PROJECT FINANCING: TRAMONTO DI UNO STRUMENTO O UNA NUOVA SFIDA PER LEGISLATORE E OPERATORI?
L. BARBIERI E L. MARIANI
CONTRATTI PUBBLICI: IL PRINCIPIO
DI APPLICAZIONE DEL CCL E LA VALUTAZIONE DI EQUIVALENZA
EMILIO CORTESELLI
ALCUNE RIFLESSIONI SULLA GOVERNANCE SANITARIA PUBBLICA
ROBERTO BONATTI
ASSISTENZA DOMICILIARE, PROGRAMMI
DI SUPPORTO AL PAZIENTE E CONSEGNA
DI DISPOSITIVI MEDICI E FARMACI: QUALI
REGOLE NELLE GARE D’APPALTO?
Tecnica e metodologia economale
Bimestrale di tecnica ed economia sanitaria fondato nel 1962 per l’aggiornamento professionale degli economi e provveditori della Sanità. ISSN 1723-9338
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editoriale
5 L’intelligenza artificiale: non una sfida ma una realtà articoli
project financing
6 La Corte di Giustizia interviene sul Project Financing: tramonto di uno strumento o una nuova sfida per Legislatore e Operatori? applicazione del CCL
8 Contratti pubblici: il principio di applicazione del CCL e la valutazione di equivalenza governance sanitaria pubblica
19 Alcune riflessioni sulla governance sanitaria pubblica assistenza domicilare
24 Assistenza domiciliare, programmi di supporto al paziente e consegna di dispositivi medici e farmaci: quali regole nelle gare d’appalto? normazione
28 L’effettiva applicazione della sostenibilità ambientale e sociale nella giurisprudenza amministrativa normativa
31 Il principio del risultato e i relativi limiti interpretativi e operativi: la necessaria coerenza con gli ulteriori principi di legalità e di concorrenza digitalizzazione e IA
34 Piattaforme interoperabili e Intelligenza Artificiale per un nuovo sistema di procurement in sanità il RUP
36 RUP, il capro espiatorio perfetto XI Corso di formazione FARE
39 XI Corso di Alta Formazione 2025 per Funzionari e Dirigenti in Sanità gli esperti rispondono
43 Sulla revoca della proposta di aggiudicazione gruppi di lavoro
44 Se il procurement diventa leva di equità aziende informano
46 Value-Based Procurement e HTA: un percorso di confronto per l’innovazione e la sostenibilità della sanità veneta
49 focus
Le foto all’interno sono di Tommaso Leonardi
Tommaso Leonardi è un informatico che lavora come consulente presso Reply ed è laureando in Computer Science presso Sapienza Università di Roma. Attenzione ai dettagli e la ricerca di prospettive originali si possono riscontrare, oltre che nel suo lavoro, anche negli scatti di Barcellona che si trovano nelle pagine di questa edizione.
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L’intelligenza artificiale: non una sfida ma una realtà
Èun dato di fatto che l’intelligenza artificiale sia entrata nella pratica delle organizzazioni pubbliche e private, incluse quelle sanitarie. Sono noti i temi di riflessione che si pongono, tra cui principalmente quello di mantenere fermo un necessario “antropocentrismo” (così, testualmente, la legge di recepimento dell’AI Act) e di tutelare i dati personali. La capacità di autoapprendimento fa sorgere il timore di una totale autonomizzazione di tali sistemi, anche perché non ne risulterebbero del tutto chiari i processi di funzionamento e i suoi limiti. Nel contempo, soprattutto le intelligenze artificiali applicate alla salute, evidenziano rischi di “allucinazioni mediche” e dubbi sulla sicurezza dei dati. Altro aspetto è quello della ritenuta impermeabilità a profili morali. Il “cognitive off-loading”, inteso come affidamento a supporti esterni, se utilizzato in modo acritico e sistematico, può produrre un beneficio a breve termine che si paga con l’indebolimento della capacità critica, della profondità di analisi e dell’autonomia di pensiero. Ed è proprio in questo senso che le norme intendono richiamare operatori e professionisti alle proprie responsabilità, che non possono venir meno in caso di utilizzo di sistemi di intelligenza artificiale. Anzi, il ricorso all’intelligenza artificiale deve risultare trasparente e dichiarato. Come accennato, tema rilevante è l’interrogazione di sistemi di IA con dati personali. Vengono ad esempio riferite esperienze di sviluppo di software che, in locale, hanno lo scopo di “anonimizzare” il prompt che verrà successivamente sottomesso. Vi sono impatti sul lavoro, in una prospettiva che presumibilmente vedrà (in parte sta già accadendo) la scomparsa di alcune tipologie di mansioni e per converso lo sviluppo di professioni specifiche. Quid per gli appalti pubblici?
Il Codice sostiene con forza l’implementazione di tali tecnologie – compresa la fase di valutazione delle offerte – prevedendone l’utilizzo al fine di migliorare l’efficienza e l’efficacia delle procedure di gara.
Miglioramento dei capitolati, elaborazione corretta di fabbisogni e basi d’asta, evoluzione verso il value based procurement, valutazioni complesse, automazione degli adempimenti amministrativi, in un quadro di velocità e performance, sono gli esiti prevedibili. Le novità introdotte non possono che essere viste con particolare favore. La scelta di menzionare espressamente il possibile utilizzo di sistemi decisionali automatizzati, compresi quelli che sfruttano l’IA, apre la strada alla progettazione e sviluppo di nuove tecnologie specificamente destinate al contesto degli appalti pubblici.
L’utilizzo di veri e propri algoritmi di apprendimento automatico – in luogo di semplici sistemi per il confronto automatico di dati e parametri – pone interrogativi sia sul come questi algoritmi operino nel contesto della “discrezionalità amministrativa” che governa e indirizza le scelte degli enti, sia sulle eventuali responsabilità derivanti dalle decisioni prese tramite sistemi automatizzati e di AI, in particolare quando il loro utilizzo impatti in maniera diretta e rilevanti sugli stessi operatori economici che partecipano alle gare. Una prima risposta a tale interrogativo potrebbe rinvenirsi nello stesso art. 30, ove è previsto come necessario, nel processo decisionale che utilizza un algoritmo, l’intervento dell’uomo a fini di controllo e validazione delle decisioni assunte dal sistema automatizzato. Ancora una volta si tratta di un’opportunità, da non farsi sfuggire, di sottolineare ed accrescere la managerialità della funzione acquisti.
La Corte di Giustizia interviene sul Project Financing: tramonto di uno strumento o una nuova sfida per Legislatore e Operatori?
Ad un anno dall’ordinanza di rimessione del Consiglio di Stato (n. 9449/2024), emessa in relazione ad una Proposta ricevuta dal Comune di Milano, con una attesissima sentenza (pubblicata il 5 febbraio 2026 - causa C-810/24), la Corte di Giustizia dell’Unione Europea si è pronunciata sulla compatibilità del “diritto di prelazione” previsto nella normativa italiana sul Project Financing con il diritto euro-unitario.
Secondo l’UE
l'aggiudicazione di una concessione deve essere il risultato diretto e necessario di una competizione effettiva tra offerte; qualunque meccanismo che consenta di alterare ex post l’esito della gara si pone in contrasto con i principi euro-unitari
La Corte di Giustizia, investita in relazione ad un contenzioso sorto sotto il previgente Codice, è quindi intervenuta sulla disciplina prevista dal d.lgs. 50/2016, ritenendo che il diritto di prelazione disciplinato dall’(allora) art. 183, comma 15, del codice del 2016 violi sia la “libertà di stabilimento” (art. 49 del Trattato), sia i principi di “parità di trattamento degli offerenti” e di “concorrenza effettiva” (art. 3 e art. 41 Direttiva 23/2023): secondo i Giudici di Lussemburgo, il diritto di prelazione riconosciuto al Promotore ha un effetto dissuasivo a partecipare alla gara in danno degli altri operatori economici, anche provenienti da altri Stati membri
Il quadro europeo e nazionale
Utile ricordare il contesto in cui si è innestata la sentenza della Corte.
Nel diritto dell’Unione, la disciplina delle concessioni
(oggi codificata nella Direttiva 23 del 2014), si fonda su un equilibrio delicato: da un lato, il riconoscimento della specificità dei contratti di partenariato, dall’altro, l’irrinunciabilità dei principi fondamentali del Trattato e delle Direttive; sul punto si è frequentemente espressa anche la Corte di Giustizia, secondo cui, pur in assenza di una piena assimilazione alle procedure di appalto, le concessioni restano strumenti di accesso al mercato e, come tali, devono garantire una competizione effettiva, aperta e non discriminatoria. All’interno del quadro europeo si colloca il peculiare modello italiano della finanza di progetto “a iniziativa privata”; laddove il Promotore non è solo un concorrente, non è solo colui che “investe” e assume su di sé (parte o tutto) il “rischio” della remuneratività della concessione, ma è soprattutto il soggetto che individua l’interesse pubblico, elabora l’“idea” di come soddisfarlo, costruisce l’operazione e ne assume i (a volte considerevoli) costi preliminari. Il diritto di prelazione - introdotto nel 1998 con la Merloni ter e confermato nella normativa successiva, sino ad arrivare all’art. 183, comma 15, del d.lgs. 50/2016 (oggetto dell’intervento della Corte) e l’attuale art. 193 del d.lgs. 36/2023 – ha tradizionalmente rappresentato lo strumento di compensazione di tale ruolo strategico del “privato”: secondo il nostro ordinamento il “privilegio” della prelazione rappresenta la
tutela rafforzata che si “deve” al Proponente, poiché con essa si bilancia la sua attività preliminare (strategica ed onerosa), senza la quale l’operazione non potrebbe mai essere realizzata.
La rimessione del Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, “purtroppo” sollecitato nell’ambito di un “normale” contenzioso relativo ad una altrettanto “normale” gara, posto il non totale allineamento della normativa italiana rispetto a quella europea ha sottoposto alla Corte di Giustizia la verifica della legittimità della disciplina italiana, che consente al Promotore, una volta espletata la gara, di diventare aggiudicatario adeguando la propria offerta a quella risultata prima in graduatoria.
Nella rimessione alla Corte, nel tentativo di “sostenere” la prelazione (opinabile dal punto di vista giuridico, ma “essenziale” dal punto di vista del mercato e della finanza pubblica), il Consiglio di Stato aveva invocato il considerando 68 della Direttiva n. 23/2014, che riconosce all’Amministrazione concedente margini di flessibilità nel definire la procedura di selezione del concessionario; flessibilità che, secondo la Corte di Giustizia, deve tuttavia comunque assicurare il rispetto del principio della parità di trattamento.
La sentenza della Corte di Giustizia Il principio affermato dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 5 febbraio 2026 è che l’aggiudicazione di una concessione deve essere il risultato diretto e necessario di una competizione effettiva tra offerte; qualunque meccanismo che consenta di alterare ex post l’esito della gara, sulla base di una qualità “soggettiva” del concorrente (in questo caso il Promotore), si pone in contrasto con i principi euro-unitari: il P romotore non può dunque beneficiare di una posizione privilegiata che gli consenta di “recuperare” l’esito sfavorevole della procedura mediante l’adeguamento dell’offerta. Il diritto di prelazione, secondo la Corte, compromette la parità di trattamento tra operatori economici, alterandone l’eguaglianza delle condizioni e scoraggia la partecipazione di altri operatori economici alla gara.
La posizione della Corte di Lussemburgo non giunge inaspettata, poiché l’“Europa” ha sempre visto con diffidenza la “prelazione”; tantoché, si rammenta, in sede di Correttivo (d.lgs. 204/2024) il nostro Legislatore ha tentato di scongiurare “interventi europei” modificando radicalmente l’originario art. 193 del d.lgs. 36/2023, prevedendo strumenti di “pubblicità” dell’avvenuta presentazione della Proposta e consentendo ad altri operatori di presentarne proprie.
Ma anche la soluzione introdotta dal Correttivo non ha
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pienamente convinto la Commissione che, con la lettera di costituzione in mora dell’8 ottobre 2025, ha ribadito i dubbi di compatibilità con il diritto dell’Unione del nuovo testo “corretto”.
Conclusioni
Sebbene la Corte di Giustizia sia intervenuta sulla disciplina dettata dal d.lgs. 50/2016 (poiché la gara che ha generato la “rimessione alla Corte” era stata bandita sotto il vigore del previgente codice), la sentenza impone una riflessione sul futuro della “finanza di progetto” in Italia, senza la quale non sarebbero mai state realizzate importanti opere (basti pensare alle metropolitane milanesi) o messi in atto servizi innovativi (come il 5G nel Comune di Roma).
Come anticipato, l’importanza del Project Financing in Italia non è tanto rappresentata dal concorso di investimenti privati nel realizzare opere o servizi, quanto l’apporto di “idee” e dell’“intuizione” di soluzioni innovative per soddisfare l’interesse pubblico (sempre più dinamico), oltre che la capacità progettuale offerta dai Promotori, colmando strutturali lacune della nostra Amministrazione, da anni costretta a convivere con la riduzione del personale e con ridotte risorse per formare competenze interne.
Una riflessione va anche immediatamente fatta in relazione ai procedimenti attualmente avviati a seguito di una Proposta privata, sia in fase di valutazione che in fase di gara; soprattutto se gli stessi non siano stati impugnati nei termini, quindi “accettati” dal mercato, con l’emergere del legittimo affidamento degli operatori economici che, (anche) sulla previsione di un diritto di prelazione, hanno costruito e valutato l’opportunità di farsi Promotori di ingenti investimenti progettuali.
Il Legislatore italiano, che ha sempre dimostrato piena consapevolezza della necessità di “difendere” il Partenariato Pubblico Privato, sarà chiamato ad individuare una nuova struttura normativa che coniughi i principi richiamati dalla Corte di Giustizia e la peculiarità del “nostro” Project.
La sentenza della Corte impone anche una strategia agli operatori economici e alle Amministrazioni pubbliche, finalizzata a salvaguardare le iniziative in corso ed a concepirle di nuove che riescano nella sfida di non “tradire” trasparenza, concorrenza e parità di trattamento in tutte le fasi della procedura.
Il Project Financing non è tramontato: sono persuaso che la capacità creativa degli operatori presenti nel nostro Territorio riuscirà a costruire, sia in diritto che in fatto, un modello che ancora per molti anni permetterà una sana e proficua collaborazione tra Pubblico e Privato.
applicazione del CCL
Barbieri e Luca Mariani - ArlatiGhislandi e AG Studi e Ricerche
Contratti pubblici: il principio di applicazione del CCL e la valutazione di equivalenza
Note a margine della relazione illustrativa di ANAC del Bando tipo 1/2023 aggiornato al D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209
In attesa dell’emanazione del decreto ministeriale mediante il quale saranno adottate le linee guida per i) la determinazione delle modalità d’attestazione d’equivalenza delle tutele economiche e normative che l’operatore economico è tenuto ad assicurare ai propri lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto pubblico nell’ipotesi in cui applichi un contratto collettivo di lavoro (CCL) nazionale - e territoriale - diverso rispetto al contratto espressamente individuato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente e dedotto nel bando o nell’invito e per ii) la valutazione degli scostamenti che, quando rilevati, possono essere considerati marginali ai fini della valutazione di equivalenza 1 , ANAC ha approvato il ‘Bando tipo n. 1/2023 aggiornato al decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209. Procedura aperta per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari di importo superiore alle soglie europee
Una lineare ed effettiva applicazione dell’art. 11 nel solco dei principi di risultato (art. 1), fiducia (art. 2) e di accesso al mercato (art. 3) sarebbe più efficacemente garantita se fosse istituito un archivio digitale dei CCL territoriali vigenti e al quale la stazione appaltante o l’ente concedente potrebbero accedere per predisporre un bando di gara
con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo’2 Il presente intervento offre una prima ricognizione degli elementi di novità espressi da ANAC in tema di ‘Oggetto dell’appalto, importo, CCNL applicabile e suddivisione in lotti’ di cui al paragrafo 7. della Relazione illustrativa dell’anzidetto ‘Bando tipo n. 1/2023’, limitando l’esame alle precisazioni rese con riguardo a i) l’identificazione del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicabile, ii) l’indicazione del CCL nazionale - e territoriale, se esistente - di riferimento e iii) l’ipotesi di applicazione da parte dell’operatore economico di un CCL nazionale - e territoriale, se vigente - diverso rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente nel bando di gara o nell’invito.
Resta inteso che le precisazioni rese più recentemente da ANAC alla luce delle modificazioni apportate al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 ad opera degli artt. 2 e 73 del
1 Art. 4, c. 5 dell’Allegato I.01 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Detto allegato è stato inserito in forza dell’art. 73 del D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, recante ‘Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36’ e in vigore dal 31 dicembre 2024. Il decreto ministeriale mediante il quale è disposto siano disciplinati i criteri per lo svolgimento della valutazione d’equivalenza nell’ipotesi in cui l’operatore economico applichi un contratto collettivo nazionale e territoriale di lavoro diverso da quello individuato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente nonché per il giudizio di marginalità degli scostamenti eventualmente accertati in sede di valutazione d’equivalenza avrebbe dovuto essere emanato entro novanta giorni dall’entrata in vigore del richiamato D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 e, quindi, entro il 31 marzo 2025.
2 ANAC, delibera 16 settembre 2025, n. 365 (G.U. 9 ottobre 2025, n. 235).
Luca
D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 sono sviluppate avendo in considerazione, ove compatibili, le indicazioni già offerte dall’Autorità stessa mediante la Relazione illustrativa del Bando tipo n. 1-2023, adottato con delibera n. 309 del 27 giugno 20233.
Ove non diversamente precisato, ogni riferimento deve intendersi volto al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36.
2.Il principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore
2.1 Indicazione del contratto collettivo nazionale di lavoro Come noto, l’art. 11, c. 1 dispone che ai lavoratori occupati in lavori, servizi e forniture oggetto di appalto pubblico o concessione sono applicati il contratto collettivo di lavoro (CCL) i) nazionale (CCNL) e ii) territoriale:
• in vigore per il settore e per la zona in cui sono rese le prestazioni di lavoro. L’individuazione del CCLnazionale e territoriale - è condotta i) sulla base del codice ATECO corrispondente all’attività da eseguire, in raffronto con il codice del vocabolario comune per
applicazione del CCL
gli appalti pubblici (common procurement vocabulary o CPV)4, e ii) appurando quale sia l’ambito di applicazione del CCNL alla luce del sotto-settore di appartenenza attribuito dal Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL)5 in sede di archiviazione;
• stipulati dalle associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale6;
• il cui ambito d’applicazione sia in stretta connessione con le prestazioni che formano oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente7.
I CCL - nazionale e territoriale - applicabili ai lavoratori subordinati8 occupati nell’esecuzione del contratto sono indicati dalla stazione appaltante e dall’ente concedente nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre (art. 17, c. 2), in osservanza di quanto disposto dal più sopra richiamato art. 11, c. 1 e dall’art. 2, c. 1-3 dell’Allegato I.019.
Con riguardo all’attività diretta ad individuare il CCL da indicare nei documenti di gara o nell’invito, ANAC
3 Le indicazioni contenute nella prima Relazione illustrativa assumono particolare rilievo anche in considerazione del fatto che sono confluite in parte affatto trascurabile nel vigente Allegato I.01 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, perpetuando così perplessità già emerse con riguardo a criteri e parametri da impiegare per la formulazione del giudizio di equivalenza di diversi CCL circa le quali si riferisce, in sintesi, nel successivo paragrafo 4.3.2.
4 Art. 2, c. 2, lett. a) dell’Allegato I.01. Se l’art. 2, c. 2, lett. a) dell’Allegato I.01 precisa che l’individuazione del codice ATECO può essere condotta ‘eventualmente anche in raffronto con il codice per gli appalti pubblici (CPV)’, l’orientamento espresso da ANAC supera la testé citata disposizione, affermando, anche alla luce della vigente legislazione comunitaria nonché di quanto precisato mediante proprio comunicato del 9 maggio 2023, che ‘l’oggetto dell’appalto deve necessariamente essere specificato mediante l’indicazione del common procurement vocabulary (CPV) più prossimo al servizio/fornitura da affidare e del codice ATECO’. Dunque, al fine di assicurare i) trasparenza, ii) pubblicità e iii) tutela della concorrenza, ‘la corretta indicazione del codice CPV e del codice ATECO appare particolarmente rilevante anche in relazione alla necessità di individuare il CCNL applicabile ai lavoratori impiegati nell’appalto, che sia strettamente connesso alle prestazioni oggetto dell’appalto’ (ANAC, Relazione illustrativa del Bando n. 1/2023 aggiornato al D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209).
5 Art. 2, c. 2, lett. b) dell’Allegato I.01. L’archivio dei contratti collettivi nazionali di lavoro depositati presso il CNEL è suddiviso per settori e sotto-settori contrattuali. Il CCNL è classificato in un solo settore in ragione del proprio campo d’applicazione. I CCNL del settore ‘V’ sono ‘plurisettoriali’ in quanto classificati in più sotto-settori. Oltre al settore ‘V’, l’archivio contempla i seguenti: ‘A’ (Agricoltura), ‘B’ (Chimici), ‘C’ (Meccanici), ‘D’ (Tessili), ‘E’ (Alimentaristi), ‘F’ (Edilizia, Legno e Arredamento), ‘G’ (Poligrafici e Spettacolo), ‘H’ (Terziario e Servizi), ‘H1’ (Lavoro domestico e di cura), ‘I’ (Trasporti), ‘J’ (Credito e Assicurazioni), ‘K’ (Aziende di servizi) e ‘T’ (Istruzione, Sanità, Assistenza, Cultura, Enti).
Alla luce dei criteri adottati in sede di archiviazione dei contratti, accade così, a mero titolo d’esempio, che l’attività plurisettoriale di ‘Facility management’ sia presente nei settori ‘V’, setto-settore ‘V6’ (‘V741’, ‘V910’) e ‘K’, sotto-settore ‘K05’ (‘K511’, ‘K512’, ‘K521’, et cetera) e che il CCNL ‘Cooperative sociali’ (‘T151’) appartenga al tempo stesso ai settori ‘H’ (sotto-settore ‘H03’), ‘K’ (sotto-settori ‘K05’ e ‘K06’) e ‘T’ (sotto-settori ‘T01’, ‘T03’, ‘T04’ e ‘T05’).
