceduta, nei casi previsti dalla legge. La misura della pensione fa riferimento alla retribuzione pensionabile, con modalità di calcolo che variano in relazione alla data di pensionamento. In ogni caso, la pensione non può essere inferiore a un valore minimo, aumenta con l’aumentare degli anni di attività lavorativa ed è soggetta a rivalutazione annuale. ●

L’invecchiamento della popolazione

Nei Paesi sviluppati l’invecchiamento della popolazione ha reso di stringente attualità il problema delle riforme necessarie per affrontare la crescente spesa pensionistica: studi recenti dimostrano che le spese legate all’invecchiamento (pensioni e cure sanitarie) potrebbero crescere nei prossimi decenni a livelli insostenibili. L’aumento del numero degli anziani che percepiscono le pensioni e la progressiva diminuzione delle persone in età di lavoro che versano i contributi provoca uno squilibrio che pesa gravemente sui bilanci pubblici. Si rendono quindi necessarie nuove riforme per contenere ulteriori e inaccettabili aumenti di imposte o del debito pubblico, che hanno già raggiunto livelli assai elevati. Per queste ragioni, fin dal 1995 la legge n. 335 aveva determinato la misura della pensione per i nuovi assunti non più con il metodo della ripartizione, ma con il metodo della capitalizzazione, con riferimento al montante dei contributi versati nell’intera vita lavorativa, rivalutato a un tasso appositamente calcolato dall’Istat tenendo conto delle variazioni del PIL. © Casa Editrice G. Principato

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

# PLUS

ZIONE

ucazion Ed civica e

COST

Il problema pensionistico Con il metodo della ripartizione, vigente in Italia, le pensioni pagate ogni anno ai pensionati erano finanziate con le entrate raccolte con i contributi pagati nello stesso anno dai lavoratori attivi: fondamentalmente, operava un principio di solidarietà fra generazioni. Ma questo sistema ha un punto debole: se la popolazione invecchia si registra inevitabilmente un aumento del numero dei pensionati e una diminuzione di

quello dei lavoratori; il che significa che i lavoratori in attività devono versare contributi sempre più alti da destinare alle pensioni. È quanto è capitato in Italia, dove il tasso di attività, dato dal rapporto fra il numero dei lavoratori e la popolazione, è fra i più bassi del mondo; e l’età del pensionamento è pure molto bassa. Nel 1995 è stata introdotta una modifica radicale, che correla più strettamente i contributi pagati dai lavoratori alle prestazioni che verranno riconosciute durante il periodo di pensionamento. Previdenza complementare. Per gravare meno sui lavoratori attivi, sono state introdotte le pensioni integrative, costituite da versamenti dei lavoratori in fondi pensione, che

matureranno nel trattamento di fine rapporto (TFR). Secondo il FMI «il sistema di protezione sociale costruito in Italia ha fallito il suo obiettivo primario, cioè quello di garantire un effettivo sostegno per le fasce di popolazione maggiormente bisognose, e in particolare per coloro che non sono ancora riusciti a fare il loro ingresso nel mercato del lavoro». I fallimenti dello Stato sociale italiano possono essere facilmente misurati analizzando la tendenza all’espansione della fascia di povertà in Italia. Lo Stato sociale ha bisogno di correzioni incisive: deve diventare più selettivo, per dare di più a chi ha più bisogno, e di meno a chi riceve più di quanto gli è necessario.

L’età pensionabile era stata fissata tra i 57 e i 65 anni sia per gli uomini sia per le donne, con incentivi per chi sceglieva di andare in pensione dopo i 62 anni e disincentivi per chi sceglieva di andare prima. Questi limiti sono stati poi gradualmente elevati, sino al 2018, quando l’età per il pensionamento è diventata di 67 anni, uguale per uomini e donne. Sono state tuttavia introdotte forme di uscita agevolata dal mondo del lavoro, in particolare l’anticipo pensionistico (Ape), che può interessare diverse categorie di lavoratori.

ECONOMIA&REALTÀ L’anticipo pensionistico (Ape)

3.5 Gli assegni per i figli a carico e il trattamento di disoccupazione Alle famiglie italiane con uno o più figli a carico è riconosciuto dal 2021 un assegno universale di importo variabile in base al reddito (da un minimo di 50 euro al mese per chi ha l’Isee più alto a un massimo di 175 euro per chi ha un Isee inferiore ai 15mila euro). Il contributo viene maggiorato a partire dal terzo figlio, ed è previsto un aumento nel caso in cui entrambi i genitori lavorino, per favorire sia la natalità, sia il lavoro femminile. Tra i beneficiari anche gli immigrati con permessi di soggiorno di almeno sei mesi. L’assegno è destinato ai lavoratori autonomi e dipendenti e sostituisce le detrazioni fiscali per i figli a carico, i vecchi assegni familiari e ogni altra forma di sostegno per i nuovi nati. Varrà fino ai 21 anni di età di ogni figlio, e sono previste maggiorazioni per i figli disabili. L’assicurazione contro la disoccupazione involontaria e la Cassa integrazione guadagni sono gestite dall’INPS e tutelano i lavoratori dipendenti. Il finanziamento di queste assicurazioni avviene tramite il versamento di contributi posti a carico del datore di lavoro e commisurati alla retribuzione, e attraverso cospicui contributi a carico del bilancio dello Stato. In caso di disoccupazione involontaria viene corrisposta al lavoratore un’indennità fissa giornaliera, per un periodo di tempo normalmente non superiore ai 180 giorni. La Cassa integrazione interviene nel caso di sospensione temporanea del lavoro nelle aziende, dovuta a crisi settoriali o locali, oppure a ristrutturazioni aziendali. L’intervento della Cassa può essere protratto fino a 24 mesi, ed è molto più consistente, sul piano economico, di quello relativo al caso di disoccupazione involontaria. © Casa Editrice G. Principato

