Reforma del sistema de alianzas público-privadas en la República Dominicana

R EFORMA DEL SISTEMA DE A LIANZAS P ÚBLICO - P RIVADAS EN LA

R EPÚBLICA D OMINICANA : M EMORIA DEL A NÁLISIS DEL ANTEPROYECTO

DE MODIFICACIÓN DE LA L EY N O . 47 - 20 Y PROPUESTAS PARA SUPERAR LA FRAGMENTACIÓN ESTRUCTURAL DEL MODELO ( A BRIL 2026)

C ARLOS B ONNELLY G INEBRA

D OCTOR I NGENIERO DE C AMINOS , C ANALES Y P UERTOS

E SPECIALISTA EN E CONOMÍA DEL T RANSPORTE Y E STRUCTURACIÓN DE P ROYECTOS DE A SOCIACIÓN P ÚBLICO - P RIVADA

A UTOR DEL M ANUAL DE G ESTIÓN Y F INANCIACIÓN P RIVADA DE

I NFRAESTRUCTURAS Y S ERVICIOS P ÚBLICOS : U N E NFOQUE P RÁCTICO

PARA LA R EPÚBLICA D OMINICANA

Este documento tiene por objeto realizar una valoración técnica del anteproyecto de reforma de la Ley No. 47-20 sobre Alianzas Público-Privadas (versión marzo 2026), poniendo el foco en las limitaciones estructurales del sistema actual y en la medida en que la reforma propuesta contribuye a corregirlas. A partir de este análisis, se formulan propuestas orientadas a reforzar la coherencia del modelo, alinear la regulación con la sustancia económica de los proyectos y mejorar la seguridad jurídica, la disciplina fiscal y la calidad de las decisiones de inversión pública en la República Dominicana.

10.5 Necesidad de una evaluación homogénea de alternativas

11.1 Falta de integración del sistema de provisión pública con participación privada 51 11.2 Ausencia de un modelo operativo de estructuración de proyectos ............

11.3 Desalineación entre diseño normativo y lógica económica de los proyectos

11.4

11.6 Consideración final: una reforma parcial frente a un problema estructural53 12. Propuesta

12.3 Integración de APP contractuales,

R EFORMA DEL SISTEMA DE A LIANZAS P ÚBLICO - P RIVADAS

EN LA R EPÚBLICA D OMINICANA : M EMORIA DEL A NÁLISIS

DEL ANTEPROYECTO DE MODIFICACIÓN DE LA L EY N O . 47 -

20 Y PROPUESTAS PARA SUPERAR LA FRAGMENTACIÓN

ESTRUCTURAL DEL MODELO

1. Resumen Ejecutivo

El presente documento analiza el anteproyecto de reforma de la Ley No. 47-20 sobre Alianzas Público-Privadas en la República Dominicana desde una perspectiva técnicojurídica y económica. La conclusión principal del análisis es clara: la reforma introduce mejoras relevantes en el régimen de las APP contractuales, pero no corrige la principal debilidad estructural del sistema de provisión de infraestructuras y servicios públicos, que es su falta de coherencia.

El problema no reside en la ausencia de instrumentos ni en la debilidad del marco normativo aplicable a las APP, sino en la coexistencia de distintos mecanismos APP contractuales, fideicomisos públicos y otras estructuras institucionales que cumplen funciones económicas similares, pero operan bajo niveles de exigencia distintos. Esta configuración fragmentada impide que la toma de decisiones se base en una comparación homogénea de alternativas y genera incentivos a estructurar los proyectos en función de ventajas regulatorias, institucionales o fiscales, en lugar de su eficiencia económica.

El análisis se fundamenta en el Anexo I, que constituye el eje metodológico del documento. En dicho anexo se desarrolla un cuadro comparativo estructurado en cuatro columnas, en el que se examinan de manera sistemática los artículos de la Ley vigente y del anteproyecto. La primera columna recoge el contenido de la Ley No. 47-20; la segunda, las modificaciones propuestas; la tercera incorpora comentarios y recomendaciones centradas en el régimen de las APP contractuales; y la cuarta formula una propuesta ampliada de reforma del sistema, que integra tanto las APP contractuales como otros esquemas funcionalmente equivalentes. Este enfoque permite no solo evaluar con precisión el alcance del anteproyecto, sino también identificar sus límites y plantear una reconfiguración estructural del sistema.

Desde el punto de vista conceptual, el análisis parte de una premisa fundamental: los instrumentos de provisión de infraestructuras deben evaluarse en función de su sustancia económica participación privada efectiva, asignación de riesgos e impacto fiscal y no únicamente de su forma jurídica. Sobre esta base, el documento incorpora la distinción entre APP contractuales y APP institucionales, en línea con el enfoque desarrollado por la Comisión Europea en su Libro Verde sobre asociaciones públicoprivadas. Esta distinción resulta clave para entender que distintos instrumentos pueden implicar riesgos y compromisos públicos equivalentes, aun cuando se articulen bajo estructuras jurídicas diferentes.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

A partir de este marco, el análisis identifica como principal debilidad del sistema dominicano su fragmentación estructural. La coexistencia de instrumentos con distintos niveles de exigencia en materia de estructuración, evaluación, control y transparencia impide aplicar criterios homogéneos de decisión. Como consecuencia, la elección del modelo de provisión puede responder a factores ajenos a la lógica económica del proyecto, lo que debilita la competencia, dificulta la aplicación efectiva del principio de valor por dinero y limita la capacidad para identificar y gestionar los riesgos fiscales.

El examen del anteproyecto confirma que la reforma mantiene, en lo esencial, esta configuración. Si bien introduce avances en la formalización de procesos, en la definición de principios y en determinados aspectos institucionales, su enfoque sigue centrado en el perfeccionamiento del régimen de APP contractuales, sin integrar de manera efectiva el conjunto de instrumentos que operan en el sistema. En consecuencia, no corrige los incentivos que hoy distorsionan la toma de decisiones ni permite someter proyectos económicamente comparables a un mismo nivel de exigencia.

Más allá de esta cuestión estructural, el análisis pone de manifiesto que el anteproyecto no refuerza de forma decisiva los elementos que determinan la calidad real de los proyectos. Persisten debilidades en la identificación y priorización, en la estructuración integrada de los proyectos, en la incorporación de la bancabilidad como criterio desde fases tempranas y en las condiciones materiales de competencia. Asimismo, el régimen económico-financiero no alcanza el nivel de coherencia necesario para garantizar proyectos financiables en condiciones de mercado, lo que incrementa el riesgo de ajustes posteriores y de transferencia implícita de riesgos al sector público.

Estas limitaciones se extienden también a la fase de ejecución. Los mecanismos de seguimiento, control y transparencia no se refuerzan de manera suficiente, lo que reduce la capacidad del sistema para sostener la disciplina técnica a lo largo del ciclo del proyecto. La falta de trazabilidad completa del expediente, la debilidad en la medición del desempeño y las limitaciones en la gestión contractual afectan a la calidad y sostenibilidad de los resultados.

Frente a este diagnóstico, el documento plantea una propuesta de reforma de carácter estructural. Su objetivo no es sustituir los instrumentos existentes, sino integrarlos dentro de un marco común de evaluación y decisión. Este enfoque implica aplicar de manera transversal criterios homogéneos en materia de estructuración, bancabilidad, asignación de riesgos, impacto fiscal, competencia y transparencia, de modo que la elección del modelo de provisión responda a la sustancia económica del proyecto y no a su forma jurídica.

En términos operativos, la propuesta plantea ampliar el ámbito del sistema para incluir todos los esquemas que generen compromisos económicos relevantes; reforzar la estructuración como filtro técnico previo a la adjudicación; incorporar la bancabilidad como criterio central desde las fases iniciales; mejorar la competencia mediante una mayor neutralidad en el diseño de los proyectos; y consolidar mecanismos efectivos de control, trazabilidad y rendición de cuentas. Asimismo, subraya la necesidad de integrar de manera coherente las funciones institucionales, asegurando la conexión entre análisis técnico, validación financiera y evaluación fiscal.

El impacto potencial de una reforma en esta dirección sería significativo. Un sistema más coherente permitiría mejorar la calidad de los proyectos, reforzar la disciplina fiscal,

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma

aumentar la competencia efectiva y generar un entorno más previsible para la inversión privada. No obstante, el documento subraya que estos efectos dependerán de la capacidad de trasladar los principios de la reforma a la práctica, mediante el fortalecimiento institucional y la aplicación consistente de los estándares definidos. En definitiva, la conclusión central del análisis es que el principal desafío del sistema APP en la República Dominicana no es la falta de regulación, sino la falta de coherencia del conjunto del sistema de inversión pública. Mientras persistan diferencias sustantivas en el nivel de exigencia aplicable a instrumentos económicamente equivalentes, el modelo seguirá generando incentivos al arbitraje regulatorio y limitando la calidad de las decisiones. La reforma del anteproyecto constituye un avance, pero insuficiente. La verdadera transformación del sistema exige avanzar hacia una arquitectura integrada, en la que todos los proyectos se evalúen, estructuren y controlen bajo criterios homogéneos.

2. Introducción

El análisis del anteproyecto de reforma de la Ley No. 47-20 se aborda en este documento a partir de una lógica estructurada que permite examinar sus implicaciones más allá del plano estrictamente normativo. En lugar de seguir una lectura lineal del texto legal, el contenido se organiza en bloques temáticos que responden a los distintos componentes del sistema de provisión de infraestructuras, de modo que la evaluación de la reforma se integra dentro de un análisis más amplio sobre el funcionamiento del sistema en su conjunto.

El enfoque conceptual que orienta el análisis basado en la consideración de las distintas formas de provisión de infraestructuras desde la perspectiva de su sustancia económica se desarrolla en los bloques siguientes y permite situar la evaluación del anteproyecto dentro de un marco más amplio de interpretación del sistema. Sobre esta base, el documento no se limita a examinar las modificaciones introducidas en el régimen APP, sino que las analiza en relación con su capacidad para incidir en la coherencia del conjunto del modelo.

Metodológicamente, el análisis se apoya de manera central en el Anexo I, que actúa como herramienta estructurante del documento. En dicho anexo se desarrolla un cuadro comparativo en el que, para cada uno de los artículos de la Ley vigente y del anteproyecto de reforma, se organiza la información en cuatro columnas. La primera columna recoge el contenido de la Ley No. 47-20; la segunda, las modificaciones introducidas por el anteproyecto; la tercera incorpora comentarios y recomendaciones centrados en el marco de las APP contractuales; y la cuarta amplía el alcance del análisis mediante la formulación de una propuesta de reforma estructural del sistema, integrando tanto las APP contractuales como las APP institucionales.

Este esquema metodológico permite abordar el análisis en dos niveles complementarios. Por un lado, facilita una evaluación precisa y sistemática del anteproyecto en relación con el régimen vigente, identificando mejoras, incoherencias y vacíos normativos. Por otro, permite trascender el ámbito estrictamente contractual de la Ley y plantear una reflexión más amplia sobre la configuración del sistema de inversión en infraestructuras, incorporando aquellos instrumentos que, sin estar

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP RD (marzo 2026) 8

formalmente incluidos en el perímetro de la Ley, presentan características económicas equivalentes.

A partir de esta base, la memoria se articula en una secuencia de bloques temáticos que reproducen las distintas fases y dimensiones del sistema APP. En primer lugar, se establece el marco conceptual que orienta el análisis y se examina la configuración actual del sistema, identificando sus principales características. A continuación, se analiza el anteproyecto de reforma, abordando tanto su marco general y gobernanza como su impacto sobre el ciclo de estructuración y adjudicación de proyectos, el régimen económico-financiero y contractual, y los mecanismos de ejecución, control y transparencia.

Sobre esta base, el documento incorpora un análisis específico de la coherencia del sistema y de la evaluación comparada entre modelos de provisión, lo que permite identificar las limitaciones estructurales del anteproyecto. Finalmente, se desarrolla una propuesta de reforma orientada a la construcción de un sistema integrado, se evalúa su impacto potencial y se formulan conclusiones y recomendaciones dirigidas a reforzar la calidad, la sostenibilidad y la transparencia del modelo.

Este enfoque permite vincular de manera directa el análisis desarrollado en la memoria con el contenido del Anexo I, de forma que cada uno de los bloques del documento encuentra su correspondencia en los distintos ámbitos temáticos del cuadro comparativo. La introducción de esta lógica de correspondencia no solo facilita la trazabilidad del análisis, sino que refuerza su carácter sistemático y su utilidad como herramienta de evaluación y toma de decisiones.

En última instancia, la finalidad del documento es aportar un marco de análisis que permita evaluar la reforma no solo en términos normativos, sino en relación con su capacidad para mejorar el funcionamiento real del sistema. Para ello, se adopta una aproximación que combina rigor jurídico, consistencia económica y orientación práctica, con el objetivo de contribuir a un debate informado sobre la configuración futura del modelo APP en la República Dominicana.

3. Metodología del análisis

El análisis desarrollado en este documento se fundamenta en un enfoque estructurado que combina la interpretación jurídico-normativa del anteproyecto con una evaluación técnica de sus implicaciones económicas, financieras, institucionales y fiscales. Este planteamiento permite superar una lectura meramente formal de la norma y valorar su capacidad real para incidir en el funcionamiento del sistema de provisión de infraestructuras y servicios públicos.

Desde el punto de vista metodológico, el análisis se articula sobre el cuadro comparativo incluido en el Anexo I, que actúa como soporte estructurado del documento. Este instrumento permite organizar de manera sistemática los distintos elementos del sistema APP y establecer una relación coherente entre el diagnóstico, la evaluación crítica y las propuestas de reforma, garantizando la consistencia del análisis a lo largo de los distintos bloques de la memoria.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

Asimismo, el enfoque adoptado incorpora una visión ampliada del sistema, en línea con el diagnóstico desarrollado en el bloque 5, integrando no solo las APP contractuales reguladas por la Ley No. 47-20, sino también otros esquemas de provisión de infraestructuras que, aun respondiendo a formas organizativas distintas, cumplen funciones económicas equivalentes y deben ser evaluados bajo criterios homogéneos.

3.1 Enfoque general del análisis

El análisis parte de la premisa de que la evaluación del anteproyecto requiere un enfoque integrado que permita valorar sus efectos sobre el conjunto del sistema, más allá de su formulación normativa. Este planteamiento se apoya en el desarrollo conceptual del bloque 4 y permite examinar las reformas propuestas en términos de su impacto sobre la estructuración de proyectos, la asignación de riesgos, la gobernanza y la sostenibilidad fiscal.

Sobre esta base, el análisis se desarrolla en tres planos complementarios. En primer lugar, un plano normativo, orientado a identificar las modificaciones introducidas por el anteproyecto en relación con la normativa vigente. En segundo lugar, un plano técnico, centrado en evaluar sus implicaciones contractuales, financieras y operativas, especialmente en lo relativo a la estructuración de proyectos, los procedimientos de adjudicación y la asignación de riesgos. Finalmente, un plano institucional y fiscal, que permite analizar el efecto de las reformas sobre la gobernanza del sistema y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Este enfoque integrado responde a la naturaleza de las APP, en las que la coherencia entre diseño normativo, lógica económica y capacidad institucional resulta determinante. En consecuencia, el análisis no se limita a valorar la corrección formal de las disposiciones, sino que examina su capacidad para mejorar la calidad de los proyectos, reforzar la disciplina fiscal y garantizar una adecuada asignación de riesgos.

3.2 Estructura del análisis basada en el Anexo I

La estructura del análisis se organiza a partir del Anexo I, que sirve de referencia para articular los distintos bloques de la memoria. Este apartado tiene por objeto explicitar la correspondencia entre el cuadro comparativo y el desarrollo expositivo del documento, con el fin de reforzar la trazabilidad del análisis.

Sobre esta base, los bloques de la memoria siguen una lógica progresiva que abarca desde el desarrollo conceptual del sistema (bloque 4) y el diagnóstico de su configuración (bloque 5), hasta el análisis de las distintas dimensiones del anteproyecto (bloques 6 a 10) y la formulación de propuestas de reforma y conclusiones (bloques 11 a 15).

Con el fin de facilitar esta correspondencia, la siguiente tabla recoge la relación entre los bloques de la memoria y los ámbitos analizados en el Anexo I:

Tabla de correspondencia entre bloques de la memoria y bloques del Anexo I

Bloque de memoria Contenido principal del análisis Bloques del Anexo I asociados

Dimensión predominante

Bloques 1–3

Introducción, contexto y enfoque metodológico

Bloque 4

Bloque 5

Bloque 6

Bloque 7

Bloque 8

Bloque 9

Bloque 10

Bloque 11

Bloque 12

Bloque 13

Bloque 14

Bloque 15

Transversal (1–16) Metodológica

Marco conceptual del sistema APP (sustancia económica, riesgos, participación privada) 1, 2, 8

Diagnóstico del sistema dominicano (fragmentación, coexistencia de instrumentos) 1, 13

Marco institucional y gobernanza del sistema APP

3

Ciclo de estructuración y adjudicación de proyectos 4, 5, 6, 7, 8

Régimen económico-financiero y contractual 7, 8

Ejecución, control y transparencia 10, 11, 12

Conceptual

Sistémica / institucional

Institucional

Técnica / operativa

Financiera / contractual

Control / transparencia

Coherencia del sistema y comparación entre modelos (APP, fideicomisos, empresas públicas) 1, 4, 7, 8, 13 Sistémica

Limitaciones estructurales del anteproyecto

Propuesta de reforma del sistema APP

Transversal (especialmente 1, 4, 7, 8, 12, 13)

Crítica integrada

Transversal (1–16) Propositiva

Impacto esperado de la reforma 4, 6, 7, 8, 12

Conclusiones

Evaluación de resultados

Transversal (1–16) Síntesis

Recomendaciones Transversal (1–16) Operativa / estratégica

Este enfoque garantiza la coherencia interna del documento, evitando tanto la fragmentación del análisis como la desconexión entre diagnóstico y propuesta.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP RD (marzo 2026) 11

3.3 Bloques de análisis del sistema APP

El análisis del sistema APP se organiza en bloques temáticos que responden a la lógica funcional del ciclo de los proyectos. Esta estructura permite abordar de forma integrada los distintos componentes del sistema, desde su configuración conceptual hasta su aplicación operativa.

Los bloques del Anexo I abarcan los principales ámbitos del sistema: el ámbito de aplicación y los principios rectores, la estructuración de proyectos, los procedimientos de adjudicación, el régimen económico-financiero, la asignación de riesgos, la ejecución contractual y los mecanismos de control, transparencia e integración institucional.

La coherencia entre estas dimensiones resulta determinante para la calidad del sistema. La identificación de proyectos condiciona su estructuración; la asignación de riesgos influye en la bancabilidad; y la gobernanza incide directamente en la capacidad de control y seguimiento.

3.4 Criterios técnicos de evaluación

El análisis se apoya en un conjunto de criterios técnicos que permiten evaluar de manera estructurada las distintas dimensiones del sistema APP. Estos criterios se aplican de forma transversal a lo largo del documento.

Se consideran cinco dimensiones principales: socioeconómica, contractual, financiera, institucional y fiscal. La dimensión socioeconómica se centra en la justificación del proyecto y su contribución al interés público; la dimensión contractual analiza la calidad del diseño jurídico y la asignación de riesgos; la dimensión financiera evalúa la bancabilidad y la viabilidad económica; la dimensión institucional examina la gobernanza del sistema; y la dimensión fiscal permite valorar su impacto sobre las finanzas públicas.

3.5 Alcance y limitaciones del análisis

El análisis tiene un alcance fundamentalmente estructural, orientado a evaluar el diseño del sistema y las implicaciones del anteproyecto. Este enfoque permite identificar incoherencias, riesgos y oportunidades de mejora, aunque presenta determinadas limitaciones.

En particular, el análisis se basa en la normativa vigente, el contenido del anteproyecto y la documentación institucional disponible, lo que puede limitar el contraste empírico en algunos ámbitos. Asimismo, no incorpora un análisis detallado de proyectos concretos, centrándose en la evaluación del sistema en su conjunto.

Finalmente, la aplicación de estándares internacionales requiere su adaptación al contexto institucional y normativo de la República Dominicana, con el fin de garantizar la relevancia y aplicabilidad de las conclusiones.

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

4. Marco conceptual para el análisis de la reforma del sistema APP

Antes de examinar el anteproyecto y la configuración actual del sistema en la República Dominicana, resulta necesario fijar un marco conceptual que permita delimitar con precisión qué debe entenderse por una alianza público-privada y bajo qué condiciones este modelo responde realmente a su finalidad. Esta aclaración no es un ejercicio teórico accesorio. De ella depende, en gran medida, la forma en que luego se interpretan el ámbito de aplicación del régimen, la estructuración de los proyectos, la asignación de riesgos, la bancabilidad y la relación entre APP, empresas públicas y fideicomisos, cuestiones que se desarrollan especialmente en los bloques 5, 6, 8, 10 y 11 de la memoria

La experiencia comparada muestra que las APP no pueden definirse únicamente por su forma jurídica o por su encaje normativo. Su naturaleza real se encuentra en su lógica económica: en la participación efectiva del sector privado, en la transferencia sustantiva de riesgos y en la existencia de incentivos vinculados al desempeño. Cuando estos elementos no concurren, pueden surgir estructuras que adoptan la apariencia de una APP sin responder verdaderamente a su racionalidad económica, con implicaciones directas sobre la eficiencia del proyecto, su tratamiento fiscal y la transparencia del sistema.

Este bloque cumple, por tanto, una función de base. A partir de él se desarrollan los conceptos que servirán para interpretar críticamente tanto el régimen vigente como la propuesta de reforma. Desde la perspectiva del Anexo I, este marco conceptual se proyecta de forma directa sobre el Bloque 1 (Ámbito de aplicación y definiciones), el Bloque 2 (Principios rectores del régimen APP) y el Bloque 3 (Marco institucional y gobernanza), y de forma transversal sobre el Bloque 7 (Régimen económico-financiero y bancabilidad), el Bloque 8 (Asignación y gestión de riesgos) y el Bloque 13 (Integración del régimen APP con fideicomisos públicos y APP institucionales), aunque su utilidad excede esos apartados y alcanza al conjunto del documento.

4.1 La APP en sentido económico: más allá de la definición legal

Para analizar con rigor el sistema APP conviene partir de una distinción esencial: la diferencia entre la definición jurídica de una APP y su verdadera naturaleza económica. La norma puede describir el contrato, sus partes, su objeto y su duración, pero esos elementos, por sí solos, no bastan para determinar si un proyecto responde realmente a la lógica de una colaboración público-privada en sentido estricto.

Desde una perspectiva económica, una APP debe entenderse como un mecanismo de provisión de infraestructuras y servicios públicos en el que el sector privado participa de forma sustantiva en la financiación, la gestión y la asunción de riesgos. Lo determinante no es la existencia de un contrato de largo plazo ni la sofisticación del vehículo utilizado, sino la forma en que se reparten funciones, incentivos y responsabilidades a lo largo del ciclo de vida del proyecto.

Bajo este enfoque, una APP solo existe propiamente cuando concurren tres condiciones: participación privada efectiva, transferencia real de riesgos y remuneración ligada al desempeño o al uso del activo. A ello se añade un cuarto elemento de especial

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relevancia para el análisis fiscal: el control económico de la unidad que ejecuta el proyecto. Este criterio, que después será central en los bloques 5, 8 y 11 de la memoria, permite distinguir entre operaciones que trasladan efectivamente funciones y riesgos al sector privado y otras que, pese a su apariencia, mantienen en el sector público la exposición económica esencial.

Esta distinción entre forma jurídica y sustancia económica resulta especialmente importante en contextos donde proliferan estructuras institucionales complejas. La existencia de sociedades vehículo, fideicomisos o contratos de larga duración puede generar la apariencia de una APP sin que exista una transferencia real de riesgos ni una participación privada significativa. Por ello, el análisis del sistema no debe detenerse en la forma, sino identificar quién decide, quién asume el riesgo y quién soporta, en última instancia, las consecuencias económicas del proyecto.

4.2 Elementos estructurales de una APP

Una vez definida la lógica económica del modelo, resulta necesario identificar los elementos que permiten reconocer una APP en sentido sustantivo. Estos elementos no actúan de manera aislada, sino como componentes interdependientes de una misma estructura. Cuando uno de ellos falta o se debilita, el modelo pierde consistencia y tiende a aproximarse a formas tradicionales de provisión pública, aunque mantenga una apariencia contractual o institucional más sofisticada. Los tres elementos estructurales básicos son la participación efectiva del sector privado, la transferencia real de riesgos y la remuneración vinculada al desempeño. Su correcta articulación es lo que permite que una APP genere valor por dinero y actúe como una modalidad de provisión distinta de la contratación pública convencional.

4.2.1 Participación efectiva del sector privado

La participación del sector privado constituye el rasgo definitorio de una APP, pero no puede entenderse en sentido meramente formal. No basta con que exista un operador privado en el contrato o con que una entidad privada intervenga en alguna fase del proyecto. Para que la participación sea sustantiva, el sector privado debe aportar capital en condiciones de riesgo, asumir responsabilidades operativas relevantes y disponer de un margen real de gestión.

Esta participación efectiva implica que el privado no actúa solo como contratista o proveedor, sino como agente económico que vincula su rentabilidad al resultado del proyecto. Su presencia debe alterar realmente la lógica de provisión del activo o servicio, introduciendo incentivos de eficiencia, capacidad de gestión y disciplina operativa.

Cuando esa intervención se reduce a funciones instrumentales, sin exposición significativa al riesgo ni autonomía en la gestión, el esquema deja de responder a la lógica de una APP y se aproxima más a una forma de contratación pública tradicional. Esta precisión será especialmente útil más adelante, al analizar en los bloques 5 y 11 de la memoria la comparación entre APP, empresas públicas y fideicomisos.

4.2.2 Transferencia real de riesgos

La asignación de riesgos es uno de los pilares esenciales del modelo APP. Su lógica es sencilla: cada riesgo debe recaer en la parte que se encuentra en mejor posición para

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gestionarlo eficientemente. Sin embargo, esta idea solo tiene valor si la transferencia es real y no puramente formal.

No basta con que el contrato enuncie la distribución de riesgos. Es necesario que la parte que los asume esté efectivamente expuesta a sus consecuencias económicas y que no existan garantías, compensaciones o cláusulas que neutralicen esa exposición. Entre los riesgos más relevantes se encuentran los de construcción, disponibilidad y demanda, cuya correcta distribución condiciona tanto la eficiencia del proyecto como su clasificación económico-fiscal.

En la práctica, es frecuente encontrar esquemas en los que la transferencia de riesgos es parcial o aparente. En esos casos, el sector público sigue siendo, de hecho, el garante último del proyecto, aunque el contrato sugiera lo contrario. Esta cuestión será decisiva en el bloque 8 de la memoria, al analizar la relación entre riesgos, bancabilidad y sostenibilidad fiscal.

4.2.3 Remuneración vinculada al desempeño

El tercer elemento estructural de una APP es la existencia de un mecanismo de remuneración que alinee los ingresos del operador privado con la calidad del servicio prestado o con el uso efectivo del activo. Este vínculo entre remuneración y desempeño es el que permite transformar la participación privada en un incentivo real de eficiencia.

La remuneración puede adoptar distintas formas pagos por disponibilidad, tarifas a usuarios o esquemas mixtos , pero en todos los casos debe existir una conexión entre el comportamiento del operador y su retribución. Cuando el ingreso está garantizado al margen del desempeño, desaparece uno de los principales elementos que justifican el recurso a una APP frente a otras formas de provisión pública.

Este aspecto no es solo contractual. También tiene una dimensión económica y financiera, porque incide directamente en la estructura de ingresos del proyecto, en su bancabilidad y en la distribución operativa de riesgos. Por eso, este elemento conceptual servirá de base para el análisis desarrollado posteriormente en el bloque 8 de la memoria.

4.3 Control económico y clasificación de unidades (enfoque FMI)

La comprensión rigurosa de las APP exige incorporar un elemento adicional que trasciende el plano contractual: el análisis del control económico y su impacto en la clasificación de las unidades que estructuran y ejecutan los proyectos. Este enfoque, desarrollado de manera sistemática por el Fondo Monetario Internacional, permite determinar la verdadera naturaleza económica de una operación con independencia de la forma jurídica adoptad

La cuestión central no es si una entidad es formalmente pública o privada, sino si puede considerarse, en términos económicos, como una unidad de mercado o como parte del perímetro del sector público. Esta distinción resulta determinante para establecer si la inversión y el endeudamiento asociados a un proyecto deben consolidarse en las cuentas públicas, con las consiguientes implicaciones sobre déficit y deuda.

El análisis se articula en torno a varios criterios básicos. En primer lugar, debe existir una unidad institucional, esto es, una entidad con capacidad para poseer activos, asumir

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pasivos, tomar decisiones económicas y llevar una contabilidad completa o separable. En segundo lugar, debe examinarse quién ejerce el control efectivo sobre esa unidad. Ese control no se reduce a la titularidad formal del capital, sino que se refiere a la capacidad para determinar la política general de la entidad, su dirección estratégica y sus decisiones económicas fundamentales.

En tercer lugar, debe determinarse si la entidad actúa como productor de mercado, es decir, si sus ingresos provienen mayoritariamente de ventas a precios económicamente significativos capaces de cubrir una parte sustancial de sus costes. Finalmente, el criterio decisivo es la propiedad económica del proyecto, que depende de quién asume de manera efectiva los riesgos y quién se beneficia de la explotación del activo.

Este enfoque resulta especialmente útil para evaluar estructuras que, por su forma jurídica, pueden inducir a error. Una sociedad formalmente privada puede estar de hecho bajo control público y asumir pocos riesgos reales; una entidad pública, por el contrario, podría presentar rasgos de funcionamiento de mercado en determinados supuestos. Esta lectura será especialmente relevante en el análisis de las empresas públicas y fideicomisos que se desarrollará en el bloque 5 de la memoria y en el Anexo I, Bloque 13.

4.4 Forma jurídica vs sustancia económica

Uno de los problemas más relevantes en el análisis de los modelos de provisión de infraestructuras y servicios públicos radica en la tendencia a identificar la naturaleza de una operación a partir de su forma jurídica, sin atender a su verdadera sustancia económica. En el ámbito de las APP, este error metodológico puede conducir a interpretaciones equívocas y, en última instancia, a decisiones públicas mal fundamentadas.

El principio de prevalencia de la sustancia sobre la forma implica que la calificación de un proyecto no debe basarse en la denominación del instrumento, en la arquitectura institucional elegida o en la mera existencia de un contrato de largo plazo. Lo determinante es cómo se distribuyen realmente los riesgos, quién ejerce el control económico y cómo se estructuran los flujos financieros del proyecto.

Esta cuestión adquiere especial relevancia en estructuras complejas, como sociedades vehículo, empresas públicas o fideicomisos, en las que la forma jurídica puede sugerir una separación respecto del sector público que no se sostiene desde el punto de vista económico. En muchos casos, esa divergencia responde a incentivos asociados al tratamiento contable o fiscal de las operaciones, generando lo que más adelante se analizará como riesgo de desalineación institucional y fiscal.

La consecuencia principal de privilegiar la forma sobre la sustancia es que se distorsiona la comparación entre alternativas. Esquemas que implican una exposición pública similar pueden aparecer como opciones muy distintas solo porque adoptan formas jurídicas diferentes. Este problema afecta tanto a la transparencia como a la calidad de la decisión pública y resulta central para el análisis crítico que se desarrollará en los bloques 10 y 11 de la memoria.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP

4.5 Tipologías clásicas de APP

Una vez definidos los elementos estructurales del modelo y el criterio de análisis basado en la sustancia económica, conviene ordenar las distintas formas en que las APP se han configurado tradicionalmente en la práctica. Esta clasificación no resuelve por sí sola la naturaleza económica del esquema, pero ofrece un punto de partida útil para comprender cómo se articula la relación entre sector público y sector privado.

De forma general, la práctica comparada distingue dos grandes tipologías: las APP contractuales y las APP institucionales. Esta distinción, recogida en la literatura internacional y expresamente en el Libro Verde de la Comisión Europea, resulta útil como herramienta de clasificación, aunque debe interpretarse siempre a la luz de los criterios expuestos en los apartados anteriores.

4.5.1 APP contractuales

Las APP contractuales constituyen la forma más reconocible y extendida del modelo. En este esquema, la relación entre el sector público y el privado se articula mediante un contrato de largo plazo en el que se definen las condiciones de diseño, financiación, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura o servicio.

Su principal ventaja conceptual radica en la claridad con la que, al menos en teoría, pueden delimitarse las obligaciones, la remuneración y la asignación de riesgos. Esta nitidez facilita el análisis del proyecto y su control posterior. Además, cuando el contrato está bien estructurado, ofrece un marco adecuado para la transferencia efectiva de riesgos al operador privado.

No obstante, esta tipología no está exenta de limitaciones. Su funcionamiento depende de la calidad de la estructuración, de la precisión de la asignación de riesgos y de la capacidad para evitar renegociaciones que desvirtúen el equilibrio inicial. Por ello, su mera existencia no garantiza, por sí sola, que el esquema responda a una APP genuina en sentido económico.

4.5.2 APP institucionales (Libro Verde UE)

Las APP institucionales representan una forma distinta de articular la colaboración público-privada. Según la definición recogida en el Libro Verde de la Comisión Europea, sobre la colaboración público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM/2004/327), este modelo se basa en la creación de una entidad con participación conjunta del sector público y del sector privado, normalmente una sociedad mixta, encargada de ejecutar y gestionar el proyecto.

En este caso, la colaboración no se limita a un contrato, sino que se incorpora a la propia estructura de propiedad y gobernanza de la entidad. En teoría, ello puede favorecer una mayor integración entre las partes y una alineación más estable de intereses a largo plazo.

Sin embargo, esta tipología exige una atención especial al análisis del control económico. La mera participación privada en el capital no basta para afirmar que la entidad opera como unidad de mercado. Lo determinante sigue siendo si el socio privado asume riesgos de forma sustancial y ejerce una influencia económica real. En

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ausencia de estos elementos, la entidad puede comportarse, en sustancia, como una unidad pública.

Esta tipología resulta especialmente relevante porque sirve de punto de partida para la ampliación conceptual que se desarrolla en el apartado siguiente y que será después decisiva para interpretar las configuraciones dominicanas analizadas en el bloque 5 de la memoria.

4.6 Ampliación del concepto: empresas públicas y fideicomisos como cuasisociedades

La distinción clásica entre APP contractuales e institucionales resulta útil, pero no basta para abarcar la diversidad de estructuras que, en la práctica, se utilizan para la provisión de infraestructuras y servicios públicos. Existen configuraciones que, sin encajar formalmente en ninguna de esas dos categorías, adoptan características funcionales que las aproximan al modelo APP. Esto obliga a ampliar el análisis desde una perspectiva jurídica hacia una lectura basada en la sustancia económica.