6 Art. 11, c. 1 e art. 2, c. 1, lett. b) e 3 dell’Allegato I.01. L’individuazione del CCNL stipulato dalle associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative è effettuata consultando le tabelle ministeriali per la determinazione del costo medio del lavoro (art. 41, c. 13). Laddove l’informazione non possa essere evinta da alcuna tabella ministeriale, la stazione appaltante e l’ente concedente presentano una richiesta al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali al fine di conoscere quale sia il CCNL applicabile ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto (art. 2, c. 3, lett. b) dell’Allegato I.01).
7 Art. 11, c. 1 e art. 2, c. 1, lett. a) dell’Allegato I.01.
8 Le considerazioni sviluppate intorno all’art. 11 trovano ovviamente applicazione anche nei confronti dei lavoratori dell’appaltatore appartenenti alla categoria dei dirigenti. Dunque, laddove il bando o l’invito prevedano che per l’esecuzione del contratto sia necessario avvalersi di lavoratori appartenenti alla categoria di ‘dirigente’, nel bando di gara o nell’invito stessi deve essere espressamente indicato anche il CCL – nazionale e territoriale, se esistente - applicabile ai lavoratori appartenenti a detta categoria.
9 L’art. 11 è correlato con:
- l’art. 57, c. 1, lett. b), ai sensi del quale ‘per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate tra l’altro a: (…) b) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità con l’articolo 11’; - l’art. 102, c. 1, lett. b), in forza del quale ‘nei bandi, negli avvisi e negli inviti le stazioni appaltanti, tenuto conto della prestazione oggetto del contratto, richiedono agli operatori economici di assumere i seguenti impegni: a) omissis; b) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire, anche in maniera prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e di quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con
applicazione del CCL
ne ha articolato il processo decisionale secondo le fasi di seguito indicate:
1) individuazione del più attinente CCNL, identificando dapprima il settore al quale le attività possono essere ricondotte e, quindi, il relativo codice ATECO; di detto codice è considerata la prima lettera, da correlare al CPV, ricorrendo alla tabella ‘D1’ di correlazione tra i codici ATECO e CPV (Allegato II.2bis);
2) individuazione dell’ambito di applicazione del CCNL in relazione ai sotto-settori di classificazione dei contratti presenti nell’Archivio nazionale presso il CNEL. È previsto che la suddivisione per settori e sotto-settori sarà effettuata secondo la classificazione ATECO, consentendo così un’individuazione più immediata del CCNL da indicare dalla stazione appaltante. Al momento, l’ambito d’applicazione del CCNL è evincibile accedendo alla sezione ‘Codici dei contratti pubblici’ del sito istituzionale del CNEL e consultando il documento ‘CCNL del settore privato – Info per le stazioni appaltanti’. La consultazione di tale documento consente di collegare il CCNL non solo con riferimento al sotto-settore, ma, ricorrendo sino alla sesta cifra del codice ATECO, è possibile circoscrivere con maggior dettaglio l’attività che forma oggetto del contratto pubblico; 3) poiché l’individuato CCNL può essere indicato nei documenti di gara o nell’invito a condizione che risulti essere stato stipulato dalle associazioni dei datori di lavoro e sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative a livello nazionale, la verifica della rappresentatività è effettuata accertando che le parti sottoscriventi il contratto collettivo nazionale di lavoro siano menzionate nelle tabelle ministeriali10 per la determinazione del costo medio del lavoro di cui all’art. 41, c. 13, reperibili accedendo al sito isti -
tuzionale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS)11. L’accertamento della rappresentatività è effettuato avvalendosi di ‘indici sintomatici’, individuati dal MLPS con nota 15 settembre 2015, n. 27612, in recepimento di consolidati orientamenti giurisprudenziali, di seguito elencati:
• numero complessivo dei lavoratori occupati13;
• numero complessivo delle imprese associate;
• diffusione territoriale, cioè il numero di sedi sul territorio;
• numero dei contratti collettivi nazionali sottoscritti. In ogni caso, oltre ad accertarsi che il CCNL individuato sia stato stipulato dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative e risulti essere altresì strettamente connesso con l’attività oggetto del contratto, la stazione appaltante e l’ente concedente sono tenuti a verificare che esso non sia stato oggetto di disapplicazione in forza di una pronuncia dell’autorità giudiziaria14 perché in contrasto con quanto disposto dall’art. 36, c. 1 della Costituzione, secondo cui ‘il lavoratore ha diritto a una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa’.
2.2 Indicazione del CCL territoriale
Al momento, non è stata proposta una valida soluzione per quanto concerne l’obbligo stabilito dall’art. 11, c. 1 d’indicare nei documenti di gara sia il CCL nazionale che territoriale. Infatti, ad un CCNL potrebbero aggiungersi i relativi CCL territoriali - regionali o provinciali, ad esempio -, in relazione ai quali non è però (ancora) stato istituito un archivio né è detto ne risulti agevole il reperimento.
Eppure un CCL territoriale può risultare decisivo ai fini
l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente, nonché garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell’appaltatore e contro il lavoro irregolare’; c) omissis
10 Oltre che consentire l’individuazione del CCNL stipulato dalle rappresentanze sindacali comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che sia in stretta connessione con le prestazioni oggetto del contratto d’appalto, le tabelle annualmente predisposte dal MLPS sono, come noto, prese a riferimento per la determinazione del costo medio del lavoro (art. 41, c. 13). Al riguardo, è opportuno evidenziare come per costante e uniforme orientamento giurisprudenziale, tali tabelle rappresentino un parametro utile per la sola valutazione della congruità dell’offerta; infatti, dal momento che i valori statistici medi sono suscettibili di scostamenti, a dette tabelle non può che essere attribuito un valore meramente indicativo. Dunque, non rappresentando esse un parametro assoluto, l’operatore economico può giustificare eventuali scostamenti che comprovino la sostenibilità di un minore costo del lavoro, ammissibili a condizione che siano giustificati sulla base di analisi statistiche aziendali puntualmente e rigorosamente documentate.
12 In tal senso, un ulteriore rinvio può essere volto al D.M. 15 luglio 2014, n. 14280-ter, mediante il quale è stata istituita la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro e per la cui composizione si è appunto fatto ricorso ai fini del giudizio di rappresentatività delle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori ai criteri di seguito elencati:
- consistenza numerica degli associati di ciascuna organizzazione sindacale;
- ampiezza e diffusione della struttura organizzativa;
- partecipazione alla formazione e stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro;
- partecipazione alla trattazione delle controversie di lavoro i) individuali, ii) plurime o iii) collettive.
13 Il numero di lavoratori nei cui confronti è applicato un CCNL è evinto dall’archivio CNEL ed è possibile sia ottenuto poiché vige l’obbligo per ciascun datore di lavoro di indicare nel flusso mensile UniEmens il codice alfanumerico del CCNL applicato.
14 Corte Cassazione, sentenza 2 ottobre 2023, n. 27711.
della dichiarazione di equivalenza15 che, come meglio precisato in seguito, l’operatore è tenuto a presentare nell’ipotesi in cui applichi un CCNL differente da quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente; un CCL territoriale può dettare disposizioni di rilievo sia con riferimento alla parte economica che normativa, prevedendo condizioni di miglior favore per i lavoratori o introducendo istituti contrattuali non disciplinati dal CCNL.
Peraltro, una lineare ed effettiva applicazione dell’art. 11 nel solco dei principi di risultato (art. 1), fiducia (art. 2) e di accesso al mercato (art. 3) sarebbe più efficacemente garantita se fosse istituito un archivio digitale dei CCL territoriali vigenti e al quale la stazione appaltante o l’ente concedente potrebbero accedere per predisporre un bando di gara, un avviso o un’offerta che menzionino espressamente anche gli eventuali CCL di livello territoriale vigenti e correlati al CCNL individuato. Sino ad ora è parso siano state trascurate le criticità che potrebbero derivare dalla necessità di integrare il giudizio di equivalenza di CCL nazionali con il giudizio di equivalenza di CCL territoriali. Tali criticità risulterebbero peraltro acuìte nell’ipotesi in cui il contratto pubblico dovesse avere al contempo esecuzione in più ambiti territoriali, ciascuno dei quali caratterizzato dalla vigenza di un proprio CCL territoriale. Al ricorrere di tale eventualità può pertanto accadere che l’operatore economico che applichi un diverso CCNL che non risulti essere integrato da alcun CCL territoriale sia comunque tenuto ad assicurare ai propri lavoratori una tutela economica o normativa equivalente sia con riferimento al CCL nazionale che con riguardo al CCL territoriale, integrando, se necessario, le ulteriori tutele – economiche e normative mediante la stipulazione di un apposito CCL aziendale che vincoli l’operatore stesso per l’intera durata del contratto. Un ulteriore profilo di possibile disequilibrio riguarda l’ipotesi in cui l’appaltatore o il subappaltatore siano tenuti ad applicare un CCL territoriale quando la prestazione lavorativa sia resa dal lavoratore da remoto e questi sia stabilito in un luogo che non rientra nell’ambito di applicazione di detto CCL; in tal caso, l’obbligo di adempiere alle prescrizioni di un CCL territoriale
15 Art. 11, c. 4.
applicazione del CCL
potrebbe di fatto comprimere, senza ragionevole motivo, la possibilità di aggiudicazione del bando da parte dell’operatore economico.
3. Individuazione del CCNL con riferimento all’esecuzione di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie
Qualora l’esecuzione del contratto comporti l’esecuzione di prestazioni i) scorporabili, ii) secondarie, iii) accessorie o iv) sussidiarie differenti dall’attività prevalente che forma oggetto del contratto d’appalto o della concessione, la stazione appaltante o l’ente concedente indicano nei documenti di gara e nella decisione di contrarre il CCL - nazionale e territoriale - in vigore per il settore e per la zona in cui devono essere eseguite le prestazioni di lavoro.
L’indicazione di tale ulteriore CCNL (nonché dei correlati CCL territoriali, se vigenti) prescritta quando le anzidette attività scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie siano omogenee 16 tra loro e riferite ad una soglia pari o superiore al 30 per cento, è ovviamente subordinata alla condizione che il CCNL individuato sia stato stipulato dalle associazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale17
In via generale, le precisazioni rese nei precedenti paragrafi 2.1 e 2.2 trovano applicazione, per quanto compatibili, anche con riferimento al processo d’individuazione del CCL - nazionale e territoriale - applicabili ai lavoratori subordinati occupati nell’esecuzione di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie18
4. Applicazione di un diverso CCNL e valutazione di equivalenza
L’art. 11, c. 3 prevede che l’operatore economico possa indicare nell’offerta un differente CCNL applicato, a condizione che l’applicazione di tale diverso contratto assicuri comunque ai lavoratori subordinati le stesse tutele garantite dal CCNL espressamente indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente e dagli eventuali correlati CCL territoriali19
Ferma restando la presunzione di equivalenza di cui
16 Il contratto collettivo di lavoro individuato ai sensi dell’art. 11, c. 2-bis con riferimento alle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie può trovare applicazione purché dette prestazioni, ancorché diverse, risultino essere tra loro omogenee, cioè riconducibili ad una stessa categoria omogenea di attività e, quindi, al medesimo ambito d’applicazione dell’appositamente individuato contratto collettivo nazionale di lavoro. Resta inteso che laddove le prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie configurino più categorie omogenee di attività, la stazione appaltante o l’ente concedente indicano nei documenti di gara più contratti collettivi nazionali (e territoriali) di lavoro, ciascuno riferito ad ogni attività scorporabile, secondaria, accessoria o sussidiaria censita.
17 Art. 11, c. 2-bis, inserito in forza dell’art. 2, c. 1, lett. b) del D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209.
18 Art. 2, c. 5 dell’Allegato I.01.
19 Tale condizione è valida sia con riferimento ai CCL - nazionale e territoriale – individuati per l’esecuzione dell’attività prevalente del contratto o della concessione che con riguardo alla disciplina contrattuale riferita alle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie differenti dall’attività prevalente di cui all’art. 11, c. 2-bis.
applicazione del CCL
all’art. 3, c. 1 dell’Allegato I.01 20, quando l’operatore economico dichiari di applicare un differente CCNL rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante e l’ente concedente acquisiscono:
• la dichiarazione con la quale detto operatore economico s’impegna ad applicare i CCL - nazionale e territoriale - indicati per l’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per l’intera sua fase di esecuzione ovvero
• la dichiarazione di equivalenza (economica e normativa) delle tutele21
La dichiarazione d’equivalenza è verificata secondo modalità e criteri di cui all’art. 11022 e in ossequio alle disposizioni contenute nell’Allegato I.0123.
A tal proposito, si consideri che secondo un costante orientamento giurisprudenziale formatosi con riferimento al disposto di cui al testé citato art. 110, e applicabile anche in relazione a quanto disposto dall’art. 11, c. 4:
• ‘il procedimento di verifica dell’anomalia non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca
20 La presunzione di equivalenza opera nell’ipotesi in cui il diverso CCNL applicato dall’operatore economico rispetto a quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente:
- sia stato sottoscritto dalle medesime organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative;
- sia attinente al sottosettore indicato nei documenti di gara;
- corrisponda alla dimensione e alla natura giuridica dell’operatore economico.
Per quanto concerne il settore dell’edilizia, sono in ogni caso considerati equivalenti i contratti collettivi nazionali di lavoro a cui siano stati attribuiti dal CNEL i codici unici ‘F012’ (CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese edili ed affini e delle Cooperative), ‘F015’ (CCNL per i lavoratori dipendenti delle imprese artigiane e delle piccole e medie imprese industriali dell’edilizia e affini) e ‘F018’ (CCNL per gli addetti delle piccole e medie industrie edili ed affini) (art. 3, c. 2 dell’Allegato I.01).
È qui appena il caso di precisare come, lungi dal costituire un elemento capace di garantire equità tra gli operatori economici partecipanti alla gara, tale presunzione possa produrre effetti distorsivi quando operi in relazione a CCL che, sebbene stipulati dalle medesime rappresentanze sindacali dei lavoratori, risultino essere diversi in ragione delle dimensioni e natura giuridica dell’operatore economico.
21 Art. 11, c. 4, primo periodo. Il fatto che il giudizio di equivalenza tra differenti CCL – nazionali e territoriali, se esistenti – sia fondato sulla comparazione dei soli livelli retributivi stabiliti da ciascun CCL e non in base alla retribuzione effettivamente corrisposta per ciascun livello d’inquadramento in forza, ad esempio, di un CCL aziendale espone il giudizio stesso a possibili effetti distorsivi e contraddittori specie con riferimento al principio di risultato di cui all’art. 1.
22 Laddove alla luce di una valutazione di congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta, questa appaia anormalmente bassa, la stazione appaltante e l’ente concedente richiedono all’operatore economico di formalizzare spiegazioni circa il prezzo o i costi proposti entro un termine non superiore a quindici giorni. Gli elementi che la stazione appaltante e l’ente concedente considerano ai fini della valutazione sono indicati nel bando o nell’avviso (art. 110, c. 1 e 2) e possono includere i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle vigenti disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro di cui all’art. 108, c. 9. 23 Art. 11, c. 4, secondo periodo.
di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile ed affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto: esso mira, infatti, a valutare la complessiva adeguatezza dell’offerta rispetto al fine da raggiungere’24;
• ‘il giudizio di verifica dell’anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica, costituendo espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale, riservato alla Pubblica Amministrazione’, peraltro ‘insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato della commissione di gara che rendano palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta’25;
• le valutazioni formulate dall’Amministrazione sono sindacabili dal giudice amministrativo solo sotto il profilo della i) logicità, ii) ragionevolezza e iii) adeguatezza dell’istruttoria. È in ogni caso preclusa al giudice amministrativo la possibilità di dar luogo ad una propria autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci26.
applicazione del CCL
La valutazione dell’equivalenza dei CCL nazionali e territoriali sottoposti a confronto è dunque condotta sulla base dei principi testé indicati, sì che l’equivalenza economica e normativa ‘deve essere verificata in termini di <coerenza> tra il contratto collettivo applicato e l’oggetto dell’appalto’. Inoltre, detta verifica è ‘svolta secondo una valutazione complessiva, giuridica ed economica, finalizzata ad accertare: (i) il trattamento dei lavoratori impiegati in tale gara non sia eccessivamente inferiore a quello garantito dei contratti collettivi nazionali individuati dalla stazione appaltante; (ii) vi sia corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto’27 In ultima analisi, il giudizio deve essere ‘complessivo, sintetico e non parcellizzato o atomistico, sì da valorizzare nell’insieme le singole voci di cui si compone il CCNL indicato in sede di presentazione dell’offerta al fine di verificare se, al di là di singoli, episodici, scostamenti, sia comunque complessivamente in grado di garantire un livello di tutela equivalente (anche, eventualmente, all’esito di compensazioni tra singole diver-
24 Consiglio di Stato, sent. 2 dicembre 2025, n. 9484. Tale pronuncia si colloca nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato; ex multis, Consiglio di Stato, sent. 22 marzo 2022, n. 2079 e sent. 24 novembre 2021, n. 7868.
25 Ex multis, Consiglio di Stato, sent. 20 dicembre 2018, n. 7178 e sent. 27 dicembre 2017, n. 7251.
26 Consiglio di Stato, sent. 27 novembre 2024, n. 9514, sent. 12 febbraio 2020, n. 1066, sent. 28 ottobre 2019, n.7391, sent. 20 maggio 2020, n. 3207.
27 Consiglio di Stato, sent. 2 dicembre 2025, n. 9484.
applicazione del CCL
genti componenti) a quello offerto dal contratto collettivo nazionale di lavoro indicato negli atti di gara’28
4.1 La valutazione di equivalenza delle tutele economiche e normative
Formano oggetto della valutazione di equivalenza di diversi contratti collettivi nazionali (e territoriali) di lavoro le tutele i) economiche e ii) normative29
Resta inteso che le indicazioni di cui ai successivi paragrafi 4.1.1 e 4.1.2 trovano applicazione anche nell’ipotesi in cui la valutazione d’equivalenza debba essere effettuata con riferimento al CCL - nazionale e territoriale - individuato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente ai sensi dell’art. 11, c. 2-bis con riguardo alle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie differenti dall’attività prevalente che costituisce l’oggetto del contratto pubblico30
4.1.1 Equivalenza economica
L’equivalenza economica31 è accertata in relazione alle componenti fisse della retribuzione globale annua. Nella definizione di retribuzione globale annua, sono compresi gli elementi della retribuzione di seguito elencati:
• retribuzione tabellare annuale;
• indennità di contingenza;
• elemento distinto della retribuzione (EDR);
• eventuali mensilità aggiuntive;
• eventuali ulteriori indennità previste.
Per quanto concerne il giudizio di equivalenza delle tutele economiche, essa è accertata qualora il trattamento economico complessivo riconosciuto con riferimento agli elementi della retribuzione che compongono la retribuzione globale annua risulti essere almeno pari al trattamento economico stabilito dal CCL – nazionale e territoriale, ove esistente - indicato nel bando di gara o nell’invito.
4.1.2 Equivalenza normativa
L’equivalenza delle tutele normative32 deve essere verificata con riferimento agli istituti contrattuali di seguito riportati:
• lavoro supplementare;
• lavoro a tempo parziale;
28 Consiglio di Stato, sent. 2 dicembre 2025, n. 9484.
• lavoro straordinario, con particolare riferimento ai limiti massimi;
• festività soppresse;
• durata del periodo di prova;
• durata del periodo di preavviso;
• durata del periodo di comporto in caso di malattia e infortunio;
• malattia e infortunio, con particolare riferimento al riconoscimento di eventuali integrazioni delle relative indennità;
• maternità e indennità previste in relazione al congedo di maternità e al congedo parentale33;
• numero di ore di permessi retribuiti;
• bilateralità;
• obblighi di denunzia agli enti previdenziali, inclusa la Cassa edile, assicurativi e antinfortunistici, inclusa la formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro, anche con riferimento alla formazione di primo ingresso e all’aggiornamento periodico;
Con riferimento alle tutele normative, l’equivalenza è accertata quando gli scostamenti rispetto ai parametri testé elencati siano marginali34
4.2 La valutazione di equivalenza nell’ipotesi di applicazione di un CCNL soggetto a specifici vincoli normativi o regolatori
L’equivalenza s’intende sussistere nell’ipotesi in cui il CCNL del settore di riferimento sia soggetto a specifici vincoli - normativi o regolatori - che condizionano le tutele economiche o normative assicurate ai lavoratori35 Nel caso di specie, l’equivalenza è verificata in applicazione dei criteri generali stabiliti dall’art. 4 dell’Allegato I.01 (paragrafi 4.1.1 e 4.1.2) laddove gli istituti contrattuali non abbiano afferenza alcuna con gli anzidetti specifici vincoli normativi o regolatori.
4.3 Gli orientamenti di ANAC in materia di valutazione di equivalenza
Con riferimento al giudizio di equivalenza di cui all’art. 11 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 e agli artt. 4 e 5 dell’Allegato I.01 al medesimo decreto legislativo 36 , ANAC ha reso noti i propri orientamenti interpretativi
29 Art. 4, c. 1 dell’Allegato I.01. Resta inteso che la valutazione di equivalenza è estesa al CCL applicato ai lavoratori appartenenti alla categoria di ‘dirigente’ laddove il bando di gara o l’invito ne prevedano il coinvolgimento nella fase di esecuzione del contratto.
30 Art. 4, c. 7 dell’Allegato I.01.
31 Art. 4, c. 2 dell’Allegato I.01.
32 Art. 4, c. 3 dell’Allegato I.01.
33 Resta inteso che la comparazione tra le discipline contrattuali non può che afferire anche al padre lavoratore con particolare riferimento agli artt. i) 27-bis (congedo di paternità obbligatorio), ii) 28 (congedo di paternità alternativo) e iii) 32 (congedo parentale del padre lavoratore) del D.Lgs. 26 marzo 2001, n. 151.
34 Art. 4, c. 4 dell’Allegato I.01.
35 Art. 4, c. 6 dell’Allegato I.01.
36 Art. 73 del D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209.
mediante la Relazione illustrativa del ‘Bando tipo n. 1/2023’, aggiornato appunto alle disposizioni introdotte dal D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209.