ECONOMIA&REALTÀ La Nuova assicurazione sociale per l’impiego (NASPI) 41

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

# PLUS

ZIONE

ucazion Ed civica e

COST

Gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali L’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali è gestita dall’INAIL, ed è obbligatoria per i lavoratori addetti a lavorazioni esposte al rischio di infortuni (addetti all’esercizio di apparecchi e impianti

elettrici e termici, addetti ai trasporti ecc.), e di malattie professionali (come le lavorazioni di particolari sostanze chimiche o radioattive). I contributi sono pagati dai datori di lavoro, in misura variabile a seconda del tipo di lavorazione e al rischio connesso. La nozione di datore di lavoro è intesa in senso lato, tanto da comprendervi tutte le situazioni in cui il lavoratore è esposto a rischio. Così, per esempio, sono tenute a stipulare questa assicurazione le scuole in cui si svolgono esercitazioni di lavoro rischiose. Le prestazioni consistono innanzitutto

in interventi di carattere sanitario (cure mediche, chirurgiche, fornitura di apparecchi di protesi e altre prestazioni). Sono inoltre previsti interventi di carattere economico a favore del lavoratore per il periodo di inabilità temporanea. In caso di inabilità permanente viene corrisposta al lavoratore un’indennità proporzionale alla retribuzione. Se dall’infortunio consegue la morte del lavoratore assicurato, ai suoi familiari è corrisposta una rendita commisurata alla retribuzione del lavoratore e alla composizione della sua famiglia.

3.6 Il Servizio sanitario nazionale

#PLUS Gli ammortizzatori sociali LABeconomia Il terzo settore: le ONLUS

Nel 1978 in Italia, seppure con un certo ritardo rispetto ad analoghe esperienze europee, viene introdotta un’istituzione di protezione universale con capacità di intervento, sia nel campo della prevenzione, sia in quelli della diagnosi e della terapia: il Servizio sanitario nazionale, finanziato dalla fiscalità generale e perciò argine contro l’attuale vistosa crescita delle disuguaglianze. Di enorme rilievo nella vita quotidiana di ciascuno, indispensabile in momenti di emergenza come quelli che stiamo vivendo a causa del Covid-19.

 Fiscalità generale: complesso delle entrate fiscali dello Stato che finanziano la spesa pubblica nel suo insieme, senza riguardo a una destinazione specifica. Ne sono esempi l’Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e l’Imposta sul valore aggiunto (IVA). Le imposte di scopo sono invece finalizzate al raggiungimento di specifici obiettivi; sono state introdotte da enti territoriali, e cioè da Regioni, Province e Comuni, per finanziare opere pubbliche, in cui è molto stretto il legame tra il tributo pagato e il servizio ricevuto dal contribuente. Ticket: parte del costo di un bene o di un servizio pubblico posta a carico del beneficiario, adottato per contenere gli abusi e gli sprechi che si possono verificare in caso di offerta gratuita. È dunque una tassa, che nell’uso comune indica il contributo dell’assistito di un ente mutualistico per acquisto di medicinali, assistenza medica specialistica e analisi di laboratorio. 42

La legge n. 833/1978 ha istituito il Servizio sanitario nazionale, costituito «dal complesso delle funzioni, strutture, servizi e attività destinati alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica di tutta la popolazione, senza distinzione di condizioni individuali e sociali e secondo modalità che assicurino l’eguaglianza dei cittadini nei confronti del servizio» (art. 1).

Le prestazioni del Servizio sanitario nazionale

L’assistenza spetta a tutti i cittadini e agli stranieri ammessi alle prestazioni: l’assistenza medica generica è gratuita, mentre per quanto riguarda l’assistenza specialistica e le analisi di laboratorio viene richiesta ai cittadini una partecipazione al costo delle prestazioni attraverso il pagamento di un ticket. Quanto ai farmaci, sono gratuiti quelli compresi nell’elenco del Prontuario farmaceutico nazionale, predisposto dal Ministero della Sanità, rimborsabili in quanto assicurano ai cittadini la copertura delle principali patologie. Anche per questi farmaci le Regioni possono richiedere il pagamento di un ticket, che generalmente copre una piccola parte del costo sostenuto dalla Regione. Per alcune categorie sociali (famiglie a basso reddito, particolari tipologie di malati) sono previste esenzioni o riduzioni di pagamento. I ricoveri ospedalieri e gli interventi chirurgici sono gratuiti per tutti.

Le Aziende socio-sanitarie territoriali 

Il Servizio sanitario nazionale opera attraverso le Aziende sociosanitarie territoriali (ASST), che garantiscono l’assistenza preventiva, curativa e riabilitativa alla popolazione, avvalendosi di centri ospedalieri e ambulatoriali, e di personale medico dipendente o convenzionato. Ogni cittadino può scegliere un medico di sua fiducia a cui ricorrere per visite sanitarie e prescrizioni farmaceutiche.

Il Sistema sanitario nazionale (Decreto legislativo n. 502/1992) ha configurato le ASST come aziende dotate di personalità giuridica pubblica, oltre che di autonomia organizzativa e contabile. Esse sono enti “strumentali” delle Regioni, con propri organi (il Direttore generale e il Collegio dei revisori). Il finanziamento delle ASST spetta alle Regioni, che si procurano le risor© Casa Editrice G. Principato

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

se necessarie attraverso l’IRAP, l’imposta regionale sulle attività produttive, che a partire dal 1998 ha sostituito la “tassa sulla salute”. Le Regioni non in grado di assicurare, con le entrate IRAP, gli standard minimi previsti dal Servizio sanitario nazionale, possono contare su trasferimenti dal Fondo sanitario nazionale.