En este contexto, el enfoque del Fondo Monetario Internacional, en su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (FMI, 2014), aporta una herramienta conceptual especialmente útil mediante la noción de cuasisociedad. Esta categoría permite analizar unidades que, aun careciendo de personalidad jurídica propia o estando integradas en el sector público, operan con rasgos propios de una empresa: contabilidad separada, cierta autonomía operativa, gestión de recursos diferenciada y vinculación de ingresos a la explotación del activo o servicio.

Esta aproximación permite reinterpretar determinadas estructuras utilizadas en la práctica como empresas públicas no financieras, tanto mixtas como íntegramente públicas, y fideicomisos públicos como mecanismos que buscan aproximarse a la lógica de una entidad vehículo de proyecto. A través de estos instrumentos se pretende aislar la gestión de inversiones concretas, estructurar su financiación y dotarlas de una apariencia de funcionamiento empresarial.

La cuestión central es que esa configuración formal no basta para equipararlas automáticamente a una APP en sentido económico. En el caso de las empresas públicas con participación privada, la proximidad al modelo APP institucional es más evidente, pero aun así resulta imprescindible analizar el grado de control efectivo y la transferencia real de riesgos. En el caso de las empresas públicas íntegramente públicas y de los fideicomisos, la paradoja es mayor: se diseñan estructuras con rasgos empresariales para operar como si fueran entidades de mercado, pese a que no existe un socio privado en sentido estricto.

Aquí aparece una cuestión conceptual importante. Teóricamente, una entidad formalmente pública podría desempeñar, en términos económicos, el papel de socio privado si reuniera ciertas condiciones estrictas: autonomía como unidad institucional, ausencia de control público efectivo sobre sus decisiones económicas, condición de productor de mercado y asunción sustancial de riesgos y beneficios del proyecto. Sin embargo, esta posibilidad es más bien excepcional. En la práctica, suelen persistir elementos de control público, respaldo financiero o retención de riesgos que impiden equiparar estas estructuras a una APP genuina.

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Esta ampliación conceptual no pretende diluir la definición de APP, sino mejorar la capacidad analítica del sistema. Permite incorporar al examen instrumentos que, sin responder plenamente al modelo, comparten rasgos funcionales relevantes y, por tanto, deben ser evaluados críticamente. Esta perspectiva será esencial para el diagnóstico del bloque 5 de la memoria y para el análisis del Anexo I, Bloque 13.

4.7 Implicaciones fiscales y contables de las APP

La utilización de APP y de estructuras institucionales asociadas tiene implicaciones directas sobre la posición fiscal del Estado y sobre el modo en que las operaciones se reflejan en las cuentas públicas. Estas implicaciones no pueden evaluarse desde la forma jurídica del instrumento, sino a partir de los criterios de clasificación y consolidación desarrollados por el Fondo Monetario Internacional y otros marcos contables internacionales.

La cuestión central es determinar si los activos, pasivos y flujos financieros asociados al proyecto deben consolidarse dentro del sector público. Esta decisión afecta al registro de la inversión, al reconocimiento de la deuda y, en última instancia, a la medición del déficit. Por ello, las APP no pueden concebirse como un mecanismo para reducir artificialmente la deuda pública, sino como una herramienta cuyo tratamiento fiscal debe ser consecuencia de su sustancia económica y no de su diseño formal.

En el caso de las APP contractuales, la posibilidad de que la inversión no consolide depende, en gran medida, de la transferencia efectiva de riesgos al socio privado. Cuando este asume riesgos relevantes sin cobertura pública que los neutralice, puede justificarse un tratamiento fuera del perímetro público. Pero si esos riesgos permanecen, directa o indirectamente, en el sector público, la operación debe reflejarse en sus cuentas, con independencia de la estructura contractual.

En las APP institucionales ampliadas empresas públicas y fideicomisos el análisis resulta aún más delicado. Aunque estas entidades puedan disponer de contabilidad separada y operar con rasgos empresariales, la presencia de control público, la dependencia de financiación estatal o la falta de ingresos de mercado suelen conducir a su clasificación dentro del sector público. En tales casos, la inversión y el endeudamiento asociados siguen siendo, en sustancia, públicos.

Este análisis será determinante en los bloques 8, 10 y 11 de la memoria, donde se examinan tanto la sostenibilidad fiscal del sistema como el impacto de la reforma sobre la posición financiera del Estado. Desde la perspectiva del Anexo I, estas cuestiones se conectan especialmente con el Bloque 7 (Régimen económico-financiero y bancabilidad) y el Bloque 13 (Integración del régimen APP con fideicomisos públicos y APP institucionales).

4.8 Riesgos de desalineación: off-balance e ingeniería institucional

La interacción entre modelos de provisión de infraestructuras y marcos de contabilidad pública introduce un riesgo estructural que merece atención específica: la posibilidad de que la decisión sobre cómo estructurar un proyecto no responda a criterios de eficiencia o valor por dinero, sino a la búsqueda de un determinado tratamiento fiscal o estadístico. Cuando esto ocurre, aparece una desalineación entre la lógica económica del proyecto y su configuración institucional.

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En este contexto, la noción de off-balance adquiere una importancia central. El hecho de que determinadas inversiones puedan no reflejarse directamente en déficit o deuda puede generar incentivos para estructurar proyectos mediante APP, empresas públicas o fideicomisos con el objetivo de situarlos fuera del perímetro del balance público. Este resultado puede ser legítimo cuando responde a una transferencia real de riesgos y a una estructura económica coherente. Se vuelve problemático cuando se obtiene exclusivamente a través de la forma jurídica o de una arquitectura institucional que no altera la sustancia de la operación.

Es aquí donde aparece la llamada ingeniería institucional. Bajo esta lógica, se diseñan vehículos y estructuras cuya función principal no es optimizar el desempeño económico del proyecto, sino producir un determinado resultado contable. El efecto de estas prácticas es doble: por una parte, distorsionan la comparación entre alternativas; por otra, reducen la transparencia fiscal y dificultan la identificación de la verdadera exposición del sector público.

Este riesgo se conecta directamente con los problemas de arbitraje regulatorio y de incoherencia sistémica que se desarrollarán en los bloques 10 y 11 de la memoria. También encuentra una plasmación analítica clara en el Anexo I, Bloque 13, en la medida en que pone de relieve la necesidad de integrar todos los modelos dentro de un mismo marco de evaluación.

La cuestión no es prohibir el uso de estas estructuras, sino evitar que su elección responda a incentivos contables más que a criterios de eficiencia. Para ello, resulta imprescindible aplicar de manera consistente el principio de sustancia económica y reforzar los mecanismos de evaluación ex ante.

4.9 Principio de coherencia del sistema

El conjunto del análisis anterior permite formular un principio rector que debe guiar la configuración y evaluación del sistema APP: la coherencia entre la sustancia económica de los proyectos, su diseño institucional y su tratamiento regulatorio y fiscal. Este principio no es solo una exigencia técnica; es una condición para evitar distorsiones en la toma de decisiones públicas y para asegurar que los distintos instrumentos de provisión se utilicen de manera transparente y eficiente.

La coherencia del sistema exige, en primer lugar, que la forma jurídica de los instrumentos no determine el nivel de exigencia analítica. Proyectos que, en términos económicos, presentan características equivalentes deben someterse a criterios comparables de evaluación, estructuración, asignación de riesgos y control. Esta idea será especialmente relevante para los bloques 10 y 11 de la memoria, y constituye una de las bases de la propuesta de reforma desarrollada en el bloque 12.

En segundo lugar, la coherencia requiere que el tratamiento fiscal y contable refleje fielmente la realidad económica de las operaciones. La clasificación de activos, pasivos y flujos no puede depender de la arquitectura institucional elegida, sino del control económico, la asignación de riesgos y la estructura de incentivos del proyecto. En ausencia de esta correspondencia, el sistema deja de representar con fidelidad la posición real del Estado.

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En tercer lugar, la coherencia sistémica exige integrar dentro de un mismo marco analítico todos los instrumentos de provisión relevantes. La coexistencia de APP contractuales, empresas públicas, fideicomisos u otros vehículos no es problemática en sí misma; lo es cuando operan bajo regímenes desiguales sin una justificación basada en su naturaleza económica. Esa fragmentación abre la puerta al arbitraje regulatorio y a la selección de modelos por conveniencia institucional o contable.

Desde una perspectiva operativa, este principio se traduce en la necesidad de aplicar una misma lógica de evaluación a todos los modelos. Ello no implica uniformidad absoluta, sino consistencia en los criterios utilizados. Cualquier proyecto que aspire a operar bajo una lógica empresarial o con participación privada debe someterse a procesos rigurosos de análisis ex ante, estructuración financiera, asignación de riesgos y control fiscal. Del mismo modo, las estructuras que no impliquen una transferencia efectiva de riesgos o que permanezcan bajo control público deben reflejar íntegramente su impacto en las cuentas públicas.

Este principio de coherencia constituye, en definitiva, la base conceptual sobre la que descansa el resto de la memoria. Sin él, el análisis posterior del sistema, del anteproyecto y de las propuestas de reforma carecería de un criterio ordenador. Con él, en cambio, es posible interpretar las distintas configuraciones del sistema APP desde una perspectiva integrada, crítica y orientada a resultados.

5. Configuración actual del sistema APP en República Dominicana

El análisis del sistema dominicano de alianzas público-privadas exige ir más allá del régimen jurídico formal y examinar cómo se estructuran, en la práctica, las inversiones en infraestructuras y servicios públicos. Aunque la Ley 47-20 configura un marco definido para las APP contractuales, la realidad operativa muestra un ecosistema más amplio, en el que conviven distintos instrumentos con funciones económicas próximas, pero sometidos a lógicas regulatorias, institucionales y fiscales diferentes.

Esta coexistencia plantea una cuestión central para el conjunto de la memoria. Si, como se ha expuesto en el bloque 4, la naturaleza de una APP debe determinarse por su sustancia económica y no solo por su forma jurídica, entonces el sistema no puede evaluarse únicamente a partir del régimen formal de las APP contractuales. Resulta necesario considerar también aquellas estructuras que, sin integrarse plenamente en ese régimen, participan en la provisión de infraestructuras y servicios públicos mediante esquemas de gestión, financiación y control que producen efectos funcionalmente equivalentes.

El objetivo de este bloque es, por tanto, describir y diagnosticar la configuración actual del sistema, identificando sus instrumentos principales, la forma en que interactúan y las implicaciones derivadas de su coexistencia. Este análisis cumple una función de base para los bloques posteriores. En particular, anticipa cuestiones que reaparecerán en el examen del anteproyecto, en el análisis de la coherencia del sistema y en la propuesta de reforma. Desde la perspectiva del Anexo I, este bloque se conecta especialmente con el Bloque 1 (Ámbito de aplicación y definiciones) y con el Bloque 13 (Integración del régimen APP con fideicomisos públicos y APP institucionales), en la medida en que

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ambos permiten encuadrar el problema de fondo: la existencia de un sistema fragmentado que no trata de manera homogénea instrumentos económicamente comparables.

5.1 Marco normativo vigente

El sistema se articula formalmente en torno a la Ley No. 47-20 sobre Alianzas PúblicoPrivadas y a su reglamento de aplicación, que establecen un régimen específico para la estructuración de APP contractuales. Desde el punto de vista de su diseño, este marco incorpora elementos alineados con la práctica internacional: definición del ciclo del proyecto, evaluación ex ante, asignación de riesgos, participación de un órgano técnico especializado y control fiscal de las operaciones.

En el plano institucional, la arquitectura del régimen distingue con cierta claridad funciones técnicas, decisorias y de control. La Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas (DGAPP) actúa como órgano técnico de estructuración y evaluación; el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas desempeña la función decisoria; y el Ministerio de Hacienda interviene en la valoración de la sostenibilidad fiscal y del impacto financiero de los proyectos. A ello se suma la función de la Dirección General de Contrataciones Públicas, en cuanto garante de los principios generales de contratación pública.

Este diseño dota al régimen APP de una base relativamente sólida cuando se trata de proyectos formalmente encuadrados en la Ley 47-20. El problema surge cuando se observa que el marco normativo no cubre de manera integral el conjunto de instrumentos efectivamente utilizados en la práctica. Fuera de ese perímetro operan otras figuras, entre ellas los fideicomisos públicos regulados por la Ley No. 28-23 de Fideicomisos Públicos y determinadas empresas públicas, que participan de manera relevante en la ejecución de proyectos de infraestructura.

La principal limitación del marco vigente no reside, por tanto, en la ausencia de un régimen APP, sino en su alcance parcial. El sistema dispone de una regulación relativamente desarrollada para una parte del universo de proyectos, pero carece de un marco común que permita integrar y comparar todos los instrumentos bajo criterios homogéneos. Esta observación será determinante más adelante, tanto en el bloque 6 de la memoria, al analizar el ámbito de aplicación del anteproyecto, como en los bloques 10 y 13, al abordar la coherencia del sistema, la evaluación comparada de modelos y su integración bajo un marco común

5.2 Instrumentos de ejecución existentes

En la práctica, la ejecución de proyectos de infraestructura y servicios públicos se canaliza a través de tres grandes tipos de instrumentos: las APP contractuales, las empresas públicas no financieras y los fideicomisos públicos. Cada uno de ellos presenta rasgos propios y se inserta en marcos regulatorios distintos, pero todos participan, de una u otra forma, en la estructuración y ejecución de inversiones de interés público.

Las APP contractuales representan el modelo formalmente regulado por la Ley No. 4720 sobre Alianzas Público-Privadas, así como por su reglamento de aplicación, y constituyen la expresión más nítida del esquema analizado conceptualmente en el bloque 4. Se articulan mediante contratos de largo plazo en los que se definen obligaciones de diseño, financiación, construcción, operación y mantenimiento, así

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como la asignación de riesgos y el régimen de remuneración. Su principal fortaleza estriba en el mayor nivel de formalización, estructuración ex ante y control institucional que acompaña a estos procesos. Sin embargo, su utilización efectiva ha sido limitada, lo que sugiere que, pese a su robustez técnica, el modelo puede enfrentarse a restricciones prácticas o comparativas frente a otros instrumentos más flexibles.

Las empresas públicas no financieras constituyen una segunda vía de ejecución. Estas entidades operan bajo el marco general del derecho público empresarial y de la normativa que regula la organización y funcionamiento del sector público, incluyendo disposiciones presupuestarias, de control y, en su caso, de contratación pública. Pueden actuar con un cierto grado de autonomía organizativa y financiera, y en algunos casos adoptan rasgos propios de la gestión empresarial. No obstante, tal como se ha expuesto en el bloque 4, su naturaleza económica depende del control efectivo, de la estructura de ingresos y de la verdadera asignación de riesgos. En ausencia de participación privada sustantiva o de una transferencia real de riesgos, estas entidades siguen formando parte, en esencia, del ámbito público, aunque operen con una lógica más flexible que la administración tradicional.

Los fideicomisos públicos, por su parte, se rigen por la Ley No. 28-23 sobre fideicomisos públicos y por la normativa financiera y fiduciaria aplicable, y se han consolidado como uno de los instrumentos más relevantes en la práctica dominicana. Su atractivo radica en su capacidad para aislar determinados flujos financieros, dotar a los proyectos de una contabilidad separada y operar con una mayor flexibilidad organizativa. Sin embargo, esta flexibilidad no resuelve por sí sola la cuestión central de su naturaleza económica. En muchos casos, el control público sigue siendo determinante y la exposición al riesgo continúa recayendo, directa o indirectamente, sobre el Estado. Por ello, su expansión plantea interrogantes relevantes en términos de transparencia, coherencia regulatoria y tratamiento fiscal, que más adelante se desarrollarán en los bloques 7, 10 y 13 de la memoria.

Lo relevante, desde un punto de vista diagnóstico, es que estos tres instrumentos conviven dentro de un mismo espacio funcional, aunque no bajo un mismo marco de análisis ni de exigencia regulatoria. Esa coexistencia constituye la base de la fragmentación del sistema.

5.3 Coexistencia de modelos y fragmentación del sistema

El sistema resultante no responde a una arquitectura integrada, sino a la superposición de instrumentos que han ido consolidándose de manera parcial y con lógicas regulatorias diferenciadas. Esta configuración produce una fragmentación estructural: modelos que cumplen funciones económicamente comparables quedan sometidos a niveles de exigencia distintos en materia de evaluación, estructuración, control y transparencia.

La consecuencia más inmediata de esta fragmentación es la aparición de asimetrías en la forma en que se seleccionan y analizan los proyectos. Mientras que las APP contractuales están sujetas a procesos más formales de estructuración y revisión, otros instrumentos pueden operar con mayor flexibilidad y con menores exigencias comparativas. Esta situación altera el terreno de juego y desplaza la decisión sobre el modelo desde el plano técnico al plano institucional o procedimental.

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La falta de un marco común también dificulta la comparación entre alternativas. Si distintos instrumentos se rigen por reglas distintas, resulta mucho más complejo determinar cuál de ellos ofrece mayor valor por dinero, mejor asignación de riesgos o menor exposición fiscal. En este punto, la conexión con el Anexo I, Bloque 1 resulta especialmente clara, porque la fragmentación del sistema tiene su origen en un ámbito de aplicación normativo que no alcanza al conjunto de las formas de provisión efectivamente utilizadas.

Más adelante, en el bloque 10 de la memoria, esta cuestión reaparecerá en términos de coherencia del sistema y arbitraje regulatorio. Por ahora, interesa subrayar que la fragmentación no es una mera característica descriptiva del sistema, sino una debilidad estructural que condiciona la calidad de las decisiones desde su origen.

5.4 Interacción entre instrumentos

La fragmentación del sistema no implica que los instrumentos operen de forma estanca. Por el contrario, una de las características de la práctica dominicana es la interacción entre ellos, ya sea por sustitución, por combinación o por encadenamiento dentro de un mismo proyecto. Esta interacción no parece responder a una lógica clara de especialización funcional, sino más bien a la disponibilidad relativa de instrumentos, a las necesidades de ejecución y, en algunos casos, a la flexibilidad que ofrece cada vehículo.

Así, proyectos de características similares pueden estructurarse bajo modelos distintos sin que siempre exista una justificación técnica plenamente explícita. Del mismo modo, pueden aparecer configuraciones híbridas en las que un fideicomiso, por ejemplo, actúa como vehículo financiero o de gestión dentro de una operación más compleja, o en las que una empresa pública convive con contrataciones privadas en esquemas que se aproximan funcionalmente a una APP. Estas combinaciones incrementan la complejidad del sistema y dificultan la delimitación de responsabilidades, riesgos y flujos financieros.

La ausencia de un marco que ordene esta interacción tiene efectos relevantes. Por un lado, refuerza la discrecionalidad en la elección del instrumento. Por otro, dificulta la trazabilidad del proyecto, ya que la lógica de la operación puede quedar repartida entre varias estructuras, cada una con su propio régimen y con distintos niveles de transparencia. Esta observación enlaza con problemas que se desarrollarán más adelante en el bloque 12 de la memoria, al tratar la transparencia, la trazabilidad y el control del sistema, y en el Anexo I, Bloque 12 (Transparencia, rendición de cuentas y trazabilidad).

En este sentido, la interacción entre instrumentos no corrige la fragmentación, sino que puede intensificarla, al añadir capas adicionales de complejidad a un sistema ya de por sí heterogéneo.

5.5 Implicaciones de la falta de integración

La falta de integración del sistema tiene consecuencias que van más allá de la diversidad de instrumentos. En primer lugar, afecta a la calidad de la toma de decisiones. Si no existe un marco homogéneo de análisis, la elección del modelo puede verse influida por consideraciones ajenas a la lógica económica del proyecto, como la flexibilidad procedimental, la rapidez de ejecución o el tratamiento contable de la inversión.

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En segundo lugar, esta fragmentación incrementa los riesgos fiscales. La utilización de estructuras diferenciadas puede ocultar, diferir o fragmentar compromisos públicos, generando una imagen parcial de la exposición del Estado. Este problema será especialmente relevante en el bloque 7 de la memoria, al analizar el régimen económico-financiero y las implicaciones fiscales de la estructuración de proyectos, y volverá a aparecer en el bloque 13 al examinar el impacto de la reforma sobre las finanzas públicas.

A esta asimetría se añade otra consecuencia menos visible, pero relevante desde el punto de vista operativo: la ausencia de tratamientos procedimentales diferenciados entre proyectos con apoyo financiero público y proyectos autofinanciados. Cuando ambos se someten al mismo nivel de tramitación pese a presentar perfiles fiscales claramente distintos, el sistema introduce sobrecargas innecesarias y pierde la oportunidad de agilizar proyectos que no implican riesgo relevante para el Estado. Esta cuestión, que se recoge de forma más precisa en el Bloque 14 del Anexo I, constituye también una manifestación de la falta de proporcionalidad interna del modelo.

En tercer lugar, la fragmentación debilita la transparencia y la gobernanza del sistema. La dispersión de información, la multiplicidad de actores y la coexistencia de marcos regulatorios distintos dificultan la supervisión, la rendición de cuentas y la evaluación comparada de alternativas. En ausencia de un principio integrador, el sistema pierde capacidad para funcionar como un verdadero conjunto y tiende a comportarse como una suma de mecanismos paralelos.

La conclusión diagnóstica de este bloque es clara: el problema del sistema dominicano no es la existencia de varios instrumentos, sino la falta de un marco común que permita evaluarlos, ordenarlos y utilizarlos de manera coherente. Esta debilidad estructural justifica el análisis crítico del anteproyecto en los bloques siguientes y, más adelante, la necesidad de una propuesta de reforma orientada a la integración del sistema bajo criterios homogéneos.

6. Análisis del anteproyecto: marco general y gobernanza

Una vez expuestas en el bloque 5 de la memoria las principales debilidades de la configuración actual del sistema APP en la República Dominicana, el examen del anteproyecto debe comenzar por aquellos elementos que determinan su arquitectura básica: el ámbito de aplicación del régimen, los principios que lo orientan y el marco institucional encargado de su puesta en práctica. Estos tres componentes no constituyen cuestiones preliminares ni meramente formales. En ellos se define, en realidad, el alcance efectivo del sistema, el nivel de exigencia con el que operará y la forma en que se integrarán el análisis técnico, el control fiscal y la decisión pública. Este bloque cumple, por tanto, una función decisiva dentro de la memoria. Si en el bloque 4 se estableció el marco conceptual que permite distinguir entre forma jurídica y sustancia económica, y en el bloque 5 se diagnosticó la fragmentación del sistema vigente, aquí corresponde valorar si el anteproyecto corrige realmente esa fragmentación o si, por el contrario, la mantiene bajo una formulación normativa más ordenada. Desde la perspectiva del Anexo I, el análisis se apoya principalmente en el

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Bloque 1 (Ámbito de aplicación y definiciones), el Bloque 2 (Principios rectores del régimen APP) y el Bloque 3 (Marco institucional y gobernanza), aunque sus implicaciones se proyectan también sobre el Bloque 13 (Integración del régimen APP con fideicomisos públicos y APP institucionales).

Ahora bien, antes de entrar en el análisis específico de estos elementos, resulta necesario introducir una consideración de carácter transversal sobre la técnica normativa utilizada tanto en la ley vigente como en el anteproyecto. En distintos apartados especialmente en aquellos relativos a los procedimientos se observa una tendencia a incorporar un nivel de detalle propio de manuales de estructuración o guías metodológicas, más que de una norma de rango legal. Este enfoque, aunque puede aportar claridad en la descripción de las fases del proceso, introduce una rigidez innecesaria en ámbitos que requieren adaptabilidad técnica y dificulta la actualización de metodologías conforme evolucionan las buenas prácticas internacionales.

Desde mi punto de vista, esta aproximación plantea un problema de fondo: desdibuja la frontera entre la norma jurídica que debe establecer principios, reglas y competencias y los instrumentos técnicos, que deben desarrollar los procedimientos con flexibilidad. Esta cuestión no es menor, porque condiciona la capacidad del sistema para evolucionar, ajustarse al mercado y mantener coherencia a lo largo del tiempo. Por ello, el análisis de este bloque no solo valorará el contenido material del anteproyecto, sino también si su configuración normativa contribuye a reforzar o, por el contrario, a rigidizar el funcionamiento del sistema.

La cuestión de fondo no es, en consecuencia, si el anteproyecto mejora algunos aspectos del régimen vigente, sino si lo hace en una dirección capaz de dotar al sistema de mayor coherencia. Lo relevante es determinar si las modificaciones propuestas permiten avanzar hacia un modelo en el que los distintos instrumentos de provisión de infraestructuras queden sometidos a criterios homogéneos de evaluación y decisión, o si se mantiene una lógica parcial que deja intactas las principales debilidades estructurales

6.1 Ámbito de aplicación del régimen APP

El ámbito de aplicación constituye el primer elemento crítico del anteproyecto, porque define qué proyectos y qué instrumentos quedan sometidos a las reglas del sistema APP. Esta delimitación no es neutra. De ella depende, en gran medida, la capacidad del régimen para ordenar de forma coherente el conjunto de mecanismos utilizados en la práctica y para evitar que instrumentos funcionalmente equivalentes queden sujetos a niveles de exigencia distintos.

Tal como se señaló en el bloque 4 de la memoria, una aproximación rigurosa a las APP exige atender a la sustancia económica del proyecto y no únicamente a su forma jurídica. Desde esa perspectiva, el problema del régimen vigente es claro: su ámbito de aplicación se encuentra centrado en las APP contractuales y, por tanto, deja fuera otros esquemas que, en la práctica, pueden generar compromisos financieros de largo plazo, estructuras complejas de financiación o distribuciones de riesgo materialmente comparables. Este problema se refleja en el Anexo I, Bloque 1, y se proyecta directamente sobre el Bloque 13, en la medida en que condiciona la posibilidad de integrar fideicomisos públicos y otras formas institucionales dentro de un marco común.

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El anteproyecto introduce ciertos ajustes en esta materia, pero no parece alterar de manera sustancial su lógica de base. La delimitación continúa descansando principalmente en la configuración formal de la APP como relación contractual específica, sin avanzar de forma decidida hacia una definición más amplia basada en el impacto económico y fiscal de las operaciones. Esta omisión es particularmente relevante en un contexto como el dominicano, donde, tal como se evidenció en el bloque 5 de la memoria, los proyectos de infraestructura pueden canalizarse a través de instrumentos distintos de la APP contractual.

La principal consecuencia de esta restricción es que subsiste un espacio para la fragmentación y el arbitraje regulatorio. Proyectos con perfiles de riesgo, necesidades de financiación y efectos fiscales comparables pueden seguir estructurándose bajo regímenes diferentes en función de las ventajas operativas o regulatorias que ofrezca cada instrumento. Ello debilita la capacidad del sistema para comparar alternativas de manera rigurosa y compromete la posibilidad de aplicar una misma lógica de control y evaluación a todo el universo de proyectos relevantes.

Desde un punto de vista técnico, un ámbito de aplicación coherente debería incorporar no solo las APP contractuales en sentido estricto, sino cualquier esquema que genere obligaciones relevantes para el sector público o que traslade a estructuras diferenciadas funciones, financiación y riesgos de proyectos de infraestructura. Mientras este paso no se dé de manera clara, el anteproyecto seguirá avanzando sobre una base parcial, lo que limita el alcance real de la reforma.

6.2 Principios rectores

Los principios rectores constituyen el segundo pilar del régimen, porque expresan los criterios generales que deben orientar la selección, estructuración y ejecución de los proyectos. Su relevancia no depende de su valor declarativo, sino de su capacidad para operar como estándares efectivos de decisión. En un sistema APP, los principios no deberían actuar como fórmulas generales de buena administración, sino como mandatos que condicionen realmente la forma en que se diseñan y evalúan los proyectos.

En el bloque 4 de la memoria se puso de relieve que la lógica económica de una APP exige, entre otros elementos, participación privada efectiva, transferencia real de riesgos y mecanismos de remuneración vinculados al desempeño. Sobre esa base conceptual, los principios rectores deberían cumplir una función de cierre: traducir esa lógica económica en criterios normativos aplicables a todo el sistema. El Anexo I, Bloque 2 permite valorar precisamente si el anteproyecto consigue esa traducción y cómo se proyecta sobre ámbitos posteriores, como la estructuración de proyectos y el régimen económico-financiero.

El anteproyecto refuerza la formulación de algunos principios relevantes, en particular los vinculados al valor por dinero, la sostenibilidad fiscal, la transparencia y la adecuada asignación de riesgos. Sin embargo, el problema no reside en el reconocimiento formal de estos conceptos, sino en su grado de operatividad. Un principio solo cumple una función estructurante cuando se aplica de manera efectiva a todos los instrumentos y a todas las fases del ciclo del proyecto. Cuando su aplicación queda circunscrita al régimen

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formal de las APP contractuales, o depende de la intensidad con la que cada institución decida interpretarlo, su valor práctico se reduce considerablemente.

Esa es, precisamente, una de las debilidades que persisten. Tal como se desprende del bloque 5 de la memoria, el sistema dominicano no se agota en las APP contractuales, y sin embargo el anteproyecto no garantiza de forma plena que esos principios se proyecten con la misma intensidad sobre otros instrumentos funcionalmente comparables. De este modo, se corre el riesgo de que los principios rectores operen con fuerza en una parte del sistema y con escasa incidencia en otra, debilitando su función de criterio común de evaluación.

Esta limitación tiene un efecto importante sobre la coherencia del régimen. Si el valor por dinero, la adecuada asignación de riesgos o la sostenibilidad fiscal no se convierten en parámetros transversales, el sistema puede mejorar su formulación conceptual sin alterar de forma significativa su funcionamiento real. En ese sentido, el anteproyecto avanza más en el plano del lenguaje normativo que en el de la integración efectiva de los principios dentro de un marco común de decisión.

6.3 Marco institucional

El marco institucional define la forma en que el sistema APP transforma los principios y reglas del régimen en decisiones concretas. No basta con contar con un buen diseño normativo; es indispensable que la arquitectura institucional permita integrar adecuadamente la función técnica, la valoración fiscal y la decisión final. Esta cuestión, que se anticipó en el bloque 4 de la memoria al tratar la importancia del control económico y de la coherencia sistémica, resulta central para valorar si el anteproyecto corrige o mantiene los déficits de gobernanza del sistema actual.

Desde la perspectiva del Anexo I, esta materia se examina principalmente en el Bloque 3 (Marco institucional y gobernanza), aunque se proyecta también sobre el Bloque 7 (Régimen económico-financiero y bancabilidad) y, de forma transversal, sobre el Bloque 13 (Integración con fideicomisos públicos y APP institucionales), dado que la calidad de la gobernanza condiciona tanto la viabilidad de los proyectos como la coherencia del sistema en su conjunto. El problema no consiste solo en distribuir competencias, sino en asegurar que el sistema institucional funcione de forma integrada y no fragmentada El anteproyecto mantiene, en lo esencial, la estructura institucional vigente. Por ello, el análisis debe centrarse menos en la mera descripción de órganos y más en la forma en que sus funciones se articulan y se proyectan sobre la toma de decisiones.

6.3.1 Papel de la DGAPP

La DGAPP ocupa una posición central como órgano técnico del sistema, responsable de la estructuración y evaluación de los proyectos. Su importancia no deriva únicamente de su existencia, sino del papel que sus análisis desempeñan dentro del proceso de decisión. En un sistema APP técnicamente sólido, la DGAPP debería constituir el principal garante de que los proyectos se estructuren sobre bases consistentes y de que los principios del régimen se apliquen con rigor.

Esta función enlaza claramente con el Anexo I, Bloque 3, en la medida en que la DGAPP constituye una pieza central de la arquitectura institucional del sistema y de su capacidad de articulación técnica. También se proyecta sobre el Bloque 4, porque la

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calidad de la identificación, priorización y estructuración de los proyectos depende en gran medida de la fortaleza técnica de este órgano, y se conecta con el Bloque 2, en cuanto la DGAPP es, en la práctica, uno de los vehículos a través de los cuales los principios rectores deberían traducirse en exigencias operativas concretas

El problema no es, sin embargo, la ausencia de un órgano técnico, sino la posición efectiva que ocupa dentro del sistema. Si sus evaluaciones pueden ser desplazadas, relativizadas o absorbidas por decisiones adoptadas sobre bases incompletas o por consideraciones ajenas al análisis técnico, la fortaleza institucional de la DGAPP se vuelve más aparente que real. El anteproyecto no parece introducir cambios suficientemente claros para reforzar ese peso técnico en el conjunto del proceso, lo que limita su capacidad para corregir uno de los déficits funcionales más relevantes del sistema.

6.3.2 Interacción con el Ministerio de Hacienda

La intervención del Ministerio de Hacienda introduce en el sistema una dimensión indispensable: la valoración de la sostenibilidad fiscal y del impacto financiero de los proyectos. Tal como se desarrollará con mayor detalle en los bloques 8 y 11 de la memoria, esta función no puede concebirse como una revisión aislada o tardía, sino como un componente integrado del proceso de estructuración y selección.

Desde la lógica del Anexo I, Bloques 7 y 8, el análisis fiscal depende directamente de la estructura de ingresos, de la bancabilidad del proyecto y de la asignación de riesgos. Por ello, la interacción entre la DGAPP y el Ministerio de Hacienda constituye uno de los puntos más sensibles del régimen. Si ambos análisis se desarrollan de forma paralela, pero sin una verdadera integración, el sistema corre el riesgo de producir proyectos técnicamente atractivos, pero fiscalmente problemáticos, o fiscalmente aceptables, pero mal estructurados desde el punto de vista económico.

El anteproyecto no parece reforzar de manera decisiva los mecanismos que permitan alinear de forma temprana y sistemática ambas dimensiones. La falta de esta integración es una de las causas por las que el sistema puede seguir funcionando con una lógica de validaciones sucesivas, en lugar de mediante un proceso unificado de análisis. Ello reduce la calidad del expediente y limita la capacidad del Estado para tomar decisiones plenamente informadas.

6.3.3 Coordinación interinstitucional

La coordinación entre las distintas entidades se materializa principalmente a través del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, que actúa como órgano decisor. Sin embargo, la existencia de un órgano colegiado no garantiza, por sí sola, una buena gobernanza. La cuestión decisiva es la calidad de la información sobre la que decide y el grado de integración de los análisis que confluyen en el expediente.

En este punto, la conexión con el Anexo I, Bloque 3 es especialmente clara, y se extiende también al Bloque 12 (Transparencia, rendición de cuentas y trazabilidad), porque la coordinación institucional no afecta solo a la calidad de la decisión, sino también a su trazabilidad y control posterior. Un sistema técnicamente sólido exige que las decisiones del Consejo descansen en expedientes completos, sustentados en evidencia técnica

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verificable y capaces de integrar la estructuración del proyecto, su viabilidad económica y financiera, y su perfil de riesgo.