4.3.1 Le più recenti indicazioni in tema di valutazione di equivalenza
Se il giudizio di equivalenza economica tra diversi CCL nazionali, e territoriali, è evinto con immediatezza ponendo a confronto il valore economico complessivo degli elementi che compongono la retribuzione globale annua di cui al precedente paragrafo 4.1.1, la comparazione delle tutele normative (paragrafo 4.1.2) provvedute dai CCL nazionali e territoriali posti a confronto si rivela, in genere, di maggiore complessità, specie quando l’interprete sia chiamato a valutare se gli scostamenti eventualmente rilevati risultino essere marginali37
In attesa che, come già precisato, sia adottato il decreto ministeriale tramite38 il quale saranno indicati i criteri e i parametri sulla cui base valutare la marginalità di uno scostamento, ANAC ribadisce che utili criteri di valutazione possono essere desunti da quanto già precisato dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) con circolare 28 luglio 2020, n. 2, ammettendo, quindi, che diversi CCL nazionali e territoriali possano essere giudicati equivalenti qualora lo scostamento rilevato riguardi non più di due istituti contrattuali compresi nell’elenco di cui al precedente paragrafo39, nel cui novero, peraltro, sorprende come non risulti annoverato l’istituto, certamente non trascurabile, delle ferie annuali retribuite.
Quando, come detto, l’operatore economico non applichi la disciplina contrattuale individuata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, è fatto obbligo presentare la dichiarazione di equivalenza - resa dall’operatore economico prima dell’aggiudicazione o dell’affidamento40 -, considerando che non sono giustificabili deroghe con riferimento alla retribuzione minima né agli oneri imposti dall’ordinamento in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro. Dunque, stando a quanto disposto dall’art. 11, c. 1-5 e dagli artt. 2 e 4 dell’Allegato I.01 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, oltre all’ipotesi in cui l’operatore economico presenti una dichiarazione mediante la quale
37 Art. 4, c. 4 dell’Allegato I.01.
asserisce di applicare il CCL - nazionale e territorialeindividuato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, è contemplata l’ulteriore e diversa ipotesi in cui l’operatore economico dichiari di applicare un diverso CCNL - nonché i relativi CCL territoriali, se esistenti -, garantendo in ogni caso un equivalente trattamento economico e normativo.
Superando il tenore letterale delle disposizioni testé richiamate, ANAC contempla, sorprendentemente, un’inedita ulteriore (e problematica) ipotesi, prevedendo che l’operatore economico possa continuare ad applicare ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto pubblico un diverso CCNL (e i CCL territoriali, se vigenti), purché s’impegni ad assicurare loro le stesse tutele economiche e normative dei CCL - nazionale e territoriale - indicati nel disciplinare di gara o nell’invito 41. ANAC ammette infatti che per l’intera fase di esecuzione del contratto pubblico un operatore economico possa applicare la disciplina di un CCNL non equivalente rispetto al CCNL individuato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a condizione che provveda ad armonizzare le discipline contrattuali, in modo da assicurare le medesime tutele economiche e normative stabilite dal CCNL indicato nei documenti di gara e nell’invito nonché dall’eventuale CCL territoriale correlato.
Desta perplessità il fatto che, argomentando tale proprio orientamento, ANAC offra precisazioni di maggior dettaglio solo con riguardo all’equiparazione del trattamento economico, introducendo peraltro l’ambiguo criterio secondo cui l’equiparabilità del trattamento retributivo complessivo dovrebbe essere valutata considerando, oltre che gli elementi fissi di cui all’art. 4, c. 2 dell’Allegato I.01, anche le componenti ‘continuative’ della retribuzione.
Dunque, laddove non sia presentata una dichiarazione d’equivalenza, l’operatore economico potrebbe optare per la presentazione di una dichiarazione di equiparabilità, obbligandosi così a garantire ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto pubblico un trattamento economico e normativo volto ad integrare ogni scostamento esistente tra le discipline contrattuali comparate. Impegnandosi a garantire un trattamento economico e normativo equiparabile, l’operatore economico si
38 Art. 73, c. 5 del D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209. Il decreto ministeriale dovrebbe dunque offrire ‘una classificazione e pesature delle singole tutele normative al fine di renderle confrontabili e consentire di valutare se la carenza di una di esse possa essere compensata dalla sovrabbondanza registrata in un’altra’ (ANAC, nota illustrativa del Bando tipo n. 1/2023 aggiornato al decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, pag. 26).
39 Confermando l’indirizzo già espresso con nota illustrativa al ‘Bando tipo n. 1/2023’, ANAC rinnova la precisazione secondo cui ‘la richiamata circolare dell’INL individua un primo elenco di nove istituti sui quali effettuare la verifica di equivalenza dei trattamenti normativi, ritenendo ammissibile lo scostamento limitato ad un solo parametro. Pertanto, considerato che l’elenco dei parametri indicati nel comma 3 dell’articolo 4 dell’Allegato I.01 è più ampio, si ritiene che possa continuare a ritenersi ammissibile, di regola, uno scostamento limitato a soli due parametri’ (ANAC, nota illustrativa del Bando tipo n. 1/2023 aggiornato al decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, pag. 27).
40 Art. 11, c. 4.
41 ANAC, nota illustrativa del Bando tipo n. 1/2023 aggiornato al decreto legislativo 31 dicembre 2024, n. 209, pag. 28.
del CCL
applicazione del CCL
vincolerebbe ad applicare, di fatto42, per l’intera durata della fase d’esecuzione del contratto pubblico i CCL - nazionale così come territoriale, se esistente - indicati dalla stazione appaltante e dall’ente concedente, risultando peraltro arduo che, una volta che la fase di esecuzione del contratto pubblico sia conclusa, le tutele economiche e normative garantite sino a quel momento ai lavoratori possano essere nuovamente riportate alle meno favorevoli condizioni stabilite dal solo CCNL in uso prima dell’inizio della fase stessa d’esecuzione del contratto pubblico.
Prefigurando la possibilità che al dettato di cui all’art. 11, c. 3 e 4 l’operatore economico possa adempiere offrendo un trattamento retributivo complessivo equiparabile a quello minimo previsto dal contratto collettivo nazionale (e territoriale) di lavoro di riferimento (includendo le componenti ‘continuative’), ANAC precisa altresì che tale impegno debba essere reso ‘già in sede di offerta o, al più tardi, in sede di giustificativi e fermo restando il principio di immodificabilità dell’offerta’. Sulla scorta di una recente pronuncia43 , è precisato che tale impegno debba essere assunto in modo univoco, preciso e circostanziato.
4.3.2 I (persistenti) profili critici con riguardo alla marginalità degli scostamenti
Quando la diversa disciplina contrattuale - nazionale e territoriale - applicata dall’operatore economico non risulti equivalente al CCL (nazionale e territoriale) indicato nei documenti di gara o nell’invito o non sia formalizzata una congrua dichiarazione di equiparabilità, la stazione appaltante o l’ente concedente escludono l’offerta, poiché presentata in violazione degli artt. 11 e 57. Come accennato, il Consiglio di ANAC ha adottato la prima Relazione illustrativa al bando tipo n. 1 con delibera 27 giugno 2023, n. 309, fornendo prime istruzioni per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti circa l’individuazione del CCNL da indicare nei documenti di gara ovvero nell’offerta. Tali indicazioni, elaborate con il contributo del MLPS, l’Ispettorato nazionale del lavoro (INL), CNEL, INPS e CGIL, CISL e UIL e riunite nel paragrafo 7. della Relazione stessa, sono da ultimo confluite nel vigente Allegato I.01 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, (ri)proponendo elementi di criticità non trascurabili.
Superata sul piano interpretativo l’incongruenza esistente tra l’art. 11, c. 3 - ai sensi del quale il diverso
42 Per quanto concerne l’assunzione da parte dell’operatore economico dell’obbligo di assicurare un trattamento equiparabile ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto pubblico, è altresì opportuno evidenziare come, a differenza di quanto stabilito in relazione al giudizio di equivalenza, il meccanismo di equiparabilità del trattamento economico e normativo proposto da ANAC non operi quando siano accertati scostamenti, seppure marginali.
43 TAR Toscana, sent. 6 ottobre 2025, n. 1584. In senso conforme, TAR Lazio, sent. 18 giugno 2025, n. 12007 e TAR Piemonte, sent. 18 aprile 2025, n. 689.
contratto collettivo di lavoro applicato dall’operatore economico dovrebbe garantire ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto ‘le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente’ - e l’art. 11, c. 4, che invece, più ragionevolmente, impone di valutare l’equivalenza e non l’identità delle tutele economiche e normative garantite dalla diversa disciplina contrattuale in uso presso l’operatore economico, è opportuno svolgere, senza pretesa di esaustività, alcune considerazioni circa il giudizio di marginalità degli scostamenti a cui è chiamato l’interprete ogni qual volta siano rilevate differenze tra le discipline contrattuali oggetto di comparazione.
In attesa che sia adottato il decreto ministeriale istituente le linee guida per le modalità di attestazione dell’equivalenza e per la valutazione della marginalità degli individuati scostamenti tra le discipline contrattuali, ANAC continua a giudicare equivalenti impianti contrattuali diversi quando dalla loro comparazione siano emersi due soli scostamenti in relazione alle tutele normative. È dunque confermato l’orientamento già precisato con
la prima Relazione illustrativa, fondata a sua volta sulle indicazioni espresse dall’INL tramite la citata circolare 28 luglio 2020, n. 2.
A parere dello scrivente, tale criterio è fuorviante in quanto non considera in alcun modo l’entità degli scostamenti rilevati44
Infatti, fermo restando che, come più sopra evidenziato, il giudizio di equivalenza discende da una valutazione complessiva delle tutele garantite dai CCL oggetto di comparazione, pare inopportuno che esso sia subordinato a rigidi criteri di natura meramente quantitativa, senza che sia possibile svolgere alcuna considerazione sul piano qualitativo e tentare un ragionevole, quanto prudente, bilanciamento degli scostamenti.
Infatti, se l’accertamento dell’equivalenza economica risulta agevolato dal fatto che esso è condotto sulla base di valori economici discreti45, l’accertamento dell’equivalenza delle tutele normative può presentare rilevanti difficoltà che non è detto possano essere superate applicando il solo criterio attualmente proposto da ANAC senza esporsi, ad esempio, ad una possibile violazione
44 Della necessità - ormai connotata dal carattere d’urgenza - di poter ricorrere a criteri e parametri più precisi e duttili pare essere consapevole anche ANAC, laddove nella Relazione illustrativa precisa che ‘per ciò che riguarda la valutazione della marginalità degli scostamenti nei parametri riferiti alle tutele normative, il comma 5 dell’articolo 4 dell’Allegato I.01 ha rimesso a un decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, da adottarsi di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la definizione di linee guida per la valutazione degli scostamenti che, in ragione anche del numero di parametri interessati, possono essere considerati marginali. L’attività cui è chiamato il Ministero del Lavoro dovrebbe consistere, come già accennato, nella classificazione e pesatura delle singole tutele normative al fine di renderle confrontabili e consentire di valutare se la carenza di una di esse possa essere compensata dalla sovrabbondanza registrata in un’altra’.
45 Per quanto concerne l’equivalenza economica, le maggiori difficoltà derivano innanzitutto dal confronto dei livelli d’inquadramento previsti dalle rispettive discipline contrattuali; di questi l’interprete è tenuto a portare in luce le corrispondenze attraverso una scrupolosa analisi
applicazione del CCL
degli artt. 1 e 3 in tema rispettivamente di i) principio di risultato e di ii) accesso al mercato.
Si supponga che gli scostamenti registrati riguardino complessivamente sei diversi istituti contrattuali e che tre di questi risultino più favorevoli per i lavoratori ove sia considerato il CCL nazionale e territoriale indicato dalla stazione appaltante o dall’ente concedente mentre risultino più favorevoli per i lavoratori i restanti istituti, così come disciplinati dal diverso CCL nazionale e territoriale applicato dall›operatore economico; in tale ipotesi, l’interprete come dovrebbe valutare l’insieme di tali scostamenti? Forse tentando una compensazione?
Inoltre, a quali criteri e parametri di giudizio si dovrebbe ricorrere per formulare un giudizio di equivalenza che, a differenza del criterio proposto da ANAC, consenta di ponderare l’effettivo scostamento?
Come non considerare l’entità di ciascuno degli scostamenti ai fini di un’eventuale equa composizione degli stessi?
Ed ancora, è sensato ritenere non equivalenti CCLnazionali e territoriali - in relazione ai quali siano stati rilevati tre scostamenti di entità pressoché irrilevante quando sono giudicati equivalenti CCL - nazionali e territoriali - il cui unico scostamento rilevato sia d’entità significativa?
Un ulteriore cruciale tema riguardante il giudizio di equivalenza concerne l’ambito con riferimento al quale esso deve essere formato. Poiché l’art. 11, c. 3 e 4 dispone che l’accertamento dell’equivalenza deve essere condotto comparando i CCL (nazionale e territoriale) indicati dalla stazione appaltante o dall’ente concedente con il CCNL ed eventuali CCL territoriali ad esso correlati applicati dall’operatore economico, dal perimetro della comparazione devono intendersi esclusi gli istituti che compongono la retribuzione non annoverati nell’elenco di cui all’art. 4, c. 2 dell’Allegato I.01 al D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. Tale esclusione opera non soltanto con riferimento ad elementi della retribuzione concordati mediante un CCL aziendale, ma anche quando per effetto di intese individuali detti elementi concorrano stabilmente a determinare il trattamento economico spettante al lavoratore. Circoscrivere il giudizio di equivalenza alle sole disposizioni dettate dalla contrattazione collettiva di livello nazionale e territoriale, senza considerare eventuali elementi della retribuzione che il datore di lavoro è tenuto a riconoscere in forza di un accordo i) collettivo di livello aziendale o ii) individuale raggiunto col lavoratore può condizionare in modo fuorviante il processo decisionale della stazione appaltante o dell’ente
concedente in quanto ai fini dell’individuazione dell’aggiudicatario e del concessionario rilevano le ‘astratte’ tabelle retributive dei rispettivi CCL in luogo dell’effettivo trattamento economico riconosciuto ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto.
5. Verifica del versamento della contribuzione obbligatoria dovuta dall’appaltatore e dagli eventuali subappaltatori
ANAC suggerisce che la verifica dell’effettivo adempimento dell’impegno assunto dall’operatore economico di garantire ai lavoratori occupati nell’esecuzione del contratto pubblico le stesse tutele assicurate dal CCL nazionale e territoriale indicati dalla stazione appaltante o dall’ente concedente può essere condotta ricorrendo all’applicativo ‘Monitoraggio Congruità Occupazionale Appalti’ (MoCOA). In particolare, tale applicativo, che consente di effettuare controlli automatici per verificare la congruità dei versamenti della contribuzione di previdenza e assistenza obbligatoria da parte dell’appaltatore - nonché degli eventuali subappaltatori -, elabora un report mensile denominato ‘Documento di Congruità Occupazionale Appalto’ (DoCOA) mediante il quale sono rilevate eventuali discordanze tra il numero di lavoratori registrati in MoCOA e i lavoratori denunciati per il tramite del flusso UNIEMENS, in quanto effettivamente impiegati nell’esecuzione del contratto46 Tale applicativo consente dunque di effettuare fondate inferenze circa il corretto adempimento degli obblighi posti in capo al datore di lavoro in materia di previdenza sociale, consentendo di formare ragionevoli congetture sull’osservanza delle disposizioni dei CCL indicati nei documenti di gara o nell’offerta o di diversi, ma equivalenti, CCL.
A tal proposito, è opportuno rilevare come l’applicativo reso disponibile dall’INPS possa in effetti consentire alla stazione appaltante o ente concedente di verificare il corretto adempimento degli obblighi afferenti alla contribuzione - previdenziale e di assistenza - obbligatoria, ma, anche alla luce di quanto disposto dall’art. 30, c. 1 in tema di tecnologie di registri distribuiti, tale soluzione non possa che essere temporanea oltre che parziale, dal momento che il perimetro dell’attività di verifica del corretto adempimento degli obblighi a cui è tenuto l’appaltatore - e l’eventuale subappaltatore - per l’intera fase di esecuzione del contratto non pertiene ai soli obblighi contributivi, ma è significativamente più ampia, riguardando, ad esempio, anche i requisiti posti dall’art. 57, c. 1 e, ove trattasi di un contratto riservato, dall’art. 61.
testuale delle declaratorie, ponendo così le condizioni per una corretta comparazione dei livelli retributivi associati a ciascun livello d’inquadramento.
46 INPS, messaggio 27 gennaio 2022, n. 428.
governance sanitaria pubblica
Emilio Corteselli - Dottore commercialista, Docente a contratto nelle Università di Roma1, Unitelma, Roma2
Alcune riflessioni sulla governance sanitaria pubblica
La rete ospedaliera1
L’assistenza ospedaliera riveste un ruolo centrale nella erogazione dell’assistenza sanitaria italiana, con un costo pro capite medio pari a 661,42 €. Gli ospedali, distinguibili tra Aziende Ospedaliere e Presidi Ospedalieri2, dispongono di notevoli risorse tecnologiche e di personale e mediamente assorbono il 48.1% delle risorse dei Fondi Sanitari Regionali con valori che variano dal 43,8% della Regione Emilia Romagna, al 53,8% della Valle d’Aosta. Ottimizzare l’uso delle risorse è un obiettivo ineludibile e comporta la necessità di riorganizzare e riqualificare la rete ospedaliera: in questa ottica, riveste particolare importanza l’individuazione di indicatori in grado di monitorare i risultati delle politiche di riordino. L’offerta di assistenza
ospedaliera viene valutata principalmente in termini di numero di posti letto per mille abitanti 3 e la distribuzione degli ospedali sul territorio per classi di ampiezza degli ospedali stessi.
L’obiettivo è il governo manageriale della domanda di cure primarie: l’organizzazione in grado di consentire questo governo e la creazione di strumenti di controllo direzionale; in questa prospettiva, è stato introdotto il concetto di “clinical governance
Per valutare l’efficienza si pone attenzione al tasso di utilizzo ed ai dati relativi al personale in servizio; il tasso di dimissione dall’ospedale4, consente di fare alcune correlazioni tra offerta e domanda di servizi. Per ottenere informazioni relative alle modalità di utilizzo delle strutture ospedaliere, si analizzano, normalmente, l’indice di case mix 5 ed il tasso di attrazione e fuga 6 in regime di ricovero ordinario 7 e di day hospital/day surgery8. Notevole rilevanza viene data alla valutazione dell’appropriatezza dei regimi di erogazione, definiti nel DPCM del 29/11/2001.
L’inserimento di alcuni indicatori Healthcare Cost
2 La differenza principale è che l’Azienda Ospedaliera è un ente sanitario autonomo con un bilancio e una gestione propri, mentre il Presidio Ospedaliero è un ospedale che dipende da un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) e non ha autonomia amministrativa e contabile separata. Un’azienda ospedaliera, come un policlinico, ha una sua indipendenza, mentre un presidio è una delle strutture che compongono un’ASL.
3 In Italia, il numero di posti letto per mille abitanti è di circa 4,0, sebbene alcune fonti recenti riportino una cifra più bassa, intorno a 3,2. L’obiettivo del “nuovo patto” per la salute era di raggiungere uno standard di 3,7 letti per mille abitanti, cifra che potrebbe essere il riferimento attuale, tenendo conto del periodo in cui è stata proposta.
4 Il “tasso di dimissione dall’ospedale” può riferirsi a diverse statistiche, come il tasso di dimissioni complessivo per 1.000 abitanti, che è diminuito leggermente nel 2020 ma è risalito nel 2023. Si può anche misurare in base alla provenienza e destinazione dei pazienti dimessi, ad esempio la percentuale di dimissioni al domicilio (che scende negli over 65) o il tasso di dimissioni protette per pazienti non autosufficienti. Un altro aspetto è il tasso di pazienti che lasciano l’ospedale contro il parere medico, che comporta rischi significativi di un nuovo ricovero e di mortalità.
5 L’Indice di Case-Mix, consente di confrontare la diversa complessità della casistica trattata, ed è calcolato come rapporto fra il peso medio del ricovero di un dato erogatore ed il peso medio del ricovero nella casistica standard (nazionale).
7 Ricovero in regime di degenza ordinaria: è una forma di ricovero la cui durata dipende dal tipo di patologia e di cure necessarie. Il ricovero ordinario può essere programmato se si accede direttamente al reparto o verificarsi secondo procedure di urgenza disposte direttamente dal pronto soccorso.
8 Il day hospital (in italiano ricovero diurno) è una modalità organizzativa di assistenza ospedaliera nella quale il paziente rimane nella struttura solo il tempo necessario per accertamenti, esami o terapie nell’arco di uno o più ricoveri programmati (tutti di durata inferiore ad un giorno e senza pernottamento) senza occupare un posto letto. È praticata soprattutto nella preparazione agli interventi chirurgici (day hospital preoperatorio), nelle terapie antineoplastiche (day hospital oncologico o ematologico), nella chirurgia di piccola e media entità (day surgery).
governance sanitaria pubblica
and Utilization Project (HCUP) 9 della Agency for Healthcare Research and Quality10, risponde all’esigenza di monitorare e valutare la qualità dell’assistenza ospedaliera, fondamentale per verificare l’impatto delle scelte programmatorie e per l’implementazione dei sistemi di gestione per la qualità.