#PLUS I Piani sanitari

Piano sanitario nazionale

Il Piano sanitario nazionale stabilisce livelli essenziali di assistenza (LEA), indicando le prestazioni sanitarie minime da garantire su tutto il territorio nazionale. Le Regioni possono predisporre livelli di assistenza superiori a quelli essenziali finanziandoli con risorse proprie. Le prestazioni erogate si devono basare sui principi di efficacia e di appropriatezza: il primo criterio riguarda l’efficacia della cura, cioè la sua utilità per ridurre o eliminare la malattia; il secondo riguarda il corretto impiego della cura per quella determinata patologia, per cui se diversi metodi terapeutici soddisfano entrambe le condizioni, si deve scegliere la cura più economica). La nuova organizzazione. La revisione costituzionale, in applicazione del federalismo fiscale – basato sui principi del decentramento e della sussidiarietà (Legge costituzionale n. 3/2001) – ha profondamente rinnovato l’organizzazione del SSN, conferendo alle Regioni le competenze legislative e amministrative in materia sanitaria; allo Stato resta il compito di determinare i principi fondamentali. Il D.lgs n. 299/1999 ha riorganizzato le strutture operative del SSN secondo criteri di flessibilità e autonomia, responsabilizzando i dirigenti e introducendo parametri di controllo sulla qualità dei servizi. Il finanziamento, che in precedenza era a totale carico dello Stato, è ora a carico delle Regioni (D.lgs. n. 56/2000), a cui sono attribuite anche quote di compartecipazione ai tributi erariali (vedi Modulo 9). Alle Regioni è attribuita una quota del gettito dell’IVA, una cui parte è destinata al finanziamento di un fondo perequativo interregionale che deve assicurare interventi a favore delle Regioni prive di risorse fiscali sufficienti. Al finanziamento della spesa sanitaria concorre lo Stato, con trasferimenti il cui importo è il risultato degli accordi fra Stato e Regioni.

IN SINTESI 3.1

+ ONLINE

Sussidiarietà Subsidiarity

Ascolta e ripassa

L’evoluzione storica della parafiscalità

L’attuale sistema di parafiscalità è il risultato di una lenta evoluzione, passata attraverso i sistemi della mutua assicurazione, dell’assicurazione sociale obbligatoria, della previdenza sociale e infine della sicurezza sociale. Il diritto alla sicurezza sociale riguarda tutti i cittadini, indipendentemente dai contributi versati allo Stato.

3.2

Decentramento: principio affermato dall’art. 5 Cost. in base al quale la Repubblica italiana, una e inviolabile, promuove le autonomie locali e attua nei servizi che dipendono dallo Stato la più ampia distribuzione territoriale. Fondo perequativo: strumento per compensare gli squilibri delle entrate tributarie delle Regioni, per consentire a quelle meno favorite di erogare i servizi a livello uniforme sull’intero territorio nazionale a prescindere dalla capacità di disporre di risorse fiscali sul territorio, garantendo il rispetto degli stessi standard nei servizi essenziali.

Il finanziamento della sicurezza sociale

Il finanziamento della sicurezza sociale può avvenire con il metodo della capitalizzazione (le prestazioni sono finanziate con i contributi versati) o con il metodo della ripartizione (le prestazioni di un certo periodo sono finanziate con i contributi raccolti nello stesso periodo).

3.4

La sintesi in slide

Il sistema pensionistico italiano

Il sistema pensionistico garantisce ai lavoratori: ● una pensione di vecchiaia, raggiunta una certa età; ● una pensione di anzianità, al raggiungimento di determinati minimi contributivi (ora in via di abolizione); ● una pensione nel caso di malattie invalidanti; ● una pensione ai superstiti in caso di morte dell’assicurato. Le successive riforme hanno elevato l’età pensionabile per uomini e donne. Dal 1995, per i nuovi assunti, la pensione viene calcolata con il metodo della capitalizzazione.

3.5

Gli assegni per i figli a carico e il trattamento di disoccupazione

Il nostro sistema prevede integrazioni economiche per determinate situazioni, come l’assegno universale per i figli a carico, il trattamento di disoccupazione Gli enti previdenziali italiani sono principalmente l’INPS, l’INAIL e l’INPDAP, oltre a numerosi enti minori. o la cassa integrazione. ● INPS: paga pensioni di invalidità, vecchiaia 3.6 Il Servizio sanitario nazionale e reversibilità; assegni familiari; prestazioni contro Nel 1978 è stato istituito il Servizio sanitario nazionale disoccupazione, sospensione dal lavoro, malattia, (SSN). L’assistenza sanitaria spetta a tutti i cittadini, e per maternità. gratuitamente o con il contributo di un ticket. Il SSN opera ● INAIL: si occupa degli infortuni sul lavoro. attraverso le ASST (Aziende socio-sanitarie territoriali) al ● INPDAP: paga le pensioni dei dipendenti della P.A. cui finanziamento provvedono le Regioni di appartenenza.