Cuando esa integración no se produce, el órgano decisor deja de actuar como instancia de síntesis técnica y pasa a operar en un espacio de mayor discrecionalidad. Ese es uno de los riesgos que el anteproyecto no termina de resolver. Mantiene la estructura institucional, pero no parece reforzar suficientemente los mecanismos que aseguren que la coordinación interinstitucional se traduzca en decisiones más robustas, mejor documentadas y menos dependientes de criterios externos al análisis del proyecto.

6.4 Valoración crítica

El examen conjunto del ámbito de aplicación, los principios rectores y el marco institucional permite concluir que el anteproyecto introduce mejoras apreciables en la formulación del régimen, pero no avanza con la misma profundidad en la corrección de sus debilidades estructurales. Esta valoración se apoya en los Bloques 1, 2 y 3 del Anexo I, en conexión con el Bloque 13, y debe leerse además a la luz del diagnóstico desarrollado en el bloque 5 de la memoria y del marco conceptual fijado en el bloque 4. La primera limitación es que el ámbito de aplicación sigue siendo esencialmente parcial. Aunque se introducen ajustes, no se produce una ampliación suficiente que permita integrar de forma efectiva todos los instrumentos utilizados en la práctica. La segunda es que los principios rectores, pese a mejorar en su formulación, no terminan de operar como criterios homogéneos para todo el sistema. Y la tercera es que el marco institucional conserva su estructura básica sin reforzar de forma clara la integración entre análisis técnico, valoración fiscal y decisión final.

Como resultado, el anteproyecto mantiene un sistema que puede ganar en orden formal sin superar plenamente la fragmentación que lo caracteriza. Persisten espacios para el arbitraje regulatorio, para la desigual aplicación de estándares y para la toma de decisiones bajo expedientes cuya calidad depende demasiado de la práctica institucional y demasiado poco de exigencias normativas inequívocas.

En términos generales, la reforma presenta así un carácter más evolutivo que transformador. Introduce mejoras que pueden fortalecer el funcionamiento del régimen APP contractual, pero no resuelve de forma estructural el problema de fondo: la falta de coherencia del sistema en su conjunto. Precisamente por ello, el análisis de los bloques siguientes deberá centrarse en comprobar hasta qué punto esa limitación se reproduce en las fases de estructuración, adjudicación, régimen económico-financiero y control del sistema, y por qué ello justifica una propuesta de reforma de mayor alcance.

7. Ciclo de estructuración y adjudicación de proyectos

Una vez analizado el anteproyecto en sus elementos de marco general y gobernanza, el examen debe desplazarse hacia el ciclo operativo de los proyectos, porque es en esta secuencia identificación, estructuración, promoción, licitación y adjudicación donde el sistema deja de ser un diseño normativo y se convierte en un mecanismo efectivo de

Carlos Bonnelly Ginebra

selección y contratación de inversiones. La calidad del régimen APP depende en gran medida de lo que ocurra en este tramo del proceso. Si la fase inicial es débil, las etapas posteriores difícilmente podrán corregir sus defectos; si, por el contrario, el ciclo está bien articulado, el sistema gana capacidad para producir proyectos coherentes, financiables y sometidos a una competencia real.

Este bloque se sitúa, por tanto, en un punto central de la memoria. Retoma la lógica conceptual expuesta en el bloque 4, especialmente en lo relativo a la importancia de la sustancia económica del proyecto y a la necesidad de una adecuada asignación de riesgos, y se apoya en el diagnóstico del bloque 5, donde se puso de manifiesto la fragmentación del sistema dominicano. Desde la perspectiva del Anexo I, el análisis se articula principalmente a partir del Bloque 4 (Identificación, priorización y estructuración de proyectos), del Bloque 5 (Iniciativas privadas y rol del originador) y del Bloque 6 (Procedimientos de adjudicación y contratación), en conexión con el Bloque 7 (Régimen económico-financiero y bancabilidad) y el Bloque 8 (Asignación y gestión de riesgos). Esa conexión no es accesoria: la calidad de la estructuración y de la adjudicación depende de la coherencia entre diseño técnico, viabilidad financiera y distribución efectiva de riesgos.

La cuestión de fondo no consiste, por tanto, en comprobar si el anteproyecto contempla formalmente estas fases, sino en determinar si las regula con un grado de exigencia suficiente como para producir proyectos bien seleccionados, correctamente estructurados y sometidos a una competencia efectiva. El análisis crítico de este bloque debe valorar si la reforma fortalece la disciplina técnica del ciclo del proyecto o si mantiene espacios de discrecionalidad que, aunque compatibles con un procedimiento aparentemente ordenado, terminan debilitando la calidad final del sistema.

7.1 Identificación y priorización de proyectos

La fase de identificación y priorización de proyectos constituye el verdadero punto de arranque del sistema APP. Es en este momento donde se decide qué proyectos entran en la agenda pública, bajo qué justificación se promueven y con qué lógica se propone su desarrollo. Esta fase tiene una importancia decisiva, porque una selección insuficientemente fundada no se corrige por el simple hecho de que el proyecto avance después por cauces procedimentales más sofisticados. Un proyecto mal identificado puede llegar a estructurarse y adjudicarse correctamente desde el punto de vista formal y seguir siendo, sin embargo, una decisión deficiente de inversión.

Este problema fue anticipado en el bloque 4 de la memoria, al subrayar la relevancia de la dimensión socioeconómica y del valor por dinero como criterios para justificar la elección de una determinada modalidad de provisión. En el Anexo I, esa exigencia se refleja principalmente en el Bloque 4, donde la identificación y priorización aparecen vinculadas a la necesidad de contar con mecanismos de evaluación ex ante sustentados en criterios socioeconómicos, técnicos y fiscales. La lógica de este planteamiento es clara: la selección de proyectos no debe responder a decisiones aisladas, coyunturales o políticamente inducidas, sino a una planificación pública que permita comparar alternativas y justificar su idoneidad.

El anteproyecto reconoce esta fase, pero la cuestión realmente relevante es el nivel de exigencia con el que queda configurada. Lo decisivo no es que la identificación y la

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priorización aparezcan mencionadas, sino si el sistema obliga a fundar la selección de los proyectos en análisis comparativos entre opciones de provisión, incluyendo no solo distintas configuraciones APP, sino también esquemas de inversión pública tradicional o de ejecución mediante otros instrumentos. Esa exigencia es fundamental para evitar que la APP se convierta en una vía de canalización de inversiones elegidas por conveniencia institucional, disponibilidad de financiación o tratamiento presupuestario, en lugar de por su justificación objetiva.

La priorización también debe incorporar una lectura agregada del sistema. No basta con comprobar la viabilidad individual de cada proyecto; es necesario valorar su impacto acumulado sobre las finanzas públicas y su encaje dentro de una cartera ordenada de inversiones. En este punto, la conexión con el Anexo I, Bloque 4, resulta central en términos de identificación y priorización, y se proyecta también sobre el Bloque 7, porque la sostenibilidad del sistema APP depende no solo de la calidad de cada expediente, sino también de la capacidad del Estado para gestionar de forma coherente el conjunto de compromisos que asume o avala.

El problema del anteproyecto es que, aun reconociendo la relevancia de esta fase, no parece reforzar de manera suficiente los mecanismos que garanticen su aplicación efectiva. No se aprecia una integración particularmente robusta entre identificación de proyectos, validación técnica y valoración fiscal, lo que deja abierta la posibilidad de que la selección continúe respondiendo en parte a criterios de oportunidad más que a evidencia estructurada. Mientras esta fase no se consolide como un verdadero filtro técnico del sistema, la calidad del resto del ciclo seguirá descansando sobre una base insuficientemente sólida.

7.2 Estructuración técnica de los proyectos

La estructuración técnica constituye el núcleo operativo del sistema APP, porque es en esta fase donde la decisión de promover un proyecto se convierte en un esquema concreto de ejecución, con una determinada configuración funcional, contractual, financiera y de riesgos. La solidez de esta etapa condiciona no solo la viabilidad del proyecto, sino también su capacidad para generar valor por dinero, atraer financiación y ser adjudicado en condiciones competitivas. Por esta razón, la estructuración no puede entenderse como una fase instrumental o secundaria, sino como el eje alrededor del cual se articula toda la lógica del proyecto.

Tal como se señaló en el bloque 4 de la memoria, los elementos estructurales de una APP participación privada efectiva, transferencia real de riesgos y remuneración vinculada al desempeño solo adquieren consistencia cuando se traducen en una estructuración técnicamente coherente. Desde la perspectiva del Anexo I, esta dimensión se refleja principalmente en el Bloque 4, aunque se proyecta de forma inseparable sobre el Bloque 7 y el Bloque 8, ya que una estructuración técnicamente sólida exige integrar desde el inicio el modelo de ingresos, las condiciones de financiación y la distribución de riesgos entre las partes.

El anteproyecto reconoce la importancia de esta fase, pero la cuestión decisiva vuelve a ser el nivel de exigencia con el que se regula. En un sistema bien diseñado, la estructuración requiere un conjunto coherente de estudios y análisis: demanda, definición funcional del proyecto, modelización económico-financiera, evaluación de

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP

riesgos, asequibilidad fiscal y diseño contractual preliminar. La clave no está en la mera existencia de esos estudios, sino en su integración. Cuando se elaboran de forma fragmentada, el proyecto puede quedar aparentemente bien definido desde una dimensión, pero débil o incoherente desde otra.

Ese es precisamente uno de los riesgos más importantes del sistema. Puede ocurrir que los estudios técnicos avancen sin el debido contraste con la modelización financiera, o que la asignación de riesgos se formule de manera abstracta sin atender a su impacto sobre la bancabilidad. En tales casos, el expediente llega a la licitación con una apariencia de solidez que se descompone posteriormente en forma de incertidumbres, sobrecostes, dificultades de financiación o necesidad de respaldo público adicional. Lo que falla entonces no es solo una parte del diseño, sino la coherencia estructural del proyecto.

El anteproyecto mantiene referencias a estos elementos, pero no parece reforzar con suficiente claridad los mecanismos que aseguren su integración efectiva. No se observa una definición especialmente exigente de estándares mínimos de calidad para los estudios ni procedimientos claros que obliguen a validar conjuntamente la consistencia técnica, financiera y de riesgos antes de la declaración de interés público del proyecto y su licitación. Esta ausencia limita la capacidad del sistema para filtrar proyectos formalmente estructurados, pero económicamente débiles o contractualmente inestables.

La consecuencia práctica es relevante para todo el ciclo posterior. Una estructuración insuficiente reduce la calidad de la adjudicación, afecta a la competencia y debilita la estabilidad contractual durante la ejecución. Por ello, la mejora del sistema APP no pasa solo por hacer más ordenada esta fase, sino por convertirla en un verdadero proceso técnico integrado y determinante.

7.3

Iniciativas privadas

Las iniciativas privadas introducen al sector privado en una fase especialmente temprana del ciclo APP, al permitirle promover proyectos antes de que la Administración haya definido plenamente su alcance. Este rasgo puede aportar valor en términos de innovación, detección de oportunidades y aportación de conocimiento especializado. Sin embargo, también plantea riesgos significativos en relación con la neutralidad de la estructuración, la intensidad competitiva del procedimiento posterior y la correcta asignación de riesgos.

Esta materia se analiza en el Anexo I, Bloque 5, en estrecha conexión con el Bloque 4 y el Bloque 6, porque el tratamiento de las iniciativas privadas no afecta solo al origen de los proyectos, sino también a la forma en que estos se redefinen y se someten a competencia. Lo que está en juego no es simplemente la admisibilidad de las propuestas privadas, sino la capacidad del sistema para absorberlas críticamente sin que el originador condicione de manera decisiva el diseño final del proyecto.

El anteproyecto mantiene el reconocimiento de las iniciativas privadas y conserva el esquema básico de incentivos al originador, fundamentalmente mediante la compensación de los estudios en caso de adjudicación a un tercero y la posible ventaja competitiva en el proceso de licitación. En términos generales, esta solución puede considerarse razonable, porque incentiva la presentación de propuestas sin introducir,

Carlos Bonnelly Ginebra

al menos formalmente, mecanismos especialmente distorsionadores. El problema no reside tanto en la existencia de estos incentivos como en su interacción con la fase posterior de estructuración.

El riesgo más relevante es que la propuesta inicial del originador no sea sometida a una reformulación suficientemente autónoma y rigurosa por parte de la Administración. Si ello ocurre, el proyecto llega al mercado con una configuración técnica, financiera o contractual que favorece implícitamente al proponente inicial. La competencia se mantiene formalmente, pero pierde intensidad real. Tal como se desprende del Anexo I, Bloque 4, la iniciativa privada no puede sustituir la función pública de estructurar el proyecto. Debe ser, en todo caso, un punto de partida sometido a evaluación, rediseño y ajuste conforme a criterios de interés público y neutralidad competitiva.

A esta cuestión se añade la calibración de los incentivos. Aunque el anteproyecto no introduce fórmulas especialmente agresivas en favor del originador, una compensación de estudios o una ventaja competitiva mal dimensionadas pueden desalentar la participación de terceros, especialmente en mercados poco profundos o con pocos operadores cualificados. Esta dimensión enlaza con el Anexo I, Bloque 6, porque afecta directamente a la intensidad del proceso competitivo.

También existe una vertiente relevante en términos de bancabilidad y riesgos. Las iniciativas privadas pueden incorporar supuestos iniciales de demanda, costes o financiación que no han sido suficientemente contrastados. Si estos supuestos pasan al diseño final sin una revisión técnica independiente, el resultado puede ser un proyecto menos financiable o más expuesto a reequilibrios posteriores. En este punto, la conexión con los Bloques 7 y 8 del Anexo I es evidente.

En síntesis, las iniciativas privadas pueden ser un instrumento útil, pero su incorporación al sistema exige una regulación especialmente cuidadosa. Su valor no reside en la facilidad para presentar propuestas, sino en la capacidad del sistema para reestructurarlas con autonomía, someterlas a competencia real y evitar que el origen privado del proyecto se convierta en una ventaja estructural no justificada.

7.4 Procedimientos de adjudicación

Los procedimientos de adjudicación constituyen el momento en que la competencia entre operadores debería traducirse en una selección eficiente de la mejor solución disponible. Sin embargo, la calidad de esta fase no depende exclusivamente de sus reglas formales, sino de la coherencia con la estructuración previa y de la capacidad del sistema para generar condiciones reales de igualdad entre los participantes. Dicho de otro modo, la licitación no puede corregir por sí sola las deficiencias acumuladas durante la identificación y la estructuración del proyecto.

Esta materia se examina principalmente en el Anexo I, Bloque 6, aunque su análisis exige conectarla con los Bloques 4 y 5, dado que la neutralidad del procedimiento depende, en gran medida, de cómo se haya definido el proyecto y de si este arrastra condicionantes procedentes de iniciativas privadas o de una estructuración insuficientemente autónoma. También se proyecta sobre los Bloques 7 y 8, porque la calidad de las ofertas y la distribución final de riesgos dependen del diseño del proceso competitivo.

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

El anteproyecto mantiene un esquema de adjudicación basado en procedimientos competitivos, lo que resulta coherente con la lógica general del modelo APP. Sin embargo, el análisis crítico no puede detenerse en esa constatación. Lo decisivo es determinar si los procedimientos previstos son suficientemente robustos como para garantizar una competencia efectiva y una adjudicación basada en criterios claros, objetivos y alineados con los objetivos del proyecto.

Uno de los aspectos más sensibles es la relación entre la estructuración del proyecto y la licitación. Cuando el expediente llega al mercado con una definición poco neutral o con elementos heredados de una iniciativa privada que no han sido debidamente reformulados, el procedimiento competitivo puede convertirse en una competencia solo aparente. En esos casos, el problema no está en la apertura formal de la licitación, sino en la calidad de las condiciones de partida.

Otro punto crítico es la definición de los criterios de evaluación. En un sistema robusto, estos deben ser claros, medibles y coherentes con el objeto del proyecto. Cuando las ponderaciones son poco justificadas o la valoración deja amplios márgenes a la discrecionalidad, se debilita la transparencia del proceso y se desincentiva la participación de operadores serios, que necesitan reglas previsibles para justificar el coste de preparar ofertas complejas.

También es importante que el procedimiento permita una verdadera optimización de las propuestas. La adjudicación no debería limitarse a comparar ofertas cerradas, sino permitir seleccionar la combinación más eficiente de calidad, estructura financiera y distribución de riesgos. En este punto, la conexión con el Anexo I, Bloque 7, resulta especialmente importante, porque la eficiencia del resultado depende de la calidad económico-financiera de las ofertas recibidas. Del mismo modo, si la distribución de riesgos no llega suficientemente clarificada a esta fase, los operadores incorporan primas de incertidumbre o trasladan la ambigüedad al precio, lo que enlaza con el Bloque 8 del Anexo I.

El anteproyecto no parece reforzar de manera especialmente intensa estos elementos. Mantiene el procedimiento competitivo, pero no desarrolla con la misma claridad mecanismos destinados a asegurar la neutralidad del expediente ni una definición más exigente de los criterios de evaluación. Como resultado, el sistema puede seguir produciendo licitaciones formalmente abiertas, pero con una capacidad limitada para generar competencia real y seleccionar la mejor solución desde el punto de vista del interés público.

7.5 Competencia efectiva

La competencia efectiva es el principio que convierte la participación privada en eficiencia real. Sin ella, la APP pierde su principal justificación económica y se aproxima a una mera forma alternativa de contratación, sin garantía de mejorar costes, calidad o innovación. Por eso, la competencia no puede entenderse como un atributo exclusivo del procedimiento de adjudicación, sino como el resultado acumulado de todo el ciclo del proyecto.

Esta cuestión se analiza de manera transversal en el Anexo I, con especial incidencia en el Bloque 6, pero también en los Bloques 4, 5, 7 y 8. Esa proyección transversal pone de manifiesto una idea central: la competencia no comienza en la licitación, sino mucho

antes, en la forma en que se identifica el proyecto, se estructura y se presenta al mercado. Si esas fases están mal diseñadas, la licitación podrá ser abierta en términos jurídicos, pero la competencia será débil en términos económicos.

El anteproyecto mantiene el principio de concurrencia competitiva como base del sistema. Sin embargo, el problema de fondo no es la ausencia de procedimientos competitivos, sino la insuficiencia de medidas dirigidas a asegurar que esa competencia sea real y no meramente formal. Una estructuración cerrada, unos supuestos financieros poco robustos o una distribución de riesgos poco creíble reducen de forma automática el universo de operadores y financiadores dispuestos a participar.

La regulación de las iniciativas privadas añade una dificultad adicional. Aunque el anteproyecto no introduce mecanismos especialmente agresivos a favor del originador, la ventaja informativa de este puede traducirse en un sesgo estructural si la Administración no reestructura el proyecto con plena autonomía. En mercados de baja profundidad, este factor puede ser determinante para limitar la concurrencia real.

A ello se suma la influencia de los criterios de evaluación. La falta de claridad, las ponderaciones poco justificadas o los espacios amplios de valoración subjetiva generan incertidumbre y tienden a desincentivar la participación. La transparencia del procedimiento no es, por tanto, una cuestión secundaria, sino una condición previa para que exista competencia efectiva.

La dimensión económico-financiera también resulta decisiva. Un proyecto mal estructurado desde el punto de vista de la bancabilidad o con una asignación de riesgos poco razonable reduce de forma automática el número de operadores capaces de concurrir. Esta cuestión, que será desarrollada en el bloque 8 de la memoria, evidencia que la competencia no es solo un problema procedimental, sino también una consecuencia de la calidad del diseño financiero del proyecto.

El análisis del anteproyecto sugiere que no actúa con suficiente intensidad sobre estos factores estructurales. La competencia se preserva en términos normativos, pero no se refuerzan de manera equivalente las condiciones que permitirían que esa concurrencia produzca mejores ofertas y una presión competitiva real. El verdadero reto no es mantener la licitación abierta en abstracto, sino asegurar que el mercado reciba proyectos suficientemente neutrales, robustos y financiables como para competir en serio por ellos.

7.6 Valoración crítica

El análisis del ciclo de estructuración y adjudicación permite apreciar con suficiente claridad el alcance real del anteproyecto en uno de los ámbitos más sensibles del sistema APP. Más allá de la corrección formal de sus disposiciones, la cuestión verdaderamente relevante es si la reforma refuerza de forma efectiva la calidad técnica del proceso y la capacidad del sistema para generar proyectos bien definidos, competitivos y sostenibles.

La valoración se apoya transversalmente en los Bloques 4, 5 y 6 del Anexo I, en conexión con los Bloques 7 y 8, porque el ciclo del proyecto solo puede entenderse como un proceso integrado en el que cada fase condiciona a la siguiente. Lo primero que se observa es que el anteproyecto mantiene una arquitectura formalmente correcta del

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ciclo, pero no introduce cambios suficientemente profundos en los aspectos que determinan su funcionamiento real. La identificación y priorización continúan sin apoyarse de forma inequívoca en procesos comparativos y sistemáticos; la estructuración técnica no se refuerza como un ámbito plenamente integrado con la dimensión financiera y de riesgos; y la adjudicación conserva un diseño competitivo en lo formal, pero sin mejoras decisivas que aseguren una competencia efectiva en la práctica.

Este desajuste entre diseño formal y funcionamiento real se manifiesta con especial claridad en la conexión entre fases. Una identificación insuficientemente rigurosa se traslada a una estructuración débil; una estructuración poco autónoma o incompleta limita la competencia en la adjudicación; y una adjudicación desarrollada sobre bases imperfectas compromete la calidad contractual y financiera del proyecto. El sistema existe, pero no termina de operar como una cadena coherente de filtros técnicos.

La regulación de las iniciativas privadas ilustra bien esta lógica. Aunque el anteproyecto conserva un esquema de incentivos razonable, no refuerza con la misma claridad los mecanismos que aseguren una reformulación técnica neutral de las propuestas. Esta ausencia de separación efectiva entre propuesta y estructuración introduce un sesgo que, sin destruir la competencia formal, reduce su intensidad y afecta a la calidad final del resultado.

Algo parecido ocurre con la fase de adjudicación. El anteproyecto no parece orientado a corregir de manera suficientemente decidida los problemas de fondo que limitan la competencia real, en particular los vinculados con la neutralidad del expediente, la precisión de los criterios de evaluación y la coherencia entre el diseño del proyecto y su presentación al mercado. La consecuencia es un sistema que puede seguir generando licitaciones abiertas, pero sin garantizar de forma consistente que la mejor solución emerja del proceso competitivo.

La cuestión de fondo es que el anteproyecto no aborda de manera plenamente integrada la lógica del ciclo del proyecto. Cada fase se mantiene relativamente separada, sin reforzar suficientemente los mecanismos que aseguren su articulación. Esa falta de integración reduce la capacidad del sistema para corregir errores en etapas tempranas y para producir resultados consistentes en la fase final. En última instancia, la calidad del sistema APP no depende de la solidez aislada de cada uno de estos momentos, sino de la coherencia del conjunto. Mientras no se refuercen de forma clara los vínculos entre identificación, estructuración, iniciativas privadas, adjudicación y competencia, el sistema seguirá expuesto a decisiones formalmente correctas pero subóptimas en términos de eficiencia, sostenibilidad fiscal y calidad de las inversiones.

8. Régimen económico-financiero y contractual

El régimen económico-financiero y contractual constituye uno de los núcleos más sensibles del sistema APP, porque es en este ámbito donde se determina si los proyectos pueden estructurarse de manera viable, financiable y sostenible a lo largo del tiempo. No se trata únicamente de regular la retribución del socio privado o de prever mecanismos para preservar el equilibrio del contrato, sino de articular con coherencia la relación entre ingresos, financiación, riesgos y ajustes contractuales. En este plano se

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

juega, simultáneamente, la credibilidad del modelo ante el mercado y su impacto real sobre las finanzas públicas.

Este bloque ocupa una posición especialmente relevante dentro de la memoria. Si en el bloque 7 se analizó la calidad del ciclo de estructuración y adjudicación, aquí corresponde examinar si el anteproyecto dota a esos proyectos de una arquitectura económico-financiera suficientemente robusta como para hacerlos financiables, competitivos y fiscalmente sostenibles. A su vez, muchos de los problemas que más adelante se proyectarán sobre la ejecución, la transparencia y las limitaciones estructurales del sistema bloques 9, 10 y 11 de la memoria tienen su origen en la solidez o fragilidad con la que queden configurados estos elementos desde el inicio.

Desde la perspectiva del Anexo I, el análisis se apoya principalmente en el Bloque 7 (Régimen económico-financiero y bancabilidad), el Bloque 8 (Asignación y gestión de riesgos) y el Bloque 9 (Modificaciones contractuales y reequilibrio), aunque su lectura no puede separarse del Bloque 4 (Identificación, priorización y estructuración de proyectos) ni del Bloque 6 (Procedimientos de adjudicación y contratación). La cuestión de fondo no es, por tanto, si el anteproyecto menciona la bancabilidad, el modelo financiero o el reequilibrio, sino si consigue integrarlos dentro de una lógica común. Lo decisivo es determinar si estos elementos operan como partes de una misma arquitectura o si continúan funcionando de manera relativamente fragmentada, con las ineficiencias y riesgos que ello comporta.

8.1 Bancabilidad como eje del sistema

La bancabilidad es el criterio que permite distinguir entre un proyecto teóricamente viable y un proyecto realmente estructurable en condiciones de mercado. Su importancia no radica solo en la posibilidad de acceder a financiación, sino en que obliga a comprobar si existe una relación coherente entre la estructura de ingresos, la distribución de riesgos, las condiciones contractuales y las expectativas de rentabilidad y cobertura exigidas por financiadores e inversores. Cuando esa coherencia no existe, el proyecto puede seguir siendo defendible desde una lógica política o incluso técnica, pero deja de ser financiable sin garantías extraordinarias, apoyos públicos adicionales o posteriores correcciones contractuales.

Esta idea ya está implícita en el bloque 4 de la memoria, al definirse la APP en sentido económico a partir de la participación privada efectiva, la transferencia real de riesgos y la remuneración vinculada al desempeño. La bancabilidad es, en buena medida, la prueba práctica de que esos elementos han sido correctamente combinados. Si el proyecto no resulta financiable, ello suele revelar que la estructura de ingresos es insuficiente, que la asignación de riesgos no es creíble o que el diseño contractual no proporciona la estabilidad que exige el mercado.

El problema del anteproyecto no es que ignore la relevancia de la viabilidad económicofinanciera, sino que no la convierte en un eje explícito del sistema. Esta omisión tiene consecuencias importantes. Cuando la lógica de mercado no se incorpora desde la fase de estructuración, la validación financiera se desplaza a momentos más avanzados del proceso, cuando la capacidad de corregir el diseño del proyecto es menor y cuando las alternativas disponibles ya se han reducido considerablemente. En ese contexto, la

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bancabilidad deja de actuar como criterio ordenador y pasa a funcionar como una comprobación tardía.

Esta debilidad se manifiesta, sobre todo, en la posible desconexión entre estructuración técnica y estructuración financiera. Un proyecto puede estar bien definido desde el punto de vista funcional y, sin embargo, no resultar financiable en las condiciones previstas porque sus flujos de ingresos son insuficientes, porque la asignación de riesgos no genera confianza o porque el contrato no ofrece la previsibilidad necesaria. En estos casos, el sistema termina resolviendo la brecha mediante renegociaciones, garantías públicas o ajustes posteriores que alteran el planteamiento original y reducen su transparencia.

La bancabilidad influye también de manera directa en la competencia. Un proyecto que no está preparado para ser financiado reduce el número de operadores capaces de concurrir, limita la calidad de las ofertas y debilita la intensidad competitiva del procedimiento. Por ello, la bancabilidad no es solo una cuestión financiera; es una condición para que la participación privada se traduzca en competencia real y, con ello, en mejores resultados para el interés público.

La principal limitación del anteproyecto en este punto es que no refuerza con suficiente claridad los mecanismos de validación financiera temprana ni la necesidad de incorporar la perspectiva del mercado desde las fases iniciales. Mientras esa integración no se produzca, el sistema seguirá corriendo el riesgo de generar proyectos formalmente correctos, pero económicamente frágiles y excesivamente dependientes de ajustes posteriores.

8.2 Modelo financiero de los proyectos

El modelo financiero es la herramienta mediante la cual se traduce cuantitativamente la lógica económica y financiera del proyecto. En él convergen la previsión de ingresos, la estructura de costes, la financiación, el calendario de inversiones y la valoración económica de los riesgos. Su función no debería limitarse a justificar que el proyecto “cuadra” sobre el papel, sino a comprobar si las hipótesis que lo sostienen son consistentes y si el diseño general resiste el contraste con la realidad del mercado y con las restricciones fiscales del sector público.

En un sistema APP robusto, el modelo financiero no es un documento accesorio ni una pieza de cierre del expediente. Debe operar como instrumento central de estructuración, permitiendo ajustar el proyecto, detectar incoherencias y anticipar tensiones antes de la licitación. Cuando se utiliza únicamente como validación ex post, pierde buena parte de su capacidad correctora y termina convirtiéndose en una formalidad añadida al procedimiento.

Uno de los aspectos más delicados es la definición de la estructura de ingresos. La combinación entre pagos de usuarios, pagos públicos o esquemas mixtos no puede resolverse de manera abstracta ni uniforme. Debe atender a la naturaleza del servicio, a la demanda esperada, a la capacidad contributiva de los usuarios y al margen fiscal disponible. Un modelo de ingresos mal concebido introduce incertidumbre desde el inicio y tiende a desplazar la presión hacia el equilibrio futuro del contrato.

Algo parecido ocurre con las hipótesis de costes y financiación. Un modelo financiero es tan sólido como lo sean los supuestos sobre los que se construye. Cuando esos supuestos descansan en estimaciones inmaduras, excesivamente optimistas o insuficientemente contrastadas, el modelo puede aparentar viabilidad sin ser realmente robusto. En estos casos, la debilidad no es solo del instrumento financiero, sino del propio proceso de estructuración, que permite que el proyecto avance sin una base económica y financiera suficientemente fiable.

El modelo financiero desempeña, además, una función importante en la fase de adjudicación. Si no existen criterios homogéneos de elaboración, validación y comparación, las ofertas se vuelven menos comparables y aumenta el margen de discrecionalidad. Por ello, la calidad del modelo financiero no afecta únicamente a la viabilidad del proyecto, sino también a la transparencia y consistencia del procedimiento competitivo, cuestión que enlaza directamente con lo analizado en el bloque 7 de la memoria.

El anteproyecto reconoce la necesidad de estructurar financieramente los proyectos, pero no parece reforzar con la intensidad necesaria la calidad metodológica del modelo financiero ni su función como herramienta central de diseño. El riesgo es que continúe operando más como una pieza justificativa que como una herramienta de estructuración. Si esa lógica no cambia, el sistema seguirá detectando problemas demasiado tarde, cuando ya se han traducido en sobrecostes, reequilibrios o riesgos fiscales difíciles de revertir.

8.3 Asignación y gestión de riesgos

La asignación de riesgos constituye el corazón económico del modelo APP. En ella se define no solo quién asume cada incertidumbre relevante del proyecto, sino también qué coste tiene esa distribución y qué efectos produce sobre la eficiencia, la financiación y la sostenibilidad fiscal. Una APP solo puede justificarse si los riesgos se asignan de manera coherente con la capacidad real de gestión de cada parte. Cuando esa coherencia falta, la transferencia es meramente formal o, en el extremo opuesto, produce un encarecimiento innecesario del proyecto.

Este principio fue ya fijado en el bloque 4 de la memoria como uno de los elementos estructurales de una APP genuina. Sin embargo, el paso del plano conceptual al normativo exige algo más que la proclamación del criterio. Una asignación adecuada requiere identificar los riesgos relevantes, valorarlos correctamente y distribuirlos atendiendo a quién se encuentra en mejor posición para controlarlos o mitigarlos. Esa tarea exige un nivel de análisis técnico que no siempre se desprende con suficiente claridad del diseño del anteproyecto.

La principal dificultad aparece cuando la asignación se formula de manera genérica o excesivamente abstracta. En esos casos, el contrato distribuye los riesgos en apariencia, pero sin que esa distribución se corresponda con la realidad del proyecto. El resultado suele ser doble. Por una parte, el sector privado incorpora primas de riesgo elevadas en sus ofertas, encareciendo el proyecto. Por otra, el sector público conserva de hecho una parte sustancial de la exposición económica, aunque esa carga no siempre quede reflejada de manera transparente en el expediente o en las cuentas públicas.

La conexión con el modelo financiero es aquí decisiva. Cada riesgo asignado tiene una traducción económica concreta. Una transferencia excesiva puede encarecer el coste del capital y dificultar la bancabilidad; una retención excesiva por parte del sector público puede ocultar compromisos fiscales que solo afloran cuando el proyecto entra en dificultades. Por ello, la asignación de riesgos no puede analizarse separadamente de la estructura financiera, sino como uno de sus determinantes esenciales.

Tampoco debe olvidarse que la gestión de riesgos no se agota en la asignación inicial. La calidad del sistema depende de la existencia de mecanismos contractuales y de seguimiento que permitan monitorizar, mitigar y gestionar la materialización de los riesgos sin desnaturalizar el equilibrio del contrato. Si la definición inicial es débil, la fase de ejecución se convierte en el espacio en el que emerge la insuficiencia del diseño original, cuestión que será particularmente relevante en el próximo bloque de esta memoria.

El anteproyecto reconoce la centralidad del principio, pero no parece desarrollar con suficiente precisión los mecanismos que aseguren su aplicación efectiva. No se advierte una articulación especialmente exigente de estándares para la identificación, valoración y validación de los riesgos, ni una conexión suficientemente fuerte entre esta fase y el resto del proceso de estructuración. Esa limitación reduce la capacidad del sistema para alinear de manera realista riesgo, financiación y competencia.

8.4 Modificaciones contractuales y reequilibrio

Las modificaciones contractuales y los mecanismos de reequilibrio son inevitables en contratos de largo plazo. Sin embargo, su significado dentro del sistema depende del modo en que se utilicen. En un modelo maduro deben funcionar como válvulas de ajuste excepcionales frente a circunstancias sobrevenidas que razonablemente no podían ser absorbidas en la estructuración inicial. En un sistema más débil, por el contrario, pueden convertirse en una vía ordinaria para corregir ex post errores de diseño, hipótesis mal construidas o asignaciones de riesgo poco realistas.