La programmazione dell’assistenza ospedaliera11 Nel corso degli ultimi decenni, le trasformazioni socio-demografiche e nosologiche12, hanno determinato consistenti modifiche degli orientamenti politici e legislativi nell’ambito della sanità italiana. Come e’ noto , la prima legge di riforma del 23-12-78 n. 833 ha segnato il passaggio da una situazione nella quale le prestazioni assistenziali venivano erogate in maniera difforme da più enti13 ad un Servizio Sanitario Nazionale unico che avrebbe dovuto assicurare la tutela della salute in maniera uniforme a tutti i cittadini senza distinzione di sorta. Questo modello, sebbene fondato sui principi basilari della Costituzione, ha incontrato numerosi ostacoli tra cui il continuo ed incontenibile aumento della spesa sanitaria, la povertà di risorse, l’eccesso di ingerenza politica nella materia tecnico sanitaria, e la scarsa preparazione dei gestori amministrativi. Con il D.L 30-12-92 n. 502 , modificato ed integrato dal D.L. 7-12-93 n. 517, come é noto, c’è stato un radicale riordino, basato sulla regionalizzazione, per favorire la governabilità dei servizi, sollevando il carico dallo stato centrale e ripartendolo tra le diverse regioni; in questo modo venivano ridefiniti i compiti dei soggetti istituzionali stato-regioni e veniva introdotta la nuova istituzione dell’Azienda Sanitaria, sia ASL che Ospedaliera. Tali strutture devono necessariamente dotarsi, per assolvere alla loro nuova natura aziendale, di organismi deputati alla messa a punto di metodologie gestionali di tipo manageriale quali il controllo di gestione. Tale controllo interno di supporto agli orga-
nismi decisionali è finalizzato allo svolgimento di molteplici compiti , compresa la valutazione dell’efficienza, efficacia ed economicità delle scelte. La trasformazione delle USL e degli Ospedali principali in Azienda è stata quindi condizionata dal superamento della loro cultura tradizionale, basata sulla spesa storica, anziché sulla programmazione per obiettivi e dall’adozione sistemica del “controllo di gestione”. Per poter svolgere al meglio la funzione, l’Azienda deve essere dotata di un valido sistema informativo14 . Lo scenario di riferimento per un’Azienda Sanitaria è quello tracciato dall’ISTAT nel suo rapporto annuale: prendendo in esame la situazione del Paese nel 2016, viene messo in evidenza una popolazione che decresce ed invecchia, con la simultanea presenza di una elevata quota di persone ultra 65enni e di una bassa quota di popolazione al di sotto dei 15 anni; ciò colloca il nostro Paese tra i più vecchi del mondo15 Questo trend, unito ad altri elementi macro di sistema quali:
• l’aumento delle malattie croniche;
• l’aggravarsi delle diseguaglianze sociali;
• le marcate eterogeneità nelle capacità amministrative e di tenuta istituzionale ed economica delle singole regioni;
sono tutte determinanti che aumentano e frammentano i bisogni cui il SSN, in generale e le aziende sanitarie nello specifico, sono chiamate a dare risposta 16 L’evoluzione degli elementi macro e le dinamiche delle risorse a disposizione ad oggi ed un oggettivo e pesante calo prospettico delle risorse stesse, determinano delle forti tensioni sul SSN che si sono tradotte in orientamenti, a livello nazionale e regionale, ed azioni di contenimento della spesa. Tutte le aziende sanitarie pubbliche devono dotarsi del Piano Strategico Aziendale17 che può essere articolata nelle seguenti sezioni:
• spazio e fabbisogno strategico: vengono esplicitati gli indirizzi di riferimento derivanti dalla pianifica-
9 Il progetto Healthcare Cost and Utilization è una famiglia di database sanitari e relativi strumenti e prodotti software provenienti dagli Stati Uniti, sviluppata attraverso una partnership tra industria federale e statale e sponsorizzata dall’Agenzia per la ricerca e la qualità sanitaria. 10 L’Agenzia per la ricerca e la qualità sanitaria (AHRQ; pronunciato “arca” dagli iniziati e spesso “A-H-R-Q” dal pubblico) è una delle dodici agenzie all’interno del Dipartimento della salute e dei servizi umani (HHS) degli Stati Uniti. L’agenzia ha sede a North Bethesda, nel Maryland, un sobborgo di Washington, DC (con un indirizzo postale a Rockville). È stata istituita come Agenzia per le politiche e la ricerca sanitaria (AHCPR) nel 1989 come unità costituente del servizio sanitario pubblico (PHS) per migliorare la qualità, l’adeguatezza e l’efficacia dei servizi sanitari e l’accesso alle cure conducendo e sostenendo ricerca, progetti dimostrativi e valutazioni; linee guida per lo sviluppo diffondendo informazioni sui servizi sanitari e sui sistemi di erogazione.
16 Cfr: Longo F.,” Lessons from the Italian NHS retrenchment policy”, Health Policy. 2016; Longo F., Rotolo A., “Promoting program gap awareness as a method of effective public strategic management”, Public Management Review, 2015; Longo F., Notarnicola E., Tasselli S., “A framework to assess welfare mix and service provision models in health care and social welfare: Case studies of two prominent Italian regions”. BMC Health Services Research 2015.
17 Cfr Cepiku D., Meneguzzo M.g. (2011). Public administration reform in Italy: a shopping-basket approach to the new public management or the new Weberianism?. INTERNATIONAL JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION, 34(1-2), 19-25 [10.1080/01900692.2010.506088].
zione e programmazione definita a livello nazionale e regionale e dalla sub-programmazione definita a livello metropolitano e quindi le decisioni vincolanti da declinare a livello aziendale e lo spazio strategico18 nell’ambito del quale operare definendo ed attuando la strategia stessa. Nel rispetto dello spazio strategico individuato, analizzando la domanda soddisfatta e non soddisfatta e verificando il modello di offerta attuale, sono valutate le esigenze ed i bisogni di salute della popolazione di riferimento;
• programmi per l’implementazione della strategia: vengono tradotti gli obiettivi strategici in piani e programmi operativi riconducibili alla programmazione formale condivisa a livello regionale , quali ambiti di lavoro prioritari per raggiungere gli obiettivi strategici;
• approccio e percorso di cambiamento proposto: viene esplicitato l’approccio metodologico utilizzato, che consiste nel definire “dove siamo” (As Is), “dove vogliamo arrivare” (To Be) e “come ci arriviamo” (change management).
La realizzazione del Piano Strategico Triennale aziendale porta, di norma:
• alla riprogettazione delle strutture e dei processi aziendali, con lo sviluppo di appositi sistemi operativi;
• alla definizione, progettazione ed implementazione di un nuovo modello di rete di offerta ospedaliera e territoriale fortemente integrata anche con il privato, che parta dai fabbisogni e la chiara declinazione e gestione attiva dei ruoli nell’ambito della rete.
Il governo clinico19
Il budget, secondo una delle definizioni più accreditate, è “lo strumento operativo di programmazione e controllo per centri di responsabilità a cui sono assegnati obiettivi attesi quali-quantitativi e correlate risorse sia correnti che di investimenti”20: e’ lo specifico processo/ strumento di programmazione delle aziende, ovvero l’indicatore del limite delle risorse per lo svolgimento di una determinata attività e quindi il budget e’ un tetto di spesa finanziario .
Tale strumento economico è utilizzato a livello di Azienda Sanitaria, a livello di Distretto (come centro di responsabilità) ed a livello di Medico convenzionato ovvero Medico di Medicina Generale e Pediatra di Famiglia: con riferimento a questi due ultimi soggetti,
governance
il budget deve essere inteso come una dinamica gestionale o comunque un meccanismo di programmazione e controllo che il Distretto/l’Azienda può instaurare con i medici. In questo senso si muove il quadro dispositivo nazionale: gli Accordi Collettivi Nazionali infatti approcciano le dinamiche gestionali con i livelli programmati di spesa.
La Legge Finanziaria 1996 chiedeva, ad esempio, alle Regioni ed alle Aziende sanitarie di definire meccanismi di budget per i medici; la Legge finanziaria 2001, all’art.86, individuava il budget di Distretto come “la dotazione calcolata sulla base del numero di abitanti moltiplicato per la parte di quota capitaria concernente le spese per prestazioni farmaceutiche, specialistiche, ospedaliere e residenziali, che si presumono indotte dall’attività prescrittiva dei medici”.21
Nella realtà, le regioni attivavano sperimentazioni sull’assegnazione di budget ai medici già dal 1997, ma occorre tener presente che non si trattava di reale “assegnazione” ma di processi di budgetting e di sistemi di reporting: il “reporting” è un documento destinato a fornire informazioni di sintesi sull’andamento della gestione ad un soggetto responsabile dell’attribuzione o dell’impegno di determinate risorse. Il sistema di reporting ha perciò lo scopo di trasmettere informazioni utili per sostenere il processo decisionale dei diversi centri di responsabilità nella medicina territoriale. Affinché la funzione sia pienamente svolta, è necessario che le informazioni contenute nei reports siano:
• rilevanti;
• concise;
• confrontabili;
• controllabili.
Quindi, il processo si attiva attraverso sistemi di conoscenza, destinati ad aprire piste di partecipazione, coinvolgimento ed appropriatezza, nonché oculatezza nell’utilizzo delle risorse. L’obiettivo è il governo manageriale della domanda di cure primarie: l’organizzazione in grado di consentire questo governo e la creazione di strumenti di controllo direzionale; in questa prospettiva, è stato introdotto il concetto di “clinical governance”, contenitore di tutti gli elementi richiamati.
Le regioni, pur sposando il concetto di budget come aspetto ineludibile di una riforma nell’assistenza sanitaria e nei rapporti con la medicina di base, hanno demandato agli accordi aziendali la definizione dei meccanismi organizzativi ed operativi in grado di lega-
18 Cfr Del Vecchio M, Governare le aziende sanitarie in cambiamento. Top e middle management alla prova delle nuove dimensioni, EGEA 2020.
20 Zavattaro F. (1993). Il budget: una risposta alla crescita di complessità del sistema sanitario. MECOSAN, N. 5 – Sez. 1a.
21 L’ultima legge finanziaria (legge di bilancio 2026) incrementa il fondo sanitario nazionale di 6,3 miliardi di euro, destinandoli a nuove assunzioni (circa 7.300, di cui 1.000 medici) e al miglioramento delle condizioni del personale. Prevede anche finanziamenti per abbattere le liste d’attesa, potenziare la prevenzione e revisionare le tariffe per le prestazioni specialistiche e i ricoveri ospedalieri.
governance sanitaria pubblica
re sistemi premianti ad obiettivi. Sostanzialmente, si possono individuare tre differenti accezioni di budget:
• tetto di spesa finanziario;
• sistema operativo aziendale;
• fondo di acquisto.
Il budget come tetto di spesa finanziario, è il modello più diffuso a causa di un›incomprensione di fondo sulla differenza fra criteri finanziari e criteri economici: si opera infatti con criteri finanziari se si pongono in relazione variabili monetarie e quindi si agisce sulla variabile risparmio; si opera invece con criteri economici se si pongono in relazione variabili finanziarie con beni e servizi prodotti e si agisce sulla massimizzazione del rapporto costo-efficacia, più che sul risparmio.
La difficoltà di avere sistemi informativi funzionanti può far correre il rischio di focalizzare l’attenzione su una o poche componenti del portafoglio dei consumi sanitari. Importante è anche costruire un percorso parallelo di supporto ai medici diretto alla riduzione della spesa indotta attraverso la costruzione di linee-guida, l’assunzione di modelli organizzativi evoluti e l’integrazione con l’ospedale.
I differenti Centri di Responsabilità propongono ai livelli sovraordinati degli obiettivi di miglioramento delle prestazioni e/o servizi offerti chiedendo in cambio i necessari fattori produttivi, condizioni organizzative ed eventuali incentivi per raggiungerli. Il CdR22 è costituito dal medico singolo, dal team, dalla rete, dal gruppo, dai medici del distretto.
Per governo clinico si intende dunque il contesto in cui i servizi sanitari si rendono responsabili del miglioramento continuo della qualità dell’assistenza e mantengono elevati livelli di prestazioni creando un ambiente che favorisca l’espressione dell’eccellenza clinica nel limite delle risorse disponibili23. Il governo clinico rappresenta quindi una politica sanitaria che mette al centro della propria attenzione l’efficacia e l’appropriatezza clinica delle prestazioni, creando le condizioni necessarie per fare in modo che la valutazione della qualità di queste ultime diventi parte integrante dell’attività istituzionale dei servizi e non, come è stato solitamente, un fatto occasionale, episodico e volontaristico. Un riconoscimento simile esige una correlata presa d’atto da parte del sistema sanitario in ordine alla necessità di effettuare scelte e realizzare interventi nei diversi ambiti di governo e quindi:
• a livello macro (governo regionale);
• a livello meso (inter ed intra-aziendale);
22 Centro di Responsabilita’
23 National Health Service, White Paper, 1999.
• a livello micro (grado decisionale rappresentato dal singolo team di operatori).
Il governo clinico esige una assistenza integrata e multidisciplinare, centrata sul paziente e sull’insieme del suo percorso assistenziale, piuttosto che sui singoli elementi che lo compongono; esige attività aziendali finalizzate a valutare l’efficacia e l’appropriatezza delle prestazioni erogate, le performances dei servizi cioè i risultati clinici da essi ottenuti.
Tentando una configurazione dinamica del governo clinico si può fare la seguente sintesi:
• l’atto clinico è il cuore del sistema;
• i professionisti devono essere resi responsabili a garanzia della qualità clinica delle prestazioni e delle risorse utilizzate;
• la qualità difficilmente si può promuovere con mere applicazioni normative;
• e’ necessario un patto con i professionisti sanitari che li veda protagonisti e responsabili delle azioni ma anche delle definizioni delle strategie.
Attuare politiche di governo clinico è dunque un obiettivo strategico finalizzato a creare maggiore coerenza e trasparenza, a migliorare la qualità dei servizi, a garantire alle istituzioni coinvolte un supporto per definire le priorità ed operare scelte di allocazione delle risorse limitate. Gli strumenti di lavoro di una organizzazione che ponga al centro questa “essenza” sono:
• la valutazione critica della letteratura scientifica;
• l’accesso a fonti primarie e secondarie di informazione;
• l’adozione di metodi espliciti e riproducibili per la definizione di raccomandazioni e linee guida;
• la traduzione delle linee guida in percorsi di cura multidisciplinari;
• la visione integrata degli episodi di malattia e dei percorsi sanitari del singolo paziente;
• la pianificazione di programmi di verifica o di audit clinico;
• la promozione della conoscenza e dell’adozione di modelli di gestione del rischio clinico;
• la formazione sui temi richiamati;
• la conoscenza della disponibilità di risorse e del loro uso corretto.
Il governo clinico rappresenta allo stato attuale una delle priorità delle aziende sanitarie e diventa anche un momento decisivo:
• per lo sviluppo delle cure primarie all’interno del distretto24, con una trasformazione organizzativa del territorio condivisa anche dal pediatria di famiglia;
24 I distretti sanitari sono articolazioni territoriali delle Aziende Sanitarie Locali (ASL) che organizzano e gestiscono i servizi sanitari e socio-sanitari di un determinato territorio. Il loro obiettivo è fornire assistenza primaria e specialistica, integrare i servizi sanitari con quelli sociali e
• per l’acquisizione del consenso dei professionisti che riduca la domanda di prestazioni inappropriate;
• per sviluppare e promuovere momenti di coinvolgimento e formazione, tenendo conto delle risorse a disposizione;
• per la reingegnerizzazione che assicuri il monitoraggio dei risultati attraverso lo sviluppo di momenti strutturati di valutazione basati sui report di audit clinico . Unendo il concetto di responsabilità al ruolo del professionista emergono tre “livelli” di responsabilità:
• la responsabilità nei confronti del paziente per la qualità delle cure;
• la responsabilità nei confronti della comunità per l’efficienza allocativa ;
• la responsabilità nei confronti degli amministratori per l’uso appropriato delle risorse.
https://www.dirittoeconomiaimpresa.it/piano-strategico-triennale-aziende-sanitarie-locali-innovazione DATI ISTAT 2016
Longo F.,” Lessons from the Italian NHS retrenchment policy”, Health Policy. 2016; Longo F., Rotolo A., “Promoting program gap awareness as a method of effective public strategic management”, Public Management Review, 2015; Longo F., Notarnicola E., Tasselli S., “A framework to assess welfare mix and service provision models in health care and social welfare: Case studies of two prominent Italian regions”. BMC Health Services Research 2015. Cepiku D., Meneguzzo M.g. (2011). Public administration reform in Italy: a shopping-basket approach to the new public management or the new Weberianism?. INTERNATIONAL JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION, 34(1-2), 19-25 [10.1080/01900692.2010.506088].
Del Vecchio M, Governare le aziende sanitarie in cambiamento. Top e middle management alla prova delle nuove dimensioni, EGEA 2020.
Zavattaro F. (1993). Il budget: una risposta alla crescita di complessità del sistema sanitario. MECOSAN, N. 5 –Sez. 1a.
rispondere ai bisogni di salute della popolazione locale attraverso un approccio unitario e globale.
Assistenza domiciliare, programmi di supporto al paziente e consegna di dispositivi medici e farmaci: quali regole nelle gare d’appalto?
Il 2026 sarà un anno di svolta e di ampia revisione del sistema sanitario nazionale: secondo la roadmap tracciata dal governo, i decreti attuativi di riforma dovranno essere adottati entro la fine di quest’anno. Non è difficile immaginare che a regime il SSN avrà un assetto e un aspetto totalmente diverso da quello che ci hanno consegnato la legge n. 833/1978 prima e il d.lgs. n. 502/92 poi.
Tra i dati che non possono essere ignorati dalla stagione di cambiamento alle porte vi è certamente l’incremento delle situazioni di assistenza domiciliare al paziente, intesa come gestione integrata delle cure e delle terapie in continuità tra struttura sanitaria e domicilio del paziente. Il domicilio diviene, di fatto, un luogo di cura, nel quale vengono installate apparecchiature medicali, erogate prestazioni sanitarie da parte di personale qualificato, consegnati farmaci o dispositivi medici, addestrato il paziente e/o il suo caregiver.
integrato delle terapie ed il perseguimento del benessere complessivo del paziente portano a spostare il luogo di cura dalla struttura pubblica all’abitazione privata, dove il paziente può beneficiare di non trascurabili vantaggi anche psicologici e clinici, connessi con la permanenza in un ambiente familiare, con riduzione di stress, rischi di infezioni nosocomiali e in generale, un miglioramento della qualità della vita.
Le imprese che operano nel settore degli appalti sanitari hanno da tempo adeguato la propria organizzazione interna aziendale per supplire
all’assenza di regole generali, per esempio sviluppando i PSP o istituendo i product specialist
Le ragioni dell’incremento della domanda di assistenza domiciliare integrata sono molteplici. Certamente l’invecchiamento demografico comporta l’aumento in termini assoluti del numero di persone fragili o non autosufficienti, con conseguente necessità di prestazioni socio-assistenziali, solo in parte eventualmente integrate da prestazioni sanitarie in senso proprio. Altra ragione, in parte connessa con la prima, è l’aumento delle malattie croniche, che richiedono un trattamento terapeutico costante nel tempo, certamente non immaginabile se non al domicilio, e che allo stesso tempo sia di prevenzione ad episodi acuti che impegnerebbero ben maggiori risorse per il ricovero in ospedale. Infine, l’approccio sempre più
L’approccio normativo dell’assistenza domiciliare è ancora contenuto nel d.p.c.m. 12 gennaio 2017 sui livelli essenziali di assistenza. Si tratta di un ampio corpo di norme, tutte però accomunate dalla necessità di integrare la terapia o la prestazione sanitaria all’interno di un percorso complessivo di tipo assistenziale, o socio-assistenziale, a favore di pazienti con fragilità. L’erogazione di dispositivi medici (artt. 10 e ss.) e di farmaci (art. 8-9) avviene però normalmente attraverso il canale delle farmacie convenzionale o di quello dei servizi territoriali e ospedalieri. Quanto ai farmaci, inoltre, il trattamento è limitato al primo ciclo terapeutico completo successivo alla dimissione da ricovero ospedaliero o alla visita specialistica ambulatoriale.
L’assistenza domiciliare è più estesa quando la fornitura di farmaci o di dispositivi medici si inserisce in un percorso integrato di assistenza: in questo caso, l’art. 22 del d.p.c.m. garantisce l’accesso a percorsi domiciliari integrati, costituiti da un insieme organizzato di trattamenti medici, riabilitativi, infermieristici e di aiuto infermieristico, stabiliti in un progetto di assistenza individuale (PAI), di tipo socio-sanitario integrato.
Roberto Bonatti - Avvocato, Aggregato dell’Università di Bologna
Contemporaneamente, una delle altre direttrici su cui si fonderà la riforma del servizio sanitario nazionale è l’integrazione tra prestazioni socio-sanitarie direttamente erogate dalle aziende pubbliche e prestazioni socio-sanitarie erogate da soggetti privati, legati contrattualmente al servizio sanitario pubblico e che agiscano per conto di questo. Dal punto di vista giuridico, il vincolo negoziale tra pubblico e privato può avvenire su base generale (accreditamento e convenzionamento, sul modello di quanto avviene oggi con gli artt. 8 quater e 8 quinquies del d.lgs. n. 502/92), oppure su base per singoli affidamenti. Questo secondo modello è in realtà riconducibile allo schema del contratto di appalto ed è in particolare l’oggetto delle riflessioni che qui sono proposte.
La prestazione socio-sanitaria domiciliare
La prestazione socio-sanitaria domiciliare potrà continuare ad essere erogata direttamente dall’azienda pubblica, per esempio inviando al domicilio del paziente i propri dipendenti infermieri, o.s.s. e altre figure professionali o consegnando con mezzi propri un dispositivo o un farmaco al domicilio del paziente. Oppure può essere oggetto di un affidamento di un contratto di appalto ad un soggetto privato. In questo caso, può trattarsi di appalto di servizi, per esempio quando si tratta di erogare una prestazione terapeutica attraverso operatori professionali dell’appaltatore; di un appalto di forniture, se l’azienda pubblica chiede al fornitore la consegna del farmaco o del dispositivo medico direttamente al domicilio del paziente; o anche di un appalto misto di forniture e servizi, se oltre alla consegna domiciliare del bene sanitario viene assicurato un servizio complementare, come l’installazione di apparecchiature mediche, il ritiro di quelle non funzionanti, di assistenza anche mediante call center, di training nell’uso al paziente o al caregiver. Come noto, il codice appalti non contiene se non in modo del tutto marginale norme specificamente destinate ad appalti in sanità. E ciò accade nonostante questo settore sia uno di quelli con la maggiore spesa pubblica in appalti, escludendo quelli di lavori. Quando le norme sono poche, o non univoche, o comunque non generali, lo sviluppo di forme operative è di fatto lasciato alle imprese private e, più in generale, a dinamiche puramente di mercato. Così le imprese che operano nel settore degli appalti sanitari hanno da tempo adeguato la propria organizzazione interna aziendale per supplire all’assenza di regole generali, per esempio sviluppando i PSP o istituendo i product specialist I PSP (o patient support programs, programmi di supporto al paziente) sono l’insieme di quei servizi complementari alla prestazione assistenziale fornita direttamente dal servizio sanitario pubblico ai propri assistiti, con l’obiettivo di migliorare l’esperienza terapeutica anche sotto aspet-
ti non strettamente medico-clinici. Questi programmi sono molto vari, per natura e per finalità specifiche, pur restando comunque la finalità generale sopra descritta, e di conseguenza vedono coinvolte figure professionali di vario tipo, non necessariamente rappresentate da personale sanitario.