3.3

Gli enti previdenziali italiani

å Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

MAPPA Dopo aver ripassato i contenuti dell’unità, completa la mappa disoccupazione ● INAIL ● INPS ● malattie invalidanti sociale ● rendita ● solidarietà ● sussidiarietà

●

parafiscalità

●

pensione sociale

●

previdenza

SICUREZZA SOCIALE

EVOLUZIONE STORICA

MUTUA ASSICURAZIONE

ASSICURAZIONE SOCIALE OBBLIGATORIA

__________________________________________ __________________________________________

SICUREZZA SOCIALE

FINANZIAMENTO

METODO DELLA CAPITALIZZAZIONE (prestazioni costituite dalla capitalizzazione dei contributi versati dai lavoratori)

METODO DELLA RIPARTIZIONE (prestazioni finanziate con i contributi versati nello stesso periodo in cui si effettuano le prestazioni)

ENTI PREVIDENZIALI ITALIANI

__________________________________________

(invalidità, vecchiaia e superstiti, disoccupazione involontaria, malattia e maternità)

__________________________________________

(infortuni sul lavoro, malattie professionali)

INPDAP (dipendenti dello Stato, dipendenti degli enti pubblici, dipendenti degli enti locali)

TIPI DI PENSIONE

PENSIONE DI VECCHIAIA (spetta ai lavoratori assicurati da almeno 20 anni che abbiano compiuto 67 anni di età – età ridotta per lavoratori addetti ad attività usuranti)

PENSIONE DI INABILITÀ (spetta ai lavoratori inabili assicurati da almeno 5 anni)

PENSIONE AI SUPERSTITI (spetta al coniuge, ai figli minori e ai figli maggiorenni inabili di un lavoratore deceduto) AZIENDE SOCIO-SANITARIE TERRITORIALI (ASST)

SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE ● ●

assistenza medica generica (gratuita) assistenza specialistica (pagamento di un ticket)

Rispondi ora alle domande ● ● ● ●

Che cosa si intende per sicurezza sociale? Che cosa sostiene il principio di solidarietà? Come può essere finanziata la sicurezza sociale? In che cosa consiste il metodo della capitalizzazione?

● ● ● ● ●

Quali sono gli enti previdenziali italiani? Quali rischi sono assicurati dall’INPS? Quali sono i compiti dell’INAIL? A quali soggetti spetta la pensione ai superstiti? Quale tipo di assistenza sanitaria è gratuita?

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

VERIFICA

Svolgi gli esercizi in modalità interattiva sull’eBook+ o sull’app librARsi

VERO/FALSO

La pensione corrisposta a coloro che non sono ancora giunti all’età pensionabile, ma hanno maturato un numero minimo di anni di assicurazione e contribuzione è detta pensione di a anzianità b inabilità c invalidità d vecchiaia

La pensione riservata al coniuge e ai figli minori (o inabili) di una persona deceduta si chiama a pensione ai superstiti b pensione di anzianità c pensione di vecchiaia d pensione di inabilità

Il finanziamento delle Aziende sanitarie locali (ASST) spetta a allo Stato b alle Regioni c alle Province d all’INPS

La nuova organizzazione del Servizio sanitario nazionale si basa sul principio di a accentramento b uniformità c sussidiarietà d spesa minima

Allo scopo di controllare la spesa farmaceutica e sanitaria è stata disposta l’introduzione di a accertamenti sull’uso dei farmaci più costosi b un contributo per il vitto dei degenti c un limite alla permanenza in ospedale d un ticket sui medicinali

Indica se le seguenti affermazioni sono vere o false. 1

Nel sistema della previdenza sociale i contributi sono versati in relazione al rischio assicurato, indipendentemente dai salari. ⓥⓥ ⓕ

La pensione non può essere inferiore a un valore minimo, aumenta con l’aumentare degli anni di lavoro ed è soggetta a rivalutazione annuale. ⓥⓥ ⓕ

L’assicurazione contro la disoccupazione involontaria e la Cassa integrazione guadagni sono prestazioni gestite dall’INPS.

ⓥⓥ ⓕ

In caso di malattia o maternità il lavoratore riceve un’indennità a carico dell’INPS in sostituzione del salario.

ⓥⓥ ⓕ

Nel nostro sistema previdenziale la gestione degli assegni familiari è affidata all’INAIL.

ⓥⓥ ⓕ

Ai disoccupati involontari viene corrisposta una indennità fissa giornaliera, normalmente per un periodo non superiore a 180 giorni.

ⓥⓥ ⓕ

Il Piano sanitario nazionale stabilisce i livelli essenziali di assistenza, nei quali vengono indicate le prestazioni sanitarie minime.

ⓥⓥ ⓕ

Il finanziamento del Servizio sanitario nazionale è ancora a totale carico dello Stato. ⓥⓥ ⓕ

Le prestazioni del Servizio sanitario nazionale si devono basare sul principio di efficacia, cioè sulla utilità delle prestazioni erogate.

ⓥⓥ ⓕ

SCELTA MULTIPLA Completa l’affermazione scegliendo la frase corretta fra quelle proposte. 1

Presupposti della pensione sociale sono a aver compiuto 60 anni e avere redditi modesti b aver compiuto 65 anni ed essere privi di reddito c aver versato i contributi per almeno 10 anni d aver versato i contributi per almeno 15 anni

L’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie legate all’esercizio di una professione è gestita dall’ a INPS b INAIL c INPDAP d ASST

Le pensioni di invalidità, vecchiaia e superstiti sono gestite dall’ a INPS b INAIL c INPDAP d ASST

La gestione del servizio degli assegni familiari è affidata all’ a INPS b INAIL c INPDAP d ASST

COMPLETAMENTI Completa il brano inserendo i termini appropriati scelti tra quelli proposti. assoluto • commerciali • fasi • incidenti • industriale • positivi • poveri • previdenza • sicurezza • sociale • Stato