El anteproyecto reconoce la necesidad de estos mecanismos, lo que resulta lógico y hasta inevitable. El problema surge cuando su regulación no es lo suficientemente precisa como para preservar la disciplina del sistema. Si los supuestos que permiten el reequilibrio son amplios o ambiguos, o si la modificación contractual se concibe como un instrumento flexible de adaptación general, disminuye la presión para estructurar correctamente el proyecto desde el inicio y aumenta la incertidumbre sobre la verdadera firmeza del marco contractual.

Uno de los riesgos más serios es que el reequilibrio termine funcionando como una prolongación implícita de la fase de estructuración. Cuando los riesgos no han sido bien asignados o cuando el modelo financiero se ha construido sobre bases poco consistentes, esas debilidades reaparecen durante la ejecución en forma de solicitudes de modificación o compensación. En esos casos, el problema no está en la existencia de ajustes, sino en que dichos ajustes corrigen deficiencias que debieron resolverse antes de la adjudicación.

La previsibilidad de estos mecanismos también influye sobre la bancabilidad y sobre la competencia. Los financiadores valoran positivamente la existencia de mecanismos de ajuste claros y acotados, porque reducen la incertidumbre sobre la evolución del

proyecto. Pero si esos mecanismos son demasiado abiertos, pueden transmitir la impresión de que el contrato carece de verdadera estabilidad o de que la asignación de riesgos es solo provisional. Algo parecido ocurre en el plano competitivo: si los licitadores perciben que el contrato podrá modificarse con relativa facilidad, pueden verse incentivados a presentar ofertas agresivas a la espera de un ajuste posterior.

La cuestión de fondo es que la flexibilidad contractual solo es compatible con la disciplina del sistema cuando sus condiciones de aplicación están claramente definidas y cuando existe una relación coherente entre modificación, riesgo materializado y equilibrio original del contrato. El anteproyecto no parece avanzar con la suficiente claridad en esa dirección. Reconoce la necesidad del reequilibrio, pero no refuerza de forma decisiva su delimitación ni su conexión con la calidad de la estructuración inicial.

De este modo, subsiste el riesgo de que el reequilibrio actúe menos como mecanismo excepcional de protección del equilibrio contractual y más como herramienta recurrente de corrección de un diseño inicial insuficientemente robusto. Esa deriva no solo debilita la certidumbre del sistema, sino que afecta a la transparencia y reduce la credibilidad del modelo APP ante el mercado y ante el propio sector público.

8.5 Valoración crítica

El análisis conjunto del régimen económico-financiero y contractual permite apreciar con bastante claridad el alcance real del anteproyecto en uno de los ámbitos más decisivos del sistema APP. El texto reconoce los componentes esenciales del modelo bancabilidad, modelo financiero, asignación de riesgos y mecanismos de reequilibrio , pero no los articula todavía con el grado de integración que exigiría un sistema realmente maduro y coherente.

La primera debilidad radica en que la viabilidad económica y financiera no aparece configurada como principio estructurador desde el inicio del proceso. La bancabilidad se reconoce, pero no se convierte en un filtro efectivo de calidad en la fase de estructuración. El modelo financiero se mantiene como herramienta necesaria, pero no termina de consolidarse como instrumento de diseño. La asignación de riesgos se proclama como principio, pero sin un desarrollo lo suficientemente preciso para asegurar su aplicación operativa. Y el reequilibrio, aunque necesario, no queda delimitado con la disciplina suficiente como para evitar que acabe corrigiendo ex post lo que no se resolvió ex ante.

El problema no es, por tanto, la ausencia de las piezas principales, sino su insuficiente articulación. Cuando estos elementos no operan como partes de una misma lógica, el sistema puede funcionar formalmente, pero genera proyectos más caros, menos transparentes y más expuestos a tensiones durante la ejecución. La consecuencia práctica es un modelo que aparenta robustez normativa, pero que continúa dependiendo en exceso de ajustes posteriores, apoyos públicos implícitos o reinterpretaciones contractuales.

Esta falta de integración repercute, además, sobre la competencia. Si la bancabilidad no se incorpora desde el inicio, si el modelo financiero no es plenamente fiable y si la distribución de riesgos no es creíble, el universo de operadores capaces de participar se reduce y las ofertas incorporan mayores márgenes de incertidumbre. La debilidad económico-financiera del sistema no constituye, por tanto, un problema aislado de esta

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma

fase, sino un factor que termina condicionando toda la calidad del proyecto y que reaparecerá después en la ejecución, el control y el impacto de la reforma.

La cuestión de fondo es que el anteproyecto mejora el reconocimiento formal de los componentes del modelo, pero no termina de convertirlos en un sistema coherente de decisiones encadenadas. El reto no consiste en añadir nuevas piezas, sino en asegurar que las existentes se integren bajo una lógica común, en la que la calidad de la estructuración, la financiabilidad del proyecto, la distribución de riesgos y la estabilidad contractual se refuercen mutuamente. Solo cuando esa integración se produzca será posible construir un régimen APP verdaderamente sólido: uno que no solo permita contratar proyectos, sino estructurarlos de manera competitiva, financiable y fiscalmente sostenible.

9. Ejecución, control y transparencia

Una vez adjudicados los contratos, la solidez del sistema APP se pone a prueba en su capacidad para gestionar la ejecución, controlar el desempeño y garantizar la transparencia a lo largo de toda la vida del proyecto. Es en esta fase donde se materializa la asignación de riesgos definida en la estructuración, se verifican las hipótesis del modelo financiero y se comprueba si la arquitectura contractual diseñada en fases anteriores analizadas en los bloques 7 y 8 de esta memoria era realmente consistente o si, por el contrario, genera tensiones que obligan a ajustes posteriores.

Este bloque ocupa una posición crítica dentro del conjunto del análisis. Si los bloques anteriores se centraban en la calidad del diseño del sistema, aquí se examina su capacidad para sostener en el tiempo esa disciplina técnica. Muchas de las limitaciones estructurales que se abordarán posteriormente (bloque 10) y buena parte del impacto real de la reforma (bloque 13) dependen directamente de lo que ocurra en esta fase.

Desde la perspectiva del Anexo I, el análisis se apoya principalmente en el Bloque 11 (Seguimiento, control y evaluación del desempeño), el Bloque 10 (Resolución de controversias) y el Bloque 12 (Transparencia, rendición de cuentas y trazabilidad). La cuestión de fondo no es únicamente la existencia de estos mecanismos, sino su capacidad para operar de forma integrada y efectiva. Lo relevante es determinar si el anteproyecto configura un sistema capaz de gestionar contratos complejos en el tiempo o si, por el contrario, mantiene debilidades que pueden traducirse en desviaciones no controladas, pérdida de transparencia o transferencia implícita de riesgos al sector público.

9.1 Ejecución contractual

La ejecución contractual constituye el momento en el que el diseño del proyecto se confronta con la realidad. Es aquí donde se comprueba si la asignación de riesgos tal como fue definida en la estructuración (Anexo I, Bloque 8) es operativa o si genera fricciones que afectan al equilibrio del contrato. En este sentido, la ejecución no es una fase independiente, sino la prolongación directa de la calidad del diseño previo.

El principal riesgo en este ámbito es que la ejecución se gestione bajo una lógica administrativa tradicional, centrada en el control formal del cumplimiento, en lugar de

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

orientarse a la gestión activa de contratos complejos basados en resultados. A diferencia de la contratación pública convencional, la APP exige una supervisión continua, técnica y especializada, capaz de interpretar el contrato, anticipar desviaciones y adoptar decisiones informadas en contextos de incertidumbre.

El anteproyecto reconoce la importancia de esta fase, pero no parece reforzar de manera suficiente los instrumentos que permiten una verdadera gestión contractual. En particular, no se aprecia una definición clara de las capacidades institucionales necesarias, ni de los procedimientos operativos que permitan gestionar de manera proactiva la relación contractual. Esta ausencia resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que la complejidad de los contratos APP exige equipos especializados, continuidad en la gestión y una clara asignación de responsabilidades.

Esta debilidad se conecta directamente con la calidad de la estructuración previa. Cuando el contrato no ha sido definido con precisión o cuando la asignación de riesgos es ambigua o poco realista, las tensiones emergen durante la ejecución. En ausencia de un sistema robusto de gestión contractual, estas tensiones tienden a resolverse mediante ajustes informales, renegociaciones o pérdida de control efectivo por parte del sector público.

En consecuencia, la ejecución contractual no puede entenderse como una fase pasiva. Es un proceso activo de gestión que requiere capacidades técnicas, información estructurada y mecanismos de decisión claros. El anteproyecto no termina de consolidar esta visión, lo que limita su capacidad para asegurar la estabilidad y eficiencia del sistema a lo largo del tiempo.

9.2 Seguimiento y evaluación del desempeño

El seguimiento del desempeño constituye el mecanismo que permite verificar si el proyecto cumple con los niveles de servicio y los resultados esperados. En el marco del Anexo I, esta dimensión se articula en el Bloque 11, donde se subraya la necesidad de contar con indicadores claros, sistemas de medición fiables y procedimientos de evaluación consistentes.

La efectividad de este sistema depende, en gran medida, de la calidad de los indicadores definidos en la fase de estructuración. Cuando estos no son suficientemente precisos, verificables y vinculados a los objetivos del proyecto, el seguimiento pierde capacidad operativa y se convierte en un ejercicio meramente formal. Esta cuestión resulta especialmente relevante en el ámbito APP, donde la remuneración del operador suele estar directamente vinculada al desempeño.

El anteproyecto incorpora referencias al seguimiento, pero no establece de forma suficientemente clara la obligación de estructurar sistemas de evaluación del desempeño basados en criterios homogéneos y comparables. Si bien no corresponde a la ley definir indicadores concretos ni metodologías detalladas cuestiones que deben desarrollarse en la normativa reglamentaria y en los manuales de procedimiento , sí debería fijar con mayor precisión los principios y requisitos mínimos que deben regir estos sistemas, así como la exigencia de su desarrollo normativo posterior.

La ausencia de este marco habilitante limita la comparabilidad entre proyectos, dificulta el control efectivo y reduce la capacidad del sistema para generar aprendizaje

institucional. En particular, la falta de una referencia explícita a la necesidad de estandarización en términos de criterios, metodologías y procedimientos de evaluación puede dar lugar a soluciones heterogéneas que debilitan la coherencia del sistema.

Otro elemento clave es la independencia del sistema de evaluación. Cuando el seguimiento depende exclusivamente de estructuras internas sin mecanismos de verificación técnica suficientemente robustos, existe el riesgo de que se diluya en la práctica o se vea condicionado por limitaciones institucionales. Esta debilidad afecta tanto a la calidad del servicio como a la credibilidad del sistema en su conjunto.

Asimismo, el seguimiento no debería limitarse al cumplimiento contractual, sino incorporar una evaluación más amplia del desempeño del proyecto en términos de resultados e impacto. Sin esta dimensión, el sistema pierde capacidad de retroalimentación y de mejora progresiva en las fases de estructuración, adjudicación y ejecución.

9.3 Resolución de controversias

La resolución de controversias es un elemento estructural en contratos de largo plazo, donde la aparición de conflictos no es una excepción, sino una consecuencia normal de la complejidad del proyecto y de la duración de la relación contractual. Su diseño condiciona no solo la capacidad para resolver disputas, sino también la estabilidad del contrato y la percepción de riesgo por parte de inversores y financiadores.

En el Anexo I, esta materia se desarrolla en el Bloque 10, que pone el énfasis en la necesidad de contar con mecanismos ágiles, especializados y previsibles. La experiencia comparada muestra que los sistemas más eficaces combinan instancias técnicas de resolución temprana con mecanismos más formales, evitando que todas las controversias escalen directamente a procedimientos largos y costosos.

El anteproyecto reconoce la necesidad de estos mecanismos, pero no parece desarrollarlos con el nivel de detalle requerido. En particular, no se aprecia una definición clara de instancias técnicas intermedias como paneles de expertos o mecanismos de resolución temprana ni de procedimientos estructurados que permitan abordar disputas en fases iniciales.

La previsibilidad del sistema es otro elemento crítico. Los operadores valoran positivamente la existencia de reglas claras, procedimientos definidos y tiempos razonables de resolución. La falta de claridad en este ámbito introduce incertidumbre, eleva el coste del capital y puede afectar directamente a la bancabilidad de los proyectos, en línea con lo analizado en el bloque anterior de esta memoria.

En ausencia de un sistema eficaz, los conflictos tienden a prolongarse, afectando a la ejecución del contrato, generando costes adicionales y, en muchos casos, trasladando presiones al sector público. Esta situación debilita la estabilidad del modelo y reduce su atractivo para el sector privado.

9.4 Transparencia del sistema

La transparencia constituye un elemento esencial para garantizar la legitimidad y el buen funcionamiento del sistema APP. Desde la perspectiva del Anexo I, esta dimensión

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

se analiza en el Bloque 12 (Transparencia, rendición de cuentas y trazabilidad), donde se enfatiza la necesidad de asegurar no solo la disponibilidad de información, sino también su calidad, accesibilidad y utilidad para el control público.

El anteproyecto incorpora referencias a la transparencia, pero la cuestión clave es si estas se traducen en obligaciones concretas, exigibles y sistemáticas. En particular, resulta fundamental garantizar la publicación de los estudios de estructuración, los modelos financieros, los contratos y la información relevante durante la ejecución.

Uno de los principales déficits observados en la práctica es la pérdida de transparencia a partir de la adjudicación. Mientras que la fase de licitación suele estar más expuesta al escrutinio público, la ejecución contractual tiende a desarrollarse con menor visibilidad, especialmente en lo relativo a modificaciones, reequilibrios o evolución financiera del proyecto. Esta opacidad parcial limita la rendición de cuentas y dificulta la evaluación externa del sistema.

El anteproyecto no parece reforzar de manera sustancial esta dimensión. No se advierte una regulación especialmente exigente en materia de publicación sistemática de información ni en la actualización continua de datos relevantes durante la vida del contrato. Esta limitación no solo afecta a la transparencia, sino también a la calidad del sistema, al dificultar el aprendizaje institucional y la comparación entre proyectos.

La transparencia no debe entenderse como un elemento accesorio o reputacional, sino como un componente estructural del sistema APP, imprescindible para garantizar su coherencia y sostenibilidad en el tiempo.

9.5 Trazabilidad del expediente

La trazabilidad del expediente permite reconstruir de forma coherente el proceso de toma de decisiones a lo largo del ciclo del proyecto, desde su identificación hasta su ejecución. En el Anexo I, esta dimensión se integra también en el Bloque 12, como parte esencial de la rendición de cuentas y del control institucional.

En sistemas complejos, donde intervienen múltiples actores y se combinan decisiones técnicas, financieras y políticas, la trazabilidad es clave para garantizar la coherencia del proceso. Sin ella, resulta difícil evaluar las decisiones adoptadas, identificar responsabilidades o introducir mejoras en los procedimientos.

Uno de los problemas más habituales es la fragmentación de la información. Los documentos del proyecto pueden encontrarse dispersos entre distintas entidades, sin una estructura que permita seguir la lógica del proceso ni vincular las decisiones adoptadas en cada fase con sus fundamentos técnicos y económicos. Esta situación debilita el control, reduce la transparencia y dificulta la evaluación posterior.

El anteproyecto no aborda de forma suficientemente explícita esta cuestión. Aunque reconoce la necesidad de documentar las actuaciones, no establece mecanismos claros que aseguren una trazabilidad completa, integrada y accesible. La ausencia de un sistema estructurado de información limita la capacidad de supervisión y reduce la calidad del sistema en su conjunto.

La trazabilidad no es, por tanto, una cuestión meramente administrativa. Es un elemento esencial para garantizar la coherencia del sistema, reforzar la transparencia y permitir una evaluación rigurosa de las decisiones adoptadas.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

9.6 Valoración crítica

El análisis del bloque de ejecución, control y transparencia pone de manifiesto que el anteproyecto reconoce los elementos esenciales de esta fase, pero no los desarrolla con la intensidad necesaria para garantizar su eficacia real.

Desde la lógica del Anexo I particularmente en los Bloques 10, 11 y 12 , la principal debilidad radica en la falta de integración entre los mecanismos de ejecución, control y transparencia. Cada uno de estos elementos aparece contemplado, pero sin una articulación suficientemente robusta que permita asegurar su funcionamiento coherente a lo largo del tiempo.

La ejecución contractual no se configura plenamente como un proceso activo de gestión; el seguimiento del desempeño carece de estándares suficientemente exigentes; los mecanismos de resolución de controversias no se desarrollan con la profundidad necesaria; y la transparencia y trazabilidad no se consolidan como pilares operativos del sistema.

Esta combinación genera un riesgo claro: un sistema que puede estar bien diseñado en las fases iniciales como se ha analizado en los bloques 7 y 8 , pero que pierde consistencia durante la ejecución. La falta de control efectivo, de información estructurada y de mecanismos ágiles de resolución de conflictos puede dar lugar a desviaciones que no se detectan a tiempo o que se corrigen de forma opaca.

La cuestión de fondo es que la calidad del sistema APP no se decide en la adjudicación, sino en su capacidad para gestionar los contratos a lo largo del tiempo. El anteproyecto no aborda de manera plenamente estructural esta dimensión, lo que limita su alcance como reforma.

Reforzar la ejecución, el control y la transparencia no es un complemento del sistema, sino una condición necesaria para que las mejoras introducidas en fases anteriores se traduzcan en resultados efectivos. Sin esta dimensión, el modelo corre el riesgo de mantener una coherencia formal que no se sostiene en la práctica, reproduciendo las mismas debilidades que el propio anteproyecto pretende corregir.

10. Coherencia del sistema y evaluación comparada de modelos

Tal como se ha puesto de manifiesto en el bloque 5, el sistema dominicano de provisión de infraestructuras se configura como un ecosistema en el que coexisten distintos instrumentos APP contractuales, fideicomisos públicos y empresas públicas sometidos a marcos regulatorios diferenciados. Sobre esta base, el presente bloque no tiene por objeto reiterar su descripción, sino analizar las implicaciones que esta configuración tiene sobre la coherencia del sistema y la calidad de la toma de decisiones. Desde la perspectiva desarrollada en el bloque 4, el análisis de estos instrumentos debe realizarse atendiendo a su sustancia económica, en particular a la participación efectiva del sector privado, la asignación de riesgos y el control económico del proyecto. La cuestión central es, por tanto, determinar si el sistema permite aplicar estos criterios de

manera homogénea o si, por el contrario, su configuración introduce distorsiones que afectan a la selección y estructuración de los proyectos.

La tesis que se desarrolla en este bloque es que el sistema dominicano presenta un problema estructural de coherencia: la coexistencia de instrumentos con funciones económicas equivalentes y niveles de exigencia diferenciados genera incentivos al arbitraje regulatorio, de modo que la elección del modelo de provisión no responde necesariamente a su eficiencia relativa, sino a las ventajas derivadas de su régimen jurídico.

10.1 Comparación entre modelos de provisión: una exigencia no operativa

A partir del diagnóstico de fragmentación expuesto en el bloque 5, una de las principales debilidades del sistema se manifiesta en la ausencia de un proceso sistemático de comparación entre modelos de provisión.

En un sistema de inversión pública técnicamente robusto, la elección del modelo debería ser el resultado de un análisis comparado entre alternativas, evaluadas bajo criterios homogéneos en términos de valor por dinero, asignación de riesgos y sostenibilidad fiscal. Este enfoque, recogido en el Anexo I especialmente en el Bloque 4 , constituye un elemento central de la estructuración de proyectos.

Sin embargo, en la práctica, los proyectos tienden a encuadrarse desde su origen en un determinado instrumento, sin que exista una justificación estructurada de su superioridad frente a otras opciones. Como consecuencia, la elección del modelo deja de ser el resultado de un proceso analítico y pasa a convertirse en una decisión inicial que condiciona el resto del ciclo del proyecto.

Esta ausencia de evaluación comparada limita la capacidad del sistema para identificar la mejor alternativa desde el punto de vista del interés público y debilita la aplicación efectiva de criterios como el valor por dinero.

El anteproyecto no corrige de manera sustancial esta limitación. Aunque refuerza determinados aspectos del régimen APP, no establece una obligación clara de someter los proyectos a un análisis comparado bajo criterios homogéneos, lo que permite que esta debilidad estructural se mantenga.

10.2 Divergencia entre forma jurídica y sustancia económica

El análisis comparado pone de manifiesto una divergencia fundamental en el sistema: la desconexión entre la forma jurídica de los instrumentos y su sustancia económica.

Mientras que las APP contractuales incorporan de manera explícita la lógica económica del proyecto a través de la estructuración, la asignación de riesgos y la evaluación ex ante , otros instrumentos pueden vehicular proyectos con características económicas equivalentes sin quedar sometidos al mismo nivel de exigencia.

Esta divergencia se refleja de manera particularmente clara en la regulación del fideicomiso de alianzas público-privadas prevista en el anteproyecto. Su configuración refuerza su naturaleza privada y establece que no constituye deuda pública ni le resultan

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aplicables determinadas normas de control fiscal, al tiempo que le atribuye amplias facultades de endeudamiento y estructuración financiera.

El problema no reside en la funcionalidad del instrumento, sino en la forma en que se vincula su naturaleza jurídica con su tratamiento económico. La consideración de que un esquema no genera impacto fiscal por el solo hecho de su configuración formal puede no reflejar adecuadamente la realidad económica del proyecto, especialmente cuando existen garantías, pagos comprometidos o una exposición significativa del Estado.

Desde esta perspectiva, la divergencia entre forma jurídica y sustancia económica no es una cuestión teórica, sino un factor que incide directamente en la coherencia, la transparencia y la sostenibilidad del sistema.

10.3 Distorsiones en la elección del modelo

La ausencia de un proceso estructurado de evaluación comparada se traduce, en la práctica, en distorsiones sistemáticas en la elección del modelo de provisión

La principal de estas distorsiones deriva de la asimetría regulatoria. Cuando algunos instrumentos están sujetos a procesos rigurosos de evaluación, estructuración y control, mientras que otros operan con mayor flexibilidad, se introduce un incentivo a optar por estos últimos, no por su eficiencia, sino por las condiciones que ofrecen.

A esta asimetría se añade la dimensión fiscal. Las diferencias en el tratamiento contable y presupuestario de los distintos instrumentos pueden influir en su elección, especialmente cuando permiten diferir, fragmentar o reducir la visibilidad de los compromisos públicos.

El resultado es que la decisión sobre el modelo de provisión puede dejar de responder a criterios técnicos y económicos para depender de factores regulatorios o institucionales, lo que debilita la calidad del sistema en su conjunto.

El anteproyecto no aborda de forma directa estas distorsiones, lo que limita su capacidad para mejorar la coherencia del sistema.

10.4 Arbitraje regulatorio como problema estructural

Las distorsiones descritas se materializan en un fenómeno de mayor alcance: el arbitraje regulatorio, que constituye la manifestación operativa de la fragmentación del sistema. Este fenómeno se produce cuando los proyectos se estructuran utilizando el instrumento que ofrece mayores ventajas regulatorias, en lugar de aquel que resulta más adecuado desde el punto de vista económico. En el contexto dominicano, esta dinámica se ve reforzada por la coexistencia de un régimen APP relativamente exigente y de otros esquemas que permiten una mayor flexibilidad.

El arbitraje regulatorio debilita la función del sistema como mecanismo de disciplina en la inversión pública. Permite eludir requisitos de evaluación, distorsiona la competencia entre modelos y dificulta la identificación del impacto fiscal agregado de los proyectos.

Mientras no exista un marco que integre los distintos instrumentos bajo criterios homogéneos, este fenómeno no solo seguirá siendo posible, sino que continuará siendo una consecuencia lógica del diseño institucional.

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10.5 Necesidad de una evaluación homogénea de alternativas

La superación de estas distorsiones exige avanzar hacia un principio fundamental: la evaluación homogénea de alternativas.

Este enfoque implica que todos los proyectos, con independencia del instrumento utilizado, se sometan a criterios comunes de análisis en términos de valor por dinero, asignación de riesgos, impacto fiscal y viabilidad financiera. No se trata de uniformizar los modelos, sino de asegurar que su selección responda a una lógica comparable y transparente.

Desde la perspectiva del Anexo I, este principio se articula mediante la integración del ámbito de aplicación, la estructuración de proyectos, el régimen económico-financiero y la interacción entre instrumentos, permitiendo una evaluación transversal del sistema. El anteproyecto no avanza de manera decisiva en esta dirección, lo que limita su capacidad para corregir las distorsiones identificadas.

10.6 Conclusión: un problema de coherencia sistémica

El análisis desarrollado en este bloque permite interpretar la fragmentación identificada en el bloque 5 como un problema de coherencia sistémica. No se trata únicamente de la coexistencia de instrumentos diversos, sino de la ausencia de un marco que permita su utilización de manera consistente desde el punto de vista económico, fiscal e institucional.

La consecuencia es un sistema en el que la elección del modelo de provisión puede responder a incentivos regulatorios, generando arbitraje, distorsiones en la competencia y riesgos fiscales no plenamente identificados.

El anteproyecto, al centrarse en el perfeccionamiento del régimen APP sin abordar de manera estructural la integración del sistema, no corrige esta debilidad fundamental. En consecuencia, mantiene un modelo en el que subsisten las condiciones que dan lugar a la fragmentación y al arbitraje regulatorio.

Desde esta perspectiva, la mejora del sistema no depende únicamente de reforzar un instrumento específico, sino de construir un marco común que permita evaluar, comparar y utilizar los distintos modelos de provisión de manera coherente, alineando la forma jurídica de los instrumentos con la sustancia económica de los proyectos.

11. Limitaciones estructurales del anteproyecto

El análisis desarrollado en los bloques anteriores permite identificar un conjunto de limitaciones que no responden únicamente a aspectos puntuales del anteproyecto, sino a su incapacidad para corregir determinadas disfunciones estructurales del sistema de alianzas público-privadas.

A diferencia de los bloques precedentes, en los que se han examinado de forma desagregada las distintas dimensiones del sistema gobernanza, estructuración de proyectos, régimen económico-financiero, procedimientos de adjudicación y mecanismos de control , este bloque tiene por objeto integrar ese diagnóstico y situarlo en un plano superior. La cuestión ya no es identificar problemas específicos en

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP RD (marzo 2026)

cada fase del ciclo del proyecto, sino determinar si el anteproyecto introduce los elementos necesarios para corregir las causas que los generan.

Desde esta perspectiva, las limitaciones que se exponen a continuación no deben interpretarse como deficiencias aisladas, sino como manifestaciones de una misma insuficiencia de fondo: la ausencia de un enfoque sistémico capaz de articular de forma coherente los distintos componentes del modelo.

11.1 Falta de integración del sistema de provisión pública con participación privada

La principal limitación del anteproyecto reside en su incapacidad para abordar de forma integrada el conjunto de instrumentos mediante los cuales se articula la participación privada en la provisión de infraestructuras y servicios públicos.

El texto mantiene un enfoque centrado en las APP contractuales, sin incorporar de manera efectiva otras formas de participación privada que, en la práctica, desempeñan funciones equivalentes, como los fideicomisos públicos o determinadas entidades de naturaleza institucional. Esta omisión no es menor: supone consolidar un sistema fragmentado, en el que distintos instrumentos operan bajo lógicas, exigencias y niveles de control diferentes.

A mi juicio, esta fragmentación introduce un riesgo evidente de arbitraje regulatorio. La coexistencia de marcos con distintos niveles de exigencia técnica, transparencia y disciplina fiscal permite que decisiones de inversión similares se canalicen a través de estructuras menos exigentes, debilitando el conjunto del sistema.

El anteproyecto, al no integrar estas realidades dentro de un mismo marco conceptual y operativo, renuncia a configurar un verdadero sistema de provisión pública con participación privada, limitándose a reformar parcialmente uno de sus componentes.

11.2 Ausencia de un modelo operativo de estructuración de proyectos

Una segunda limitación estructural se refiere a la falta de un modelo que garantice la transformación efectiva de las fases iniciales de análisis en proyectos estructurados en condiciones de viabilidad técnica, económica y financiera.

El anteproyecto introduce ajustes en los procedimientos y en los requisitos formales de evaluación, pero no resuelve la brecha existente entre la formulación teórica de los proyectos y su capacidad real de estructuración. En la práctica, esto se traduce en un sistema en el que los estudios previos pueden cumplir formalmente con determinados requisitos, sin que ello garantice que los proyectos sean ejecutables en condiciones de mercado.

Desde un punto de vista técnico, esta limitación es especialmente relevante. La calidad de una APP no depende tanto de la existencia de procedimientos formales, sino de la capacidad de estos para generar proyectos coherentes en términos de asignación de riesgos, estructura de ingresos, diseño contractual y apetito del mercado.

El anteproyecto no introduce mecanismos suficientes para asegurar esta coherencia. En consecuencia, persiste el riesgo de que el sistema continúe produciendo proyectos formalmente correctos, pero estructuralmente débiles.

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

11.3 Desalineación entre diseño normativo y lógica económica de los proyectos

El análisis realizado pone de manifiesto una tercera limitación, vinculada a la falta de alineación entre el diseño normativo y la lógica económica que determina la viabilidad real de los proyectos.

Conceptos clave como la bancabilidad, la asignación eficiente de riesgos o el equilibrio económico-financiero aparecen recogidos en el anteproyecto, pero no se integran en una arquitectura coherente que permita su aplicación efectiva. En muchos casos, estos elementos se mantienen en un plano declarativo, sin traducirse en exigencias operativas claras.

A mi juicio, esta desalineación constituye uno de los principales factores de debilidad del sistema. Cuando la normativa no refleja de forma precisa las condiciones que exige el mercado para financiar y ejecutar proyectos, se genera una brecha entre el diseño formal y la realidad económica. Esta brecha suele manifestarse posteriormente en dificultades de cierre financiero, renegociaciones contractuales o incrementos del apoyo público.

El anteproyecto no corrige de manera suficiente esta desconexión, lo que limita su capacidad para mejorar la calidad y sostenibilidad de los proyectos.

11.4 Déficit de incentivos para la competencia efectiva

Otra limitación estructural relevante es la ausencia de un enfoque orientado a garantizar la competencia efectiva en la estructuración y adjudicación de los proyectos.

El anteproyecto introduce mejoras en los procedimientos de licitación, pero mantiene una visión centrada en la fase formal del proceso, sin abordar de manera integral los factores que condicionan la competencia desde etapas anteriores. En particular, no se incide suficientemente en cómo el diseño inicial de los proyectos definición del alcance, asignación de riesgos, configuración técnica puede limitar o condicionar la participación de operadores.

Desde una perspectiva práctica, la competencia no se genera únicamente en el momento de la licitación, sino que se construye a lo largo de todo el proceso de preparación del proyecto. Si este se estructura de forma cerrada o con condicionantes implícitos, la concurrencia competitiva queda restringida desde el inicio.

El anteproyecto no incorpora instrumentos que permitan corregir esta situación de manera sistemática, lo que reduce su capacidad para mejorar la eficiencia y la transparencia en la adjudicación de los proyectos.

11.5 Debilidad estructural del sistema de control, seguimiento y disciplina

Finalmente, el análisis evidencia una limitación relacionada con la capacidad del sistema para garantizar un control efectivo de los proyectos a lo largo de su ciclo de vida.

Si bien el anteproyecto refuerza determinados mecanismos de supervisión y transparencia, no configura un sistema integral de seguimiento que permita evaluar de forma continua el desempeño de los proyectos, su impacto fiscal y el cumplimiento de los objetivos de política pública.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

Esta debilidad no se limita a la fase de ejecución contractual, sino que afecta al conjunto del sistema. La ausencia de información consolidada, de indicadores comparables y de mecanismos de evaluación ex post dificulta la retroalimentación del sistema y limita su capacidad de aprendizaje institucional.

Desde una perspectiva fiscal, esta carencia adquiere una relevancia adicional. Sin un sistema robusto de seguimiento, resulta complejo identificar y gestionar de forma adecuada los riesgos contingentes asociados a las APP y a otros instrumentos de participación privada.

11.6 Consideración final: una reforma parcial frente a un problema estructural

En síntesis, el anteproyecto introduce mejoras en distintos ámbitos del régimen APP, pero no aborda de forma suficiente los elementos estructurales que condicionan el funcionamiento del sistema en su conjunto.

Las limitaciones identificadas no responden a la ausencia de regulación en aspectos concretos, sino a la falta de un enfoque integrado que permita articular de forma coherente la gobernanza, la estructuración de proyectos, la lógica económica, la competencia y el control del sistema.

A mi juicio, esta es la principal debilidad del anteproyecto: plantear una reforma parcial frente a un problema que es, esencialmente, sistémico. Esta constatación resulta clave para orientar adecuadamente las propuestas de reforma que se desarrollan en el bloque siguiente.

12. Propuesta ampliada de reforma del sistema APP

La propuesta que se formula en este bloque parte de una premisa sencilla: la reforma no debe limitarse a perfeccionar el régimen de las APP contractuales, sino ampliar su alcance para construir un marco capaz de ordenar, evaluar y controlar de manera coherente el conjunto de instrumentos mediante los cuales se articula la participación privada en la provisión de infraestructuras y servicios públicos.

Desde esta perspectiva, la propuesta no persigue sustituir todos los instrumentos existentes por un único modelo, ni eliminar la diversidad de formas organizativas presentes en la práctica. Lo que se persigue es dotar al sistema de una base común de análisis y decisión, de manera que la elección del instrumento responda a su idoneidad económica, financiera e institucional, y no a las ventajas regulatorias derivadas de su forma jurídica.

En coherencia con la lógica del Anexo I, y en particular con la columna 4 del cuadro comparativo, la propuesta ampliada de reforma se orienta a articular un sistema en el que las APP contractuales y las APP institucionales queden sometidas a principios y exigencias homogéneas en los aspectos esenciales: ámbito de aplicación, estructuración, evaluación comparada, asignación de riesgos, bancabilidad, gobernanza, transparencia y control.

12.1 Enfoque general de la propuesta

La propuesta ampliada de reforma debe apoyarse en un cambio de enfoque. El centro del sistema no debe situarse en la forma jurídica del instrumento, sino en la sustancia económica del proyecto. Esto implica que cualquier esquema que incorpore participación privada, compromisos públicos de largo plazo, asignación relevante de riesgos o estructuras de financiación que condicionen la posición del Estado debe quedar sometido a una lógica común de evaluación.

En consecuencia, la reforma debería configurar un verdadero sistema de decisión, y no solo un régimen contractual especializado. Su función no sería únicamente regular contratos APP, sino ordenar el conjunto de alternativas disponibles para la provisión de infraestructuras y servicios públicos con participación privada o mediante estructuras institucionales funcionalmente equivalentes.

Este enfoque supone pasar de una ley centrada en una categoría jurídica determinada a un marco de gobernanza de la inversión pública con participación privada, en el que la comparación entre alternativas y la calidad de la decisión ocupen un lugar central.