L’unica fonte regolatoria di questo tipo di servizi è paradossalmente una norma di auto-regolazione, in quanto contenuta nel codice deontologico di Farmindustria (dal 2022). Si tratta però di norma non vincolante per le imprese che non aderiscono all’associazione, comunque limitata all’industria attiva sul mercato dei farmaci e non di altri prodotti o servizi e in ogni caso regolata in modo molto embrionale. Secondo il codice di autoregolamentazione, il PSP non può sostituirsi alla prestazione sanitaria pubblica e quindi non ha finalità terapeutica; il PSP non ha nemmeno finalità commerciale; può avere quindi solo ha solo una mera finalità informativa. Il ruolo del fornitore di PSP (sia esso l’azienda fornitrice del farmaco ovvero il provider da questo incaricato) è limitato ad una informazione obiettiva sulle caratteristiche e sull’uso del prodotto, senza poter includere le attività sanitarie tipiche dell’assistenza erogata dalla struttura pubblica.
L’attivazione di ogni PSP presuppone uno specifico accordo tra la struttura sanitaria pubblica che ha in cura il paziente e l’impresa che fornisce alla prima il farmaco o il dispositivo medico. Quest’ultima, poi, può eventualmente concludere un ulteriore accordo contrattuale con un provider, nel caso in cui non intenda erogare in proprio il PSP. Infatti, poiché l’impresa fornitrice (né tantomeno il suo provider) ha alcun rapporto diretto con il paziente del SSN, affinché un PSP possa essere erogato al paziente occorre uno specifico incarico da parte della struttura sanitaria pubblica che ha in carico il paziente. Questo contratto può essere un semplice contratto di sponsorizzazione di cui all’art. 43 della legge n. 449/1997, o assumere forme più articolate, come la concessione di servizi, se ha ad oggetto anche il trasferimento al concessionario di funzioni terapeutiche proprie dell’amministrazione sanitaria, o del contratto di appalto. È comunque indispensabile che un contratto vi sia, e che più precisamente: a) sia concluso prima dell’inizio del PSP, e cioè prima del contatto tra il fornitore privato ed il paziente e b) preveda esattamente il contenuto della prestazione consentita.
Product specialist
Nell’ambito del contratto che autorizza un PSP può essere previsto che una parte del programma preveda la presenza di personale qualificato del fornitore: anche in questo caso in assenza di norme generali l’industria si è mossa costituendo figure di product specialist, ossia di soggetti
assistenza domicilare
con qualificata conoscenza del prodotto erogato. E anche in questo caso è in norme di autoregolamentazione che troviamo alcune indicazioni sul product specialist, in particolare, ci si può riferire alle linee guida di Confindustria Dispositivi Medici.
Qui però la figura del product specialist è perlopiù regolata solo in ambito ospedaliero e non anche nell’assistenza domiciliare. Le linee guida citate indicano infatti cosa lo specialist può fare e cosa non può fare ma solo in ambito ospedaliero. Il profilo di attività che viene tracciato è che lo specialist può interagire solo con il medico, o comunque con il personale sanitario dell’azienda pubblica, fornendo informazioni sul corretto uso del prodotto e supportando il personale sanitario nell’impiego ottimale del dispositivo. Invece è vietato che lo specialist interagisca direttamente con il paziente, o che compia atti di diagnosi o terapeutici riservati ad un professionista sanitario. Ciò perché, come detto, il PSP c non è sostitutivo delle funzioni dell’amministrazione sanitaria, e quindi restano riservati a quest’ultima tutti gli atti prescrittivi, diagnostici o terapeutici. Combinando queste indicazioni con quelle più generali sui PSP si trae anche la conclusione che lo specialist può supportare il medico e i sanitari dell’amministrazione solo dopo la sottoscrizione di un contratto che autorizzi la presenza dello specialist nelle strutture ospedaliere, ma non rivolgersi direttamente al paziente o, peggio, compiere atti medici.
Cosa accade nel caso di PSP e di specialist connessi ad una prestazione domiciliare?
L’ultimo aspetto da trattare attiene però al tema centrale di questo scritto, e cioè: cosa accade nel caso di PSP e di specialist connessi ad una prestazione domiciliare? In linea di principio, non è escluso che l’amministrazione sanitaria possa prevedere nel contratto di appalto clausole specifiche che impongono la presenza fisica di soggetti legati all’organizzazione dell’appaltatore nel domicilio del paziente. Questo può accadere per la tipologia della prestazione (per esempio, la consegna di un farmaco salvavita a cadenza temporale ravvicinata e prestabilita) o per un miglioramento dell’assistenza domiciliare (per esempio, l’assistenza, almeno in una fase iniziale di addestramento, nell’uso di un determinato dispositivo medico).
Ma in questo caso non esistono norme, nemmeno di autoregolamentazione: ci si muove in un settore del tutto de-regolato che, nei fatti, rappresenta al tempo stesso una frontiera e una sfida. Infatti, l’assenza di norme specifiche in tema di appalti in sanità pone la necessità che regole chiare siano inserite, di volta in volta, nei singoli capitolati di gara. Non sempre queste regole possono essere facilmente determinate ex ante nella fase di progettazione della
gara che richiede perciò grande attenzione e competenza. Un primo aspetto da considerare è che il PSP (che includa o meno uno specialist di prodotto) non è mai davvero gratuito, anche quando è imposto gratuitamente al fornitore: per l’appaltatore ha un costo, che, se non remunerato a parte, viene spalmato nell’offerta economica della prestazione base. Ciò implica che di tale valore occorrerà tenere conto nel quadro economico dell’appalto e segnatamente almeno nella determinazione della base d’asta e fors’anche nella valutazione tecnica dell’offerta.
In secondo luogo, questa prestazione deve avere caratteristiche certe e predeterminate: proprio perché incide, direttamente o indirettamente, sulla formulazione del prezzo di offerta, la stazione appaltante deve indicare agli offerenti elementi chiari ai fini della formulazione di un’offerta consapevole. Si tratta di un aspetto fondamentale perché, per giurisprudenza costante, è illegittima la lex specialis che non contenga tutti gli elementi univoci necessari per formulare offerta consapevole (v. per esempio Cons. Stato, V, n. 6598 del 1 ottobre 2021). Cosicché occorrerà per esempio indicare con quale frequenza è prevista la prestazione domiciliare; cosa accade nel caso in cui l’assistito muti temporaneamente il proprio domicilio; entro quali limiti predeterminati e con quali modalità viene assicurata la prestazione in quest’ultimo caso, e così via. In terzo luogo, occorre regolare esattamente la prestazione domiciliare, chiarendo quali figure professionali possano interagire con il paziente in quella sede, e con quali limiti. Questa parte è estremamente delicata perché naturalmente varia a seconda del tipo di prestazione e di interazione: il principio è che l’interazione di carattere sanitario possa essere effettuata da personale dell’appaltatore che sia in grado di adeguata preparazione professionale, ed in particolare sia un professionista (medico, infermiere, o.s.s., professionista sanitario) in possesso di titolo abilitativo idoneo ad interagire con il paziente su aspetti legati ad una terapia medica. Ciò determina anche la ripartizione esatta delle responsabilità tra stazione appaltante (o concedente, se il contratto fosse configurato come concessione) e fornitore e rende chiari i confini di ciò che è mantenuto dall’amministrazione sanitaria pubblica e ciò che viene invece conferito all’appaltatore privato.
Infine, è indispensabile disciplinare questa situazione anche sotto il punto di vista del trattamento dei dati personali del paziente: ogni volta che vi è una prestazione domiciliare, infatti, i dati del paziente, inclusi dati sensibili relativi alla sua condizione di salute, devono essere trasferiti all’appaltatore e occorre perciò prevedere la nomina di quest’ultimo come responsabile del trattamento dei dati conformemente al GDPR.
L’effettiva applicazione della sostenibilità ambientale e sociale nella giurisprudenza
amministrativa
La sempre maggiore centralità della sostenibilità ambientale e sociale nel sistema dei contratti pubblici trova nel D.Lgs. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) una formalizzazione particolarmente intensa, che si riflette anche nella previsione di obblighi puntuali a carico delle stazioni appaltanti nella fase di progettazione e di gestione delle procedure di gara. In questo contesto, gli artt. 57 (con specifico riferimento al comma 1 1 e 2 2 ) e 108, comma 73, del Codice assumono un ruolo chiave, poiché traducono tali istanze in regole operative destinate a incidere direttamente sulla lex specialis, sulle modalità di valutazione delle offerte e, con riferimento alle clausole sociali e ai criteri minimi ambientali, anche sulla fase di esecuzione dei contratti. Due recentissime pronunce dei Tribunali amministrativi regionali, rispettivamente del TAR Campania –
Le pronunce
in esame
confermano
che la
sostenibilità, nel Codice dei contratti pubblici, non è più un elemento di contorno, ma una dimensione strutturale
della competizione, destinata a produrre effetti concreti tanto sull’azione amministrativa quanto sul contenzioso
Napoli (sentenza, sez. V, 22 gennaio 2025, n. 431) e del TAR Lazio – Roma (sentenza, sez. IV, 21 gennaio 2026 n. 1207), offrono l’occasione per riflettere sul grado di effettività di tali disposizioni e sulle conseguenze, tanto procedimentali quanto processuali, che derivano da una loro non corretta applicazione. Le due decisioni si collocano in ambiti oggettivi differenti – un appalto di servizi ad alto impatto ambientale e una procedura di lavori nell’ambito di un accordo quadro – ma sono accomunate dal fatto di affrontare, da prospettive diverse, il tema della sostenibilità (tanto ambientale quanto sociale) come elemento strutturale della gara. In particolare, esse consentono di mettere a fuoco, da un lato, il rigore con cui la giurisprudenza richiede il recepimento dei criteri ambientali minimi e, dall’altro, le condizioni alle quali il punteggio premiale
1 Art. 57, comma 1, del Codice: “Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell’offerta, misure orientate tra l’altro a: a) garantire le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità o svantaggiate, la stabilità occupazionale del personale impiegato, tenuto conto della tipologia di intervento, con particolare riferimento al settore dei beni culturali e del paesaggio; b) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, in conformità con l’articolo 11.”
2 Art. 57, comma 2, del Codice: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto dall’articolo 130.”
3 Art. 108, comma 7, ultimo periodo: “Al fine di promuovere la parità di genere, le stazioni appaltanti prevedono nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti, il maggior punteggio da attribuire alle imprese per l’adozione di politiche tese al raggiungimento della parità di genere comprovata dal possesso della certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198.”
per la certificazione della parità di genere può dirsi legittimamente attribuito o, al contrario, utilmente contestato. La sentenza del TAR Campania trae origine da una procedura aperta per l’affidamento di un servizio di pulizia e sanificazione di rilevante valore economico, nell’ambito della quale il ricorrente ha censurato l’aggiudicazione deducendo, tra gli altri motivi, la violazione dell’art. 57, comma 2, del Codice in materia di criteri ambientali minimi. La lex specialis si limitava infatti a un rinvio generico al decreto ministeriale di settore, senza una concreta trasposizione delle prescrizioni ambientali nel disciplinare e, soprattutto, nel capitolato. Il Collegio ha ritenuto fondata tale doglianza, ribadendo un orientamento ormai consolidato secondo cui l’obbligo di applicazione dei CAM non può considerarsi assolto mediante un mero richiamo formale alle fonti ministeriali, ma richiede una puntuale declinazione delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali rilevanti. La decisione assume rilievo non soltanto per l’esito demolitorio della procedura, ma anche per il principio di fondo che riafferma: la sostenibilità ambientale, quando normativamente imposta, non può essere trattata come un elemento accessorio o simbolico, bensì deve tradursi in prescrizioni verificabili già nella fase di predisposizione degli atti di gara. Né può ritenersi sufficiente, secondo il TAR, dimostrare ex post la conformità dell’offerta dell’aggiudicatario ai CAM, poiché ciò equivarrebbe a svuotare di contenuto l’obbligo di integrazione della lex specialis e a spostare impropriamente il baricentro della valutazione dalla fase procedimentale a quella difensiva. Nella stessa pronuncia, peraltro, il Tribunale affronta anche la questione, distinta ma concettualmente contigua, della mancata previsione del punteggio premiale per la certificazione della parità di genere ai sensi dell’art. 108, comma 7, del Codice. Su questo punto, la censura viene respinta non per una valutazione di merito sulla portata dell’obbligo, bensì per difetto di interesse concreto e attuale del ricorrente. Il TAR valorizza il principio, di matrice processuale, secondo cui l’impugnazione della lex specialis, quando non abbia impedito la partecipazione alla gara, richiede la dimostrazione di un pregiudizio effettivo e non può risolversi nella mera prospettazione di un’utilità astratta derivante dalla riedizione della procedura. In altri termini, l’assenza del criterio premiale non è di per sé sufficiente a fondare l’interesse a ricorrere, se il concorrente non dimostra come la sua introduzione avrebbe inciso in modo apprezzabile sulle possibilità di aggiudicazione. Questo passaggio della decisione, pur risolvendosi in una statuizione processuale, assume una rilevanza sistemica non trascurabile, poiché contribuisce a delimitare l’area dell’impugnabilità delle clausole di
gara connesse alla sostenibilità sociale, evitando che l’azione giurisdizionale si trasformi in un controllo oggettivo di legalità sganciato da una concreta utilità per il ricorrente. Al tempo stesso, però, il TAR non mette in discussione la portata precettiva dell’art. 108, comma 7, lasciando sullo sfondo il tema, più propriamente sostanziale, dell’obbligatorietà della previsione del punteggio premiale. Proprio su questo versante interviene, con esiti ben diversi, la sentenza del TAR Lazio relativa a una procedura indetta per l’affidamento di un accordo quadro di lavori. In questo caso, la lex specialis prevedeva espressamente un criterio premiale per l’adozione di politiche di parità di genere, subordinando l’attribuzione del punteggio al possesso della certificazione UNI/ PdR 125:2022 (che, in caso di raggruppamento, doveva essere posseduta da parte di tutti i componenti dello stesso). La controversia si è concentrata sull’idoneità delle certificazioni prodotte dall’aggiudicatario rilasciate da un organismo privo dell’accreditamento specifico richiesto dalla normativa di settore. Il TAR Lazio affronta la questione con un’analisi puntuale del quadro normativo di riferimento, richiamando l’art. 46-bis del d.lgs. 198/2006 e il decreto ministeriale attuativo del 29 aprile 2022, per affermare che la certificazione di parità di genere è valida solo se rilasciata da organismi di valutazione della conformità accreditati per lo specifico schema UNI/PdR 125:2022. La mancanza di tale requisito comporta, secondo il Collegio, l’impossibilità di riconoscere il punteggio premiale, senza che possano assumere rilievo né un generico accreditamento secondo standard internazionali né il principio di equivalenza, in assenza di una prova rigorosa dell’effettiva equipollenza. La pronuncia in argomento evidenzia quindi come la parità di genere non sia soltanto un valore programmatico o un obiettivo di politica pubblica, ma diventa un fattore concretamente decisivo nell’esito della gara, la cui gestione superficiale espone l’amministrazione a un annullamento con effetti conformativi diretti. Il raffronto tra le due pronunce consente di cogliere una linea interpretativa sostanzialmente coerente, pur nella diversità degli esiti. In entrambe le decisioni, il dato comune è il rifiuto di una lettura meramente formale delle disposizioni in materia di sostenibilità. Nel caso dei CAM, ciò si traduce nell’esigenza di una trasposizione puntuale nella lex specialis; nel caso della parità di genere, nella richiesta di una certificazione effettivamente conforme ai requisiti normativi. Allo stesso tempo, emerge con chiarezza che la spendibilità contenziosa di tali profili dipende strettamente dal nesso tra la violazione dedotta e l’utilità concreta per il ricorrente. Sotto questo profilo, la sentenza del TAR Campania svolge una funzione di “filtro” processuale,
normazione
innalzando la soglia di allegazione per chi intenda contestare l’assenza del punteggio premiale, mentre quella del TAR Lazio mostra il volto sostanziale della tutela, laddove l’erronea attribuzione del punteggio incide direttamente sulla graduatoria. Non si tratta, dunque, di un contrasto interpretativo, bensì di una diversa declinazione della medesima logica di effettività, applicata rispettivamente al piano dell’interesse a ricorrere e a quello della verifica istruttoria. Le implicazioni operative che discendono da questo doppio arresto giurisprudenziale sono significative. Per le stazioni appaltanti, esso rafforza l’esigenza di una progettazione della gara consapevole e coerente, nella quale le scelte in materia di sostenibilità ambientale e sociale siano governate con chiarezza, evitando sia omissioni potenzialmente contestabili sia previsioni premiali non sorrette da adeguati
meccanismi di verifica. Per gli operatori economici, le decisioni evidenziano la necessità di una particolare attenzione nella fase di partecipazione, sia nel valutare l’opportunità di impugnare la lex specialis, sia nel selezionare e documentare correttamente le certificazioni da spendere in gara. In definitiva, le pronunce in esame confermano che la sostenibilità, nel Codice dei contratti pubblici, non è più un elemento di contorno, ma una dimensione strutturale della competizione, destinata a produrre effetti concreti tanto sull’azione amministrativa quanto sul contenzioso. La giurisprudenza amministrativa, nel darvi attuazione, sembra muoversi lungo una linea di equilibrio tra rigore applicativo e attenzione alle condizioni di effettiva tutela, delineando un quadro nel quale la qualità della progettazione della gara diventa, sempre più, il primo presidio di legittimità.
Gabriele Tricamo - Socio AOR Avvocati
Il principio del risultato e i relativi limiti interpretativi e
operativi:
la
necessaria
coerenza con gli ulteriori principi di legalità e di concorrenza
Note minime su TAR Toscana, Sezione III, nn. 2018 e 2019 del 13 dicembre 2025
Con le recenti pronunce n. 2018 e n. 2019 del 2025, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana ha offerto un importante spunto di riflessione sulla portata applicativa dei principi fondamentali in materia di contrattualistica pubblica, con particolare riferimento al principio del risultato e ai limiti di flessibilità degli strumenti di acquisto adottati dalle stazioni appaltanti. Come noto, il principio del risultato, positivizzato dall’art. 1 del D.lgs. 36/2023, impone alle stazioni appaltanti e agli enti concedenti di perseguire il risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo, nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza.
Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa, “il principio del risultato anche se reso solo di recente esplicito dal nuovo codice dei contratti pubblici, era già “immanente” al sistema della c.d. amministrazione di risultato (ricondotto al principio di buon andamento dell’attività amministrativa già prima dell’espressa affermazione contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 36 del 2023). […] L’amministrazione, pertanto, deve tendere al miglior risultato possibile, in “difesa” dell’interesse pubblico per il quale viene prevista una procedura ad evidenza pubblica, trattandosi di un principio considerato quale valore dominante che esclude che l’azione amministrativa sia vanificata ove non si possano ravvisare effettive ragioni che ostino al raggiungimento dell’o-
I giudici hanno chiarito la portata e i limiti di tale principio, affermando che esso se, da un lato, costituisce un “criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa”, dall’altro lato, deve essere sempre contenuto “in un contesto di esercizio del potere conforme al principio di legalità e al principio di concorrenza”
biettivo finale ” (Cons. Stato, Sez. V, 11/12/2025, n. 9802); “corollario del principio del risultato è un approccio antiformalistico alla legge di gara, che tenda a garantirne l’applicazione più funzionale al raggiungimento, per l’appunto, del risultato della procedura evidenziale” (TAR Lombardia - Milano, Sez. III, 23/1/2026, n. 265), Nelle due pronunce gemelle del TAR Toscana in rassegna, le ricorrenti, entrambe società farmaceutiche, hanno contestato la legittimità di un peculiare strumento ideato dalla centrale di committenza regionale toscana Estar, denominato “ lotto variazioni ”, inserito nell›ambito di un Sistema Dinamico di Acquisizione (SDA), di cui all’art. 32 del D.lgs. 36/2023, per la fornitura di specialità medicinali per il fabbisogno delle Aziende Sanitarie della Regione Toscana nel periodo 2025-2029. Tale lotto -nelle intenzioni della stazione appaltantesarebbe stato previsto al fine “di gestire con la massima tempestività vicende non predeterminabili ” e che in mancanza “richiederebbero il ricorso ad affidamenti diretti o a nuove procedure con tempi di approvvigionamento spesso non compatibili con la tipologia del prodotto e dell’utenza cui è destinato, al tempo stesso garantendo condizioni di parità di trattamento e trasparenza dal momento che essendo previsto nella procedura di gara, tutti i fornitori possono parteciparvi”.
In particolare, la disciplina di gara prevedeva il ricorso al lotto variazioni nei seguenti casi:
a) Acquisto da fornitore successivo in graduatoria per esigenze di continuità terapeutica, di ordine clinico, tecnico, scientifico;
b) Acquisto da fornitore successivo in graduatoria per carenza della specialità da parte del fornitore aggiudicatario;
c) Acquisto specialità medicinali ulteriori rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello;
d) Acquisto diverso dosaggio specialità medicinali rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello;
e) Acquisto farmaco per il trattamento di malattie rare per indicazioni diverse da quelle per le quali il medicinale è stato autorizzato in Italia (uso off-label);
f) Farmaci innovativi e/o ad alto costo considerato che per questa tipologia di farmaci l’importo dell’affidamento è di norma superiore a quello massimo previsto per gli affidamenti diretti e che il reale fabbisogno, proprio per la natura innovativa dei farmaci, non è facilmente stimabile”.
Secondo la tesi difensiva della stazione appaltante, la stessa struttura del “lotto variazioni” costituirebbe un precipitato del principio del risultato, consentendo di perseguire -tramite un accordo quadro multi-fornitore- la tempestiva definizione delle procedure di gara e della esecuzione dei relativi contratti secondo il miglior rapporto qualità/prezzo, permettendo inoltre di “assicurare la continuità assistenziale, in maniera tempestiva, senza dover ricorrere ad inutili e dispendiose procedure di affidamento, che, peraltro, sarebbero quasi sempre di affidamento diretto senza bando”.
Viceversa, secondo la tesi delle società farmaceutiche ricorrenti, tale peculiare strumento si esporrebbe a svariate censure, in particolare per via dell’assoluta indeterminatezza del suo oggetto, configurandosi come un meccanismo per gestire eventi futuri e incerti al di fuori delle regole della concorrenza e dei principi cardine in tema di contrattualistica pubblica, non sussumibile -tra l’altro- nel paradigma degli accordi quadro. Ad avviso delle ricorrenti, infatti, non si sarebbe “ al cospetto di una procedura volta all’affidamento di un contratto di fornitura, ma della predisposizione di un elenco a cui attingere di volta in volta, con la destinazione di un fondo di circa venti milioni di euro”.