L’evoluzione dello Stato può essere suddivisa successive. Una prima elementare forin tre ma venne introdotta nel 1601 in Inghilterra con le Leggi sui (Poor Law). La seconda fase si riconduce alla , quando l’assistenza è rivolta unicaRivoluzione mente agli appartenenti alle classi svantaggiate (minori, orfani, poveri ecc.) e in questo contesto nacquero le prime assicurazioni sociali che garantivano i lavoratori nei confronsul lavoro, malattie e vecchiaia. Nel 1883 ti di nacque in Germania l’assicurazione sociale, introdotta dal cancelliere Bismarck per favorire la riduzione della mortalità e degli infortuni nei luoghi di lavoro e per istituire una prisociale. La terza fase, la fase dell’atma forma di sociale, ha inizio nel secondo dopoguerra. tuale Nel Regno Unito la sicurezza sociale compì un decisivo passo avanti grazie al Rapporto Beveridge, stilato dall’economista W. Beveridge, che introdusse i concetti di sanità pubblica e pensione sociale.

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

TROVA L’ERRORE

RISOLVI IL CASO Esamina il caso e rispondi motivando la tua risposta.

Individua l’espressione o il termine errati, e inserisci quelli corretti. 1

on il metodo della capitalizzazione le C prestazioni pensionistiche effettuate durante un certo periodo sono finanziate mediante i contributi versati nello stesso periodo.

Con il metodo della ripartizione i contributi versati vengono accantonati e le prestazioni pensionistiche sono finanziate utilizzando le riserve costituite dalla capitalizzazione di tali versamenti.

LA PREVIDENZA COMPLEMENTARE La previdenza complementare permette di integrare, nel momento in cui la persona si ritira dal lavoro, la pensione di base corrisposta dallo Stato con prestazioni pensionistiche aggiuntive. Gli aderenti a questa forma di assicurazione versano periodicamente ad appositi fondi contributi che vengono loro accreditati e investiti in strumenti finanziari, come obbligazioni, azioni, fondi comuni di investimento. Al momento del pensionamento il lavoratore riceve una prestazione calcolata sulla base del capitale maturato, che viene convertito in una rendita in base a coefficienti di trasformazione basati sulle sue aspettative di vita. Per tali caratteristiche lo Stato promuove questa forma di previdenza (chiamata anche “pensione di scorta” o “Secondo pilatro pensionistico”) attraverso importanti agevolazioni fiscali.

TROVA L’ERRORE COLLEGAMENTI Associa le espressioni del primo gruppo con una sola definizione del secondo. 1 2 3 4

Pensione di vecchiaia Pensione di anzianità Pensione di invalidità Pensione ai superstiti

aS petta ai lavoratori permanentemente inabili, che siano assicurati da almeno 5 anni e si trovino nell’assoluta e permanente impossibilità di svolgere qualsiasi attività lavorativa b Spetta al coniuge e ai figli minori o maggiorenni inabili del lavoratore deceduto, nei casi previsti dalla legge c Spetta ai lavoratori assicurati che abbiano compiuto l’età pensionabile, che è ridotta per i lavoratori addetti ad attività usuranti (come i minatori, i fonditori ecc.) 1

Analizza le ragioni che spiegano l’attuale diffusione delle pensioni integrative, e cerca poi di convincere un amico già inerito nel mondo del lavoro sull’opportunità di crearsi questa sicurezza per il suo futuro.

Preparati alla prova orale rispondendo alle domande. 1 Che cosa si intende per sicurezza sociale? (3.1) 2 È importante per le moderne società democratiche il problema della sicurezza sociale? (3.1) 3 Come si è giunti al sistema di “Welfare State”? (3.1) 4 In che cosa consiste la pensione sociale? (3.1) 5 Perché lo Stato è molto presente nel campo della sicurezza sociale? (3.2) 6 Come si finanzia la sicurezza sociale in Italia? (3.2)

7 8 9 10 11 12

Che cos’è la fiscalizzazione degli oneri sociali? (3.2) Quali sono i più importanti enti previdenziali operanti in Italia? (3.3) Quali sono i principali tipi di pensione? (3.4) A chi spetta la pensione di vecchiaia? (3.4) Che funzione hanno gli assegni familiari? (3.5) Quali sono le prestazioni offerte dal Servizio sanitario nazionale? (3.6)

La finanza della sicurezza sociale Unità 3

SUMMARY

Listen and review

3.1 The historical evolution of parafiscal system

3.4

The present system of parafiscal taxes is the result of a slow evolution which has followed the systems of mutual insurance, compulsory social insurance, social security and social protection. In accordance with article 38 of the Italian Constitution, all citizens have the right to social security, regardless of whether contributions have been paid or not.

3.2

The financing of social security

The financing of social security can be carried out through a capitalisation method, where benefits are funded with contributions, or through a contribution method, where the payments of a certain period are financed by the contributions collected in the same period.

3.3

Italian social security institutions

The most important Italian social security institutions are INPS, INAIL and INPDAP. INPS provides invalidity benefits, old-age pensions, survivor’s pensions, unemployment benefits, sickness benefits, maternity benefits, family allowances. INAIL provides insurance for accidents at work. INPDAP provides pensions for civil servants; it is now incorporated into INPS.

The Italian pension system

Pension systems guarantee to workers: an old-age pension, upon reaching a certain age; a retirement pension, when a certain amount of contributions have been paid; an invalidity pension, in case of disabling diseases; a survivor’s pension, in the event of the death of the insured person. In recent years the retirement age has risen for both men and women. Since 1995, for newly recruited workers the old age pension is calculated using the capitalisation method.