12.2 Principio de coherencia regulatoria

La reforma debería incorporar de manera expresa el principio de coherencia regulatoria como eje vertebrador del sistema. Este principio implica que proyectos con características económicas equivalentes deben quedar sometidos a niveles comparables de exigencia, con independencia del instrumento utilizado para su estructuración.

Su incorporación no exige uniformidad absoluta de regímenes, pero sí consistencia en los aspectos esenciales del sistema. En particular, debería asegurar que las exigencias relativas a evaluación ex ante, estructuración técnica, validación económico-financiera, control fiscal, transparencia y rendición de cuentas no dependan exclusivamente de la categoría jurídica escogida.

Más que un principio declarativo, la coherencia regulatoria debería operar como una regla de diseño institucional: allí donde existan funciones económicas equivalentes, deben existir también estándares comparables de análisis, control y disciplina.

12.3 Integración de APP contractuales, APP institucionales y fideicomisos en un marco común

La propuesta ampliada debe integrar dentro de un mismo marco de análisis a las APP contractuales, las APP institucionales y los fideicomisos utilizados como vehículos de estructuración o ejecución de proyectos. Esta integración constituye uno de los elementos centrales de la reforma.

No se trata de equiparar jurídicamente todos estos instrumentos ni de desconocer sus diferencias operativas. Se trata de asegurar que, cuando producen efectos económicos comparables, sean evaluados bajo criterios homogéneos. En ese sentido, la ley debería reconocer expresamente que la utilización de un fideicomiso, de una entidad interpuesta o de una estructura institucional mixta no exime por sí misma del análisis de valor por dinero, del examen de bancabilidad, de la evaluación de riesgos ni del control fiscal correspondiente.

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

La integración de estos instrumentos en un marco común permitiría reducir los espacios de arbitraje regulatorio, mejorar la comparabilidad entre alternativas y ofrecer una imagen más fiel de la exposición económica y fiscal del Estado.

12.4

Estructuración

y evaluación como núcleo del sistema

La propuesta de reforma debe situar la estructuración y la evaluación ex ante en el centro del sistema. Ningún proyecto debería avanzar hacia su licitación o implementación sin haber superado previamente un proceso de análisis suficientemente completo, coherente y verificable.

Ello exige consolidar la estructuración como un proceso técnico integrado, en el que confluyan el diseño funcional del proyecto, el análisis socioeconómico, la modelización económico-financiera y la asignación de riesgos. La ley no tiene por qué detallar metodologías cerradas ni fórmulas técnicas específicas, pero sí debería establecer con claridad la obligación de que estos elementos existan, se articulen de forma coherente y sean objeto de validación previa bajo estándares desarrollados reglamentariamente.

Dentro de ese núcleo, la evaluación comparada de alternativas debe ocupar un lugar central. Todo proyecto debería someterse, antes de su aprobación, a un análisis que justifique la elección del modelo de provisión frente a otras opciones disponibles, incluyendo la inversión pública tradicional y otras formas institucionales de ejecución. La finalidad de esta exigencia no es incrementar la carga procedimental, sino asegurar que la decisión sobre el instrumento responde a criterios objetivos y no a ventajas regulatorias o de conveniencia institucional.

12.5 Incorporación de la bancabilidad como criterio estructurador

La reforma debe reconocer expresamente la bancabilidad como uno de los criterios estructuradores del sistema. Un proyecto no puede considerarse suficientemente maduro si no ha sido validado también desde la perspectiva de su viabilidad en condiciones de mercado.

Esto exige que la bancabilidad se incorpore desde las fases iniciales de estructuración, en conexión directa con el modelo financiero, la matriz de riesgos y la definición del esquema de remuneración. La validación no debe limitarse a comprobar si el proyecto es financieramente defendible en abstracto, sino si puede atraer financiación en términos reales, con una asignación de riesgos creíble y una estructura de ingresos consistente.

La ley debería establecer esta exigencia como parte del proceso de estructuración, dejando a la normativa reglamentaria y a los manuales técnicos el desarrollo de las metodologías y parámetros específicos. De este modo, la bancabilidad pasaría a operar no como una comprobación tardía, sino como un verdadero filtro de calidad del sistema.

12.6 Reforma del marco institucional

La propuesta ampliada de reforma exige un marco institucional capaz de aplicar de forma coherente los criterios anteriores. La mejora del sistema no requiere necesariamente crear nuevas entidades, sino clarificar funciones, reforzar capacidades

Carlos Bonnelly Ginebra

y asegurar una articulación efectiva entre análisis técnico, validación económicofinanciera y control fiscal.

En este contexto, la DGAPP debería consolidarse como órgano técnico rector del sistema, con funciones claras en materia de estructuración, revisión metodológica y validación de la coherencia del expediente. Su papel no debería reducirse a la revisión formal de proyectos, sino extenderse a la comprobación de que estos cumplen los estándares mínimos de calidad exigidos por el sistema.

El Ministerio de Hacienda, por su parte, debería integrarse de forma temprana en el proceso, de modo que la sostenibilidad fiscal no se valore al final del expediente, sino durante su propia estructuración. La coherencia entre bancabilidad y sostenibilidad fiscal exige precisamente esta integración.

Finalmente, el órgano decisor debería actuar sobre la base de expedientes completos, trazables e integrados, de forma que la decisión pública repose sobre evidencia técnica suficiente y no sobre una mera agregación de informes parciales. La reforma institucional debería, por tanto, orientarse a garantizar procesos secuenciales y coordinados, más que a multiplicar instancias formales.

12.7 Trazabilidad, transparencia y control

La reforma ampliada debe reforzar la trazabilidad del sistema como condición de buena gobernanza. Cada decisión relevante del ciclo del proyecto debería quedar documentada de forma que permita reconstruir la lógica seguida, los análisis realizados y los criterios aplicados.

La transparencia no debe limitarse a la fase de licitación. Debe extenderse a la estructuración, a la ejecución, a las modificaciones contractuales, a los mecanismos de reequilibrio y al seguimiento del desempeño. Para ello, la ley debería establecer la obligación de documentar y publicar la información esencial del ciclo del proyecto, dejando a la normativa de desarrollo la concreción de formatos, procedimientos e instrumentos.

Esta dimensión debe concebirse no solo como una exigencia de acceso a la información, sino como una herramienta de control, aprendizaje institucional y disciplina interna del sistema.

12.8 Procedimientos diferenciados dentro de un marco común

La integración del sistema no debe confundirse con una uniformidad absoluta de procedimientos. La propuesta ampliada puede y debe admitir tratamientos diferenciados según la complejidad del proyecto, su estructura de ingresos, su nivel de riesgo o la existencia de apoyo financiero público.

Sin embargo, esa flexibilidad debe operar dentro de un marco común de principios y exigencias mínimas. La diferenciación procedimental solo es compatible con la coherencia del sistema cuando no se utiliza para rebajar controles esenciales ni para crear itinerarios regulatorios menos exigentes para proyectos económicamente comparables.

En este punto conviene incorporar expresamente, en línea con el Bloque 14 del Anexo I, un procedimiento especial para APP sin apoyo financiero público, concebido como un

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“carril rápido” aplicable únicamente a proyectos que no impliquen subsidios, garantías, ingresos mínimos garantizados ni otros compromisos fiscales directos o contingentes para el Estado. La justificación de este tratamiento diferenciado radica en que, al no existir exposición fiscal significativa, el procedimiento puede simplificarse en plazos y cargas administrativas, concentrando la evaluación en la viabilidad técnica, jurídica y económica del proyecto, sin renunciar a exigencias esenciales en materia de competencia, asignación de riesgos, bancabilidad, transparencia y trazabilidad. Esta diferenciación debe configurarse, sin embargo, como una excepción reglada y objetivamente delimitada, para evitar que se convierta en una vía indirecta de elusión de controles aplicables a proyectos con impacto fiscal.

12.9 Alcance de la propuesta ampliada

En conjunto, la propuesta ampliada de reforma no pretende redefinir todos los instrumentos existentes ni sustituir la diversidad del sistema por una figura única. Su finalidad es más precisa: construir una arquitectura común capaz de ordenar esa diversidad bajo criterios homogéneos de decisión.

En ese sentido, la propuesta responde directamente a la lógica de la columna 4 del Anexo I. No se limita a formular mejoras dentro del marco de las APP contractuales, sino que amplía el alcance del análisis para incorporar una reforma del sistema en su conjunto, integrando tanto las APP contractuales como las APP institucionales y los fideicomisos funcionalmente equivalentes.

Solo a partir de una reforma de este alcance será posible reducir la fragmentación actual, limitar los incentivos al arbitraje regulatorio y avanzar hacia un sistema más coherente, más transparente y mejor alineado con la sustancia económica de los proyectos.

13. Impacto esperado de la reforma

La propuesta ampliada de reforma desarrollada en el bloque anterior permitiría modificar de manera significativa el funcionamiento del sistema, no por la introducción de un único cambio decisivo, sino por la articulación de varias mejoras que, actuando conjuntamente, podrían alterar la calidad de la toma de decisiones, la estructuración de los proyectos y el control de sus efectos. El impacto de la reforma no debe entenderse, por tanto, como una consecuencia automática de la modificación normativa, sino como el resultado esperable de un sistema más integrado, más exigente y mejor alineado con la sustancia económica de los proyectos.

Desde esta perspectiva, los efectos más relevantes de la reforma pueden apreciarse en cinco planos: la atracción de inversión privada, la disciplina fiscal, la competencia efectiva, la calidad de los proyectos y el fortalecimiento institucional. En todos ellos, el efecto positivo de la reforma dependerá no solo de su diseño, sino también de su aplicación práctica y de la capacidad del sistema para traducir sus principios en decisiones operativas consistentes.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

13.1 Impacto sobre la inversión privada

Un sistema más coherente y previsible debería mejorar las condiciones para atraer inversión privada en proyectos de infraestructura y servicios públicos. La inversión no depende únicamente de la existencia formal de una ley o de la apertura jurídica a la participación privada, sino de la confianza que el sistema ofrece en términos de calidad de los expedientes, estabilidad contractual, claridad en la asignación de riesgos y viabilidad económica de los proyectos.

En este sentido, una reforma que refuerce la estructuración técnica, incorpore la bancabilidad desde las fases iniciales y mejore la trazabilidad del proceso puede reducir la incertidumbre percibida por operadores, financiadores e inversores. Ello debería traducirse en una mejor recepción de los proyectos por parte del mercado y, potencialmente, en una ampliación del universo de participantes.

No obstante, este efecto no será automático. Si la reforma no se acompaña de una mejora real en la preparación de los proyectos y en la calidad de las decisiones, el mercado difícilmente modificará de forma sustancial su percepción del sistema.

13.2 Impacto sobre la sostenibilidad y la disciplina fiscal

El impacto fiscal esperado de la reforma no debe medirse solo en términos de reducción inmediata del gasto o de la deuda, sino, sobre todo, en términos de mejora en la identificación, valoración y gestión de los compromisos públicos asociados a los proyectos.

La incorporación de criterios homogéneos para todos los instrumentos relevantes permitiría reducir espacios de opacidad y limitar la posibilidad de trasladar riesgos o compromisos fuera del perímetro ordinario de evaluación. Cuando la estructuración, la modelización financiera, la asignación de riesgos y la valoración fiscal se analizan de manera integrada, resulta más difícil ocultar o subestimar la verdadera exposición del Estado.

En este sentido, la reforma debería contribuir a mejorar la disciplina del sistema, incluso si ello supone, en el corto plazo, una reducción del número de proyectos que logren avanzar. Un sistema que aprueba menos proyectos, pero mejor seleccionados, mejor estructurados y fiscalmente mejor identificados, representa una mejora en la calidad del gasto público y en la sostenibilidad de la inversión.

13.3 Impacto sobre la competencia y la calidad de la adjudicación

La reforma también debería producir un efecto positivo sobre la competencia, siempre que consiga actuar no solo sobre la fase formal de licitación, sino sobre los factores que la condicionan desde etapas anteriores. La competencia efectiva depende de que los proyectos lleguen al mercado con una definición suficientemente abierta, técnicamente robusta y financieramente creíble.

Si la estructuración mejora, si las alternativas se evalúan de forma comparada y si se reducen los sesgos derivados del origen o de la configuración inicial del proyecto, el procedimiento competitivo podrá operar en condiciones más reales. Esto no solo incrementaría la concurrencia, sino que debería mejorar también la calidad de las

ofertas y reducir la probabilidad de que el resultado dependa de ventajas informativas, rigideces de diseño o supuestos poco contrastados.

En términos prácticos, el efecto esperado no es únicamente una mayor competencia en cantidad, sino una competencia de mejor calidad, más vinculada a la eficiencia real del proyecto y menos a factores regulatorios o procedimentales.

13.4 Impacto sobre la calidad y estabilidad de los proyectos

Uno de los efectos más relevantes de la reforma debería apreciarse en la calidad final de los proyectos. Un sistema que refuerza la evaluación ex ante, la estructuración integrada, la validación financiera y la consistencia en la asignación de riesgos está en mejores condiciones de producir proyectos más sólidos desde su origen.

Ello debería reflejarse en una menor probabilidad de desviaciones tempranas, en una mayor estabilidad contractual y en una reducción de las tensiones entre el diseño inicial y la ejecución posterior. Del mismo modo, una mejora en los mecanismos de seguimiento y control contribuiría a sostener esa calidad a lo largo del ciclo del proyecto, evitando que las debilidades iniciales se trasladen de forma acumulativa a la fase de ejecución.

En consecuencia, la reforma no solo debería producir proyectos más ordenados desde el punto de vista jurídico, sino también mejor preparados para cumplir sus objetivos de servicio, responder a las necesidades públicas y sostenerse en condiciones de mercado y de disciplina institucional.

13.5 Impacto institucional

Finalmente, la reforma debería tener un efecto significativo sobre el funcionamiento institucional del sistema. La integración entre análisis técnico, validación económicofinanciera y control fiscal puede contribuir a mejorar la calidad de la decisión pública, reducir la fragmentación entre entidades y fortalecer la trazabilidad de los expedientes.

Un sistema más articulado permitiría que la DGAPP, el Ministerio de Hacienda y el órgano decisor operen sobre bases más consistentes, con funciones más claramente conectadas entre sí y con mayor capacidad para intervenir de manera coordinada a lo largo del ciclo del proyecto. Al mismo tiempo, el refuerzo de la transparencia y de la documentación del proceso debería mejorar la rendición de cuentas y facilitar tanto la supervisión como el aprendizaje institucional.

Con todo, este impacto institucional dependerá especialmente de la implementación. Una reforma de esta naturaleza exige fortalecer capacidades técnicas, adaptar prácticas administrativas y consolidar metodologías comunes. Si este esfuerzo no acompaña al cambio normativo, existe el riesgo de que la mejora del diseño no se traduzca plenamente en una mejora del funcionamiento real del sistema.

13.6 Consideración final

En conjunto, el impacto esperado de la reforma no reside en la simple actualización del régimen APP, sino en su potencial para transformar un sistema fragmentado en un marco más coherente de decisión, evaluación y control. Su principal valor no estaría en hacer más fácil la promoción de proyectos, sino en hacer más exigente, más

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP

transparente y más consistente la forma en que estos se seleccionan, estructuran y ejecutan.

Desde esta perspectiva, el éxito de la reforma no debería medirse por el número de proyectos que canalice, sino por la calidad de las decisiones que permita adoptar, por la solidez de los proyectos que logre producir y por la capacidad del sistema para gestionar de manera más disciplinada la relación entre inversión, riesgo y responsabilidad pública.

14. Conclusiones

El análisis desarrollado en esta memoria permite formular una conclusión principal: el anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 introduce mejoras relevantes en el régimen de las alianzas público-privadas, pero no resuelve la debilidad estructural que condiciona el funcionamiento del sistema de provisión de infraestructuras y servicios públicos en la República Dominicana.

El problema de fondo no reside en la ausencia de un marco normativo para las APP contractuales, ni en la falta de instrumentos para canalizar la participación privada, sino en la coexistencia de distintos modelos que operan bajo lógicas regulatorias, institucionales y fiscales diferenciadas, sin un principio integrador que permita evaluarlos y utilizarlos de manera coherente. Esta fragmentación no es únicamente una característica del sistema, sino el factor que condiciona la calidad de las decisiones desde su origen.

En este contexto, el anteproyecto representa una reforma parcial. Mejora la ordenación interna del régimen APP, pero mantiene un enfoque centrado en una categoría específica de instrumentos, sin incorporar de manera efectiva el conjunto de estructuras que, en la práctica, participan en la provisión de infraestructuras. Como consecuencia, no elimina los incentivos que permiten que proyectos económicamente comparables se estructuren bajo esquemas con distintos niveles de exigencia, ni corrige de forma decisiva los riesgos de arbitraje regulatorio identificados en el análisis.

A lo largo de la memoria se ha puesto de manifiesto que las principales debilidades del sistema no se localizan en una fase concreta del ciclo del proyecto, sino en la falta de coherencia entre sus distintos componentes. La estructuración técnica, la validación económico-financiera, la asignación de riesgos, la competencia y el control operan de forma insuficientemente integrada, lo que limita la capacidad del sistema para producir proyectos sólidos, comparables y sostenibles. Desde esta perspectiva, la mejora del sistema no puede abordarse exclusivamente mediante ajustes normativos sobre el régimen APP contractual. Requiere un cambio de enfoque que permita situar en el centro del análisis la sustancia económica de los proyectos y no únicamente su forma jurídica. Este desplazamiento es el que permite entender la reforma no como una ampliación de la ley existente, sino como la construcción de un marco común de decisión aplicable al conjunto de instrumentos relevantes.

La propuesta ampliada formulada en el bloque 12 responde precisamente a esta lógica. Su objetivo no es uniformizar los modelos existentes, sino someterlos a criterios homogéneos en los aspectos esenciales: evaluación comparada de alternativas,

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estructuración integrada, validación de la bancabilidad, asignación consistente de riesgos, disciplina fiscal, gobernanza y transparencia. Solo en la medida en que estos elementos operen de forma transversal será posible reducir la fragmentación, limitar los incentivos al arbitraje regulatorio y mejorar la calidad de las decisiones públicas.

Las conclusiones del análisis apuntan, por tanto, a una idea central: la calidad del sistema APP no depende tanto de la sofisticación de su marco normativo como de su capacidad para funcionar como un sistema integrado. Un marco jurídicamente completo, pero aplicado de forma parcial, produce resultados limitados. Por el contrario, un sistema que articula de manera coherente sus componentes puede generar decisiones más sólidas incluso con instrumentos diversos.

En última instancia, el reto de la reforma no es únicamente jurídico, sino institucional y operativo. La efectividad de cualquier cambio normativo dependerá de su capacidad para traducirse en prácticas de estructuración más rigurosas, en decisiones mejor fundamentadas y en un control más efectivo a lo largo del ciclo del proyecto. Sin esa traducción práctica, las mejoras introducidas por el anteproyecto difícilmente alterarán de forma sustancial el funcionamiento del sistema.

La conclusión final es, por tanto, clara: la reforma de la Ley 47-20 constituye una oportunidad relevante, pero su alcance será limitado si no se orienta hacia la integración del sistema en su conjunto. Solo una reforma que supere la lógica fragmentada actual y alinee la forma jurídica de los instrumentos con su sustancia económica permitirá avanzar hacia un modelo de provisión de infraestructuras más coherente, más transparente y mejor preparado para responder a las exigencias de sostenibilidad, eficiencia y rendición de cuentas.

15. Recomendaciones

A la luz del análisis desarrollado, la reforma del sistema APP debería orientarse a la implantación de un conjunto coherente de medidas que permitan mejorar la calidad de las decisiones, reforzar la disciplina fiscal y garantizar un funcionamiento más transparente y competitivo del sistema. En términos operativos, ello exige avanzar en las siguientes líneas de actuación:

• Establecer un marco de evaluación común aplicable a todos los proyectos, con independencia del instrumento utilizado, basado en su sustancia económica y no en su forma jurídica.

• Incorporar de manera obligatoria la evaluación comparada de alternativas como condición previa a la aprobación de cualquier proyecto, incluyendo APP contractuales, inversión pública tradicional y esquemas institucionales.

• Ampliar el ámbito de aplicación del sistema para incluir todos aquellos proyectos que impliquen compromisos económicos relevantes o una transferencia significativa de riesgos al sector público.

• Consolidar la estructuración de proyectos como un proceso técnico integrado, que combine de forma coherente el diseño funcional, la modelización financiera y la asignación de riesgos antes de su licitación.

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• Introducir la bancabilidad como criterio estructurador obligatorio desde fases tempranas, asegurando la validación ex ante de los proyectos en condiciones reales de mercado.

• Exigir la elaboración de una matriz de riesgos completa y coherente, alineada con el modelo financiero y con la capacidad efectiva de gestión de cada parte.

• Reforzar los estándares de modelización financiera, estableciendo criterios homogéneos de calidad, validación y consistencia.

• Limitar el uso de modificaciones contractuales y mecanismos de reequilibrio a supuestos excepcionales claramente definidos, evitando su utilización como instrumento de corrección de deficiencias de estructuración.

• Garantizar la integración efectiva del análisis técnico, económico-financiero y fiscal en el proceso de toma de decisiones, evitando su tratamiento fragmentado.

• Consolidar el papel de la DGAPP como órgano técnico rector, responsable de la calidad integral de los expedientes y de la aplicación consistente de los estándares del sistema.

• Integrar al Ministerio de Hacienda desde las fases iniciales, asegurando que la sostenibilidad fiscal se evalúe de forma simultánea a la estructuración del proyecto.

• Reforzar el funcionamiento del Consejo Nacional de APP como instancia de decisión basada en expedientes completos, consistentes y verificables.

• Establecer mecanismos obligatorios de coordinación interinstitucional, estructurados como un proceso secuencial e integrado a lo largo del ciclo del proyecto.

• Mejorar los procesos de identificación y priorización, vinculándolos a la planificación sectorial y a evaluaciones rigurosas de necesidad, viabilidad y encaje fiscal.

• Asegurar que los proyectos accedan a la licitación con un nivel suficiente de definición técnica y financiera, evitando configuraciones incompletas o sesgadas.

• Reforzar la neutralidad en el diseño de los proyectos, evitando soluciones predeterminadas que limiten la competencia efectiva.

• Mejorar la claridad, objetividad y trazabilidad de los criterios de adjudicación, reduciendo espacios de discrecionalidad.

• Implantar sistemas efectivos de seguimiento del desempeño, basados en indicadores definidos contractualmente y desarrollados reglamentariamente.

• Garantizar la trazabilidad completa del expediente, desde la identificación del proyecto hasta su ejecución, mediante sistemas integrados de documentación y acceso a la información.

• Integrar de forma expresa los fideicomisos públicos y demás estructuras institucionales dentro del marco común de evaluación, estructuración y control.

• Permitir procedimientos diferenciados según tipología de proyectos, manteniendo en todo caso estándares mínimos homogéneos en materia de evaluación, riesgos, bancabilidad y transparencia.

• Reforzar las capacidades técnicas de las instituciones, asegurando los recursos humanos, metodológicos y analíticos necesarios para aplicar los estándares del sistema.

• Establecer mecanismos que garanticen la independencia técnica del proceso, asegurando que las decisiones se fundamenten en criterios objetivos y verificables.

En conjunto, estas recomendaciones no deben entenderse como medidas independientes, sino como componentes de un mismo modelo. Su eficacia dependerá de su aplicación coherente y sostenida en el tiempo, así como de la capacidad institucional para integrarlas en la práctica operativa del sistema.

16. Referencias bibliográficas

A continuación, se recogen las referencias normativas, técnicas y doctrinales que sustentan el análisis desarrollado, proporcionando el marco de respaldo jurídico, metodológico y conceptual sobre el que se construye la propuesta de reforma. Se incluyen, por un lado, las principales disposiciones legales aplicables al sistema APP; por otro, la literatura técnica y los estándares internacionales que orientan las buenas prácticas en la materia; y, finalmente, las referencias del autor, que aportan un enfoque aplicado y contextualizado al caso de la República Dominicana. Este conjunto de fuentes permite situar el análisis en un marco sólido y contrastado, reforzando su rigor y utilidad práctica.

16.1 Marco normativo dominicano

• Dirección General de Alianzas Público-Privada (marzo de 2026), Anteproyecto de reformas de la ley 47-20 de Alianzas Público-Privadas.

• Congreso Nacional de la República Dominicana (2020). Ley núm. 47-20 sobre Alianzas Público-Privadas.

• Poder Ejecutivo de la República Dominicana (2021). Reglamento de aplicación de la Ley núm. 47-20 sobre Alianzas Público-Privadas.

• Congreso Nacional de la República Dominicana (2023). Ley núm. 28-23 de Fideicomisos Públicos.

• Congreso Nacional de la República Dominicana (2006). Ley núm. 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones.

• Congreso Nacional de la República Dominicana (2025). Ley núm. 47-25 de Contratación Pública.

• Ministerio de Hacienda de la República Dominicana (2024). Informe de Riesgos Fiscales.

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (2025). Memoria Institucional.

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (s.f.). Lineamientos para la presentación de iniciativas públicas y privadas en proyectos APP.

Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (s.f.). Metodología de análisis socioeconómico de proyectos APP.

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (s.f.). Metodología de análisis de riesgos en proyectos APP.

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (s.f.). Metodología de análisis de impacto fiscal en proyectos APP.

• Dirección General de Alianzas Público-Privadas (s.f.). Metodología de análisis de valor por dinero en proyectos APP.

16.2 Literatura técnica y organismos internacionales

• Banco Mundial (2017). Public-Private Partnerships Reference Guide, Version 3.

• Banco Mundial (2018). Procuring Infrastructure Public-Private Partnerships.

• Banco Mundial (2017). Policy Guidelines for Managing Unsolicited Proposals in Infrastructure Projects.

• Banco Mundial (2013). Framework for Disclosure in Public-Private Partnerships.

• Banco Interamericano de Desarrollo (2015). Asociaciones Público-Privadas: Implementando soluciones en América Latina y el Caribe.

• Banco Interamericano de Desarrollo (2021). Financiación de Asociaciones PúblicoPrivadas.

• Banco Interamericano de Desarrollo (2021). Impacto Fiscal en APP en América Latina y el Caribe.

• Banco Interamericano de Desarrollo (2023). Gestión de pasivos contingentes para proyectos de asociación público-privada.

• Fondo Monetario Internacional (2014). Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas.

• Fondo Monetario Internacional (2007). Inversión Pública y Asociación PúblicoPrivada.

• Fondo Monetario Internacional (2014). Fiscal Transparency Code and Initiative.

• OCDE (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money.

• OCDE (2013). Institutional Investors and Infrastructure Financing.

• OCDE (2013). Budgeting and Reporting for Public-Private Partnerships.

• European PPP Expertise Centre (EPEC) (2011). The Guide to Guidance: How to Prepare, Procure and Deliver PPP Projects.

• Comisión Europea (2004). Libro Verde sobre la Colaboración Público-Privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM/2004/327).

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP

16.3 Referencias del autor

• Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana (2024). Obra de referencia que desarrolla un enfoque integral de estructuración, financiación y gestión de proyectos APP, incluyendo la distinción entre APP contractuales e institucionales y el análisis de los fideicomisos públicos como cuasi-sociedades dentro del sistema de inversión pública.

• Carlos Bonnelly Ginebra (varios años). Diversos artículos publicados en plataformas y medios de prensa de la República Dominicana, entre ellos:

o Linkedin: https://www.linkedin.com/in/carlos-sully-bonnelly-ginebra7934603a/

o Diario Libre: https://www.diariolibre.com/autor/carlos-bonnellyginebra/18772

o El Nuevo Diario: https://elnuevodiario.com.do/author/carlos-sully-bonnellyginebra/

17. ANEXO I

Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra – Análisis reforma Ley APP RD (marzo 2026)

LEY 47-20 VIGENTE

ANTEPROYECTO PROPUESTO

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

BLOQUE 1 – Ámbito de aplicación y definiciones

Artículo 2. - Ámbito de aplicación. Esta ley es aplicable en todo el territorio nacional y se aplica o regula a los órganos y entes siguientes:

1) Los que conforman la Administración Pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo.

2) Las instituciones descentralizadas y autónomas no financieras.

3) Las instituciones de la seguridad social.

4) Las empresas o agentes del sector público no financieros que encargan a los agentes privados, bajo la modalidad de alianzas público -privadas, el diseño, la construcción, la operación, la reparación, la expansión o el mantenimiento de un bien de interés social o la prestación de un servicio de igual naturaleza.

5) Los ayuntamientos.

Párrafo I. - Quedan fuera del alcance de la presente ley los permisos, licencias, autorizaciones y las denominadas concesiones establecidas en leyes sectoriales, cuando no se ajusten a la definición de alianza públicoprivada establecida en el artículo 4 de esta ley.

Párrafo II. - En los casos a que se refiere el párrafo I de este artículo, se regirán por su respectiva legislación, y cuando corresponda, se regirán de manera supletoria bajo el procedimiento de licitación de la Ley No.34006, del 18 de agosto de 2006, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Obras y Concesiones y sus modificaciones.

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra

Artículo 2.- Ámbito de aplicación. Esta ley es aplicable en todo el territorio nacional y se aplica o regula a los órganos y entes siguientes:

1) Los que conforman la Administración Pública bajo la dependencia del Poder Ejecutivo.

2) Las instituciones descentralizadas y autónomas no financieras.

3) Las empresas públicas o agentes públicos no financieros que encargan a los agentes privados, bajo la modalidad de alianzas público-privadas, el diseño, el financiamiento, la construcción, la reparación, la expansión, la operación, o el mantenimiento de un bien de interés social o la prestación de un servicio de igual naturaleza.

4) Los ayuntamientos.

5) Los órganos y entidades pertenecientes a otros poderes del Estado, así como cualquier órgano constitucional podrán participar en alianzas público-privadas, conforme a lo previsto en esta ley, cuando tengan proyectos que califiquen para ser ejecutados bajo contratos de alianza público-privada.

Párrafo I.- Se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la presente ley, el otorgamiento de permisos, licencias y autorizaciones requeridas como título habilitante para la ejecución de actividades reguladas por el Estado, así como las concesiones, siempre que se ajusten a la definición de alianza público-privada establecida en el artículo 4 de esta ley.

Párrafo II.- El otorgamiento de permisos, licencias, autorizaciones requeridas como título habilitante y concesiones que no se ajusten a la definición de alianza público-privada, serán ejecutadas por la autoridad competente, de conformidad con las disposiciones de la ley sectorial correspondiente, respetando siempre los principios fundamentales de la contratación pública.

El anteproyecto mejora el artículo al ampliar expresamente el ámbito subjetivo de la ley a las empresas públicas o agentes públicos no financieros y a los órganos y entidades de otros poderes del Estado y órganos constitucionales, siempre que desarrollen proyectos que califiquen para ejecutarse bajo contratos APP. También aclara mejor el tratamiento de permisos, licencias, autorizaciones y concesiones, distinguiendo entre aquellos supuestos que deben quedar sometidos a la Ley APP y aquellos que continúan rigiéndose por su legislación sectorial.

No obstante, el ajuste sigue siendo parcial. Aunque amplía el perímetro institucional, el artículo continúa referido únicamente a las APP contractuales y no resuelve la fragmentación del sistema, ya que deja fuera del ámbito de la ley otras estructuras utilizadas en la práctica para desarrollar infraestructuras y servicios públicos con lógica equivalente. Asimismo, la remisión a la ley sectorial sigue siendo correcta, pero convendría reforzar la coordinación entre ambos regímenes para evitar solapamientos o vacíos de interpretación.

En consecuencia, el anteproyecto mejora la redacción del artículo y aclara mejor su alcance, pero no corrige plenamente la limitación estructural del sistema: seguir delimitando el ámbito de aplicación desde una lógica jurídica restringida y no desde una visión integrada del conjunto de instrumentos que pueden cumplir funciones equivalentes.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

En el anteproyecto ampliado, el ámbito de aplicación debe redefinirse para superar la visión restrictiva que identifica las alianzas público-privadas exclusivamente con contratos de largo plazo. La ley debe establecer de forma expresa que el régimen APP se aplica tanto a esquemas contractuales como a aquellos estructurados a través de entidades interpuestas, incluyendo empresas públicas no financieras con participación privada, fideicomisos públicos y otras formas organizativas equivalentes.

Esta ampliación no puede formularse únicamente en términos formales, sino que debe basarse en criterios sustantivos. En particular, el ámbito de aplicación debe activarse cuando concurran elementos como la participación privada en la financiación, la asunción de riesgos económicos, la expectativa de retorno y la existencia de compromisos fiscales directos o contingentes. De este modo, se evita que determinadas estructuras institucionales queden fuera del régimen APP por su forma jurídica, aun cuando cumplan las funciones económicas propias de una alianza público-privada.

Asimismo, el artículo debe incorporar el principio de neutralidad de modalidad, de manera que la elección entre una APP contractual o institucional no pueda utilizarse para eludir los controles, exigencias o procedimientos previstos en la ley. En consecuencia, cualquier proyecto que implique colaboración estructurada con el sector privado en la provisión de infraestructuras o servicios públicos deberá someterse a este marco, con independencia del vehículo utilizado.

Finalmente, el ámbito de aplicación debe prever la coordinación expresa con otros regímenes jurídicos, en particular el de fideicomisos públicos y el de empresas públicas, estableciendo la prevalencia de la ley APP en todo aquello relativo a estructuración,

LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO

Artículo 4.- Definiciones. Para los fines de esta ley, se establecen las siguientes definiciones:

1) Agente: Se entiende por agente al ente u órgano público y la persona jurídica de carácter privado que participa en la alianza públicoprivada.

2) Adjudicatario: El adjudicatario es el agente privado que resulta seleccionado como contraparte del sector público para la suscripción del contrato de alianza públicoprivada y que tendrá como objeto exclusivo la ejecución del proyecto de alianza públicoprivada.

3) Agentes públicos: Los agentes públicos son los entes y órganos del Estado que conforman la Administración Pública y que, de acuerdo al ámbito de su competencia, participan o presentan iniciativas para el desarrollo de alianzas público-privadas en cualquiera de sus tipologías. De acuerdo al artículo 2 están sujetos a la aplicación de ley.

4) Agentes privados: Se considerarán agentes privados a las personas jurídicas de carácter privado que participan o presentan iniciativas para el desarrollo de alianzas público-privadas en cualquiera de sus tipologías.

5) Autoridad contratante: Se considera autoridad contratante al agente público que por la naturaleza del objeto de las alianzas público-privadas, es responsable de la firma y administración del contrato de alianza públicoprivada.