Il TAR adìto -dopo aver premesso un corretto inquadramento dell’istituto dell’accordo quadro- ha accolto la tesi delle ricorrenti, rilevando che nella specie non sarebbe stato espresso e predeterminato alcun fabbisogno, “anzi, proprio l’indeterminabilità del fabbisogno costituisce la ragione giustificativa del ricorso a detta modalità peculiare di fornitura di medicinali, giustificata
esclusivamente dal principio del risultato, cioè dalla necessità di acquisire le predette forniture con la massima tempestività e assicurando il miglior rapporto qualità/prezzo”. La scelta di Estar -pur in astratto potenzialmente idonea a perseguire il “risultato dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo”, come stabilito dall’art. 1 del D.lgs. 36/2023 - è stata giudicata in contrasto con l’obbligo di una preventiva “ricognizione dei fabbisogni” imposto dall›art. 59, comma 1, del D.lgs. 36/2023 in tema di accordi quadro.
Nella specie infatti, come osservato dal Collegio, con il “lotto variazioni” Estar si è riservata di “richiedere intuitu personae la fornitura di farmaci, non solo a soggetti comunque graduati all’esito di procedure selettive, ma anche per “…acquisto di specialità medicinali ulteriori rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello; …” ovvero per “acquisto diverso dosaggio specialità medicinali rispetto a quelle oggetto di aggiudicazione purché le specialità siano ricomprese nel medesimo ATC fino al terzo livello”.
Senonché, come rilevato dal TAR Toscana, “detta possibilità è esclusa ab imis dalla necessità di operare una “ricognizione dei fabbisogni” per il legittimo ricorso al modulo dell’accordo quadro, come previsto dall’art. 59, comma 1, d. lgs. n. 36/2023, come modificato dal cd. correttivo appalti recato dal d. lgs. n. 209/2024”, atteso che “l’individuazione del fabbisogno rientra nella necessaria e prodromica fase di programmazione della domanda pubblica, che dispiega una portata lato sensu autorizzatoria sugli acquisiti operati a valle, come visto, in conformità (anche) ai principi di parità di trattamento e trasparenza di cui all’art. 18, par. 1, della Dir. 2014/24”.
Estar -proseguono le pronunce del TAR- ha utilizzato “ il modulo di semplificazione dell’accordo quadro per il perseguimento della finalità ulteriore (e vietata) di creare un elenco di fornitori a cui destinare un budget di venti milioni di euro da assegnare arbitrariamente ai medesimi, per l’individuazione dei quali si è riservata una inammissibile libertà di scelta, in quanto sganciata dallo svolgimento di qualsivoglia procedura selettiva, determinando, per ciò solo, quell’effetto distorsivo della concorrenza espressamente vietato dall’art. 59, comma 1, del d. lgs. n. 36/2023”.
In ciò risiede a mio avviso il cuore delle sentenze in rassegna, che hanno ritenuto che non fosse ammissibile plasmare ( rectius : piegare) le norme e i principi, nazionali ed eurounitari in tema di appalti pubblici, solo in virtù di una pretesa applicazione del principio del risultato: infatti, nel rigetto dell’impostazione difensiva di Estar, fondata sulla presunta coerenza del “lotto
variazioni” con il principio del risultato, i giudici hanno chiarito la portata e i limiti di tale principio, affermando che esso se, da un lato, costituisce un “criterio di esercizio della discrezionalità amministrativa”, dall’altro lato, deve essere sempre contenuto “in un contesto di esercizio del potere conforme al principio di legalità e al principio di concorrenza”.
Del resto, tale interpretazione si allinea con il dettato normativo della disposizione stessa contenuta nell’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 e con la più recente giurisprudenza amministrativa: il Consiglio di Stato ha difatti chiarito che “l’importanza del risultato nella disciplina dell’attività dell›amministrazione … non va riguardata ponendo tale valore in chiave antagonista rispetto al principio di legalità, rispetto al quale potrebbe realizzare una potenziale frizione” ma “deve rispettare i principi di legalità, trasparenza e concorrenza” (Cons. Stato, Sez. V, 11/12/2025, n. 9802).
Proprio in tale ottica, il TAR per la Toscana ha -nel caso di specie- precisato che tale principio non può, pertanto, essere invocato per giustificare la “creazione di un modello di un accordo quadro atipico e del tutto eccentrico rispetto a quello disegnato dal legislatore e che rischia di produrre quegli effetti distorsivi della concorrenza che lo stesso legislatore ha inteso expressis verbis vietare nella regolamentazione dell’istituto”.
In conclusione, le pronunce del TAR Toscana che
hanno statuito l’illegittimità del “lotto variazioni” ideato da Estar, rappresentano un’importante chiave di lettura dei c.d. “super principi” del codice dei contratti pubblici (risultato, fiducia e accesso al mercato): l’efficienza e la semplificazione procedurale, pur essendo obiettivi perseguiti dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici, non possono mai tradursi in una deroga ai principi cardine della legalità, della trasparenza e della concorrenza. La creazione di strumenti “atipici” - che, di fatto, potrebbero celare canali di affidamento discrezionali e non competitivi - deve essere attentamente valutata e in ogni caso contenuta nel rispetto del complessivo quadro normativo in tema di procedure di acquisto della Pubblica Amministrazione. Il principio del risultato non può certo essere uno strumento per aggirare le regole, ma deve essere interpretato come un criterio guida che impone all’amministrazione scelte più efficienti e orientate a obiettivi concreti, non per questo elusive di altrettanti principi cardine in materia di appalti pubblici.
Si segnala che le sentenze del TAR Toscana sono attualmente all’esame del Consiglio di Stato, il quale, accogliendo l’istanza cautelare proposta da Estar, ha sospeso l’esecutività delle pronunce, ritenendo la questione meritevole di approfondimento in sede di trattazione in pubblica udienza, fissando per la discussione del merito della controversia l’udienza del 23 aprile 2026.
digitalizzazione e IA
Gabriella M. Racca - Ordinario di Diritto Amministrativo, Università degli Studi di Torino
Piattaforme interoperabili e Intelligenza Artificiale per un nuovo sistema di procurement in sanità
Come noto, la trasformazione digitale del procurement pubblico non risulta ancora pienamente compiuta. Limiti normativi e tecnologici ancora impediscono l’interoperabilità e l’applicazione di strumenti di Intelligenza Artificiale che potrebbero innovare e semplificare più profondamente le fasi del procurement pubblico. L’adozione delle piattaforme certificate ha permesso di raccogliere dati e migliorare alcune funzionalità, ma non ha determinato, ad esempio, un’effettiva evoluzione digitale nei processi di qualificazione, verifica e selezione degli operatori economici. Si è realizzata una mera dematerializzazione o parziale informatizzazione, in cui le stazioni appaltanti richiedono dichiarazioni (Documento Unico di Gara Europeo, DGUE request), gli operatori economici autocertificano (DGUE response ), per poi richiedere ancora un intervento umano di verifica mediante il Fascicolo Virtuale di ANAC, che raccoglie ancora alcuni documenti non nativi digitali, dati non strutturati o ancora da richiedere via PEC, in quanto non presenti in banche dati interoperabili o in altri sistemi di verifica non pienamente interoperabili. Il risultato è un aggravio procedimentale in violazione dei principi “digital first”, “interoperability by default” e “once only”, con duplicazioni informative e un significa-
L’esperienza, evidenziata anche nei documenti europei mostrano come alcune soluzioni contrattuali quali appalti precommerciali, appalti di soluzioni innovative o il partenariato per l’innovazione, non hanno restituito esiti sperati
tivo dispendio di tempo e risorse, sia per le amministrazioni, sia per gli operatori economici. La tecnologia e gli strumenti di intelligenza artificiale consentirebbero, invece, di superare questi passaggi ridondanti, rendendo possibile una qualificazione degli operatori economici in tempo reale. Modelli già sperimentati in altri ordinamenti – come quello inglese, ove si diffondono sistemi fondati sulla rilevazione di codici identificativi univoci (anche tramite QR code) che accompagnano gli operatori economici in tutte le fasi della gara e in ogni successiva procedura competitiva – mostrano come sia possibile ridurre gli oneri connessi alle operazioni di “ data entry ” con l’obiettivo di automatizzare le verifiche soggettive, liberando risorse amministrative e aumentando complessivamente quella “fiducia digitale”1 richiesta dal nuovo Codice dei contratti pubblici per la realizzazione del risultato di interesse pubblico. La storia, la reputazione e la specifica qualificazione rilevante per la partecipazione alle selezioni competitive, ma anche ad affidamenti diretti, dovrebbero essere sempre disponibili ed aggiornate in tempo reale, magari nel Business Wallet dell’operatore economico2
Accanto a queste criticità generali, il settore della sanità presenta peculiarità che richiedono riflessioni ulteriori 3. La supply chain della sanità coinvolge forniture di
1 G.M. Racca, La “fiducia digitaLe” nei contratti pubbLici tra piattaforme e data analysis, in ist deL federaLismo, n. 2/2023, 357 ss.
2 A. Corrado, E. Griglio, G.M. Racca (a cura di), La digitaLizzazione dei contratti pubbLici manuaLe deLLe nuove procedure teLematiche piattaforme, fiducia e innovazione, Collana ItaliAppalti (Dir. L. Carbone, F. Caringella, M. Giustiniani, G. Rovelli), Dike Giuridica, Napoli, 2025.
3 Come evidenziato dalla Commissione UE, European Health and Digital Executive Agency, Study on best practices in the public procurement of medicines: final report, Publications Office of the European Union, 2022, https://data.europa.eu/doi/10.2925/044781.
dispositivi medici, farmaci, produzione ed erogazione di servizi innovativi, come quelli legati alla telemedicina e alla gestione delle prenotazioni delle visite mediche, nonché lavori e interventi edilizi complessi, configurando mercati spesso ristretti e livelli di concorrenza non pienamente effettivi, come di recente evidenziato dalla Corte dei conti europea4. In tale contesto, le piattaforme digitali potrebbero evolvere in strumenti di “fiducia digitale” capaci non solo di facilitare e, ove opportuno, automatizzare, segmenti della procedura di gara sotto la responsabilità del RUP, ma anche di favorire un effettivo dialogo tra amministrazione e imprese anche nella fase preliminare, migliorando sia la qualità delle analisi di mercato, sia la fase esecutiva, rilevando in modo oggettivo scostamenti e deviazioni dall’oggetto contrattuale, riducendo e anticipando il contenzioso5. Una prospettiva promettente è quella del joint procurement ove l’acquisto congiunto, sia tra centri di acquisto a livello nazionale, sia in settori transfrontalieri che richiedono la specializzazione delle centrali di committenza per accompagnare l’innovazione, sia incrementale sia disruptive . L’esperienza, evidenziata anche nei documenti europei preliminari alla prossima riforma in materia, mostra come alcune soluzioni contrattuali quali appalti pre-commerciali, appalti di soluzioni innovative o il partenariato per l’innovazione, non abbiano restituito esiti sperati anche per la complessità di legare ricerca, sviluppo pre-commerciale e acquisto finale di innovazione 6. Da qui l’esigenza di valorizzare comunità di pratica in rete, anche settoriali – come la community europea dei Big Buyers Working Together 7 – nonché modelli collaborativi di acquisto, capaci di “acquistare meglio” e, al contempo, di liberare risorse da reinvestire in innovazione. Il modello nazionale del Tavolo dei soggetti aggregatori coordinato da ANAC 8 andrebbe sviluppato in tal senso, con i corretti incentivi verso la collaborazione e non l’inaccettabile concorrenza fra acquirenti pubblici emersa in occasione delle recenti gestioni emergenziali e sanitarie9. In sanità, inoltre, il rischio non si esaurisce nella fase dell’acquisto. Accanto
allo spreco derivante dalla frammentazione della domanda, vi è un secondo livello critico legato all’appropriatezza dell’uso di farmaci e dispositivi all’interno delle strutture ospedaliere. In tale contesto, l’adozione di strumenti digitali e di Intelligenza Artificiale permetterebbe la tracciabilità e la condivisione dei dati e informazioni rilevanti che potrebbero rappresentare un significativo valore aggiunto, soprattutto se gestiti da soggetti specializzati, capaci di realizzare scelte strategiche di acquisto coordinato10. La sfida futura, anche in vista della prossima riforma europea degli appalti pubblici, richiede dunque – soprattutto in sanità – investimenti mirati alla sperimentazione di strumenti innovativi di Intelligenza Artificiale, piattaforme native digitali e interoperabili, capaci di integrare dati, processi e innovazione, per verificare le opportunità che i “procuratori” pubblici sono chiamati a tradurre in soluzioni concrete, ripensando il sistema degli acquisti come leva strategica per l’efficienza, la qualità e l’innovazione dei contratti pubblici11
4 Corte dei conti UE, Appalti pubblici nell’UE. Meno concorrenza per i contratti di lavori, beni e servizi aggiudicati nel periodo 2011 - 2021, relazione speciale n. 28/2023.
5 Cfr. art. 30 del Codice dei contratti pubblici (Uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici), che promuove l’automazione delle attività delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti mediante soluzioni tecnologiche «ivi incluse l’intelligenza artificiale e le tecnologie di registri distribuiti».
6 Parlamento UE, Risoluzione del Parlamento europeo del 9 settembre 2025 sugli appalti pubblici (2024/2103(INI)), 10_TA(2025)0174.
7 Commissione europea (DG GROW), “Big Buyers Working Together” (BBWT), operativo in dieci Comunità di pratica, tra cui due nel settore sanitario (Healthcare Efficiency e Healthcare Sustainability), una rivolta alle centrali di committenza (Central Purchasing Bodies) e un’altra all’acquisto di soluzioni di intelligenza artificiale (Procurement of AI), su cui: https://public-buyers-community.ec.europa.eu/.
8 ANAC, Delibera n. 176 del 19 marzo 2025, Costituzione del Tavolo dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza qualificate ai sensi dell’art.13-bis, Allegato II.4 del Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36
9 L. Folliot Lalliot, C.R. Yukins, covid 19: Lessons Learned in pubLic procurement time for a new normaL?, in concurrences, 2020, 3, 46 ss. e spec. 52 ss.; G.M. Racca, La digitaLizzazione necessaria dei contratti pubbLici: per un’amazon pubbLica, in dpce onLine, 45, n. 4, 2021, 4669 ss.
10 G.M. Racca, voce saLute, in encicLopedia deL diritto (i tematici), Giuffrè, Milano, 2022, 995 ss.
11 G.M. Racca, digitaL transformation in heaLthcare procurement, in heaLthmanagement org – medicaL devices and ai reguLations, vol. 23, Issue 2, 2023, 98 ss.
Giovanni Coco - Direttore UOC Provveditorato ARNAS Civico Palermo
RUP, il capro espiatorio perfetto
Nel Servizio Sanitario Nazionale la firma del RUP vale sempre più di un atto amministrativo: è diventata un atto di coraggio. Il Responsabile Unico del Progetto – oggi figura cardine dell’attività negoziale delle amministrazioni, ridefinita dall’art. 15 del d.lgs. 36/2023 – si muove ogni giorno in uno spazio stretto, schiacciato tra l’imperativo politico-gestionale di “fare presto e bene” e lo spettro di un avviso di garanzia per reati contro la pubblica amministrazione.
L’ospedale che deve aggiudicare in tempi rapidi una gara per farmaci salvavita, l’azienda sanitaria che corre per non perdere fondi PNRR, il dirigente che firma una perizia in variante: in tutti questi casi il RUP è il volto visibile di una macchina complessa, ma anche il primo bersaglio mediatico e giudiziario quando qualcosa non funziona o semplicemente viene contestato.
Questo mutamento lessicale non è solo formale. Il nuovo codice, costruito attorno al principio del risultato, riconosce al RUP una discrezionalità sostanziale: non è più un mero garante della correttezza formale dell’iter, ma un gestore di obiettivi – tempi, costi, qualità – chiamato a scegliere i mezzi più idonei per conseguirli, modulando criteri di aggiudicazione, valutazioni di congruità, gestione dell’esecuzione contrattuale.
Nel nuovo Codice dei contratti il Responsabile
Unico del Progetto diventa il perno delle decisioni pubbliche, ma in assenza di adeguate garanzie il confine tra scelta discrezionale e rischio penale e amministrativo resta
Per capire come si è arrivati a questa tensione occorre tornare alla genesi della figura. Con la legge 241/1990 nasce il responsabile del procedimento, una figura essenzialmente procedurale, incaricata di garantire che l’iter amministrativo si svolga nei tempi e nei modi stabiliti dalla legge. Nel settore dei contratti pubblici il salto avviene con la legge Merloni del 1994 e poi con i codici del 2006 e del 2016, che consolidano il RUP come regista della procedura di gara. Ma è il d.lgs. 36/2023 a cambiare davvero la prospettiva: il RUP diventa Responsabile Unico del Progetto, titolare della responsabilità sull’intero ciclo di vita dell’intervento, dalla programmazione alla esecuzione.
L’art. 1 del d.lgs. 36/2023 consacra il principio del risultato come stella polare del nuovo Codice dei contratti: conta l’efficacia dell’azione amministrativa, non il feticcio del formalismo procedurale. In teoria, un cambio di paradigma capace di liberare il RUP dalla “paura della firma” e di responsabilizzarlo sugli esiti concreti delle decisioni.
drammaticamente incerto
In pratica, però, questo ampliamento dei margini decisionali si innesta in un ordinamento penale che continua a guardare con sospetto alla discrezionalità amministrativa. Ogni scelta valutativa del RUP – dalla ponderazione dei requisiti di partecipazione alla modulazione dei punteggi qualitativi, fino alla gestione di sospensioni e varianti in corso d’esecuzione – può essere riletta ex post come favoritismo, sviamento, o addirittura come sintomo di una dinamica corruttiva.
Il risultato è un paradosso: al RUP si chiede di osare per raggiungere il risultato, ma si trasmette il messaggio che ogni deviazione dallo standard più prudente potrebbe diventare il punto di partenza di un fascicolo penale.
Per anni il simbolo di questa tensione è stato l’art. 323 c.p., il reato di abuso d’ufficio. Nella sua formulazione
originaria, la norma ha funzionato come una “clausola generale penale” capace di inglobare una vasta gamma di comportamenti amministrativi discutibili, spesso più vicini a vizi di legittimità che a condotte realmente criminose.
Le riforme del 1990, 1997, 2012 e il ridimensionamento del 2020 hanno tentato di precisare e restringere il campo di applicazione, ancorando l’abuso a violazioni specifiche e a danni o vantaggi di rilevante gravità. Ma il sospetto di indeterminatezza non è mai stato davvero superato, soprattutto nella prassi investigativa, dove l’abuso ha continuato a essere utilizzato come grimaldello per entrare nelle scelte discrezionali.
L’abrogazione integrale dell’art. 323 c.p. con la legge 114/2024 è stata salutata da molti come una “liberazione” per amministratori e funzionari. In realtà, come segnala la dottrina, il vero effetto è stato più complesso: da un lato l’abolitio criminis ha chiuso migliaia di procedimenti; dall’altro il legislatore ha introdotto l’art. 314-bis c.p., che punisce l’esercizio di poteri “chiaramente esorbitanti” dalle attribuzioni. Questa nuova figura, nata per colmare il presunto vuoto, rischia di riprodurre – sotto altra etichetta –le ambiguità dell’abuso d’ufficio. Che cosa significa, infatti, “chiaramente esorbitante”? Dove finisce l’errore di valutazione, fisiologico in ogni attività discrezionale, e dove inizia la deviazione penalmente rilevante? Le risposte sono affidate, di fatto, all’interpretazione giurisprudenziale, con il rischio di spostare il baricentro del controllo dalle aule dei TAR alle procure della Repubblica.
Sul piano sistemico, il quadro è quello che una parte della dottrina ha definito “paradosso di Trocadero”: una proliferazione di norme penali, spesso simboliche, che non si traduce in maggiore chiarezza né in vera deterrenza, ma alimenta incertezza e paralisi. Mentre viene cancellato l’abuso d’ufficio, altre fattispecie – dalla corruzione propria ai delitti di peculato e concussione – conoscono un progressivo inasprimento sanzionatorio. La logica è chiara: mostrare severità esemplare verso i reati contro la PA, rassicurare l’opinione pubblica sulla lotta alla corruzione, rispondere alle sollecitazioni europee.
Ma, come ricordano gli studi di criminologia, non è la severità astratta della pena a incidere sui comportamenti, bensì la sua certezza. In un contesto normativo ipertrofico, dove i confini tra illecito disciplinare, violazione amministrativa e reato non sono sempre nitidi, il messaggio che arriva al funzionario è un altro: meglio non decidere, meglio non firmare.
Per il RUP del SSN – chiamato a bandire gare complesse, talvolta urgenti, in un mercato iper-regolato e
sotto i riflettori della Corte dei conti, dell’ANAC, delle procure e dei media – questo paradosso si traduce in una forma di “burocrazia difensiva” permanente.
Su questo sfondo normativo si innesta la crisi del garantismo processuale. Se sulla carta la presunzione di innocenza è un principio intangibile, nella prassi dei reati contro la PA è spesso rovesciata: l’iscrizione nel registro degli indagati viene letta come una quasi-condanna, l’applicazione di misure cautelari anticipate a simbolo di colpevolezza, le intercettazioni selezionate diventano titoli di apertura dei talk show.
Nel settore sanitario questo effetto è amplificato. L’arresto di un direttore generale, l’indagine su un RUP per una gara di dispositivi medici, la perquisizione in un ufficio acquisti: ogni episodio alimenta la percezione di una “sanità marcia”, a prescindere dall’esito finale dei processi.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 132/2024, ha colto con chiarezza il rischio sistemico: l’esposizione costante dei dipendenti pubblici a procedimenti penali, anche quando si concludono senza condanna, produce una delegittimazione di status che danneggia l’intera amministrazione e scoraggia le professionalità migliori dall’assumere ruoli di responsabilità. Per il RUP del SSN, questo significa vivere in un equilibrio precario tra dovere di decidere e istinto di autotutela.
In questo contesto prende forma lo “ scudo erariale ”, nato con il decreto semplificazioni del 2020 e più volte prorogato, che limita – per un periodo determinato –la responsabilità per danno erariale ai soli casi di dolo, almeno per gli atti commissivi connessi alla gestione di fondi e procedure strategiche.