3.5 Family allowances and unemployment benefits The social security system in Italy provides allowances in certain situations, such as family allowances (i. e. assegno universale per i figli a carico, universal child allowance) or unemployment benefits.

3.6

The Italian National Health Service

In 1978 the Italian National Health Service (Servizio sanitario nazionale - SSN) was established. Health care is now available to all citizens either free of charge or by paying a small fee. The SSN operates through the local health authorities, which are funded on a regional basis.

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

VERIFICA DI FINE MODULO ?

Verifica la tua preparazione rispondendo alle domande. 1

Che cosa sono i servizi pubblici?

In quali circostanze può essere utile l’intervento dello Stato nell’economia?

Che cosa si intende per Stato sociale?

Quali sono gli obiettivi della finanza pubblica?

Come viene finanziata la sicurezza sociale?

Quali effetti ha la sicurezza sociale sullo sviluppo?

Come funziona il Servizio sanitario nazionale?

Quali sono i contenuti delle diverse teorie sull’attività finanziaria pubblica?

Entra nel sito http://www.lavoce.info/articoli/-pensioni/ e scarica un certo numero di articoli in tema di pensioni. Leggine il contenuto e poi proponi alla tua classe di esaminare le parti più interessanti sotto la guida dell’insegnante. Sintetizza i risultati della discussione e poi, con la supervisione dell’insegnante, invia il commento della classe utilizzando lo stesso sito sopra indicato.

Richard A. Musgrave, economista americano di origine tedesca (1910-2007), introdusse nel 1959 i concetti di beni meritori (merit goods) e di beni demeritori (demerit goods) per indicare rispettivamente quei beni a cui si attribuisce un particolare valore per lo sviluppo della società, e quei beni il cui consumo danneggia la convivenza civile. Sono esempi dei primi i beni e i servizi che riguardano la cura della salute, l’istruzione, la formazione professionale, la possibilità di fruire di buona musica, buone letture, buon teatro ecc.; sono esempi dei secondi il consumo di droghe, il fumo, l’uso di alcolici, le pratiche inquinanti ecc. Lo Stato promuove il consumo dei beni meritori e scoraggia il consumo dei beni demeritori, allo scopo di contribuire al benessere dell’intera collettività. a Cerca di approfondire il significato della distinzione con l’aiuto di quanto puoi apprendere da una ricerca in rete. b Utilizzando poi ogni possibile fonte di informazione, cerca di individuare la funzione dei beni meritori e dei beni demeritori in relazione alla lotta alla pandemia da Covid-19.

Lo Stato organizza razionalmente i suoi interventi in economia, per migliorarne l’evoluzione spontanea, attraverso lo strumento della programmazione economica. I documenti su cui si basa la programmazione per lo sviluppo esplicitano: a gli obiettivi che la comunità intende raggiungere, la cui scelta spetta all’autorità politica, cioè agli organi rappresentativi (Parlamento e Governo); b le politiche da attuare per raggiungerli, la cui scelta spetta ai Ministri economico-finanziari (politica monetaria, politica fiscale, politica dei redditi ecc.); c gli strumenti necessari per conseguire gli obiettivi, ancora di competenza degli stessi Ministri (riduzione di imposte a imprese che assumono nuovi dipendenti o investono in aree depresse).

ZIONE

COST

Il problema del disavanzo pubblico

e c ivica

A livello teorico il tema proposto può esse approfondito tramite una ricerca in rete.

ATTIVA LE TUE COMPETENZE

Avvalendoti di quanto hai imparato nel corso del modulo, e cui l’aiuto della stampa quotidiana, cerca di individuare gli obiettivi che a tuo parere l’Italia di oggi dovrebbe conseguire, anche in relazione alle gravi conseguenze della crisi pandemica. Insieme ai tuoi compagni, con l’aiuto dell’insegnante, prova a tracciare una gerarchia fra i diversi obiettivi, con specifico riguardo alle conseguenze di ciascuno di essi sulla società.

educa

L’applicazione indiscriminata della finanza funzionale, di ispirazione keynesiana, ha prodotto un aumento incontrollato del debito pubblico. Il principale critico delle politiche keynesiane di bilancio è stato James Buchanan (premio Nobel 1986), di cui riportiamo un brano relativo al bilancio USA. Il nucleo dell’intervento si trova nell’ultimo capoverso, con la proposta di introdurre un emendamento alla Costituzione americana inteso a fissare un limite alla creazione di disavanzi pubblici. La proposta ha suscitato un ampio dibattito, tuttora in corso in Europa; nel nostro Paese, in particolare, le opinioni di Buchanan hanno contribuito alla decisione di modificare l’articolo 81 della Costituzione, con l’introduzione del principio del pareggio di bilancio.

L’economia del disavanzo

Per centocinquant’anni, la Costituzione degli Stati Uniti ha contenuto il principio secondo cui il bilancio pubblico doveva essere in pareggio e le spese dovevano essere coperte da entrate tributarie, salvo in presenza di calamità naturali o in occasione di guerre. Sostanzialmente, i conti del Governo sono stati sempre in pareggio o in avanzo, eccetto durante i periodi dei maggiori sforzi bellici. Dall’inizio degli anni Sessanta del Novecento siamo entrati in un regime di deficit di bilancio permanente, con disavanzi succedutisi anno dopo anno e a ritmi crescenti, sia in termini assoluti che relativi. E, com’è noto, nei decenni successivi la dimensione del debito è aumentata in maniera esponenziale. Perché si è creata questa situazione? Perché spendiamo tanto di più di quanto tassiamo e per di più in periodi economici non di emergenza?