6) Alianza público-privada: La alianza públicoprivada es el mecanismo por el cual agentes públicos y privados suscriben voluntariamente un contrato de largo plazo, como consecuencia de un proceso competitivo, para la provisión, gestión u operación de bienes o servicios de

Artículo 4.- Definiciones. Para los fines de esta ley, se establecen las siguientes definiciones:

1) Adjudicatario: El adjudicatario es el agente privado que resulta seleccionado como contraparte del sector público para la constitución de una sociedad gestora de objeto social exclusivo y para la subsecuente suscripción del contrato de alianza público-privada y que tendrá como objeto exclusivo la ejecución del proyecto de alianza público-privada.

2) Agente privado: Se considerará agente privado a la persona jurídica de carácter privado o agrupación bajo un consorcio de varias personas jurídicas de carácter privado que participan o presentan iniciativas para el desarrollo de alianzas público-privadas en cualquiera de sus tipologías.

3) Agente Privado Habilitado: Se considerará Agente Privado Habilitado a todo Agente Privado Interesado que haya superado la etapa de Manifestación de Interés y resulte habilitado para presentar oferta técnica y oferta económica.

4) Agente Privado Interesado: Se considerará Agente Privado Interesado a todo Agente Privado que haya cumplido con los requerimientos establecidos a tales fines en el reglamento de aplicación de esta ley y en el pliego de condiciones de cada proceso competitivo de selección de adjudicatario.

5) Agente público: Se considera agente público a los poderes, entes y órganos del Estado que, conforme al ámbito de su competencia u objeto, intervienen o presentan iniciativas para el desarrollo de alianzas público-privadas en cualquiera de sus tipologías.

6) Alianza público-privada: La alianza públicoprivada es el mecanismo de contratación por el cual un agente público y un agente privado suscriben voluntariamente un contrato de largo

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

evaluación, selección del socio privado y control fiscal del proyecto. Con ello se asegura la coherencia del sistema y se evita la fragmentación normativa.

El anteproyecto mejora de forma apreciable el artículo al ampliar y actualizar el catálogo de definiciones. La incorporación de conceptos como comité técnico, declaración de interés público, sociedad gestora, procedimiento de APP, proceso competitivo de selección, fondo especializado para la preparación de proyectos y la reformulación de los estudios de prefactibilidad y factibilidad aportan mayor precisión técnica al texto legal y ordenan mejor la arquitectura procedimental del sistema.

Sin embargo, la mejora sigue siendo insuficiente en un punto esencial: el artículo continúa definiendo exclusivamente el universo de la APP contractual. Aunque la nueva redacción afina mejor las categorías internas del procedimiento APP, no incorpora definiciones que permitan integrar otras estructuras utilizadas en la práctica, particularmente las APP institucionales y los fideicomisos públicos de proyecto. Tampoco resuelve del todo la delimitación entre algunas figuras cercanas entre sí, como adjudicatario, sociedad gestora, agente privado habilitado, agente privado interesado y originador.

Por tanto, el artículo mejora técnicamente respecto de la ley vigente, pero sigue sin ofrecer una base conceptual suficientemente amplia para sostener un sistema integrado. La reforma es útil para ordenar mejor el procedimiento APP, aunque todavía insuficiente para resolver la dualidad entre el régimen contractual y otras formas institucionales de ejecución de proyectos.

En el anteproyecto ampliado, el artículo de definiciones debe desempeñar una función estructural, permitiendo distinguir con claridad las distintas modalidades de APP y los conceptos clave que sustentan su evaluación y ejecución.

En primer lugar, deben incorporarse definiciones diferenciadas de APP contractual y APP institucional. La APP contractual debe caracterizarse por la existencia de un contrato de largo plazo con asignación de riesgos y remuneración vinculada al desempeño. La APP institucional, por su parte, debe definirse como aquella en la que la participación privada se canaliza a través de una entidad con personalidad jurídica propia, en la que el Estado y el sector privado comparten funciones de financiación, gestión o explotación.

Resulta igualmente necesario redefinir el concepto de riesgo transferido, diferenciando entre la transferencia contractual propia de las APP contractuales y la asunción de riesgos a través de la estructura económica y financiera en las APP institucionales. Esta distinción es esencial para evitar que esquemas aparentemente privados oculten riesgos que, en última instancia, recaen sobre el sector público.

El artículo debe incorporar también definiciones operativas de valor por dinero, impacto fiscal, apoyo financiero público y cierre de evaluación, vinculando cada uno de estos conceptos a su función dentro del ciclo del proyecto. En particular, el valor por dinero debe entenderse como una comparación entre alternativas ajustadas por riesgo, y el impacto fiscal como el conjunto de efectos presupuestarios, directos y contingentes, asociados al proyecto.

Finalmente, debe introducirse el concepto de decisión de modelo, entendido como el acto

LEY 47-20 VIGENTE

interés social en el que existe inversión total o parcial por parte de agentes privados, aportes tangibles o intangibles por parte del sector público, distribución de riesgos entre ambas partes, y la remuneración está asociada al desempeño conforme a lo establecido en el contrato.

7) Alianzas público-privadas sin fines de lucro. Se entiende por alianzas público- privadas sin fines de lucro a la vinculación de personas jurídicas de derecho público y organizaciones sin fines de lucro, nacionales o internacionales de cooperación y desarrollo, para realizar actividades de colaboración en la prestación de bienes o servicios de interés social, cuya finalidad es fomentar el desarrollo social del país. Dicha alianza no reconoce la generación de ningún beneficio financiero.

8) Beneficio financiero: Se considera beneficio financiero a las utilidades netas derivadas en favor de los agentes suscriptores del contrato de alianzas público- privadas como consecuencia de su implementación en los términos que establezca el contrato.

9) Bien de interés social: Se considera bien de interés social a cualquier obra o activo cuyo uso permite satisfacer necesidades de interés colectivo, incluyendo los bienes públicos.

10) Conflicto de intereses: Se considera conflicto de intereses la situación en la que el interés personal o económico del servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede razonablemente estar en pugna con el interés público.

11) Contrato de alianza público-privada: El contrato de alianza público-privada es el acto jurídico vinculante suscrito entre los agentes públicos y privados mediante el cual se establecen las condiciones de la alianza públicoprivada para la provisión, diseño, construcción, financiación, prestación, gestión, operación, mantenimiento y administración total o parcial de bienes o servicios de interés social.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

plazo, como consecuencia de un proceso competitivo, para la provisión y mantenimiento de bienes y/o servicios de interés social, incluyendo o no su operación, en el que existe inversión total o parcial por parte de agente privado, aportes tangibles o intangibles por parte del sector público, distribución de riesgos entre ambas partes, y la remuneración está asociada al desempeño conforme a lo establecido en el contrato.

7) Autoridad contratante: Se considera autoridad contratante al agente público que, por la naturaleza del objeto de las alianzas públicoprivadas, es responsable de la firma y administración del contrato de alianza públicoprivada.

8) Beneficio financiero: Se considera beneficio financiero a las utilidades netas derivadas en favor de los agentes suscriptores del contrato de alianzas público-privadas como consecuencia de su implementación en los términos que establezca el contrato.

9) Bien de interés social: Se considera bien de interés social a cualquier obra o activo cuyo uso permite satisfacer necesidades de interés colectivo, incluyendo los bienes públicos.

10) Comité Técnico: Instancia de apoyo técnico e interinstitucional, integrada por representantes de las instituciones que conforman el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas y, cuando corresponda, de la autoridad contratante. Está encargada de facilitar el intercambio de información y formular recomendaciones técnicas no vinculantes para la integral evaluación de factibilidad de las iniciativas de alianzas públicoprivadas, a fin de sustentar las decisiones del proceso. No constituye un órgano deliberativo ni adopta decisiones colegiadas.

11) Conflicto de intereses: Se considera conflicto de intereses la situación en la que el interés personal o económico del servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede

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mediante el cual la Administración determina la modalidad de ejecución más adecuada para un proyecto, con base en criterios técnicos, económicos y fiscales. Esta definición es clave para articular el sistema ampliado y garantizar que la elección entre APP contractual e institucional sea explícita, motivada y verificable.

12) Derecho de intervención o subrogación: El derecho de intervención o subrogación es la facultad o prerrogativa reconocida en beneficio de los acreedores para asumir directamente determinados derechos o facultades que originalmente corresponden a su deudor, en caso de incumplimiento total o parcial de sus obligaciones contractuales.

13) Estudio de factibilidad: Es el documento en el que se detalla el análisis técnico y económico exhaustivo de un proyecto, que permite determinar las condiciones para su ejecución exitosa.

14) Estudio de prefactibilidad: Es el documento en el cual se detalla una primera aproximación del análisis técnico y económico de un proyecto, y que permite determinar, de manera preliminar y sujeta a estudios de mayor profundidad, si existen evidencias de que la ejecución del proyecto podría ser exitosa.

15) Fideicomiso de alianzas público-privadas: Se considera fideicomiso de alianzas públicoprivadas, al fideicomiso constituido al amparo de la legislación sobre la materia con el objeto exclusivo de gestionar una alianza públicoprivada, para administrar los bienes y derechos aportados, así como de emitir y respaldar emisiones de oferta pública de valores para estos fines; el cual, sin contar con personalidad jurídica, será considerado como un sujeto de derecho privado, con capacidad jurídica plena para ser titular de derechos y de obligaciones e intervenir en justicia como demandante o demandado.

16) Iniciativa: Se considera iniciativa a toda aquella propuesta formal y documentada, de agentes privados o públicos que tiene por objeto presentar un proyecto con el propósito de satisfacer una necesidad pública mediante una alianza público-privada, según lo descrito en esta ley y reglamentos.

razonablemente estar en pugna con el interés público.

12) Contrato de alianza público-privada: El contrato de alianza público-privada es el acto jurídico vinculante suscrito entre los agentes públicos y privados mediante el cual se establecen las condiciones de la alianza público-privada para la provisión, diseño, construcción, financiación, prestación, gestión, operación, mantenimiento y administración total o parcial de bienes o servicios de interés social.

13) Declaración de interés público: Es el acto administrativo adoptado por el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas mediante resolución, por el cual se declara que una iniciativa, pública o privada, cumple los criterios de pertinencia, conveniencia y viabilidad establecidos en la presente ley y su reglamento de aplicación. Este acto, de naturaleza discrecional y programática, autoriza el inicio de la preparación de los documentos del proceso competitivo y no constituye un acto administrativo favorable ni genera por sí mismo derechos adquiridos para el originador ni para terceros.

14) Derecho de intervención o subrogación: El derecho de intervención o subrogación es la facultad o prerrogativa reconocida en beneficio de los acreedores para asumir directamente determinados derechos o facultades que originalmente corresponden a su deudor, en caso de incumplimiento total o parcial de sus obligaciones contractuales.

15) Estudio de factibilidad: Es el documento o conjunto de documentos en donde se detalla exhaustivamente el resultado final de los estudios prefactibilidad y cualesquiera otros estudios, informaciones o análisis necesarios de carácter técnico, económico, financiero y legal, posibles impactos sociales y medioambientales de un proyecto, después de su admisión y previo a ser declarado de interés público, al punto de permitir determinar la viabilidad para la ejecución exitosa de dicho proyecto, incluyendo su idoneidad como alianza público-privada. El contenido y alcance preciso del estudio de factibilidad será

Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

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17) Largo plazo: Se entiende por largo plazo a todo lapso de tiempo que sea igual o superior a cinco años.

18) Oferente: Se considera oferente a todo agente privado que presenta una propuesta formal en los procesos competitivos de selección de adjudicatario como respuesta a una convocatoria pública con el propósito de competir por un contrato de alianzas público privadas.

19) Oferta: Es la propuesta del oferente en respuesta a la convocatoria pública que contiene las condiciones y documentación de orden técnico, financiero, económico y jurídico, de acuerdo a los términos establecidos en el pliego de condiciones.

20) Originador privado: El originador privado es el agente privado que inicia el proceso de alianza público-privada, conforme a lo establecido en esta ley y sus reglamentos, una vez su iniciativa es declarada de interés público.

21) Originador público: El originador público es el agente público que inicia el proceso de alianza público-privada, conforme a lo establecido en esta ley y sus reglamentos.

22) Petición de gracia: La petición de gracia es la solicitud de emisión de una decisión o autorización administrativa sujeta a la discrecionalidad del Estado.

23) Pliego de condiciones: Es el legajo de documentos que especifican las bases del proceso competitivo de selección de un proyecto bajo modalidad de alianzas públicoprivadas, en los cuales se indican los antecedentes, objetivos, alcances, especificaciones técnicas, requerimientos financieros, económicos y jurídicos, criterios de evaluación y adjudicación, y demás términos de referencia y condiciones que guían o limitan a los interesados en presentar ofertas.

24) Procedimiento competitivo de selección de adjudicatario de alianzas público- privadas: El procedimiento competitivo de selección de

desarrollado en el reglamento de aplicación y los lineamientos correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la presente ley.

16) Estudio de prefactibilidad: Es el documento o conjunto de documentos que se requiere inicialmente para presentar una iniciativa de alianza público-privada, donde se detalla una primera aproximación de los análisis de riesgos, de viabilidad técnica, económica, financiera, fiscal y legal, y posibles impactos sociales y medioambientales que pudieran conllevar la ejecución de un proyecto, entre otros análisis o informaciones que se puedan considerar necesarios para poder determinar, de manera preliminar, y sujeta a estudios de mayor profundidad, si existen evidencias de que la ejecución del proyecto podría ser exitosa. Todo estudio de prefactibilidad debe ser revisado y analizado previo a la admisión de la iniciativa. El contenido y alcance del estudio de prefactibilidad será desarrollado en el reglamento de aplicación y los lineamientos correspondientes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la presente ley.

17) Fideicomiso de alianzas público-privadas: Se considera fideicomiso de alianzas públicoprivadas, al fideicomiso privado constituido por la sociedad gestora, de conformidad lo dispuesto en esta ley, el reglamento de aplicación, el contrato de alianza público-privada, así como por las leyes y normas vigentes en la materia.

18) Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos de Alianzas Público-Privadas: Cuenta específica de recursos públicos, adscrita a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, destinada exclusivamente a financiar estudios de pre-inversión, consultorías y demás actividades técnicas necesarias para la identificación, preparación, análisis, estructuración y proceso competitivo de selección de adjudicatario de proyectos que puedan desarrollarse bajo el régimen de la presente ley, con carácter revolvente conforme a lo previsto en esta.

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LEY 47-20 VIGENTE

adjudicatario de alianzas público-privadas, es el método abierto y transparente de selección de los agentes privados que tengan la mayor capacidad de realizar exitosamente el proyecto en las condiciones más beneficiosas para el interés público.

25) Proceso de selección: Se considera proceso de selección al procedimiento competitivo y transparente que busca seleccionar de entre los oferentes la propuesta más conveniente para el interés público.

26) Proyecto: Se entiende por proyecto al conjunto de actividades destinadas a satisfacer un bien o servicio de interés social que ejecuta las alianzas público-privadas.

27) Recursos financieros: Los recursos financieros son el conjunto de activos líquidos, incluyendo dinero, depósitos bancarios e inversiones financieras susceptibles de ser convertidos en efectivo.

28) Remuneración asociada al desempeño: La remuneración asociada al desempeño es la retribución económica que está condicionada a que se cumplan los estándares de disponibilidad de los bienes o servicios de interés social, en los niveles de calidad y de especificaciones técnicas estipuladas en el contrato.

29) Servicio de interés social: Se entiende por servicio de interés social, las actividades desarrolladas para satisfacer las necesidades de interés colectivo, incluyendo los servicios públicos.

30) Transferencia contingente de recursos del Estado: Se considera transferencia contingente de recursos del Estado, a aquella transferencia que solo se realiza ante la ocurrencia de eventos probables, según lo estipulado en el contrato de alianzas público-privadas.

31) Transferencia firme de recursos del Estado: Es aquella transferencia que se realiza de forma cierta y programada según lo estipulado en el contrato de alianzas público- privadas, y que no

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19) Iniciativa: Se considera iniciativa a toda aquella propuesta formal y documentada, de agentes privados o públicos que tiene por objeto presentar un proyecto con el propósito de satisfacer una necesidad pública mediante una alianza público-privada, según lo descrito en esta ley y reglamentos.

20) Largo plazo: Se entiende por largo plazo a todo lapso que sea igual o superior a cinco años.

21) Oferente: Se considera oferente a todo agente privado que presenta una propuesta formal en el proceso competitivo de selección de adjudicatario como respuesta a una convocatoria pública con el propósito de competir por un contrato de alianza público-privada.

22) Oferta: Es la propuesta del oferente en respuesta a la convocatoria pública que contiene las condiciones y documentación de orden técnico, económico-financiero y jurídico, de acuerdo con los términos establecidos en el pliego de condiciones.

23) Originador privado: El originador privado es el agente privado que inicia el procedimiento de alianza público-privada, conforme a lo establecido en esta ley y su reglamento de aplicación.

24) Originador público: El originador público es el agente público que inicia el procedimiento de alianza público-privada, conforme a lo establecido en esta ley y sus reglamentos.

25) Petición de gracia: La petición de gracia es la solicitud de emisión de una decisión o autorización administrativa sujeta a la discrecionalidad del Estado, por lo que no genera ningún derecho a particulares ni obligación para el Estado.

26) Pliego de condiciones: Es el legajo de documentos que especifican las bases del proceso competitivo de selección de adjudicatario de un contrato bajo modalidad de alianzas públicoprivadas, en los cuales se indican los antecedentes, objetivos, alcances, especificaciones técnicas, requerimientos financieros, económicos y jurídicos, criterios de

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LEY 47-20 VIGENTE

está sujeta a la ocurrencia de eventos probables.

32) Valor por dinero: Se entiende por valor por dinero a la evaluación de alternativas y opciones de proyectos que permite determinar efectivamente sí la participación privada en dicho proyecto a largo plazo, agrega más valor que si fuere realizado en un esquema de inversión exclusivamente pública.

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evaluación y adjudicación, y demás términos de referencia y condiciones que guían o limitan a los interesados en presentar ofertas.

27) Procedimiento de alianza público-privada: es el procedimiento para las iniciativas públicas y para las iniciativas privadas descritos en los artículos 39 y 40 de la presente ley.

28) Proceso competitivo de selección de adjudicatario de alianzas público-privadas: es el método abierto y transparente a través del cual se selecciona al oferente que presenta la oferta más beneficiosa para el interés público. Este proceso podrá realizarse con la concurrencia de varios agentes privados habilitados, o excepcionalmente con un único agente privado habilitado, en los términos previstos en esta ley.

29) Proyecto: Se entiende por proyecto al conjunto de actividades destinadas a satisfacer un bien o servicio de interés social que ejecuta las alianzas público-privadas.

30) Recursos financieros: Los recursos financieros son el conjunto de activos líquidos, incluyendo dinero, depósitos bancarios e inversiones financieras susceptibles de ser convertidos en efectivo.

31) Remuneración asociada al desempeño: La remuneración asociada al desempeño es la retribución económica que está condicionada a que se cumplan los estándares de disponibilidad de los bienes o servicios de interés social, en los niveles de calidad y de especificaciones técnicas estipuladas en el contrato.

32) Servicio de interés social: Se entiende por servicio de interés social, las actividades desarrolladas para satisfacer las necesidades de interés colectivo, incluyendo los servicios públicos.

33) Sociedad Gestora: Persona jurídica constituida por el adjudicatario del proyecto como sociedad de objeto exclusivo, destinada exclusivamente a suscribir y ejecutar el contrato de alianza públicoprivada adjudicado y a realizar los actos indispensables para su implementación conforme a esta ley y su Reglamento de Aplicación, siendo la

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LEY 47-20 VIGENTE

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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titular de los derechos y obligaciones derivados del referido contrato y sin poder desarrollar actividades ajenas al proyecto para el cual fue constituida.

34) Transferencia contingente de recursos del Estado: Se considera transferencia contingente de recursos del Estado, a aquella transferencia que solo se realiza ante la ocurrencia de eventos probables, según lo estipulado en el contrato de alianzas público-privadas.

35) Transferencia firme de recursos del Estado: Es aquella transferencia que se realiza de forma cierta y programada según lo estipulado en el contrato de alianzas público-privadas, y que no está sujeta a la ocurrencia de eventos probables.

36) Valor por dinero: Se entiende por valor por dinero a la evaluación de alternativas y opciones de modalidades contratación del proyecto a través del cual se busca determinar efectivamente si el modelo de alianza público-privada con inversión privada propuesto se espera que genere más valor que si fuere realizado en un esquema de contratación tradición de inversión exclusivamente pública.

BLOQUE 2 – Principios rectores del régimen APP

Artículo 3. - Principios. Todas las alianzas público -privadas se regirán, desde su inicio hasta su extinción, por los siguientes principios:

2) Igualdad y libre competencia. En los procedimientos de contratación administrativa se respetará la igualdad de participación de todos los posibles oferentes nacionales e internacionales, que cuenten con las competencias requeridas en la fase de habilitación de oferentes. El o los reglamentos de esta ley y disposiciones que rijan los procedimientos específicos de las contrataciones no podrán incluir ninguna regulación que impida la libre competencia entre los oferentes.

Artículo 3.- Principios (numerales modificados).

2) Igualdad de trato y libre competencia. En los procedimientos de contratación administrativa se respetará la igualdad de trato para fomentar la participación de todos los posibles agentes privados nacionales e internacionales, durante todas las fases del proceso competitivo de selección de adjudicatario. El reglamento de aplicación de esta ley y disposiciones que rijan los procedimientos específicos de las contrataciones no podrán incluir ninguna regulación que impida la libre competencia entre los agentes privados que participen.

9) Continuidad-estabilidad. En las alianzas públicoprivadas los adjudicatarios y la autoridad

El anteproyecto mejora parcialmente este artículo al reformular algunos principios relevantes del régimen APP, en particular los relativos a la igualdad de trato y libre competencia, la continuidad y regularidad del servicio, la generalidad y la rendición de cuentas. La nueva redacción aporta mayor precisión en algunos extremos y extiende de forma más clara la exigencia de igualdad de trato a todas las fases del proceso competitivo. No obstante, el ajuste sigue siendo limitado. El anteproyecto refuerza la formulación de ciertos principios, pero no modifica de manera sustancial su alcance operativo ni garantiza por sí mismo su aplicación homogénea en el conjunto del sistema. En particular, la mejora

En el anteproyecto ampliado, el artículo de principios rectores debe configurarse como el elemento central que garantiza la coherencia del sistema, asegurando que tanto las APP contractuales como las institucionales se sometan a un mismo marco de exigencia

El principio de valor por dinero debe adquirir carácter estructural, de modo que toda decisión relativa a la estructuración de un proyecto, incluida la elección entre modalidades contractuales e institucionales, deba justificarse mediante un análisis comparativo riguroso frente a otras alternativas disponibles. Este principio debe aplicarse a lo largo de todo el

9) Continuidad -estabilidad. En las alianzas público -privadas los adjudicatarios y la autoridad contratante asegurarán la correcta ejecución del contrato, previniendo las causas que generen interrupciones, inseguridad, improvisaciones, incomodidades, inconvenientes o peligros a los usuarios de los bienes o servicios o aquellas previstas en la normativa sectorial vigente, excepto cuando las razones que hayan alterado la prestación normal del servicio sean para garantizar la seguridad de los usuarios, la urgente reparación de la obra o por causa de fuerza mayor.

10) Regularidad. Los adjudicatarios de las alianzas público -privadas tendrán la obligación de prestar el servicio de manera ininterrumpida con los estándares de calidad establecidos en el contrato, evitando inconsistencias en la ejecución del contrato. En caso de interrupciones en la prestación del servicio, las entidades contratantes deberán calificar los efectos del incumplimiento y acordar con los adjudicatarios los mecanismos necesarios para la reanudación de la prestación del bien o servicio, y la compensación por el incumplimiento, salvo cuando se presente caso fortuito o fuerza mayor.

11) Generalidad. Todas las alianzas públicoprivadas están obligadas a proveer u operar bienes o servicios de interés social en los términos que establezca el contrato, de conformidad a la normativa legal aplicable a la materia.

14) Rendición de cuentas. El proceso de selección y ejecución de alianzas públicoprivadas incluirá los mecanismos de registro, reporte, monitoreo, evaluación y fiscalización que permitan un adecuado ejercicio de rendición de cuentas a la sociedad en general, a fin de garantizar la priorización del bien común y la promoción del derecho de los usuarios.

contratante asegurarán la correcta ejecución del contrato, previniendo las causas que generen interrupciones, inseguridad, improvisaciones, incomodidades, inconvenientes o peligros a los usuarios (...).

10) Regularidad. Los adjudicatarios de las alianzas público-privadas tendrán la obligación de prestar el servicio de manera ininterrumpida con los estándares de calidad establecidos en el contrato (...).

11) Generalidad. Todas las alianzas públicoprivadas están obligadas a proveer u operar y mantener bienes o servicios de interés social (...).

14) Rendición de cuentas. El proceso competitivo de selección y ejecución de alianzas público-privadas incluirá los mecanismos de registro, reporte, monitoreo, evaluación y fiscalización (...).

Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

en la redacción de estos numerales no resuelve el problema central identificado en la memoria: que los principios del régimen APP pueden quedar restringidos a las APP contractuales, mientras otras estructuras utilizadas en la práctica quedan sujetas a exigencias distintas.

Además, el artículo continúa centrado en principios relevantes para la contratación y la ejecución, pero no termina de proyectar con la misma claridad otros principios que en la memoria se consideran esenciales para la coherencia del sistema, especialmente la sostenibilidad fiscal, la evaluación rigurosa de alternativas, la adecuada asignación de riesgos y la transparencia efectiva a lo largo de todo el ciclo del proyecto.

En consecuencia, el anteproyecto mejora el artículo desde un punto de vista formal, pero no lo convierte todavía en un verdadero marco rector del sistema en sentido amplio. La reforma es positiva, aunque sigue siendo insuficiente para dotar al régimen APP de un conjunto de principios plenamente integrado y transversal.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

ciclo del proyecto, incluyendo posibles modificaciones o reestructuraciones.

El principio de competencia debe reformularse para garantizar su aplicación efectiva en todas las modalidades. En las APP contractuales, esto implica procesos de licitación abiertos y transparentes. En las APP institucionales, debe traducirse en la selección competitiva del socio privado, del operador o del financiador, evitando que la forma jurídica del vehículo permita adjudicaciones directas o restringidas.

El principio de transparencia debe extenderse a todas las fases del proyecto, incluyendo la estructuración, la toma de decisiones sobre la modalidad, la adjudicación y la ejecución. En el caso de las APP institucionales, esto implica establecer obligaciones específicas de divulgación sobre la estructura de gobierno, el desempeño económico-financiero y el cumplimiento de los objetivos del proyecto. El principio de sostenibilidad fiscal debe reforzarse como criterio vinculante, estableciendo que cualquier decisión que implique compromisos financieros para el Estado, ya sean directos o contingentes, requiere una evaluación previa y, en su caso, un dictamen del órgano competente en materia de Hacienda.

Finalmente, debe incorporarse el principio de neutralidad de modalidad, en virtud del cual la elección entre APP contractual e institucional no puede responder a diferencias regulatorias o a la búsqueda de mayor discrecionalidad, sino exclusivamente a la eficiencia del modelo en términos de prestación del servicio y gestión de riesgos.

LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO

Artículo 9.- Funciones y atribuciones. La Dirección General de Alianzas Público- Privadas tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

1) Funciones administrativas:

a) Preparar los reglamentos de alcance general a ser dictados por el Poder Ejecutivo y dictar las normas y planes técnicos de alcance particular, conforme lo establece la presente ley y sus reglamentaciones.

b) Prevenir prácticas anticompetitivas o discriminatorias, con arreglo a la presente ley y sus reglamentaciones.

c) Dirimir, de acuerdo a los principios de la presente ley y sus reglamentaciones y en resguardo del interés público, las reclamaciones y controversias que pudieran surgir entre los agentes públicos, agentes privados y oferentes.

d) Controlar el cumplimiento, supervisión y el monitoreo de la normal ejecución de los contratos de alianzas público – privadas vigentes.

e) Aplicar el régimen sancionador ante la comisión de faltas administrativas previstas en la presente ley.

f) Administrar sus propios recursos.

2) Funciones técnicas:

a) Promover y coordinar con las entidades públicas competentes los reglamentos, planes, políticas, normas e iniciativas requeridas para el desarrollo y buen funcionamiento de las distintas modalidades de participación públicoprivada previstas en esta ley.

b) Recibir y consolidar la información en torno a la promoción de proyectos de alianzas públicoprivadas.

c) Emitir, la respuesta correspondiente a cada una de las propuestas presentadas por agentes públicos y privados, relacionadas con las fases

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Artículo 9.- Funciones y atribuciones. La Dirección General de Alianzas Público-Privadas tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

1) Funciones administrativas:

a) Preparar y presentar los reglamentos de alcance general a ser dictados por el Poder Ejecutivo.

b) Prevenir prácticas anticompetitivas o discriminatorias, con arreglo a la presente ley y sus reglamentaciones.

c) Dirimir, de acuerdo con los principios de la presente ley y sus reglamentaciones y en resguardo del interés público, las reclamaciones y controversias que pudieran surgir entre los agentes públicos, agentes privados y oferentes.

d) Controlar el cumplimiento, supervisión y el monitoreo de la normal ejecución de los contratos de alianzas público –privadas vigentes.

e) Aplicar el régimen sancionador ante la comisión de faltas administrativas previstas en la presente ley.

f) Administrar sus propios recursos.

g) Dictar las resoluciones, normas y planes técnicos de alcance particular, dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones que establecen la presente ley y sus reglamentaciones.

h) Elaborar guías, manuales, instructivos u otras formas de difusión para facilitar el conocimiento del esquema de alianzas público-privadas, el diseño de proyectos, gestión, monitoreo y evaluación.

2) Funciones técnicas:

a) Promover y coordinar con las entidades públicas competentes los reglamentos, planes, políticas, normas e iniciativas requeridas para el desarrollo y buen funcionamiento de las distintas modalidades de participación público-privada previstas en esta ley.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

El anteproyecto refuerza y ordena mejor las funciones de la DGAPP. En particular, clarifica la facultad de dictar normas y planes técnicos de alcance particular, amplía su intervención en todas las fases del procedimiento APP y añade expresamente funciones de consulta preliminar de mercado y bancabilidad, lo que mejora la base técnica de la estructuración.

No obstante, la ampliación funcional también concentra más responsabilidades en la DGAPP sin reforzar con la misma claridad los contrapesos institucionales y la delimitación con otras entidades del sistema. La combinación de funciones normativas, técnicas, promocionales, de supervisión y de resolución de controversias puede generar tensiones entre su papel de unidad técnica y su participación en fases que exigen cierta separación funcional. En la práctica, el artículo fortalece a la DGAPP, pero no termina de resolver del todo el equilibrio entre capacidad técnica, coordinación interinstitucional y control.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reformularse para consolidar a la DGAPP como la unidad técnica rectora del sistema APP en sentido amplio, y no solo como la entidad de apoyo a las APP contractuales. Ello exige reconocer expresamente que sus funciones de estructuración, evaluación, apoyo metodológico, registro, promoción, consulta al mercado y supervisión técnica deben proyectarse también sobre las APP institucionales cuando estas impliquen participación privada, compromisos públicos de largo plazo o riesgos fiscales relevantes.

La DGAPP debería asumir, de forma expresa, la responsabilidad de preparar los análisis comparativos entre modalidades de provisión, incluyendo la comparación entre APP contractual, APP institucional y contratación pública tradicional, así como de apoyar técnicamente la selección del modelo más adecuado. Del mismo modo, debería quedar facultada para estructurar y conducir no solo procedimientos de licitación contractual, sino también procesos competitivos de selección de socios privados, operadores o financiadores en el caso de vehículos institucionales.

Asimismo, el artículo debería reforzar la separación entre las funciones técnicas de la DGAPP y aquellas de carácter decisorio o cuasi jurisdiccional, evitando una concentración excesiva de roles. En un sistema ampliado, la DGAPP debe ser el centro de competencia técnica y metodológica del sistema, con fuerte capacidad de estructuración y estandarización, pero con funciones claramente delimitadas respecto del CNAPP y de la autoridad contratante.

LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO

del proceso de selección conforme a lo establecido en esta ley.

d) Consolidar en un informe las opiniones técnicas de las distintas entidades públicas que participan en el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas y otras que puedan ser invitadas o consultadas.

e) Conducir las fases de los procedimientos para la presentación, declaración de interés público y proceso de selección de iniciativas privadas y ofertas descritos en los artículos 39 y 40 de esta ley.

f) Llevar el registro y publicación de todos los proyectos de alianzas público – privadas que se ejecuten en la República Dominicana, conforme a lo establecido en el reglamento.

g) Crear y mantener un banco de proyectos según lo estipulado en esta ley.

h) Realizar las labores de secretaría en las reuniones del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

3) Funciones de promoción:

a) Promover el esquema de alianzas públicoprivadas como un instrumento adecuado para la provisión, gestión y operación de bienes o servicios de interés social, entre potenciales financiadores, inversionistas nacionales e internacionales, y comunidad en general.

b) Elaborar guías, manuales, instructivos u otras formas de difusión para facilitar el conocimiento del esquema de alianzas públicoprivadas, el diseño de proyectos, gestión, monitoreo y evaluación.

c) Promover entre potenciales inversionistas nacionales e internacionales las convocatorias a procesos competitivos de selección de adjudicatarios, a fin de garantizar la mayor concurrencia de oferentes.

d) Difundir y promover la realización de los proyectos registrados en el banco de proyectos.

b) Emitir, la respuesta correspondiente a cada una de las propuestas presentadas por agentes públicos y privados, relacionadas con cualquiera de las fases o etapas del procedimiento de alianza público- privada, conforme a lo establecido en esta ley.

c) Consolidar en un informe las opiniones técnicas de las distintas entidades públicas que participan en el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas y otras que puedan ser invitadas o consultadas.

d) Conducir las fases de los procedimientos para la presentación, declaración de interés público y proceso competitivo de selección de adjudicatario, descritos en los artículos 39 y 40 de esta ley.

e) Llevar el registro y publicación de todos los proyectos de alianzas público-privadas que se ejecuten en la República Dominicana, conforme a lo establecido en el reglamento.

f) Crear y mantener un banco de proyectos según lo estipulado en esta ley y su reglamento de aplicación.

g) Realizar las labores de secretaría en las reuniones del Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas.