L’obiettivo dichiarato è proprio quello di contrastare la paralisi decisionale e la paura della firma, riconoscendo che l’errore di valutazione, anche grave, in un quadro normativo complesso non può automaticamente tradursi in responsabilità contabile. La giurisprudenza e la dottrina hanno sottolineato, peraltro, la legittimazione costituzionale di questa scelta, richiamando il principio di buon andamento (art. 97 Cost.) e la necessità di proteggere l’esercizio della discrezionalità amministrativa. Tuttavia, si tratta di uno strumento parziale e temporaneo. Non tocca direttamente il versante penale, non incide sul processo mediatico, non risolve l’ambiguità di fondo: che cosa è davvero rimproverabile, e su quale piano? Disciplinare, amministrativo, contabile, penale? Per il RUP, la sensazione è spesso quella di muoversi con un ombrello aperto solo a metà, sotto un temporale normativo che continua a intensificarsi.
Una parte essenziale del problema sta nella confusione, spesso implicita, tra etica amministrativa e rilevanza penale. Non ogni scelta discutibile, non ogni carenza
di motivazione, non ogni preferenza sbagliata per un criterio di gara costituisce un reato; eppure la tendenza dell’ultimo trentennio è stata quella di usare il diritto penale come strumento di controllo generalizzato dell’azione amministrativa.
Nel SSN, dove il RUP deve bilanciare interessi eterogenei – qualità delle prestazioni, sostenibilità economica, urgenza delle forniture, equità di accesso – l’idea di ridurre tutto a una logica binaria “lecito/illecito penale” è fuorviante. Esiste uno spazio fisiologico di conflitto, di errore, di scelte opinabili che dovrebbe essere presidiato dal diritto amministrativo, dal giudice contabile, dai procedimenti disciplinari, non dal codice penale. Quando, invece, ogni scostamento dalla regola più prudente viene anticipato come potenziale ipotesi di corruzione o peculato, la razionalità organizzativa spinge verso l’inerzia: il massimo della tutela personale coincide con il minimo della capacità decisionale dell’ente. Da qui l’esigenza – ormai non più eludibile – di una revisione strutturale del sistema delle tutele per funzionari e dirigenti pubblici, ed in particolare per i RUP del SSN. Il nodo non è “proteggere i corrotti”, ma distinguere in modo chiaro tra:
a) violazioni gravi e dolose, da punire con rigore sul piano penale;
b) errori, negligenze, scelte opinabili, da ricondurre nell’alveo della responsabilità amministrativa, contabile o disciplinare;
c) scelte discrezionali legittime, che non possono essere giudicate ex post alla luce di esiti indesiderati o di pressioni mediatiche.
Le proposte che emergono nella dottrina e nella giurisprudenza vanno in direzione di:
• definire con maggiore precisione le fattispecie penali contro la PA, evitando clausole generali che assorbono il contendibile amministrativo;
• ricondurre la colpa grave in responsabilità amministrativa a criteri tipizzati, superando formule elastiche che espongono a valutazioni imprevedibili;
• rafforzare e stabilizzare strumenti come lo scudo erariale, legandoli a meccanismi di regressione nei confronti del dipendente solo in presenza di dolo o colpa davvero macroscopica;
• disciplinare in modo più rigoroso la comunicazione istituzionale su indagini e procedimenti, per ridurre gli effetti distorsivi del processo mediatico.
Alla fine, la questione è anche culturale. Finché il dipendente pubblico verrà percepito come potenziale colpevole in attesa di processo, anziché come presidio dell’interesse generale, nessuna riforma normativa potrà davvero restituire serenità alla discrezionalità ammini-
strativa.
Nel SSN, la figura del RUP incarna perfettamente questa contraddizione: si pretende da lui capacità manageriale, rapidità decisionale, innovazione negli affidamenti e nella gestione dei progetti; allo stesso tempo lo si lascia esposto a un sistema di controllo penale e mediatico che trasforma ogni decisione in un rischio personale elevatissimo.
Ripensare il sistema delle tutele significa riconoscere che senza spazi reali di autonomia – garantiti sul piano penale, contabile e reputazionale – il principio del risultato resta uno slogan vuoto. Continuerà a non esserci vera efficienza nella spesa pubblica, né nel SSN né altrove, se il messaggio che colgono i RUP continuerà a essere: “ decidere è pericoloso, meglio non decidere”.
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per Funzionari e Dirigenti in Sanità
XI Corso di formazione FARE
Tutor: Fabrizio Muzio
Il processo di digitalizzazione e approvvigionamenti in sanità, qualificazione delle stazioni applatanti e centrali di committenza regioniali: cosa è cambiato con il nuovo Codice?
Gruppo di lavoro:
Elena Agostoni – ASST Fatebenefratelli Sacco (Lombardia)
Ermanno Cosenza – ASL AT Asti (Piemonte)
Giulio Biondi – Azienda Ospedaliero-Universitaria di Ferrara (Emilia-Romagna)
Lucrezia Mannone – ASST Santo Paolo e Carlo (Lombardia)
Susanna Zoia – Azienda USL di Ferrara (Emilia-Romagna)
Il tema assegnato al gruppo di studio sottoscrittore di questo articolo è talmente vasto e articolato che è impossibile svisceralo nella sua interezza in questa sede e quindi, con il presente elaborato si andrà ad offrire alcune pillole tematiche dei ragionamenti, delle osservazioni e anche delle proposte migliorative sul tema seguente: l’impatto della digitalizzazione sul meccanismo di approvvigionamento in Sanità e sulle dinamiche ad esso correlate e strettamente dipendenti dal passaggio cartaceo-digitale. Il tutto attraverso un percorso articolato in cinque nuclei tematici per mezzo dei quali, senza tralasciare il quadro giuridico nonché sociale di riferimento, ci si propone di dare contezza delle complesse e variabili implicazioni attinenti al tema di cui sopra.
Per fissare i punti principali della studio condotto, ma anche per aiutare il lettore ad orientarsi nel corso della esposizione, si è pensato di partire da una serie di considerazioni antecedenti allo status quo, dati di fatto successivamente soggetti a modifiche (a seguito dell’avvicendamento dei Codici dei Contratti Pubblici) e, per fornire maggiore concretezza alla teorie, rapportare queste alle pratiche riconducibili ad alcune realtà del Nord Italia quali alcune AA.SS. dislocate in Emilia-Romagna, Lombardia e Piemonte.
Tra i dati di fatto vi è il seguente: attraverso i contratti pubblici, da un lato la collettività acquisisce lavori, servizi e forniture, dall’altro, l’amministrazione indirizza il mercato verso quegli obiettivi ritenuti prioritari. In questo contesto la digitalizzazione assicura l’efficace funzionamento del mercato e favorisce un modello di amministrazione più moderna ed efficiente.
Quanto ai benefici della digitalizzazione sono innegabili: è possibile semplificare le procedure per le Stazioni Appaltanti e per gli Operatori Economici, oltre che garantire trasparenza per i cittadini, intesa come diritto del cittadino di conoscere la gestione della ‘res publica’ da parte dell’amministrazione. Come scritto in premessa, dalla disamina del materiale oggetto di analisi sono emersi almeno cinque elementi focali, degni di nota.
Il primo da noi ravvisato è la componente umanistica del Codice. Similarmente alla centralità riservata all’uomo nel XV secolo in pieno Umanesimo, sebbene per l’attuazione di scopi ben differenti e non paragonabili, pure il legislatore del D.Lgs.36/23 investe la norma di una componente umanistica non trascurabile. L’uomo, inteso come cittadino destinatario delle prescrizioni oltre che come funzionario della Pubblica Amministrazione, assume una posizione centrale nel Codice. La scelta lessicale operata dal legislatore pare foriera di una volontà ben precisa: le prescrizioni sono rivolte alla comprensione umana, comprensione e assimilazione che si vuole risultino piuttosto agevoli per via della loro esplicazione in un lessico chiaro, caratterizzato da costrutti brevi e privi di superflue e talvolta confusive ridondanze. La comprensione di quanto normato dai Codici precedenti, infatti, richiedeva sforzi interpretativi e puntuali approfondimenti non solo per i cittadini ma anche per gli esperti del settore e giurisperiti, dal momento che i dettami ponevano elementi talvolta contradditori tra articoli presenti nell’ambito dello stesso Codice. Il lessico e il costrutto scelto per la stesura del nuovo Codice dei Contratti pubblici, invece, sembrano prestare
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particolare attenzione alla possibilità che le disposizioni ivi contenute risultino di chiara lettura e comprensione a qualsiasi lettore, esperto e non. Dunque, ancor prima del contenuto, se si volesse enucleare un primario elemento di innovazione, si può quindi annoverare la non lacunosa comprensione del testo.
Segnatamente al secondo elemento che si ritiene opportuno approfondire, non si può trascurare l’impatto della digitalizzazione sui processi di approvvigionamento, particolarmente in ambito sanitario. In tale contesto, il processo di acquisto prevede quattro fasi principali: programmazione, progettazione, affidamento e, infine, esecuzione. La digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei Contratti pubblici, definita nel D.Lgs.36/2023 in una apposita sezione (articoli 19-36), prevede che le suddette fasi vengano interamente gestite mediante piattaforme di approvvigionamento digitali e certificate da AgID ( Agenzia per l’Italia digitale). Al centro del nuovo sistema di appalti digitali c’è quindi la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) gestita da ANAC, che interagisce da un lato con le piattaforme certificate utilizzate dalle Stazioni Appaltanti, dall’altro con le banche dati statali detentrici le informazioni necessarie alle Aziende Sanitarie per gestire le varie fasi del ciclo di vita dei contratti pubblici. Da rilevare che recentemente è stato attivato, ad opera di Anac, il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico 2.0, quale strumento digitale per accedere alle informazioni sugli operatori economici, per la verifica del possesso dei requisiti alla partecipazione agli appalti pubblici e dell’assenza di cause di esclusione, in particolare connesse al casellario giudiziale, certificati antimafia, regolarità fiscale e contributiva. L’operatore economico può inserire, utilizzando apposite funzioni, documentazione finalizzata all’aggiornamento del Fascicolo, rilasciata dagli enti certificatori (Ministeri della Giustizia e dell’Interno, Inps, Inail, Agenzia delle Entrate), fornendo in tal modo alle Stazioni Appaltanti, la possibilità di consultare e riutilizzare i dati in tutte le procedure di affidamento alle quali partecipa uno stesso Operatore Economico, con un notevole risparmio di risorse da parte di entrambi. Doveroso inoltre sottolineare che per dare attuazione alla completa digitalizzazione dell’intero ciclo di vita dei contratti pubblici è stato realizzato un complesso sistema denominato “ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale” (e-procurement), fondato sull’infrastruttura tecnologica della Piattaforma Digitale Nazionale Dati per l’interoperabilità dei sistemi informativi e delle banche dati. Infine, riguardo al secondo punto oggetto di studio ora trattato, è possibile notare come il D.Lgs.36/23 contenga numerosi elementi innovativi e come abbia aperto nuove possibilità di interpretazione del ruolo del professionista degli acquisti pubblici e dei processi di approvvigionamento: come? prevedendo l’uso sistematico delle tecnologie digitali, che consentono l’accesso a iniziative di e-procurement per l’acquisto di beni e servizi con molteplici strumenti, che vanno dall’ordine/contratto diretto digitale su accordo quadro, a procedure di gara sui mercati digitali come il MePA di Consip, il Sistema Dinamico di Acquisto della Pubblica Amministrazione, alle procedure di gara, nell’ambito di un’ampia offerta di categorie merceologiche per acquisti sopra e sotto la soglia comunitaria, nel necessario equilibrio tra innovazione e tradizione.
Il terzo elemento focale è rappresentato dal processo di qualificazione delle Stazioni Appaltanti. Introdotto con il D.Lgs. 50/16 e rivisto dal D.Lgs. 36/23, il processo di qualificazione delle Stazioni Appaltanti si pone come una riforma per modernizzare la Pubblica Amministrazione italiana. L’obiettivo è ridurre il numero di enti appaltanti e migliorarne l’efficienza e la professionalità. Originariamente, il D.Lgs. 50/2016 limitava l’autonomia delle Stazioni Appaltanti per importi ridotti, richiedendo la qualificazione o il ricorso a Centrali di Committenza per valori superiori. La qualificazione prevedeva l’iscrizione all’Anagrafe Unica delle Stazioni Appaltanti (AUSA) gestita dall’ANAC, basata su specifici requisiti tecnico-organizzativi, che si distinguevano in requisiti di base per quanto concerne il personale specializzato, la trasparenza, l’uso di piattaforme telematiche e in requisiti premianti, basati sulla valutazione ANAC dell’anticorruzione, sulle certificazioni di qualità e altri parametri noti. Per qualificarsi, le Stazioni Appaltanti, oltre all’iscrizione presso l’AUSA e l’uso di piattaforme digitali, devono poter dare attestazione di capacità finanziaria, per raggiungere gli obblighi contrattuali; tecnica, in quanto bisogna avere esperienze pregresse e competenza; organizzativa: avere strutture adeguate; conformità normativa: rispettare le leggi sulla trasparenza e la legalità. Il sistema si articola su più livelli e punteggi, diversificati per tipologie di procedura e per importi di gara, ovvero:
- Appalti di Lavori (≥ €500.000): Livello L3 (fino a €1 milione), L2 (fino alle soglie comunitarie), L1 (senza limite di importo).
- Appalti di Servizi e Forniture (≥ €140.000): Livello SF3 (fino a €750.000), SF2 (fino a €5 milioni), SF1 (di qualsiasi importo).
Le Stazioni Appaltanti non qualificate tuttavia potranno richiedere supporto a enti qualificati, supportate da ANAC. Al netto di quanto esposto, occorre sottolineare come la qualificazione delle Stazioni Appaltanti serva a garantire efficienza, trasparenza e professionalità nell’uso delle risorse pubbliche, al fine di migliorare i servizi e i lavori per la collettività.
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Penultimo, nonché quarto argomento da illustrare è quello relativo al passaggio dal DGUE cartaceo a quello elettronico, nonché il ruolo strategico del FVOE nella digitalizzazione degli appalti pubblici.
Il Documento di Gara Unico Europeo (DGUE) è nato per semplificare la partecipazione alle gare d’appalto, riducendo gli oneri documentali a carico degli Operatori Economici e standardizzando le dichiarazioni sui requisiti. Tuttavia, nella pratica, il DGUE cartaceo si è rivelato inefficiente: le Stazioni Appaltanti continuavano a dover effettuare controlli manuali, e gli Operatori Economici erano costretti a compilare moduli complessi, spesso soggetti a personalizzazioni. La “svolta” è arrivata con il DGUE elettronico, integrato nel Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), previsto già dal D.Lgs. 50/16 ma pienamente operativo solo con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici del 2023. L’art. 81 stabilisce che la verifica dei requisiti deve avvenire esclusivamente tramite il FVOE, alimentato automaticamente da fonti ufficiali (INPS, INAIL, Agenzia delle Entrate, Camere di Commercio, Casellario giudiziale).
Il DGUE viene così precompilato e i documenti non devono più essere allegati, perché già presenti nel sistema. Questa innovazione si inserisce in un ecosistema digitale più ampio che comprende la BDNCP, il FVOE, le Piattaforme digitali di approvvigionamento (PDA) e la Piattaforma Digitale Nazionale Dati (PDND), a garanzia di interoperabilità e trasparenza. La fase di transizione, tuttavia, non è stata priva di criticità: incertezza normativa (le regole tecniche sono state tardive), problemi di interoperabilità tra banche dati (dati incompleti o non accessibili), e resistenze culturali, in particolare da parte delle PMI e dalle SA minori, restie ad affidarsi a strumenti digitali poco conosciuti. Il Correttivo (D.Lgs. 209/2024) ha, inoltre, chiarito che nessuna banca dati può opporsi all’interoperabilità con la BDNCP, superando alcune barriere normative.
Quanto ai benefici del nuovo sistema, essi sono già visibili: riduzione dei tempi di gara, eliminazione degli errori formali, maggiore equità tra gli Operatori Economici, e rafforzamento dei controlli da parte di ANAC. Per il futuro, centrale è ora il ruolo del RUP, che si trasforma in gestore digitale della procedura, chiamato a garantire il corretto utilizzo degli strumenti digitali e l’integrazione con i sistemi aziendali.
Infine, il quinto elemento focale su cui vale la pena condurre le ultime riflessioni del presente paper, riguarda l’identità digitale e l’accesso elettronico.
Innegabile è il seguente presupposto: con la digitalizzazione del lavoro sono sorte anche nuove modalità e procedure che possono aiutare ma, a volte, anche rallentare il lavoro. Un esempio è l’accesso a determinati step dell’istruttoria, a cui non sempre il referente della stessa è autorizzato ad accedere, imponendogli così dei tempi d’attesa dovuti dagli impegni, già numerosi, del Provveditore, unico autorizzato alla procedura. Prima dell’autorizzazione alla procedura, bisogna effettuare l’Autenticazione, ovvero la verifica dell’identità dell’utente. Essa avviene tramite l’Accesso Elettronico, ovvero quel processo che permette ad un utente, privato o professionale, di accedere a contenuti, dati o funzionalità della P.A. attraverso l’uso di sistemi informatici. Parte fondamentale è l’Identità Digitale che “rappresenta lo strumento che permette ai cittadini di identificarsi in modo univoco e accedere a tutti i servizi digitali della Pubblica Amministrazione e a quelli dei privati aderenti” (AgID). Uno strumento utile, specie nel contesto lavorativo, potrebbe essere il Sistema Pubblico di Identità Digitale (SPID), il quale è un sistema di riconoscimento dell’identità digitale, accreditato dagli Identity Provider riconosciuti da AgID, ed è composto dalle credenziali personali, accompagnate da un fattore identificativo attraverso l’app o sms. Nello specifico, sarebbe molto utile lo SPID Professionale che, a differenza dello SPID Privato riconducibile esclusivamente alla persona fisica, è quel profilo di identificazione digitale che, pur essendo intestato anche esso alla suddetta, attesta una funzione professionale associata ad un ente o ad un ruolo professionale; quindi le finalità d’utilizzo sono strettamente legate al proprio ruolo lavorativo, permettendo all’utente di accedere alla parte più operativa e professionale della P.A., infatti, oltre ai propri dati personali, è necessario fornire la documentazione relativa all’organizzazione per cui si opera e al proprio ruolo all’interno di essa; poiché, in base a quest’ultimo, dovrà essere utilizzato o lo SPID persona giuridica (come dipendente) o lo SPID professionale qualificato (per quelle professioni che richiedono l’iscrizione ad un albo). Una eventuale risoluzione allo snellimento e velocizzazione del lavoro potrebbe essere quella di dare a chi già ha svolto i calcoli e compilato i documenti, di poter procedere direttamente, avendone anche cognizione più completa di come e perché si è giunti a quel punto, a tutti passaggi, creando lo SPID Professionali per singolo operatore del provveditorato, facenti capo al Provveditore come albero genealogico, così da permettere lo snellimento del lavoro per quest’ultimo e una maggior velocità di lavoro per chi genera il provvedimento ma, allo stesso tempo, mantenendo un equilibrio di responsabilità adeguato.
Monica Piovi e Studio Legale Fidanza
Sulla revoca della proposta di aggiudicazione
Un nostro lettore chiede di sapere se la revoca della proposta di aggiudicazione debba essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento
Per rispondere al quesito è necessario preliminarmente inquadrare la proposta di aggiudicazione nell’alveo degli istituti tipici del diritto amministrativo.
Costituisce ius receptum che la proposta di aggiudicazione sia un atto a natura endoprocedimentale ad effetti interinali. La proposta non esprime la scelta definitiva del soggetto aggiudicatario e pertanto il fatto che ad una proposta di aggiudicazione non segua l’aggiudicazione costituisce un evento del tutto fisiologico, inidoneo di per sé a ingenerare forme di affidamento tutelabili (e un relativo obbligo risarcitorio). La proposta di aggiudicazione è un mero atto provvisorio ad effetti non stabilizzati, non idoneo a determinare un affidamento qualificato in capo all’aggiudicatario provvisorio (T.A.R. Napoli, sez. I, 03/02/2022, n. 778), che rileva ai fini dello sviluppo dell’iter procedimentale, ma non esprime la determinazione finale dell’amministrazione. Fino all’aggiudicazione definitiva restano sconosciuti tanto l’esito del procedimento, quanto la possibilità che esso conduca ad un provvedimento lesivo. In questa fase il potere di revoca della proposta di aggiudicazione si manifesta secondo modalità più snelle e meno vincolanti. La giurisprudenza concorda nel ritenere che gli atti di revoca o annullamento d’ufficio intervenuti prima dell’aggiudicazione formale non costituiscano l’esercizio del potere di autotutela pieno (come delineato dagli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241/1990), ma debbano essere qualificati come semplici atti di ritiro che non richiedono la comparazione tra l’interesse pubblico e l’interesse privato sacrificato (T.A.R. Napoli, sez. III, 24/10/2024, n. 5632).
La natura giuridica di atto endoprocedimentale della proposta di aggiudicazione non consente neppure di applicare integralmente la disciplina degli artt. 21 quinquies e 21 nonies della l. n. 241 del 1990 in tema di
revoca e annullamento d’ufficio. In particolare l’esigenza del raffronto non sussiste, in quanto non è prospettabile alcun affidamento del destinatario della mera proposta di aggiudicazione. Ne deriva che l’aggiudicatario proposto vanta solo un’aspettativa di mero fatto alla conclusione del procedimento, tale per cui, in assenza di una aspettativa qualificata, l’Amministrazione non è neppure tenuta a preavvertirlo della volontà di dare seguito al procedimento in modo coerente con la precedente proposta di aggiudicazione. La revoca (così come l’annullamento in autotutela) della proposta di aggiudicazione non richiede dunque la previa comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atto che si inserisce nell’ambito del procedimento di scelta del contraente come momento necessario, ma non decisivo. Solamente l’aggiudicazione attribuisce, in modo stabile, il bene della vita ed è pertanto idonea ad ingenerare un affidamento in capo all’aggiudicatario, sì da imporre l’instaurazione del contraddittorio procedimentale (da ultimo TAR Campania – Salerno, sez. II, 30/10/2025, n. 1762). In coerenza con questo orientamento, si osserva che anche l’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies non è dovuto nel caso di revoca di atti i cui effetti sono instabili o interinali (spettando invece per gli atti che hanno definitivamente attribuito vantaggi e i cui effetti sono duraturi, come l’aggiudicazione). Infatti, laddove la misura revisionale incida attraverso la rimozione di atti amministrativi generali (quali sono gli atti indittivi di procedure evidenziali), non sussistono posizioni di affidamento qualificato meritevoli di tutela compensativa indennitaria prima della conclusione del procedimento con il provvedimento di aggiudicazione.