La nuova visione

Prima degli anni Trenta del Novecento, il principio del pareggio su cui era basata la formulazione del bilancio era un elemento sostanziale della Costituzione fiscale americana, era una parte della nostra antica religione fiscale. Negli anni Trenta si ebbe un sensibilie cambiamento nelle idee degli economisti: nella teoria della politica economica

Teoria generale della finanza pubblicaå Modulo 1

L’economista americano James Buchanan mentre riceve il premio Nobel nel 1986.

prese piede la rivoluzione keynesiana. Gli economisti si convinsero che l’antico principio del pareggio di bilancio mancava di qualsiasi base, che non vi era giustificazione alcuna per i tentativi di pareggio e che il bilancio pubblico doveva essere sempre usato come importante strumento per raggiungere la crescita della produzione aggregata e la piena occupazione. Nasceva così la politica fiscale, e il bilancio pubblico diventava il maggior strumento per “equilibrare l’economia”: che poi ciò comportasse uno squilibrio di bilancio, non aveva importanza. Queste idee apparvero un nobile progresso nel pensiero economico, e la rivoluzione keynesiana si affermò pienamente e con grande velocità nel campo del pensiero accademico. Ciò che il dibattito economico trascurava, e che ora in retrospettiva appare così semplice, era la questione dell’applicazione pratica dei principi keynesiani. Gli economisti degli anni Quaranta e Sessanta non si preoccuparono di chiedersi se i principi e le ricette keynesiane avrebbero funzionato nel contesto di una democrazia rappresentativa, dove i legislatori eletti devono rispondere alle richieste dei propri collegi elettorali. In altre parole, l’elemento politico dell’economia politica venne grossolanamente trascurato e perso di vista. Ed è proprio questo elemento che ha determinato il crollo della ricetta keynesiana. In base al suggerimento che i disavanzi possono essere giustificati in certe circostanze, i leader politici sfruttarono con grande naturalezza l’opportunità di creare disavanzi in tempi buoni e in tempi cattivi. Senza attendere le condizioni economiche specifiche indicate dagli economisti, e se esiste una qualsiasi scusa per farlo, i politici saranno sempre ansiosi di finanziare una spesa in disavanzo, ovviamente entro certi limiti.

La debolezza del sistema

Che cosa vi è di sbagliato in questo sistema? Qual è il significato di un disavanzo di bilancio di proporzioni elevate e che si ripete annualmente? Sostanzialmente stiamo assistendo a un passaggio fra generazioni. Noi che viviamo oggi, stiamo infatti divorando o, in altri termini, usando beni e servizi forniti dal settore pubblico che dovranno essere pagati in futuro dai contribuenti di altre generazioni.

La cosa assume rilevanza morale non appena cominciamo a pensare all’equità di questo sistema. Noi, quali responsabili di decisioni politiche, scegliamo di godere di benefici dei quali non paghiamo il prezzo, trasferendo quindi questo prezzo ad altri individui che non possono esprimere la propria opinione. Se si accetta questa mia semplice analisi, non credo sia possibile trovare una giustificazione soddisfacente all’attuale sistema di finanziamento del deficit pubblico. Con il mio libro Public Principles of Public Debt (1958) ho iniziato una crociata per un ritorno a un sano modo di pensare in materia di debito e di disavanzo. Ho proclamato un ritorno ai principi classici del debito pubblico, principi che sono stati elaborati nel corso di oltre due secoli. Questi principi sono stati più o meno dimenticati, abbandonati in seguito al modo euforico dei keynesiani di adottare il deficit di bilancio per favorire la piena occupazione e lo sviluppo.

La svolta degli anni Settanta

All’inizio degli anni Settanta divenne chiaro che la sistematica applicazione delle norme di politica fiscale in un assetto democratico comportava una scorretta tendenza, motivata da ragioni politiche, a creare disavanzi. Incominciava a farsi strada la consapevolezza che qualcosa non funzionava. Sono stati avviati quindi seri sforzi per risolvere il problema del disavanzo. Ma la teoria delle scelte pubbliche ci suggerisce che non si può correggere questo difetto procedurale attraverso i meccanismi della politica ordinaria: con tale espressione intendo un processo decisionale democratico in un ambiente dove non esistono norme riguardanti il pareggio del bilancio o specifici principi contenuti nella Costituzione. Non possiamo aspettarci davvero che i legislatori eletti democraticamente e responsabili di fronte ai propri collegi elettorali siano persone talmente eroiche da cambiare le cose. Secondo il mio punto di vista, attualmente l’unico possibile correttivo è l’introduzione di vincoli formali alla riconosciuta propensione dei nostri politici a creare disavanzi. Negli Stati Uniti questi vincoli devono assumere la forma di emendamento della Costituzione. James Buchanan, Public finance in democratic process, Indianapolis, 1967

Rispondi alle seguenti domande. 1 ■ Com’era il bilancio pubblico negli Stati Uniti prima del 1960? In pareggio o in disavanzo? 2 ■ Che cosa si è invece verificato a partire dall’inizio degli anni ’60 del secolo scorso? 3 ■ Come sono cambiate le idee degli economisti negli anni ’30? 4 ■ Quale fu l’atteggiamento dei politici dopo gli anni ’60? 5 ■ È “morale” il disavanzo permanente di bilancio? Se no, per quali ragioni? 6 ■ Quale suggerimento avanza l’autore per limitare il disavanzo pubblico?