3) Funciones de promoción:

a) Promover el esquema de alianzas públicoprivadas como un instrumento adecuado para la provisión, gestión y operación de bienes o servicios de interés social, entre potenciales financiadores, inversionistas nacionales e internacionales, y comunidad en general.

b) Recibir y consolidar la información en torno a la promoción de proyectos de alianzas públicoprivadas.

c) Promover entre potenciales inversionistas nacionales e internacionales las convocatorias a procesos competitivos de selección de adjudicatarios, a fin de garantizar la mayor concurrencia de oferentes.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

LEY 47-20 VIGENTE

e) Desarrollar e implementar una política de información pública para la rendición de cuentas a la sociedad dominicana.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

d) Difundir y promover la realización de los proyectos registrados en el banco de proyectos.

e) Desarrollar e implementar una política de información pública para la rendición de cuentas a la sociedad dominicana.

f) Organizar y realizar sondeos y consultas preliminares de mercado y de bancabilidad con agentes privados, incluyendo potenciales inversionistas, operadores especializados, agentes financieros y demás actores relevantes, a fin de identificar las condiciones de acceso al financiamiento y de mercado, los requerimientos técnicos esenciales, los niveles de interés del sector privado y demás factores determinantes para asegurar la viabilidad financiera, operativa y comercial de los proyectos de alianzas públicoprivadas.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

Artículo 10.- Integración del patrimonio y fuentes ordinarias de ingresos. La Dirección General de Alianzas Público-Privadas será financiada de la siguiente forma:

1) Recursos provenientes del Presupuesto General del Estado.

2) Recursos provenientes de la cooperación internacional no reembolsable.

3) Recursos aportados en virtud del artículo 66 de esta ley.

Artículo 10.- Integración del patrimonio y fuentes ordinarias de ingresos. La Dirección General de Alianzas Público-Privadas será financiada de la siguiente forma:

1) Recursos provenientes del Presupuesto General del Estado.

2) Recursos provenientes de la cooperación internacional no reembolsable.

3) Recursos aportados en virtud del artículo 66 de esta ley.

4) Recursos provenientes de pagos de las tasas establecidas reglamentariamente.

Párrafo.- La Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas destinará parte de los recursos señalados en este artículo a la constitución y administración de un Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos de Alianzas Público-Privadas, como cuenta específica de naturaleza presupuestaria destinada exclusivamente a financiar estudios de preinversión, consultorías y demás actividades técnicas necesarias para la identificación, preparación, análisis, estructuración y proceso competitivo de selección de adjudicatario de

En un anteproyecto ampliado, convendría consolidar a la DGAPP como unidad técnica central del sistema, pero con una delimitación más precisa de sus funciones. Debería reforzarse su papel en estructuración, estandarización metodológica, apoyo a entidades contratantes y transparencia del sistema, evitando al mismo tiempo una acumulación excesiva de funciones cuasi regulatorias, cuasi jurisdiccionales y de control que puedan debilitar la claridad institucional. Asimismo, la DGAPP debería asumir expresamente funciones de coordinación sobre APP institucionales y otros esquemas equivalentes, de manera que el sistema no se limite a las APP contractuales. Ello permitiría que la capacidad técnica acumulada en la DGAPP sirva también para ordenar el conjunto del sistema y no solo una parte de él.

EEn un anteproyecto ampliado, este artículo debería vincular las fuentes de financiación de la DGAPP con una política explícita de fortalecimiento de capacidades del sistema, incluyendo no solo la preparación de APP contractuales, sino también la evaluación y estructuración de APP institucionales. En ese sentido, la previsión del Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos debería mantenerse, pero ampliando expresamente su ámbito de utilización para cubrir estudios, consultorías y análisis aplicables a ambas modalidades.

El artículo debería además reforzar la gobernanza del fondo, estableciendo criterios legales mínimos sobre priorización, trazabilidad, recuperación de costos y rendición de cuentas. En particular, convendría prever que los recursos del fondo solo puedan destinarse a proyectos que hayan superado una evaluación preliminar de elegibilidad y que respondan a una lógica de interés público debidamente justificada. Asimismo, la recuperación de costos de estructuración debería operar tanto en proyectos adjudicados bajo forma contractual

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 15.- Composición. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas está compuesto por los siguientes miembros:

1) Ministro de la Presidencia, quien lo presidirá.

2) Ministro de Hacienda.

3) Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo.

4) Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo.

5) Director General de Contrataciones Públicas, con voz y voto exclusivamente en lo que respecta al diseño y estructuración de los procesos competitivos de selección de adjudicatario.

6) Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, con voz, pero sin voto.

Párrafo I.- Las decisiones del Consejo serán tomadas con apego a las disposiciones de la Ley No.107-13, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, en lo referente al funcionamiento de los órganos colegiados.

Párrafo II.- Los miembros del Consejo solo podrán hacerse representar en las reuniones

ANTEPROYECTO PROPUESTO

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

proyectos con potencial de ser desarrollados bajo el régimen de la presente ley. Los contratos de alianzas público-privadas celebrados sobre proyectos cuya preparación haya sido financiada total o parcialmente con cargo a dicho Fondo deberán prever la obligación del adjudicatario de reembolsar al Estado los costos de preparación asumidos, en favor del propio Fondo, a fin de que este opere con carácter revolvente. El reglamento de aplicación de la presente ley establecerá los criterios y procedimientos para la programación presupuestaria, asignación, desembolso, recuperación y control de los recursos del Fondo Especializado para la Preparación de Proyectos de Alianzas Público-Privadas.

Artículo 15.- Composición. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas está compuesto por los siguientes miembros:

1) Ministro de la Presidencia, quien lo presidirá.

2) Ministro de Hacienda y Economía.

3) Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo.

4) Director General de Contrataciones Públicas, con voz y voto exclusivamente en lo que respecta al diseño y estructuración de los procesos competitivos de selección de adjudicatario.

5) Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, con voz, pero sin voto.

Párrafo I.- Las decisiones del Consejo serán tomadas con apego a las disposiciones de la Ley No. 107- 13, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo, en lo referente al funcionamiento de los órganos colegiados. Complementariamente, el Consejo dispondrá de un reglamento interno para la organizar y regular su funcionamiento.

Párrafo II.- En caso de producirse un empate en las votaciones del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, el voto del Ministro de la Presidencia, en su calidad de presidente del Consejo tendrá carácter decisorio.

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COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

como en aquellos que, tras el proceso de evaluación, se materialicen mediante vehículos institucionales.

De este modo, el artículo no solo dotaría a la DGAPP de recursos, sino que reforzaría la base financiera de un sistema integrado de preparación de proyectos.

El anteproyecto simplifica la composición del Consejo y adapta su integración a la nueva estructura del Ministerio de Hacienda y Economía. También incorpora un reglamento interno y una regla de desempate a favor del Ministro de la Presidencia, lo que ordena mejor el funcionamiento formal del órgano.

Sin embargo, estos cambios refuerzan el peso del núcleo político del Consejo sin introducir ajustes equivalentes en materia de contrapesos técnicos. La composición sigue descansando principalmente en órganos del Poder Ejecutivo, con presencia limitada de instancias especializadas ajenas al propio circuito gubernamental. La regla de voto decisorio del presidente del Consejo aporta operatividad, pero también refuerza el carácter político del órgano. En conjunto, el artículo mejora la funcionalidad del Consejo, aunque no altera sustancialmente su lógica de concentración decisoria.

En un anteproyecto ampliado, la composición del CNAPP debería mantenerse como órgano colegiado de dirección estratégica, pero reforzando expresamente su papel como instancia de decisión sobre el conjunto del sistema APP, incluyendo tanto las modalidades contractuales como las institucionales. No se trata necesariamente de ampliar indiscriminadamente su integración, sino de asegurar que su composición y funcionamiento permitan adoptar decisiones sobre proyectos con impactos contractuales, societarios, fiduciarios y fiscales de naturaleza distinta.

El artículo debería reconocer de forma expresa que el Consejo no solo decide sobre la procedencia de proyectos APP contractuales, sino también sobre la utilización de vehículos institucionales, la selección de modalidad y la aprobación de estructuras que impliquen participación privada dentro de entidades interpuestas. En este contexto, la centralidad del Ministerio de Hacienda y Economía debe reforzarse materialmente, no solo formalmente, dada la relevancia fiscal de estas decisiones. Asimismo, convendría reforzar los requisitos de motivación y trazabilidad de las decisiones del Consejo, especialmente en lo relativo a la elección de modalidad, la aprobación de proyectos con apoyo financiero público y la autorización de esquemas institucionales

LEY 47-20 VIGENTE

por un funcionario de jerarquía inmediatamente inferior.

Párrafo III.- El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá invitar a participar a los representantes de órganos y entes públicos que considere relevante en función de la iniciativa a considerar.

Párrafo IV.- La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas será ejercida por el director de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, quien participará en las sesiones, con voz, pero sin voto.

Párrafo V.- El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas invitará a la autoridad contratante a las sesiones de trabajo en las distintas fases del procedimiento de evaluación y selección previstas en los artículos 40 y 41, con la excepción prevista en el párrafo VI de este artículo.

Párrafo VI.- Con la finalidad de evitar eventuales conflictos de interés, la autoridad contratante no podrá participar en las fases de evaluación de iniciativas y declaración de interés público de alianzas público-privadas de iniciativa pública que estos hubieren presentado.

Artículo 16.- Atribuciones. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, sin perjuicio de las atribuciones específicas asignadas a cada uno de sus integrantes, tiene las siguientes:

1) Evaluar y decidir sobre la pertinencia de la iniciativa en función del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, de las políticas y estrategias nacionales de desarrollo y las prioridades establecidas por el Gobierno, así como de lo establecido en el o los reglamentos de esta ley.

2) Evaluar y decidir sobre la conveniencia de ejecutar la iniciativa bajo el esquema y la tipología de alianzas público-privadas determinadas en esta ley.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Párrafo III.- Los miembros del Consejo solo podrán hacerse representar en las reuniones por un funcionario de jerarquía inmediatamente inferior.

Párrafo IV.- El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá invitar a participar a los representantes de órganos y entes públicos que considere relevante en función de la iniciativa a considerar.

Párrafo V.- La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas será ejercida por el director ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, quien participará en las sesiones, con voz, pero sin voto.

Párrafo VI.- El Consejo Nacional de Alianzas

Público-Privadas invitará a la autoridad contratante a las sesiones de trabajo en las distintas fases del procedimiento previstas en los artículos 39 y 40, con la excepción prevista en el Párrafo VII de este artículo.

Párrafo VII.- Con la finalidad de evitar eventuales conflictos de interés, la autoridad contratante no podrá participar en las fases de evaluación de iniciativas y declaración de interés público de alianzas público-privadas de iniciativa pública que estos hubieren presentado.

Artículo 16.- Atribuciones. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, sin perjuicio de las atribuciones específicas asignadas a cada uno de sus integrantes, tiene las siguientes:

1) Evaluar y decidir sobre la pertinencia de la iniciativa en función del Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, de las políticas y estrategias nacionales de desarrollo y las prioridades establecidas por el Gobierno, así como de lo establecido en el o los reglamentos de esta ley.

2) Evaluar y decidir sobre la conveniencia de ejecutar la iniciativa bajo el esquema y la tipología de alianzas público-privadas determinadas en esta ley.

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complejos. El Consejo debe configurarse como un verdadero órgano de gobernanza del sistema, y no solo como una instancia de validación formal del procedimiento..

Este es uno de los artículos que más se amplía en el anteproyecto. El Consejo pasa a asumir nuevas facultades relevantes: suspensión y reversión de iniciativas, reestructuración de proyectos, aprobación de metodologías, aprobación o rechazo de recursos públicos y transferencias estatales, adjudicación conjunta con la autoridad contratante, cierre de procedimientos irregulares y apertura excepcional del procedimiento especial.

El fortalecimiento del Consejo mejora su capacidad de dirección del sistema, pero también incrementa notablemente su discrecionalidad. Varias de las nuevas facultades especialmente las relativas a suspensión, reversión, reestructuración y determinación de modalidades alternativas

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería convertirse en el núcleo decisorio del sistema ampliado. El Consejo debe asumir expresamente la competencia para adoptar la decisión de modelo, es decir, determinar si un proyecto debe ejecutarse como APP contractual, APP institucional o bajo otro mecanismo de provisión pública, sobre la base de un análisis comparativo obligatorio de valor por dinero, asignación de riesgos e impacto fiscal.

Las atribuciones actuales del Consejo en materia de declaración de interés público, aprobación de pliegos, adjudicación y cierre de procedimientos deberían mantenerse para las APP contractuales, pero complementarse con atribuciones específicas respecto de las APP

3) Decidir la declaración de interés público de cada iniciativa pública o privada presentada.

4) Aprobar los proyectos de reglamentos internos de la institución.

5) Aprobar el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Anual de la institución, que presente el director ejecutivo.

6) Analizar y recomendar sobre la disponibilidad de recursos del Estado requeridos durante la vigencia de cada contrato de alianzas públicoprivadas, conforme la evaluación técnica realizada para tales fines.

7) Analizar y recomendar los requerimientos de transferencia de recursos del Estado, firmes y contingentes, a lo largo de la vida útil de cada iniciativa.

8) Aprobar los modelos generales de los pliegos de condiciones y documentos preparatorios para la celebración de los procesos competitivos de selección de adjudicatarios y las cláusulas estándar de contratos elaborados por la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas.

9) Aprobar el pliego de condiciones específico de cada proceso competitivo de selección de alianzas público-privadas.

10) Decidir sobre las ofertas presentadas en los procesos competitivos de selección de adjudicatario, en coordinación con la autoridad contratante.

11) Emitir el veredicto recomendando a la autoridad contratante la adjudicación o no del contrato.

12) Aprobar los modelos generales de contrato de alianzas público-privadas.

13) Aprobar de manera específica cada contrato de alianzas público-privadas.

Párrafo.- En el caso de las iniciativas privadas, todas las funciones enumeradas en el presente artículo deberán realizarse en coordinación con

3) Decidir la declaración de interés público de cada iniciativa pública o privada presentada.

4) Suspender, por razones de conveniencia del Estado y para salvaguardar el interés general, el procedimiento de iniciativas de alianza públicoprivada que se hubieren admitido o declarado de interés público, hasta tanto las situaciones que dieron lugar a su suspensión sean mermadas y se pueda proyectar la viabilidad de la iniciativa.

5) Revertir la declaración o no de interés público de una iniciativa pública o de una iniciativa privada.

6) Establecer por resolución administrativa la modalidad en que se realizaría un proyecto, en caso de que en el proceso de evaluación de factibilidad de la iniciativa sometida se determine que el proyecto no resulta factible para su ejecución bajo la modalidad de alianza públicoprivada, pero que estos resultan de interés público y social, indicando el órgano o entidad competente para que, en calidad de autoridad contratante, participe en la ejecución del proyecto y suministre las condiciones técnicas y financieras correspondientes.

7) Reestructurar las iniciativas presentadas, por razones de conveniencia del Estado y para salvaguardar el interés general, para lo cual deberá emitir una resolución administrativa debidamente motivada.

8) Dictar normas, guías, manuales y planes técnicos de alcance general, así como reglamentos internos de la institución, dentro del ámbito de sus competencias y atribuciones que establece la presente ley y su reglamento de aplicación.

9) Aprobar las metodologías de evaluación de iniciativas de alianza público-privada.

10) Aprobar o rechazar la disponibilidad de recursos del Estado requeridos durante la vigencia de cada contrato de alianzas público-privadas, conforme la evaluación técnica realizada para tales fines.

Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

son muy sensibles y, si no se apoyan en estándares técnicos suficientemente definidos, pueden desplazar el sistema desde una lógica reglada hacia una lógica más abierta de apreciación. El artículo fortalece al órgano decisor, pero no siempre desarrolla con la misma intensidad los límites y criterios que deberían encauzar ese poder.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

institucionales. Entre ellas, debería incluirse la aprobación de la constitución o ajuste de vehículos institucionales, la autorización de la selección competitiva de socios privados o gestores, y la validación de los instrumentos básicos de gobernanza del proyecto, como contratos-programa, estatutos o convenios fiduciarios.

Del mismo modo, las facultades de suspensión, reversión, reestructuración o cierre de procedimientos deberían quedar sujetas a estándares técnicos y de motivación reforzada, evitando que el aumento de competencias se traduzca en un incremento de discrecionalidad no encauzada. En un sistema ampliado, el CNAPP debe ser un órgano con mayor radio de acción, pero también con mayores exigencias de justificación y control.

LEY 47-20 VIGENTE

la autoridad contratante, conforme se establezca en el o los reglamentos de esta ley.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

11) Aprobar o rechazar los requerimientos de transferencia de recursos del Estado, firmes y contingentes, a lo largo de la vida útil de cada iniciativa.

12) Aprobar los modelos generales de los pliegos de condiciones y documentos preparatorios para la celebración de los procesos competitivos de selección de adjudicatarios y las cláusulas estándares de contratos elaborados por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

13) Aprobar el pliego de condiciones específico de cada proceso competitivo de selección de adjudicatario, el borrador de contrato de contrato de alianza público-privada y los demás anexos correspondientes.

14) Evaluar y decidir sobre las ofertas presentadas en los procesos competitivos de selección de adjudicatario, en coordinación con la autoridad contratante.

15) Adjudicar, conjuntamente con la autoridad contratante y con el voto favorable de ésta, el contrato de alianza público-privada, conforme a los parámetros establecidos en la presente ley, su reglamento y el pliego de condiciones emitido para tales fines.

16) Aprobar de manera específica cada contrato de alianzas público-privadas, luego de su suscripción.

17) Anular y proceder al cierre definitivo de los procedimientos que se hayan realizado sin el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley para el desarrollo de proyectos bajo la modalidad de alianzas público-privadas y su reglamento de aplicación

18) Aprobar las tasas administrativas por servicio por concepto de derecho a presentación de iniciativas y derecho a presentar manifestación de interés que sean sometidas para su evaluación por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas. Estas tasas serán adoptadas mediante resolución administrativa, tomando en consideración los costos de evaluación de iniciativas.

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COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 19.- Dirección ejecutiva. La Dirección General de Alianzas Público Privadas será dirigida por un Director Ejecutivo, el cual deberá cumplir con los siguientes requisitos:

1) Ser dominicano en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos.

2) Tener más de 25 años de edad.

3) Ser profesional de la economía, la administración, las finanzas, la ingeniería o el derecho.

4) Tener especialización profesional a nivel de maestría o doctorado en alguna de las siguientes disciplinas: ingenierías, finanzas corporativas, finanzas de proyectos, gestión de proyectos, administración pública, políticas públicas, análisis económico de la ley o derecho administrativo.

5) Tener experiencia por más de cinco (5) años en alguna de las áreas anteriormente señaladas, en el sector público o en el sector empresarial, y

6) No desempeñar ningún cargo o empleo de cualquier naturaleza con excepción de la actividad docente.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

19) Cumplir con las atribuciones y obligaciones establecidas en esta ley y su reglamento de aplicación.

Párrafo I.- En el caso de las iniciativas privadas, todas las funciones enumeradas en el presente artículo deberán realizarse en coordinación con la autoridad contratante, conforme se establezca en el o los reglamentos de esta ley.

Párrafo II.- Excepcionalmente, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá emitir, mediante resolución debidamente motivada, una declaratoria de apertura del procedimiento especial establecido en el capítulo VI de la presente ley.

Artículo 19.- Requisitos para ser Director Ejecutivo. La Dirección General de Alianzas Público- Privadas será dirigida por un Director Ejecutivo, quien deberá cumplir con los requisitos siguientes:

1) Ser dominicano en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos.

2) Tener al menos 25 años de edad.

3) Ser profesional de la economía, la administración, las finanzas, la ingeniería o el derecho.

4) Tener especialización profesional a nivel de certificaciones especializadas, maestrías o doctorados en alguna de las siguientes disciplinas: ingenierías, finanzas corporativas, finanzas de proyectos, gestión de proyectos, administración pública, políticas públicas, análisis económico de la ley, derecho administrativo, contratación pública o alianzas público-privadas.

5) Tener experiencia por más de cinco (5) años en alguna de las áreas anteriormente señaladas, en el sector público o en el sector empresarial.

6) No desempeñar ningún cargo o empleo de cualquier naturaleza con excepción de la actividad docente.

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COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

El anteproyecto actualiza este artículo y flexibiliza razonablemente los requisitos de especialización del Director Ejecutivo, al admitir certificaciones especializadas junto con maestrías y doctorados, e incorporar de forma expresa disciplinas directamente vinculadas al ámbito APP, como contratación pública y alianzas público-privadas. Esta modificación mejora la adecuación del perfil al objeto de la institución.

No obstante, el cambio sigue concentrado en la dimensión formal del perfil y no aborda otras garantías relevantes para una función de esta naturaleza, como la estabilidad, la independencia técnica o la protección frente a cambios de criterio puramente coyunturales. El artículo mejora el encaje profesional del cargo, pero no altera de manera sustancial el diseño institucional de la función directiva.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reforzarse para asegurar que el perfil del Director Ejecutivo responda no solo a la gestión de APP contractuales, sino a la conducción técnica de un sistema más complejo, en el que también existen estructuras societarias, fiduciarias y financieras de naturaleza institucional. Por ello, además de las disciplinas ya incorporadas, el perfil debería orientarse hacia capacidades integradas en estructuración de proyectos, finanzas públicas, project finance, regulación económica, contratación pública y gobierno corporativo.

Más allá de los requisitos académicos y de experiencia, convendría introducir criterios de idoneidad técnica, independencia funcional y estabilidad institucional, en la medida en que el Director Ejecutivo se convierte en una pieza central del sistema ampliado. La calidad del sistema dependerá en gran medida de su capacidad para articular criterios técnicos homogéneos y sostener una visión integrada de las distintas modalidades APP.

En consecuencia, este artículo debería dejar de concebirse solo como una norma de elegibilidad formal y pasar a ser una garantía de profesionalización real de la dirección técnica del sistema.

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 21.- Atribuciones de la Dirección Ejecutiva La Dirección Ejecutiva de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas tendrá las atribuciones siguientes:

1) Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, participando en las sesiones con voz, pero sin voto.

2) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y su reglamentación, asegurando la correcta aplicación de sus principios, disposiciones y procedimientos.

3) Orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar las funciones técnicas y de promoción a cargo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

4) Representar legalmente a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, ante terceros y en justicia, pudiendo en tal calidad firmar válidamente toda clase de contratos y documentos.

5) Elaborar y someter a la consideración del Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas, los proyectos del o los reglamentos internos de la institución.

6) Preparar y supervisar el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Anual de la institución.

7) Presentar las memorias y balances anuales.

8) Proponer la estructura orgánica, funcional y de cargos, y remover a los funcionarios y funcionarias de la institución.

9) Nombrar y remover a los funcionarios y funcionarias de carrera y de estatuto simplificado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Estatuto de la Función Pública y el régimen de carrera administrativa.

10) Contratar para la institución los servicios profesionales y técnicos por tiempo

ANTEPROYECTO PROPUESTO

Dr. Carlos Bonnelly Ginebra

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Artículo 21.- Atribuciones del Director Ejecutivo. El Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas tendrá las atribuciones siguientes:

1) Ejercer la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, participando en las sesiones con voz, pero sin voto.

2) Elaborar y someter a la consideración del Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas, los proyectos de normas, guías, manuales y planes técnicos de alcance general, así como los reglamentos internos de la institución.

3) Elaborar y someter a la consideración del Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas las metodologías de evaluación de iniciativas de alianza público-privada.

4) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones de esta ley y su reglamentación, asegurando la correcta aplicación de sus principios, disposiciones y procedimientos.

5) Orientar, dirigir, coordinar, supervisar y controlar las funciones administrativas, técnicas y de promoción a cargo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

6) Representar legalmente a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, ante terceros y en justicia, pudiendo en tal calidad firmar válidamente toda clase de contratos y documentos.

7) Preparar y supervisar el Plan Estratégico Institucional y el Plan Operativo Anual de la institución. 8) Presentar las memorias y balances anuales.

9) Decidir sobre la estructura orgánica, funcional y de cargos.

10) Nombrar y remover a los funcionarios y funcionarias de carrera y de estatuto simplificado, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Estatuto de la Función Pública y el régimen

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

El anteproyecto amplía de forma considerable las atribuciones del Director Ejecutivo. Junto a las funciones tradicionales de dirección y representación, incorpora la elaboración de metodologías, lineamientos y normas técnicas, la coordinación de anteproyectos de iniciativas públicas, la posibilidad de enmendar pliegos y borradores contractuales, y la propuesta de tasas administrativas. El resultado es un fortalecimiento claro de la dirección técnica de la DGAPP.

Este refuerzo es positivo en la medida en que mejora la capacidad operativa del sistema, pero también concentra una parte importante del diseño metodológico y procedimental en la figura del Director Ejecutivo. El artículo amplía sus capacidades, aunque deja abierta la necesidad de una mejor articulación entre sus decisiones técnicas, las funciones del Consejo y los controles que deben garantizar consistencia y trazabilidad. En otras palabras, mejora la capacidad de gestión, pero no termina de resolver plenamente la distribución interna de responsabilidades.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reforzar el papel del Director Ejecutivo como responsable de la conducción técnica, metodológica y operativa del sistema APP en su conjunto. Ello implica que sus atribuciones no deben limitarse a la preparación de pliegos y contratos de APP contractuales, sino extenderse también a la estructuración de procesos de selección y diseño de APP institucionales.

El Director Ejecutivo debería quedar expresamente facultado para preparar metodologías comparativas entre modalidades, emitir lineamientos aplicables a vehículos institucionales, coordinar procesos competitivos para la selección de socios o gestores y articular técnicamente las decisiones del CNAPP en ambas modalidades. Del mismo modo, debería poder impulsar la estructuración de proyectos complejos que involucren a varias entidades públicas o combinen elementos contractuales e institucionales.

Al mismo tiempo, conviene que la ley delimite mejor la relación entre las funciones del Director Ejecutivo y las del Consejo, evitando que las atribuciones técnicas se deslicen hacia decisiones que corresponden al órgano colegiado. En un sistema ampliado, la fortaleza del Director Ejecutivo debe residir en su capacidad técnica y de coordinación, no en la concentración de funciones decisorias.

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20

LEY 47-20 VIGENTE

determinado o para obra determinada, de acuerdo a los procedimientos que rigen la materia.

11) Elaborar el anteproyecto de presupuesto de la institución y presentarlo ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

12) Gestionar las asignaciones presupuestarias y otros recursos financieros necesarios para el funcionamiento de la institución.

13) Realizar todas las gestiones que considere necesarias ante los organismos internacionales para la obtención de recursos de cooperación adicionales para el desarrollo e implementación de proyectos, que vayan acorde a los objetivos e intereses de la institución.

14) Supervisar y controlar la ejecución presupuestaria.

15) Ejercer las demás funciones que le encomienda la ley, los reglamentos y el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

16) Elaborar y someter a la aprobación del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas el pliego de condiciones para la selección y adjudicación de cada alianzas público- privadas.

17) Elaborar modelos de contratos para ser utilizados en las alianzas público-privadas.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

de carrera administrativa, conforme aplique y corresponda.

11) Contratar para la institución los servicios profesionales y técnicos por tiempo determinado o para obra determinada, de acuerdo con los procedimientos que rigen la materia.

12) Elaborar el anteproyecto de presupuesto de la institución y presentarlo ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

13) Gestionar las asignaciones presupuestarias y otros recursos financieros necesarios para el funcionamiento de la institución.

14) Realizar todas las gestiones que considere necesarias ante los organismos internacionales para la obtención de recursos de cooperación adicionales para el desarrollo e implementación de proyectos, así como a la capacitación y formación de los equipos técnicos especializados en alianzas público- privadas, siempre que dichos recursos se correspondan con los objetivos e intereses de la institución.

15) Supervisar y controlar la ejecución presupuestaria.

16) Dictar los lineamientos para la preparación y presentación de iniciativas públicas y privadas, pudiendo establecer directrices y modelos generales para tales fines, así como las guías y pautas para la utilización de estos modelos.

17) Dictar las normas, guías, manuales y planes técnicos de alcance particular vinculados a las actividades internas de la institución, siempre que no colidan con las atribuciones propias de Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

18) Facilitar la creación y colaborar en la estructuración de anteproyectos de iniciativas públicas de alianzas público-privadas cuando éstas involucren distintos entes u órganos de la Administración Pública y fungir como ente coordinador entre las distintas agencias involucradas.

19) Enmendar los pliegos de condiciones y sus anexos, así como los borradores de contratos y

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LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 22.- Atribuciones del Ministerio de la Presidencia. El Ministerio de la Presidencia tiene las siguientes funciones:

1) Presidir y coordinar el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

2) Realizar la convocatoria a las reuniones del Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas.

3) Invitar a otras entidades públicas a participar del Consejo según entienda necesario, de acuerdo a la especialidad técnica de la alianzas público-privadas a evaluar.

4) Ejecutar cualquier otra función que facilite la aplicación de esta ley y que sea responsabilidad del Ministerio de la Presidencia, según la ley que crea dicha entidad.

ANTEPROYECTO PROPUESTO

sus anexos, siempre que el proceso competitivo de selección de adjudicatario lo amerite y conforme a lo establecido en el pliego de condiciones específico de cada proceso.

20) Proponer al Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, para su aprobación, las tasas por servicio correspondientes al derecho a presentación de iniciativas y al derecho de presentar manifestación de interés.

21) Elaborar y someter a la aprobación del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas el pliego de condiciones para la selección de adjudicatarios y el borrador del contrato de cada alianza público- privada.

22) Elaborar y someter a la aprobación del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas el modelo de pliego de condiciones para la selección de adjudicatarios de las alianzas público-privadas.

23) Elaborar y someter a la aprobación del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas los modelos de contratos de alianzas públicoprivadas.

Artículo 22.- Atribuciones del Ministerio de la Presidencia. El Ministerio de la Presidencia tiene las funciones siguientes:

1) Presidir y coordinar el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

2) Realizar la convocatoria a las reuniones del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

3) Invitar a otras entidades públicas a participar del Consejo según entienda necesario, de acuerdo a la especialidad técnica de las alianzas públicoprivadas a evaluar.

4) Establecer mecanismos de coordinación y resolución de controversias interinstitucionales.

5) Ejecutar cualquier otra función que facilite la aplicación de esta ley y que sea responsabilidad del Ministerio de la Presidencia, según la ley que crea dicha entidad.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

El anteproyecto mantiene el papel del Ministerio de la Presidencia como órgano de conducción política del Consejo y añade expresamente la facultad de establecer mecanismos de coordinación y resolución de controversias interinstitucionales. Esta incorporación es positiva, porque reconoce una función que en la práctica resulta necesaria en un sistema con múltiples actores.

No obstante, el artículo sigue reflejando una centralidad política del Ministerio de la Presidencia sin desarrollar con la misma claridad cómo se articula esa función de coordinación con la lógica técnica y fiscal del sistema. La mejora existe, pero continúa siendo básicamente organizativa. No modifica sustancialmente el equilibrio entre dirección política, evaluación técnica y control fiscal.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reafirmar el papel del Ministerio de la Presidencia como instancia de articulación política e interinstitucional del sistema, pero precisando que dicha función no debe invadir ni sustituir la racionalidad técnica ni fiscal del proceso. Su rol debe consistir en facilitar la coordinación entre instituciones, resolver bloqueos administrativos y asegurar coherencia con las prioridades del Gobierno, tanto en APP contractuales como institucionales.

Asimismo, el artículo debería proyectar esta función coordinadora sobre los proyectos estructurados mediante entidades interpuestas, especialmente cuando estas involucren a varias agencias públicas, compromisos presupuestarios o decisiones regulatorias sectoriales. En este sentido, la coordinación no puede limitarse a la convocatoria de reuniones o a la gestión del Consejo, sino que debe incluir

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 23.- Atribuciones del Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Hacienda cumplirá con las siguientes funciones:

1) Evaluar las implicaciones presupuestarias, firmes o contingentes, de cada iniciativa, así como su impacto en las finanzas públicas.

2) Evaluar la asignación de riesgos y el impacto macro-fiscal de cada alianza público- privadas para el corto, mediano y largo plazo.

3) Identificar los costos y riesgos fiscales de la iniciativa, y emitir dictámenes con carácter vinculante para cada una, previo a la firma del contrato.

4) Emitir una opinión técnica, debidamente fundamentada, sobre los compromisos financieros públicos, firmes o contingentes, de cada una de las iniciativas propuestas, recomendando: su aprobación, aprobación con ajustes, desestimando su aprobación, la cual será incorporada al informe consolidado del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

5) Recomendar durante el proceso de selección la desestimación de toda iniciativa que haya sido presentada como una iniciativa sin transferencia de recursos del Estado, cuando se identifique que la iniciativa requiera de la transferencia de recursos del Estado, firmes o contingentes, según lo dispuesto en artículo 31.

6) Evaluar e informar de cara a la realización de la Ley de Presupuesto General del Estado de cada año el monto total autorizado a transferir por concepto de pagos futuros firmes y contingentes de cada proyecto, conforme a lo

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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la facilitación del alineamiento institucional necesario para ejecutar proyectos complejos.

No obstante, conviene que la norma preserve con claridad la distinción entre conducción política y evaluación técnica, de modo que la centralidad del Ministerio de la Presidencia no desplace el papel de la DGAPP ni el control fiscal del Ministerio de Hacienda y Economía.

Artículo 23.- Atribuciones del Ministerio de Hacienda y Economía. El Ministerio de Hacienda y Economía cumplirá con las funciones siguientes:

1) Evaluar las implicaciones presupuestarias, firmes o contingentes, de cada iniciativa, así como su impacto en las finanzas públicas.

2) Recomendar los requerimientos de transferencia de recursos del Estado, firmes y contingentes, a lo largo de la ejecución del contrato de alianza público-privada.

3) Evaluar la asignación de riesgos y el impacto macro-fiscal de cada iniciativa de alianza públicoprivada, para el corto, mediano y largo plazo, de conformidad con las metodologías emitidas a tales fines establezca el propio Ministerio de Hacienda y Economía.

4) Identificar preliminarmente los costos y riesgos fiscales de cada iniciativa, como insumo para las opiniones técnicas y dictámenes que emita el Ministerio de Hacienda y Economía en el marco del régimen de alianzas público-privadas.

5) Estimar los riesgos asociados a cada iniciativa en la fase previa a su declaración de interés público, con especial énfasis en los riesgos fiscales y macro-fiscales, como insumo para la decisión del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

6) Emitir una opinión técnica debidamente fundamentada sobre la viabilidad económica y financiera de cada iniciativa, incluyendo la identificación de sus costos y riesgos fiscales, el análisis de los compromisos financieros públicos, firmes y contingentes, y la determinación del valor por dinero, recomendando su aprobación, aprobación con ajustes o desestimación. Dicha

El anteproyecto fortalece claramente este artículo. El nuevo Ministerio de Hacienda y Economía concentra funciones que antes estaban separadas y asume un papel más amplio en evaluación presupuestaria, análisis de riesgos, valoración de impactos fiscales y macrofiscales, análisis de valor por dinero, seguimiento de pasivos firmes y contingentes, evaluación anual y desarrollo metodológico. Desde la perspectiva de la memoria, este es uno de los ajustes más relevantes del anteproyecto.