In sintesi, solo l’aggiudicazione conferisce in modo stabile il bene della vita ed è idonea a ingenerare un affidamento, imponendo il pieno rispetto delle garanzie del contraddittorio e la tutela indennitaria.
GRUPPI DI LAVORO
Se il procurement diventa leva di equità
Fornire indicazioni operative ed elementi strategici utili alla costituzione di un disciplinare di gara per l’approvvigionamento del farmaco
Treprostinil, in uso nel trattamento dell’ipertensione arteriosa: è l’obiettivo di un gruppo di lavoro multidisciplinare composto da enti, associazioni, rappresentanti dei buyer ospedalieri e del mondo accademico.
Le procedure di gara, nel sistema sanitario, rappresentano molto più di un semplice adempimento amministrativo: sono uno snodo cruciale che incide direttamente sull’accesso alle cure, sulla qualità delle terapie e sulla vita quotidiana dei pazienti, anche in termini di equità. Proprio le associazioni dei pazienti, in più di un’occasione, hanno sottolineato la necessità di fare chiarezza sui capitolati di gara per l’approvvigionamento del farmaco Treprostinil.
Che cos’è il Treprostinil
Si tratta di un medicinale indicato nel trattamento dell’ipertensione arteriosa polmonare (IAP) idiopatica o ereditaria, una malattia rara che in Italia colpisce poco più di una persona per milione di abitanti ogni anno, e che è associata ad un’elevata mortalità (oltre 4 pazienti su 10 a 5
anni dalla diagnosi, ma già dopo un anno l’incidenza è al 15% e dopo 3 sale al 32%). È caratterizzata da un incremento progressivo della pressione nelle arterie polmonari che conduce a insufficienza cardiaca destra. Le alterazioni strutturali dei vasi sanguigni creano infatti un’aumentata resistenza al flusso del sangue pompato dal cuore, questo determina un progressivo affaticamento per il ventricolo destro che può culminare in una gravissima forma di insufficienza cardiaca, gravata da un’alta mortalità.
La somministrazione del farmaco
In questo quadro, è facile comprendere la centralità delle cure, e il Treprostinil rappresenta una terapia di riferimento per il trattamento. La sua somministrazione avviene tramite infusione continua, prevalentemente per via sot-
tocutanea, attraverso l’utilizzo di pompe portatili esterne che consentono una modulazione estremamente fine della velocità di infusione. Un trattamento che, per sua natura, non può essere ridotto alla semplice fornitura del principio attivo, ma che richiede dispositivi adeguati, materiale di consumo specifico e servizi di supporto in grado di garantire sicurezza, efficacia e continuità terapeutica.
L’eterogeneità segnalata dai pazienti
Di recente le associazioni dei pazienti affetti da IAP hanno più volte segnalato l’elevata eterogeneità dei capitolati di gara predisposti dalle diverse stazioni appaltanti per l’approvvigionamento del farmaco. Una variabilità che non riguarda solo aspetti formali, ma che incide sensibilmente sulla composizione dei lotti, sui criteri di valutazione delle offerte e sui servizi associati alla fornitura, con disparità di comportamenti su base regionale.
Il gruppo di lavoro
Per rispondere fattivamente - in una prospettiva multidisciplinare - ai quesiti posti dai pazienti si è costituito un gruppo di lavoro che ha visto la partecipazione, oltre alle associazioni, anche dei rappresentanti del settore amministrativo, farmaceutico e clinico, accanto a ricercatori e docenti universitari: Pisana Ferrari - Presidente Associazione Ipertensione Polmonare Italiana, Roberto Langella - Segretario Regionale SIFO, Società Italiana di Farmacia Ospedaliera e dei Servizi Farmaceutici delle
Aziende Sanitarie, Salvatore Torrisi - Vicepresidente FARE, Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi e Provveditori della Sanità, Vittorio Vivenzio - Presidente Associazione AMIP, Associazione Malati Ipertensione Polmonare e da Carmine Dario Vizzacardiologo e professore ordinario presso l’Università La Sapienza, Policlinico Umberto I di Roma.
I rilievi del gruppo di lavoro
Dal lavoro di questo gruppo ha visto la luce un dettagliato Documento di indirizzo dedicato alla fornitura del farmaco nel contesto sanitario italiano. Già dall’analisi preliminare, va detto, è stata confermata una evidente eterogeneità di contenuti nei vari capitolati di gara per l’acquisizione del medicinale, predisposti dalle diverse stazioni appaltanti in Italia. Nel contesto sanitario attuale occorre segnalare come siano presenti sul mercato diversi operatori economici in grado di partecipare ad una procedura di gara per la fornitura del medicinale: in particolare sono tre le aziende che commercializzano il farmaco Treprostinil in Italia che è attualmente presente in commercio in diversi dosaggi e diversi confezionamenti, volumi e condizioni di stabilità.
L’analisi dei capitolati
GRUPPI DI LAVORO
Il lavoro del gruppo si è concentrato in particolare sull’analisi comparata dei contenuti di alcuni capitolati che ha messo in evidenza come, in assenza di un riferimento condiviso, le richieste delle stazioni appaltanti talvolta appaiono essere ridondanti, e non omogenee. Una situazione che potrebbe limitare la partecipazione degli operatori economici, aumentando il rischio di contenziosi e soprattutto non rispondere in modo ottimale ai bisogni dei pazienti.
Indirizzi operativi per orientare le stazioni appaltanti
Il documento si è posto dunque un obiettivo ben preciso: individuare e definire gli elementi ritenuti essenziali da tenere in considerazione in un disciplinare di gara per l’approvvigionamento del Treprostinil. Non si tratta di un modello rigido, ma di una guida operativa capace di orientare le scelte delle stazioni appaltanti verso criteri di trasparenza, equità e qualità, promuovendo al tempo stesso una competizione corretta tra gli operatori economici.
La comparabilità delle offerte
Tra i punti qualificanti è stata evidenziata l’attenzione alla comparabilità delle offerte economiche: la presenza sul mercato di formulazioni con diversi dosaggi, volumi e livelli di stabilità che rende fondamentale l’adozione di criteri che consentano un confronto equo. Allo stesso modo, è stata sottolineata l’importanza di valutare la fornitura delle pompe portatili e del materiale di consumo come parte integrante della terapia. Elemento centrale rilevato dal gruppo di lavoro è risultata essere anche la possibilità di razionalizzare le richieste accessorie presenti in alcuni capitolati. Accanto agli aspetti tecnici, il documento si è proposto di indicare e valorizzare anche i servizi correlati alla fornitura del farmaco. L’effetto dell’adozione di tali principi a livello nazionale indurrebbe una maggiore uniformità, equità e qualità dei servizi diretti ai pazienti.
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AZIENDE INFORMANO
Lorenzo Minetti - Head, HEALTH ECOLE - Scuola di Sanità Confindustria
Value-Based Procurement e HTA: un percorso di confronto per l’innovazione e la sostenibilità della sanità veneta
Nel contesto attuale, caratterizzato da una crescente pressione sui sistemi sanitari e dalla necessità di garantire al tempo stesso qualità delle cure, sostenibilità economica e accesso equo all’innovazione, diventa sempre più urgente ripensare in modo strutturale i modelli decisionali e i processi di acquisto in sanità. L’aumento della domanda di servizi, l’invecchiamento della popolazione, la crescente complessità delle tecnologie e la limitatezza delle risorse disponibili impongono una riflessione profonda sul modo in cui il valore viene generato, misurato e restituito al sistema.
Considerando nello specifico l’ambito dei dispositivi medici, il dibattito sulla governance del settore si è incentrato negli ultimi anni - anche grazie ai forti input provenienti dai player industriali - su due macro-temi correlati tra loro:
• metodologie innovative in ambito di acquisti pubblici centralizzati a livello regionale/nazionale (cd. Procurement Innovativo), che prevedono variabili di prezzo d’acquisto correlate al raggiungimento di obiettivi predefiniti di esito;
• metodologie e strumenti di regolamentazione dell’accesso al mercato di soluzioni innovative, in un ambito di competenze concorrenti tra Regioni e coordinamento centralizzato (rif. Agenas, Piano Nazionale HTA, finanziato con extra-tassa pari a 0,75% dei fatturati aziende DM a decorrere dal 2024).
In questa fase storica del SSN e del settore salute, pertanto, sia il procurement che l’HTA stanno vivendo un momento di rilancio di attenzione e denso di opportunità. Rilancio perché per entrambi vi sono nuove attenzioni istituzionali e una sensibilità politica accresciuta nel post-Covid. Opportunità perché le risorse a disposizione del SSN e più in generale del settore salute, grazie anche ai fondi PNRR e all’evoluzione tecnologica a supporto dei processi gestionali, offrono un terreno di sperimentazione, sviluppo e consolidamento di nuovi metodi e meccanismi con cui gestire il procurement e l’HTA.
Potenziare e favorire la condivisione delle competenze: la formazione continua L’ambito degli acquisti pubblici in sanità si colloca in uno scenario sempre più complesso e strategico, in continua transizione tra modelli consolidati e innovazione, e soggetto a interventi normativi che promuovono la centralizzazione degli acquisti, con l’obiettivo di migliorare la sostenibilità economica e innalzare la qualità complessiva dei beni e servizi messi a disposizione degli Enti del SSR, efficientando i processi di acquisto. La centralizzazione degli acquisti, per essere realmente efficace, richiede un processo di procurement distribuito, dalla programmazione all’esecuzione, e una piena cooperazione tra tutti gli stakeholder coinvolti: centrali di acquisto, enti sanitari, Regione e mercato.
Tale processo si fonda su un principio di integrazione
delle competenze, coerente con le diverse fasi del ciclo di vita degli acquisti. In questo contesto, è pertanto necessario rafforzare e valorizzare le competenze specifiche di tutti gli attori coinvolti, al fine di garantire un’efficace cooperazione lungo l’intero ciclo del procurement. Rafforzare la professionalizzazione di queste figure è essenziale per costruire le fondamenta di metodologie di acquisto realmente innovativo, sostenibile e orientato al valore.
La formazione, oltre a consolidare competenze tecniche e gestionali, può inoltre favorire una crescente sensibilità verso le logiche di value based e di evoluzione degli strumenti digitali quali, per esempio, l’intelligenza artificiale. Inoltre, le sfide della sanità moderna di sviluppo dei servizi territoriali e di una domiciliarizzazione crescente dei processi di cura e assistenza richiedono una nuova attenzione alle implicazioni sul procurement Quest’ultimo deve sapersi mettere al servizio delle esigenze della sanità del territorio, accompagnandone lo sviluppo con la messa a disposizione delle risorse necessarie e la definizione di schemi di acquisto dedicati.
Il percorso realizzato con Confindustria Veneto e A.T.E. È da questa consapevolezza che nasce il percorso di approfondimento promosso da HEALTH ECOLE –Scuola di Sanità di Confindustria, realizzato in collaborazione con l’Associazione Triveneta degli Economi e Provveditori (A.T.E.) e con Confindustria Veneto e il contributo non condizionato di Medtronic, che
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si è sviluppato attraverso due momenti di confronto tenutisi l’11 novembre e il 3 dicembre presso la sede di Confindustria Veneto a Mestre.
L’iniziativa ha rappresentato un’occasione qualificata di dialogo tra Istituzioni, centrali di committenza, imprese del settore sanitario, mondo accademico e mondo produttivo, con l’obiettivo di approfondire e mettere a sistema i temi del Value-Based Procurement e dell’Health Technology Assessment (HTA), riconosciuti oggi come leve strategiche fondamentali per l’innovazione e la sostenibilità del sistema sanitario, a livello sia regionale sia nazionale.
Il percorso si è rivolto in particolare ai professionisti del comparto sanitario veneto, offrendo uno spazio strutturato di confronto su modelli evoluti di acquisto e valutazione delle tecnologie sanitarie, capaci di superare una logica esclusivamente orientata al prezzo per valorizzare invece gli esiti clinici, organizzativi e sociali generati dall’innovazione.
In questo contesto, il Value-Based Procurement si configura come uno strumento capace di orientare le scelte pubbliche verso soluzioni che tengano conto non solo dei costi immediati, ma anche dei benefici complessivi prodotti lungo l’intero percorso di cura. L’approccio basato sul valore richiede infatti la capacità di misurare risultati, di raccogliere dati affidabili e di costruire indicatori condivisi, in grado di restituire una visione complessiva dell’impatto delle tecnologie sanitarie.
Il primo incontro, intitolato “L’evoluzione dei processi di acquisto nella sanità veneta”, ha posto al centro dell’attenzione il ruolo strategico del procurement basato sul valore come strumento per migliorare l’efficienza complessiva del sistema sanitario e orientare le scelte pubbliche verso soluzioni in grado di produrre benefici misurabili per i pazienti e per le organizzazioni sanitarie. Nel corso del confronto è emerso con chiarezza come il Value-Based Procurement rappresenti non soltanto un’evoluzione tecnica delle procedure di gara, ma un vero e proprio cambio di paradigma culturale. Si tratta di un approccio che richiede nuove competenze professionali, una maggiore integrazione tra funzioni cliniche, amministrative e gestionali e una rinnovata capacità di collaborazione tra pubblico e privato.
Le diverse esperienze italiane presentate hanno evidenziato l’importanza di definire criteri di valutazione che tengano conto dell’intero ciclo di vita delle tecnologie sanitarie, includendo aspetti quali la qualità degli esiti clinici, l’impatto organizzativo, la sostenibilità nel medio-lungo periodo e il valore generato per il paziente e per la collettività.
Il secondo appuntamento, “L’HTA tra sviluppo regionale e integrazione col procurement”, ha approfondito
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il ruolo dell’Health Technology Assessment come strumento di supporto alle decisioni pubbliche, capace di coniugare innovazione, appropriatezza e sostenibilità.
L’HTA consente infatti di valutare in modo sistematico le implicazioni cliniche, economiche, organizzative ed etiche delle tecnologie sanitarie, fornendo un quadro informativo solido a supporto delle scelte.
Il confronto tra diverse esperienze regionali ha consentito di evidenziare modelli organizzativi differenti e di riflettere sulle modalità più efficaci per integrare l’HTA nei processi di procurement, favorendo approcci più coerenti, trasparenti ed equi. In particolare, è emersa l’esigenza di rafforzare il dialogo tra i livelli decisionali e di promuovere una maggiore armonizzazione delle metodologie valutative.
Particolare attenzione è stata dedicata al tema dell’integrazione tra valutazione e acquisto, considerata una condizione essenziale per garantire che l’innovazione tecnologica venga introdotta nel sistema sanitario in modo appropriato e sostenibile, evitando duplicazioni,
inefficienze e disallineamenti strategici.
Come ha sottolineato l’Avvocato Valentina Orsini, Presidente dell’Associazione Triveneta degli Economi e Provveditori: “Il Value-Based Procurement e l’HTA non sono solo strumenti tecnici, ma approcci complementari per garantire che le risorse pubbliche producano vero valore per i pazienti e per il Sistema Sanitario, Nazionale e Regionale. È su questa integrazione che si gioca il futuro degli acquisti in sanità. È una sfida culturale prima ancora che organizzativa, ma è l’unica strada per coniugare qualità, equità e sostenibilità.”
Attraverso questi due momenti di dialogo e conf ronto, HEALTH ECOLE ha ribadito il proprio ruolo di promotore di una cultura della salute fondata sull’innovazione responsabile, sulla misurazione del valore e sulla crescita delle competenze, favorendo la costruzione di reti e contribuendo allo sviluppo di modelli decisionali sempre più integrati, orientati alla sostenibilità e alla centralità del paziente – cercando di trovare i punti di convergenza tra diverse regioni italiane.
Coopservice avanza verso la sostenibilità: ottenuta la conformità alla ISO 14067 per il cleaning ospedaliero
Coopservice ha ottenuto la dichiarazione di conformità allo standard 14067:2018 per la valutazione dell’impronta ecologica dell’intero ciclo di vita del servizio di pulizie professionali in ambito sanitario. Si tratta infatti della “Dichiarazione di verifica” della carbon footprint generata dagli hospital cleaning services, la quale attesta che il calcolo dell’impronta di carbonio è risultato pienamente conforme alle linee guida della norma, la cui implementazione consente di individuare le fasi del ciclo di vita con il maggior impatto ambientale, definire le politiche di carbon management per ridurre costi ed emissioni, facilitare il confronto delle performance ambientali. L’attestazione di conformità alla norma ISO 14067 ha riguardato, nello specifico, i servizi di pulizia e sanificazione erogati presso l’Ospedale Fracastoro San Bonifacio (VR) ed è accompagnata dalla attribuzione, da parte dello stesso ente certificatore ICMQ, della verifica della Enviromental Product Declaration (EPD) in conformità alla ISO 14025 ad ulteriore dimostrazione della trasparenza del procedimento adottato. Prosegue a grandi passi il cammino di Coopservice verso la piena sostenibilità dei servizi di facility offerti, un percorso che ha già portato l’azienda a conseguire le certificazioni ambientali 14001 e 14064-1, energetiche 50001 e 11352, la registrazione EMAS e la Gold Medal di Ecovadis a dimostrazione dell’affidabilità dei sistemi di gestione adottati e della trasparenza delle informazioni.
www.coopservice.it
I° CONVEGNO NAZIONALE FARE – 15 -16 ottobre, Bari
Da diversi anni la FARE, storicamente impegnata nella formazione e nel sostegno dei propri associati, organizza con cadenza biennale il suo Congresso Nazionale, durante il quale viene eletta la Presidenza. Questo appuntamento rappresenta il cuore della vita associativa, un momento centrale di confronto, sintesi delle esperienze e definizione delle linee guida future. La FARE ha ritenuto fondamentale creare, negli anni in cui non si svolge il Congresso Nazionale, un ulteriore occasione di incontro, aggiornamento e formazione, per accompagnare i propri soci nell’evoluzione rapida e costante dei diversi ambiti di riferimento – normativo, tecnologico, organizzativo e operativo – e favorire il confronto con gli stakeholder. Da questa esigenza deriva un passo significativo: istituire il proprio Convegno Nazionale, la cui prima edizione si terrà a Bari, presso il Nicolaus Hotel, il 15 e 16 ottobre 2026 dal titolo “Acquistiamo salute! Il procurement sanitario tra innovazione, equità e sostenibilità. Il valore delle scelte per la cura dei pazienti” Il programma dell’evento si articolerà in quattro Sessioni plenarie affiancate da 12 seminari paralleli realizzate con il contributo non condizionato di aziende sponsor. Le sessioni plenarie affronteranno temi legati al procurement sanitario sotto il profilo strategico, normativo e operativo, con approfondimenti dedicati al rapporto tra disciplina giuridica e tutela della salute, all’impiego delle nuove tecnologie nei processi di gara, alla selezione e valutazione dei servizi in ambito domiciliare, nonché all’evoluzione del quadro regolatorio e giurisprudenziale di riferimento. www.convegnonazionalefare.it
La
partnership con le strutture
sociosanitarie: come l’expertise Sodexo nel campo della nutrizione aiuta le performance di cliniche e ospedali
Nell’attuale sistema sociosanitario la qualità dei servizi non clinici è sempre più riconosciuta come leva strategica per migliorare l’efficacia complessiva degli ospedali. Tra questi servizi un ruolo centrale è svolto dai servizi di ristorazione collettiva. In questo contesto, Sodexo è in grado di instaurare partnership con le strutture sociosanitarie che si configurano come un vero e proprio supporto alle performance organizzative, economiche, cliniche e di qualità assistenziale.
L’expertise di Sodexo nel campo della nutrizione sociosanitaria, grazie al dipartimento “Food Intelligence” - composto da professionisti della nutrizione che si confrontano con chef e gastronomi e da nutrizionisti esperti dei dietetici ospedalieri - e grazie alla condivisione delle migliori pratiche delle gestioni ospedaliere in Europa e nel Nord America, consente di integrare competenze nutrizionali, gestionali e di controllo dei processi in linea con i bisogni specifici di pazienti e utenti fragili.
Piani dietetici personalizzati in base alle diverse patologie, menu basati su evidenze scientifiche e certificati nel processo di preparazione secondo la UNI11584, adattati ai diversi bisogni clinici e assistenziali - sono stati sviluppati oltre 15 dietetici ospedalieri e menu appositi per la disgafia con rese cremosa, tritata e morbida - incidono positivamente sullo stato nutrizionale dei pazienti, supportando i percorsi di cura e riducendo il rischio di complicanze correlate alla malnutrizione, un problema che in Italia determina il prolungamento della degenza del 30-40%. Per le strutture sociosanitarie, ciò si traduce in benefici misurabili: maggiore soddisfazione degli utenti, ottimizzazione dei processi interni, efficienza organizzativa e riduzione degli sprechi (attraverso il programma Waste Watch). In questa prospettiva, Sodexo si propone come un alleato strategico del business delle aziende sanitarie, supportando la Sanità in un percorso di maggior efficienza.
www.sodexo.it
Klopman: durata, comfort e sostenibilità per il settore sanitario
Nel settore sanitario, affidabilità e qualità sono essenziali. Klopman propone tessuti progettati per garantire prestazioni costanti, comfort e lunga durata, diventando un partner affidabile per ospedali e strutture pubbliche. Le soluzioni combinano sicurezza, comfort e performance costanti anche dopo numerosi cicli di lavaggio industriale. Tutti i materiali sono certificati secondo gli standard più rigorosi del settore: EU Ecolabel per la sostenibilità, GRS per il contenuto riciclato e OEKO-TEX® per l’assenza di sostanze nocive.
Grazie alla loro elevata stabilità dimensionale, i tessuti mantengono forma e vestibilità nel tempo, evitando restringimenti e preservando un aspetto curato anche dopo lavaggi intensivi. La costruzione della trama, unita a fibre selezionate e coloranti certificati, assicura uniformità cromatica e resistenza duratura.
Per supportare scelte realmente sostenibili, Klopman utilizza un tool certificato
EPD International che misura in modo trasparente l’impatto ambientale dei tessuti lungo l’intero ciclo di vita, fornendo dati affidabili e verificati.
Con esperienza, innovazione e sostenibilità misurabile, Klopman si conferma partner ideale per il tessile sanitario, offrendo soluzioni durature, certificate e pensate per rispondere alle esigenze quotidiane degli operatori.
www.klopman.com/it
L’EFFICIENZA
DIFFICILMENTE PASSA INOSSERVATA.
Un partner unico per soluzioni integrate di facility