Modulo 1 Teoria generale della finanza pubblica

CLIL What is public finance? Public finance is a branch of economics concerned with the role of the Government in economic activity, with particular reference to the methods used by Governments in order to raise revenue and spend it to achieve desirable objectives for society. It is concerned with taxation, borrowing and expenditure of public institutions, public debt and the financial relations between various levels of Government (central or local). The government sector provides services to the public such as administration, defence, law and order, education and health services.

A lesson in an elementary school. Education is part of the Welfare State.

Bibliographical sources ● R. Hewett, “Public Finance, Public Economics and Public Choice: A Survey of Undergraduate Textbooks”, The Journal of Economic Education, 18. ● R. Heilbroner and L. Thurow, Economics Explained, Touchstone, New York. ● R. A. Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill, New York. ● J. E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, W. W. Norton, New York. ● D. Lobley, Success in Economics, John Murray Publishers Ltd., London. 50

The need for public expenditure Society as a whole benefits from public services, such as education or good health. If these goods and services were provided privately, many individuals would not take advantage of them, as they would rather spend their money on other things in accordance with their own scales of preference. Social considerations dictate that these services should be provided free, or should at least be heavily subsidized by the State, both for the benefit of individuals and society. For example, in most countries primary and secondary education are provided free of charge, while some direct charges are requested for courses in high technical schools and universities: full payment of costs by parents would impose an intolerable burden on the poorer members of the community. In the health service some charges are introduced as a deterrent to consumption, to slow down the increase in public expenditure (in Italy, for example, patients must pay for a ticket for some medical examinations, thus reducing the costs of the service). Other services are provided free by the Government when the cost of collecting revenue directly from the users would be prohibitive. It would not be possible to finance road-building and maintain it via a complex system of tolls covering all roads. So this service is financed by general taxation. The Government also spends considerable sums on industrial projects and research in an effort to increase industrial efficiency. The most important area of expenditure, however, is that covered by the Welfare State, with a great deal of money being spent on social security. All these are examples of the inability of the market forces to meet the needs of the community. Hence the necessity for the State to intervene to ensure the provision of public services at the expense of taxpayers in general. The increase in public intervention According to the Classical School, which was dominant until the middle of the 19th century, any public intervention of the State to change the normal working of the economy was dangerous, as the system was best left alone (laissez-faire). The only functions of the State were to defend against external enemies and maintain internal law and order. This attitude changed once and for all with the advent of the Great Depression (1929-32). In the ensuing collapse, the Government played an even more important role, in order to restore the economy to working order. The determination to prevent the recurrence of the Depression gave space to Government intervention; in this transition, Keynes’s thinking played a very important part. The reasons for growth The most noticeable feature of modern economy has been the sharp rise in the proportion of the Gross national product (GNP) spent by the State: the most common measure of the rise of the public sector can be obtained by examining the proportion of Government expenditure as a percentage of Gross domestic product (GDP). When a society becomes more complex, the number of tasks facing the Government increase. For example, as the number of motor cars increases, the cost © Casa Editrice G. Principato

Teoria generale della finanza pubblicaå Modulo 1

Unemployed people queuing for a job during the Great Depression in 1929.

of road-building and maintenance rises. There is also a greater need for policemen and for accident wards in hospitals: all at public expense. Countries have become increasingly humanitarian societies and are prepared to allot increasing amounts of resources to the care of its weaker or more unfortunate members, by way of the social security system. Consequently, the increase in unemployment has forced Governments into greater expenditure on unemployment benefits. In many countries Government expenditure frequently increases at a faster rate than GNP; this gives rise to demands for higher control of the expenditure. It is necessary to control the situation, using a procedure called spending review, but there is a problem: the electorate is in favour of falling taxation but supports rising public expenditure. For this reason the Government must be more selective in giving assistance within the social security system. Since resources are limited they should be concentrated where they will achieve the greatest benefit, for example exempting certain categories such as school-children, the chronically sick and retired persons.

Questions/exercises 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

What is public finance? Why must Governments intervene in economic systems? Why must every economic subject choose from among various alternatives? What are the opinions of the Classical theory regarding Government action in the economy? Why is primary education provided by the State free of charge? What are the causes of the growing role of Governments in the economy? Assess the role of Governments in welfare and social security. What is meant by the term “spending review”? Did J. M. Keynes play a role in State intervention after the Great Depression? State whether each of the following sentences is true or false. a Public finance is a branch of economics concerned with the role of the Government in the economy. b The market forces are able to meet every need of the society. c The economists of the Classical school believe that public intervention in the economy is necessary. d When a society becomes more complex, the number of tasks facing the Government increases.

Welfare State: State in which all citizens enjoy some minimum standard of living, including housing, education and medical services. Public intervention plays a key role in the protection and promotion of the social and economic well-being of people. It is based on the principles of equality of opportunity, equitable distribution of wealth, and public responsibility for those unable to avail themselves of the minimal provisions for life. The degree of this support varies across economies: Northern Europe has a larger welfare system than Southern Europe and North America. Great Depression: worldwide economic downturn, which started with the stock market collapse in New York (29 October 1929) and lasted until the mid-1930s. It had devastating effects in every country of the world, both rich and poor. Personal income, profits, prices and tax revenue dropped, while international trade plunged by more than 50%. Unemployment rose to 25% and in some countries it was as high as 33%. Heavy industry and construction were virtually halted, farming communities and rural areas suffered as crop prices fell dramatically. Spending review: Government process to limit public expenses, focusing upon various aspects of each Government department’s spending, avoiding waste and implementing good administrative procedures. A correct and sound budgeting requires both fiscal discipline and efficiency in expenditure performance, in the respect of policy priorities.

ⓣⓕ ⓣⓕ ⓣⓕ ⓣⓕ 51