La modificación mejora la integración entre análisis fiscal, viabilidad económica y planificación, lo que contribuye a reforzar la coherencia del sistema. No obstante, el artículo sigue dependiendo en buena medida de que esas funciones se ejerzan con capacidad técnica efectiva y de forma temprana dentro del ciclo del proyecto. La mejora normativa es importante, pero su eficacia dependerá de que el Ministerio no quede reducido a un emisor formal de opiniones, sino que actúe realmente como filtro fiscal y económico del sistema.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debe configurarse como uno de los ejes centrales del sistema, ya que el Ministerio de Hacienda y Economía debe actuar como garante de la sostenibilidad fiscal, de la consistencia económica del proyecto y de la neutralidad entre modalidades de ejecución. En otras palabras, su papel no debe limitarse a emitir opiniones sobre contratos APP en sentido estricto, sino proyectarse también sobre las APP institucionales y sobre cualquier otro esquema que genere compromisos firmes o contingentes para el Estado.

Para ello, la ley debería reconocer expresamente que sus atribuciones se extienden tanto a las APP contractuales como a las institucionales. Esto implica que el Ministerio debe intervenir no solo cuando exista un contrato con pagos públicos, garantías o transferencias, sino también cuando el proyecto se articule a través de una empresa pública con participación privada, un fideicomiso público u otra entidad interpuesta que pueda comprometer recursos públicos, generar pasivos contingentes o desplazar riesgos hacia el Estado.

Asimismo, el artículo debería reforzar la naturaleza vinculante de sus dictámenes en aquellos aspectos que afectan directamente a la sostenibilidad fiscal del proyecto. No basta con que el Ministerio evalúe el impacto presupuestario o macrofiscal; debe también tener la capacidad de condicionar la continuidad del procedimiento cuando el proyecto no supere los umbrales de sostenibilidad, valor por dinero o compatibilidad con los límites

LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

establecido en los contratos de alianzas público-privadas vigentes.

7) Incluir cada año en la Ley de Presupuesto General del Estado la asignación correspondiente de los recursos necesarios para hacer frente a los compromisos y responsabilidades de la administración del contrato.

8) Realizar y publicar anualmente una evaluación de los pasivos firmes y contingentes derivados de los contratos de alianzas públicoprivadas vigentes.

9) Vigilar que el valor presente neto de los compromisos presupuestarios firmes y contingentes contenidos en los contratos de alianzas público-privadas, no supere los límites previstos en esta ley.

10) Asesorar a la autoridad contratante en los temas de financiamiento, impositivos y aduanales, relacionados a cada alianzas público-privadas.

11) Mantener un registro de las operaciones y resultados financieros de las alianzas públicoprivadas y de las proyecciones de los compromisos de recursos del Estado, firmes y contingentes, según se establezca en el o los reglamentos de esta ley.

opinión será incorporada al informe consolidado del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

7) Recomendar, durante cualquiera de las fases o etapas del procedimiento de alianza públicoprivada, la desestimación de toda iniciativa que haya sido presentada como una iniciativa sin transferencia de recursos del Estado, cuando se identifique que la iniciativa requiera de la transferencia de recursos del Estado, firmes o contingentes, según lo dispuesto en artículo 31.

8) Evaluar anualmente, para fines de la elaboración del proyecto de Ley de Presupuesto General del Estado, el monto total de los compromisos presupuestarios firmes y contingentes derivados de los contratos de alianzas público-privadas vigentes, e incorporar en dicho proyecto las asignaciones necesarias para hacer frente a los compromisos presupuestarios firmes exigibles en el ejercicio fiscal correspondiente.

9) Realizar y publicar anualmente una evaluación de los pasivos firmes y contingentes derivados de los contratos de alianzas público-privadas vigentes.

10) Vigilar que el valor presente neto de los compromisos presupuestarios firmes y contingentes contenidos en los contratos de alianzas público-privadas, no supere los límites previstos en esta ley.

11) Asesorar a la autoridad contratante en los temas de financiamiento, impositivos y aduanales, relacionados a cada alianza público-privadas.

12) Mantener un registro de las operaciones y resultados financieros de las alianzas públicoprivadas y de las proyecciones de los compromisos de recursos del Estado, firmes y contingentes, según se establezca en el o los reglamentos de esta ley.

13) Impulsar la formulación de políticas públicas generales en materia de alianzas público-privadas.

14) Evaluar, durante la ejecución y al término de cada contrato de alianzas público-privadas, el

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agregados del sistema. Esta exigencia es especialmente relevante en el caso de las APP institucionales, donde parte del riesgo puede quedar oculto si el análisis se limita a la forma jurídica del vehículo y no a su sustancia económica.

En esta línea, el artículo debería incorporar de manera expresa tres funciones adicionales. La primera es la participación obligatoria en la decisión de modelo, de forma que ninguna iniciativa pueda ser encauzada como APPC o APPI sin un análisis comparativo previo que valore su impacto fiscal y su conveniencia económica. La segunda es la emisión de criterios y metodologías aplicables a la clasificación contable y fiscal de las APP institucionales, incluyendo aspectos como la consolidación en cuentas públicas, la identificación del propietario económico del activo y la valoración de pasivos firmes y contingentes. La tercera es el seguimiento permanente de los compromisos derivados de ambas modalidades, de modo que el control fiscal no se limite a una fase ex ante, sino que se proyecte también sobre la ejecución y vida útil del proyecto.

Del mismo modo, el artículo debería establecer que cualquier modificación sustancial del proyecto, de su estructura financiera o de su modalidad de ejecución obligará a una nueva intervención del Ministerio. Esta previsión es esencial para evitar que un proyecto inicialmente evaluado bajo una lógica contractual termine mutando hacia una estructura institucional sin una nueva validación fiscal, o viceversa.

Finalmente, la propuesta ampliada debería reforzar la transparencia de esta función, estableciendo la obligación de publicar, al menos en versión no confidencial, los dictámenes e informes emitidos por el Ministerio en materia de impacto fiscal, valor por dinero y riesgos. Con ello, este artículo dejaría de ser una norma sectorial sobre participación de Hacienda en el procedimiento

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 24.- Atribuciones del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo. El Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo cumplirá con las siguientes atribuciones:

1) Evaluar el impacto económico y social de cada iniciativa para toda la vida útil de las alianzas público-privadas.

2) Evaluar la correspondencia de cada una de las iniciativas con el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública.

3) Estimar los riesgos económicos y sociales asociados a cada iniciativa, previo a la declaración de interés público de la iniciativa presentada.

4) Emitir una opinión técnica debidamente fundamentada sobre la viabilidad económica y financiera de cada una de las iniciativas propuestas, incluyendo el análisis de valor por dinero y recomendando: su aprobación, aprobación con ajustes, desestimando su aprobación, la cual será incorporada al informe consolidado del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

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impacto económico y social de los proyectos a lo largo de su vida útil, de conformidad con las metodologías y lineamientos que pudiera emitirse conforme al numeral 15 del presente artículo.

15) Evaluar la correspondencia de cada una de las iniciativas con el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública.

16) Desarrollar, actualizar y difundir las metodologías, lineamientos y guías para la identificación, cuantificación, registro y seguimiento del impacto fiscal, los riesgos y los pasivos firmes y contingentes asociados a las alianzas público-privadas, que deberán ser observadas por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, las autoridades contratantes y las demás entidades involucradas.

Artículo 24.- Derogado.

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APP y pasaría a constituir una verdadera garantía de disciplina fiscal e integridad del sistema ampliado..

La derogación de este artículo responde a la integración de las funciones de economía y hacienda en un único ministerio. Desde el punto de vista de la simplificación institucional, la modificación es coherente y evita la dualidad de informes y competencias que existía en la ley vigente.

No obstante, esta concentración también exige cautela. La derogación solo mejora el sistema si la unificación institucional se traduce realmente en una mejor coordinación y no en una simple absorción formal de funciones. La supresión del artículo puede reducir fragmentación, pero también concentra un volumen muy importante de atribuciones en un solo órgano, lo que hace aún más necesaria la claridad metodológica y la calidad técnica en el ejercicio de sus competencias.

En un anteproyecto ampliado, la derogación de este artículo puede mantenerse como consecuencia lógica de la integración institucional entre Hacienda y Economía, pero debe quedar acompañada de una redistribución clara y explícita de las funciones absorbidas. No basta con suprimir el artículo; es necesario asegurar que las funciones de evaluación económica, planificación e impacto social queden efectivamente integradas en el nuevo Ministerio y proyectadas sobre todas las modalidades APP.

Desde la lógica del sistema ampliado, esta derogación solo es aceptable si la integración resultante fortalece la capacidad del Estado para analizar tanto APP contractuales como institucionales desde una misma perspectiva económica y fiscal. En particular, debe evitarse que la supresión del artículo se traduzca en una pérdida de densidad analítica en la evaluación de proyectos, o en una absorción meramente formal sin fortalecimiento metodológico real.

Por ello, la propuesta ampliada debe acompañar esta derogación con una definición más robusta del papel del Ministerio de Hacienda y Economía como órgano de

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LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

5) Evaluar las propuestas de alianzas públicoprivadas sin fines de lucro según lo establecido en el o los reglamentos de esta ley.

Artículo 27.- Atribuciones de la autoridad contratante. La autoridad contratante cumplirá las siguientes atribuciones:

1) Evaluar los aspectos técnicos relativos a la provisión del bien o servicio de interés social, en todo el proceso de selección y evaluación de proyectos, contratos y adjudicatarios.

2) Velar porque el contrato contenga los estándares de calidad adecuados para la provisión del bien o servicio.

3) Firmar, en representación del Estado, con la autorización expresa del presidente de la República los contratos de alianzas públicoprivadas.

4) Administrar el contrato durante su vida útil.

5) Revisar la calidad en la provisión del bien o servicio según lo establecido en el contrato.

6) Coordinar con otras entidades o instancias públicas o privadas las acciones requeridas para el cumplimiento del contrato.

7) Disponer la realización de evaluaciones de los proyectos de alianzas público-privadas, a los fines de determinar y establecer si la ejecución del proyecto se lleva a cabo de conformidad a las reglas, términos y condiciones acordadas.

8) Identificar las situaciones de incumplimiento, deficiencias en los procesos y desviaciones en la ejecución de los proyectos, respecto de las previsiones del programa de ejecución del contrato y sus documentos complementarios, la normativa legal aplicable o los manuales técnicos u operativos que regulan la materia objeto del contrato de alianza público-privada.

9) Rendir informes sobre las evaluaciones y actividades de supervisión realizadas y recomendar a las partes, y particularmente al adjudicatario, las medidas y soluciones que

Artículo 27.- Atribuciones de la autoridad contratante. La autoridad contratante cumplirá las atribuciones siguientes:

1) Participar de forma activa en la determinación de elegibilidad y la evaluación de los aspectos técnicos relativos a la provisión del bien o servicio de interés social, en todas las fases o etapas del procedimiento de iniciativa de alianza públicoprivada, conforme corresponda, así como acompañar a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas en sus responsabilidades de promoción de los proyectos que le correspondan, de conformidad con lo solicitado por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas y el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

2) Incluir en su presupuesto los recursos necesarios para el cumplimiento de las obligaciones propias del procedimiento de alianza público-privada.

3) Velar porque el contrato contenga los estándares de calidad adecuados para la provisión del bien o servicio.

4) Firmar, en representación del Estado, con la autorización previa y expresa del presidente de la República los contratos de alianzas públicoprivadas.

5) Administrar y supervisar el contrato durante su vida útil.

6) Revisar la calidad en la provisión del bien o servicio según lo establecido en el contrato.

7) Coordinar con otras entidades o instancias públicas o privadas las acciones requeridas para el cumplimiento del contrato.

8) Disponer la realización de evaluaciones de los proyectos de alianzas público-privadas, a los fines de determinar y establecer si la ejecución del

El anteproyecto amplía de manera significativa las atribuciones de la autoridad contratante. Su participación deja de concentrarse en la firma y administración del contrato y se extiende a las fases tempranas del procedimiento, incluyendo elegibilidad, evaluación técnica, provisión presupuestaria, organización de equipos técnicos internos, participación en promoción, auditorías de eficiencia y valor por dinero, y seguimiento de controversias.

Esta ampliación es positiva, porque reconoce que la autoridad contratante no puede ser un actor pasivo dentro del sistema. Sin embargo, el fortalecimiento de su papel exige también una mejor definición de capacidades y responsabilidades. El artículo presupone una administración contratante con capacidad técnica suficiente, pero esa capacidad no siempre existe de forma homogénea en la práctica. El riesgo es que la ampliación de funciones no vaya acompañada de una mejora real de medios y especialización.

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referencia en materia de sostenibilidad fiscal, análisis económico y decisión de modalidad.

EEn un anteproyecto ampliado, la autoridad contratante debe mantener un papel central en la definición sectorial del proyecto y en la administración de la relación con el operador o vehículo de ejecución, pero su función debe adaptarse a la coexistencia de APP contractuales e institucionales.

En las APP contractuales, la autoridad contratante continúa siendo la entidad que define los requerimientos del servicio, firma el contrato y supervisa su ejecución. En las APP institucionales, en cambio, su función debe orientarse a definir los objetivos del proyecto, los niveles de servicio, los indicadores de desempeño y las condiciones que deben integrarse en instrumentos como contratosprograma, estatutos o convenios fiduciarios. La ley debería reconocer expresamente esta diferencia funcional.

Asimismo, conviene reforzar la exigencia de que la autoridad contratante disponga de unidades o equipos técnicos especializados capaces de actuar como contraparte frente a la DGAPP y de supervisar el cumplimiento del proyecto durante su ejecución. La ampliación de funciones que ya introduce el anteproyecto solo será efectiva si va acompañada de capacidades reales y si se inscribe dentro de una distribución de competencias clara.

LEY 47-20 VIGENTE

deberán adoptarse en caso de identificar deficiencias, errores, desviaciones o necesidades de mejora en los procedimientos y actuaciones desarrolladas para la ejecución del proyecto.

10) Contratar una auditoría a fin de evaluar la calidad de los servicios objeto de las alianzas público-privadas, y elevar el informe resultante al Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas. La firma auditora deberá estar libre de conflicto o intereses con los entes envueltos en la alianza público-privada.

11) Realizar cualquier otra función que le sea asignada por el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

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proyecto se lleva a cabo de conformidad a las reglas, términos y condiciones acordadas.

9) Identificar las situaciones de incumplimiento, deficiencias en los procesos y desviaciones en la ejecución de los proyectos, respecto de las previsiones del programa de ejecución del contrato y sus documentos complementarios, la normativa legal aplicable o los manuales técnicos u operativos que regulan la materia objeto del contrato de alianza público-privada.

10) Rendir informes sobre las evaluaciones y actividades de supervisión realizadas y recomendar a las partes, y particularmente al adjudicatario, las medidas y soluciones que deberán adoptarse en caso de identificar deficiencias, errores, desviaciones o necesidades de mejora en los procedimientos y actuaciones desarrolladas para la ejecución del proyecto.

11) Contratar auditorías a fin de evaluar la eficiencia, valor por dinero o desempeño del proyecto, incluyendo la calidad de los servicios prestados o el cumplimiento de las metas y objetivos de las alianzas público-privadas con objeto de tomar lecciones aprendidas, y elevar el informe resultante al Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas. La firma auditora deberá estar libre de conflicto o intereses con los entes envueltos en la alianza público-privada.

12) Velar por la debida ejecución de los mecanismos de solución de controversias contemplados en el contrato de alianza públicoprivada que haya suscrito.

13) Disponer dentro de su estructura institucional una unidad o equipo técnico responsable de atender las necesidades y solicitudes con relación a proyectos susceptibles de desarrollarse bajo esta modalidad.

14) Realizar cualquier otra función que le sea asignada por el Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas.

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Artículo 28.- Atribuciones de otras entidades públicas. En el ámbito de aplicación de esta ley,

Artículo 28.- Atribuciones y Obligaciones de otras entidades públicas. En el ámbito de aplicación de

El anteproyecto transforma de forma importante este artículo. Las demás entidades

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería consolidar a las demás entidades

LEY 47-20 VIGENTE

otras entidades públicas participarán en reuniones y emitirán opiniones técnicas debidamente fundamentadas, cuando el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas lo requiera vía solicitud del Ministerio de la Presidencia o de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

esta ley, las entidades públicas que figuren en el Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública como instituciones ejecutoras de proyectos priorizados deberán, en coordinación con la Dirección General de Alianzas Público-Privadas (DGAPP), identificar y ponderar proyectos susceptibles de ser desarrollados bajo la modalidad de alianzas público-privadas, y presentar las iniciativas públicas correspondientes cuando dichos proyectos cumplan con los criterios establecidos en la presente ley y en su Reglamento de Aplicación.

Párrafo I.- Las entidades públicas participarán en reuniones y emitirán opiniones técnicas debidamente fundamentadas, cuando el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas lo requiera a solicitud e invitación oportuna del Ministerio de la Presidencia o de la Dirección General de Alianzas Público- Privadas.

Párrafo II.- Las entidades públicas cuyo fin sea la provisión de bienes y servicios de interés social, que conforme a sus planes institucionales y al Plan Nacional Plurianual de Inversión Pública prevean la ejecución de proyectos mediante el mecanismo de alianzas público-privadas, deberán contar con personal técnico capacitado en alianzas públicoprivadas y designar dentro de su estructura institucional una unidad o equipo técnico responsable de la identificación y análisis de proyectos susceptibles de desarrollarse bajo esta modalidad. Dicho equipo o unidad podrá estar conformado sobre la base de dependencias ya existentes, tales como las áreas de planificación, inversión pública, proyectos de infraestructura o contratación, y será responsable de promover internamente la identificación de proyectos, apoyar la formulación y estructuración de iniciativas públicas y actuar como contraparte técnica ante la Dirección General de Alianzas Público-Privadas en la revisión, análisis y, cuando corresponda, reestructuración de las iniciativas privadas sometidas, así como en los demás requerimientos técnicos derivados de la preparación y desarrollo de los proyectos.

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públicas dejan de ser solo órganos llamados ocasionalmente a emitir opiniones técnicas y pasan a asumir obligaciones más activas en identificación de proyectos, participación técnica, organización interna y cooperación con la DGAPP. En ese sentido, el artículo refuerza la capilaridad institucional del sistema y conecta mejor la política APP con la planificación y ejecución sectorial.

La modificación es positiva, porque reconoce que un sistema APP no puede funcionar solo desde el centro. No obstante, la ampliación de obligaciones también puede producir resultados desiguales si no va acompañada de criterios claros, capacidades suficientes y mecanismos realistas de cooperación. El artículo mejora la corresponsabilidad institucional, pero esa mejora dependerá de la capacidad real de las entidades para asumir el papel técnico que ahora se les atribuye.

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públicas como partes activas del sistema APP, no solo como fuentes ocasionales de opinión técnica. La ley debe reconocer que, en un modelo ampliado, la identificación, preparación y seguimiento de proyectos puede involucrar a múltiples entidades sectoriales, especialmente cuando se recurre a estructuras institucionales que combinan competencias regulatorias, financieras y operativas.

En este sentido, el artículo debería reforzar la obligación de que las entidades públicas con responsabilidades sectoriales participen desde fases tempranas en la identificación de proyectos, en la selección de modalidad y en la definición de estándares de servicio. También debería prever que estas entidades colaboren en el seguimiento de APP institucionales, aportando información y control especializado cuando el vehículo de ejecución opere en su ámbito material.

Por último, la obligación de disponer de personal técnico y de unidades especializadas debería mantenerse, pero conectada a un sistema más amplio de fortalecimiento institucional, coordinado por la DGAPP, de forma que la participación de las entidades no dependa solo de una exigencia formal, sino de una verdadera integración funcional dentro del sistema.

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Párrafo III.- Las entidades públicas referidas en este artículo asignarán especialistas y garantizarán la participación activa de la unidad o equipo técnico responsable de alianzas público-privadas ante los requerimientos de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas en las fases de diseño y preparación de los proyectos, así como en la ejecución y seguimiento del contrato de alianza público- privada, de conformidad con lo solicitado por la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas.

Párrafo IV. Las entidades públicas que incumplan con los requerimientos de cooperación técnica anteriormente mencionados podrán ser objeto de medidas correctivas establecidas mediante

Reglamento de Aplicación

BLOQUE 4 – Identificación, priorización y estructuración

Artículo 12.- Contratación de consultores. La contratación de empresas consultoras y técnicos consultores altamente especializados para la evaluación técnica, económica, legal y medioambiental de las iniciativas y propuestas técnicas para la realización de alianzas públicoprivadas previstas en esta ley realizada por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, en el ejercicio de sus funciones, se realizará bajo el esquema de comparación de condiciones técnicas, según lo descrito en el o los reglamentos de esta ley.

Artículo 12.- Contratación de técnicos y consultores. La Dirección General de Alianzas Público- Privadas podrá contratar técnicos, tasadores, agrimensores o cualquier otro técnico relacionado, así como empresas o profesionales consultores y asesores especializados para la estructuración y evaluación de iniciativas de alianzas público-privadas en aspectos técnicos, financieros, legales y medioambientales, y para el apoyo en los procesos de evaluación de ofertas técnicas y económicas contempladas en esta ley.

Párrafo I.- La Dirección General de Alianza PúblicoPrivadas podrá establecer un sistema de precalificación o habilitación de personas físicas o jurídicas para disponer de un banco de consultores o firmas cuyas credenciales han sido previamente evaluadas y se haya comprobado su capacidad técnica para prestar los servicios de consultoría requeridos. Los criterios y procedimientos para la conformación y actualización de dicho banco serán definidos en el reglamento de aplicación de la presente ley.

Párrafo II.- Alternativamente, la Dirección General de Alianzas Público-Privadas podrá realizar un procedimiento de excepción para la recontratación de técnicos, tasadores,

El anteproyecto amplía de forma importante este artículo y mejora la capacidad de la DGAPP para apoyarse en consultores especializados durante la estructuración y evaluación de iniciativas, así como en la revisión de ofertas técnicas y económicas. También introduce instrumentos útiles, como el banco de consultores y la posibilidad de recontratación en determinados supuestos, lo que puede aportar continuidad técnica y mayor agilidad al proceso.

No obstante, la amplitud de las nuevas facultades exige cautela. La recontratación de consultores que hayan participado en fases previas puede ser útil desde el punto de vista técnico, pero también plantea riesgos de dependencia, captura del proceso o insuficiente separación entre preparación, evaluación y validación. Del mismo modo, la remisión casi completa al reglamento en materia de selección, habilitación y adjudicación deja abiertos aspectos sensibles que inciden directamente en la calidad y transparencia de la estructuración.

En conjunto, el artículo mejora claramente la capacidad instrumental de la DGAPP, pero

En un anteproyecto ampliado, este artículo debe evolucionar desde un esquema centrado exclusivamente en proyectos APP contractuales hacia un verdadero sistema integrado de planificación de inversión pública, en el que las APP institucionales queden plenamente incorporadas. No resulta coherente mantener procesos de priorización diferenciados según la forma jurídica del proyecto, ya que ello abre la puerta a arbitraje regulatorio y a decisiones de inversión no comparables.

Por tanto, la ley debería establecer que todo proyecto susceptible de ser estructurado mediante participación privada, ya sea a través de contratos APP o de estructuras institucionales, debe someterse a un mismo proceso de identificación, priorización y registro en el Banco de Proyectos y en el sistema nacional de inversión pública. Esto implica que no puedan desarrollarse iniciativas mediante fideicomisos públicos, empresas mixtas u otros vehículos sin haber pasado previamente por un proceso de evaluación comparable al de las APP contractuales.

Asimismo, este artículo debería incorporar la obligación de realizar una evaluación preliminar

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agrimensores o cualquier otro técnico relacionado, así como empresas o profesionales consultores y asesores especializados bajo el esquema indicado, en el caso de que estos hayan participado previamente en cualquiera de las etapas del procedimiento de alianza públicoprivada.

Párrafo III.- El procedimiento de selección y contratación de cada uno de los distintos escenarios contemplados en el presente artículo estará previsto en el reglamento de aplicación de esta ley, y su adjudicación se basará en el criterio de mejor relación calidad-costo, conforme al ponderado establecido en los términos de referencia.

Párrafo IV.- En ningún caso, la Dirección General de Alianza Público-Privadas podrá negarse a la recepción de las propuestas válidamente presentadas, dentro del plazo establecido para tales fines, debiendo evaluarlas de acuerdo con los requerimientos técnicos y económicos dispuestos en el reglamento de aplicación.

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COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO AMPLIADO

debería reforzar con mayor claridad las garantías de independencia, trazabilidad y control en la contratación de consultores, dada la relevancia que estos tienen en la definición técnica, financiera y jurídica de los proyectos. de alternativas, en la que se compare la ejecución del proyecto bajo distintas modalidades obra pública tradicional, APP contractual y APP institucional , utilizando criterios homogéneos de costo, riesgo, impacto fiscal y valor por dinero. Esta comparación debe constituir un requisito habilitante para la priorización del proyecto, evitando que la elección de modalidad responda a criterios de oportunidad o flexibilidad administrativa.

Desde una perspectiva institucional, la planificación debería reforzar la coordinación entre la DGAPP, el Ministerio de Hacienda y Economía y los órganos sectoriales, de manera que la priorización de proyectos no se limite a criterios sectoriales o políticos, sino que incorpore una visión consolidada del impacto fiscal agregado y de la capacidad del Estado para asumir compromisos a largo plazo.

Finalmente, la propuesta ampliada debería introducir la obligación de publicar los criterios de priorización, así como los resultados del proceso, incluyendo la justificación de la modalidad seleccionada. Esto permitiría reforzar la transparencia del sistema y evitar que determinados proyectos se canalicen hacia estructuras institucionales sin una evaluación comparable y verificable.

Artículo 13.- Contratación de personal. El personal de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas estará bajo el régimen de carrera administrativa especial, la cual será diseñada para tales fines en coordinación con el Ministerio de Administración Pública.

Artículo 13.- Contratación de personal. El personal de la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas estará bajo el régimen de carrera administrativa especial, la cual será diseñada para tales fines en coordinación con el Ministerio de Administración Pública.

Párrafo I.- El régimen de carrera administrativa especial debe procurar un sistema competitivo que permita las condiciones más idóneas de carrera administrativa para lograr el reclutamiento y contratación del personal técnico-profesional más competente y capacitado para cumplir los objetivos previstos en esta ley.

Párrafo II.- De manera excepcional a lo establecido en la Ley No. 41-08 sobre Función Pública, será

El anteproyecto desarrolla este artículo y refuerza la idea de una carrera administrativa especial para la DGAPP, orientada a captar y retener personal técnico altamente especializado. La incorporación de reglas sobre el sistema competitivo de ingreso, el reconocimiento del personal fundador y la coordinación con el Ministerio de Administración Pública aporta mayor densidad institucional a una cuestión central para el funcionamiento del sistema.

La modificación es positiva, porque reconoce que la calidad del régimen APP depende en gran medida de la capacidad técnica de la institución encargada de estructurar y conducir los procesos. No obstante, el artículo sigue

EEn el marco de un sistema ampliado, el Banco de Proyectos APP debe transformarse en un registro único de proyectos con participación privada, independientemente de su modalidad de estructuración. Limitar su alcance a las APP contractuales genera una fragmentación del sistema que dificulta la planificación, reduce la transparencia y permite que proyectos relevantes se desarrollen al margen de los mecanismos de control.

Por ello, la ley debería establecer que todo proyecto que implique participación privada en la provisión de infraestructuras o servicios públicos, incluyendo aquellos estructurados mediante APP institucionales, debe ser obligatoriamente inscrito en el Banco de

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Artículo 34.- Condiciones generales para la presentación de una iniciativa. Los agentes públicos o privados que presenten iniciativas deberán hacerlo ante la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, para lo cual deberán presentar los siguientes documentos:

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

considerado servidor público fundador todo el personal que hubiere ingresado a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas dentro de los primeros tres años de su puesta en funcionamiento y que continúa laborando en la institución al momento de aplicar, por lo que entrará automáticamente al régimen de carrera administrativa especial de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, siempre y cuando cuente con los niveles de especialización requeridos en alianzas público-privadas en el manual correspondiente.

Párrafo III.- La Dirección General de Alianzas Público-Privadas, en coordinación con el Ministerio de Administración Pública, establecerá el procedimiento correspondiente para la creación e ingreso a la carrera administrativa especial.

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

siendo esencialmente organizativo y remite a desarrollos posteriores aspectos decisivos del régimen especial. Su eficacia dependerá, por tanto, de que esta carrera especial se traduzca efectivamente en profesionalización, estabilidad y especialización real del personal.

En definitiva, el anteproyecto mejora este artículo al fortalecer la base institucional de la DGAPP, aunque su impacto práctico dependerá de la implementación efectiva del régimen especial y de su capacidad para consolidar un cuerpo técnico estable y cualificado.

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Proyectos antes de iniciar su estructuración. Esta inscripción debe incluir información mínima sobre el objeto del proyecto, su localización, su justificación económica, su estimación de inversión y su modalidad preliminar.

Además, el registro debería incorporar información sobre el estado del proyecto, sus principales hitos, los estudios disponibles y las decisiones adoptadas en cada fase, de forma que se convierta en una herramienta de trazabilidad completa del ciclo de vida del proyecto. En el caso de las APP institucionales, esto implica incluir también información sobre la creación o modificación del vehículo institucional, la participación del sector privado, las condiciones de financiación y los compromisos asumidos por el Estado.

El Banco de Proyectos debería asimismo integrarse con el sistema nacional de inversión pública y con los sistemas de información fiscal, permitiendo una visión consolidada de la cartera de proyectos y de los compromisos asociados. Esta integración es especialmente relevante para las APP institucionales, donde los riesgos fiscales pueden no ser evidentes si no se analizan de forma agregada.

Finalmente, la propuesta ampliada debería reforzar el carácter público del registro, estableciendo la obligación de publicar la información no confidencial en formatos abiertos, lo que contribuiría a mejorar la transparencia, facilitar el control social y fortalecer la competencia en los procesos de estructuración y adjudicación.

Artículo 34.- Condiciones generales para la presentación de una iniciativa. Los agentes públicos o privados que presenten iniciativas deberán hacerlo ante la Dirección General de Alianzas Público- Privadas, para lo cual deberán presentar, a nivel de prefactibilidad los requisitos siguientes:

El anteproyecto amplía y mejora de manera significativa este artículo. La exigencia de presentar la iniciativa a nivel de prefactibilidad, junto con la incorporación de un modelo financiero más detallado, análisis legal preliminar, requerimientos técnicos mínimos, niveles de servicio e indicadores de desempeño, fortalece claramente la fase inicial de estructuración. También es relevante la

En un anteproyecto ampliado, este artículo debe adquirir un papel mucho más estructurante, definiendo con claridad los contenidos mínimos exigibles a toda iniciativa con participación privada, con independencia de que se articule mediante un contrato APP o mediante una estructura institucional. La ausencia de requisitos homogéneos en este punto es uno de los principales factores que

LEY 47-20 VIGENTE ANTEPROYECTO PROPUESTO COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

1) Descripción precisa de la situación a resolver y la necesidad del bien o servicio de interés público.

2) Descripción de la propuesta para resolver la situación, con su debido análisis técnico y financiero.

3) Justificación de la necesidad de la provisión o gestión del bien o servicio, que guarde correspondencia con las prioridades establecidas en el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública y las políticas y estrategias nacionales de desarrollo establecidas periódicamente por el Gobierno.

4) Justificación del uso del mecanismo de alianzas público-privadas como la modalidad más apropiada para la ejecución de la iniciativa.

5) Identificación y descripción de los requerimientos mínimos para la ejecución de la iniciativa, según lo establecido en el o los reglamentos de esta ley.

6) Identificación del mecanismo de financiamiento y cualquier posible requerimiento de transferencia de recursos del Estado, firmes o contingentes.

7) Análisis preliminar del riesgo, mecanismos de mitigación y distribución de estos.

8) Consideraciones sobre los posibles impactos sociales y medioambientales.

9) Estudios de prefactibilidad y antecedentes documentales disponibles al momento de la iniciativa y que por su naturaleza o contenido sean necesarios para la evaluación de la pertinencia y conveniencia de la iniciativa.

Párrafo I.- Las iniciativas de alianzas públicoprivadas sometidas al proceso de selección deberán estar sustentadas, fundamentalmente, en estadísticas oficiales actuales, nacionales o internacionales, o en estadísticas recogidas o levantadas durante los estudios realizados por profesionales de reconocida capacidad técnica.

1) Descripción precisa de la situación a resolver y la necesidad del bien o servicio de interés público.

2) Descripción de la propuesta para resolver la situación, con su debido análisis técnico y financiero.

3) Justificación de la necesidad de la provisión o gestión del bien o servicio, que guarde correspondencia con las prioridades establecidas en el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública y las políticas y estrategias nacionales de desarrollo establecidas periódicamente por el Gobierno.

4) Justificación del uso del mecanismo de alianzas público-privadas como la modalidad más apropiada para la ejecución de la iniciativa.

5) Modelo financiero e identificación del mecanismo de financiamiento, así como cualquier posible requerimiento, sea firme o contingente, de financiamiento o de transferencia de recursos del Estado, los flujos de recursos públicos y privados, otros recursos públicos no presupuestarios, así como cualquier acción gubernamental requerida durante la vigencia de la alianza público-privada.

6) Identificación y descripción de los requerimientos técnicos mínimos para la ejecución de la iniciativa, así como el presupuesto necesario para la planificación y ejecución de la iniciativa y los niveles de servicio e indicadores de desempeño asociados a ésta.

7) Análisis preliminar del riesgo, mecanismos de mitigación y distribución de estos.

8) Consideraciones sobre los posibles impactos sociales y medioambientales.

9) Análisis legal preliminar donde se enumeren todas las legislaciones, normas y ordenamientos relacionadas con el proyecto y que deban tomarse en consideración, así como indicar todos los permisos, trámites y posibles solicitudes de naturaleza legal necesarias para la correcta ejecución del proyecto, de acuerdo con su naturaleza.

mayor precisión en materia de iniciativas privadas, tanto por la limitación sectorial como por la regulación de los costos de estudios y su eventual reconocimiento.

Este refuerzo es coherente con una mayor exigencia técnica en la fase de presentación de iniciativas y corrige parcialmente una de las debilidades de la ley vigente: la insuficiente densidad de la información exigida al inicio del proceso. Sin embargo, el artículo sigue remitiendo en gran medida al reglamento y a lineamientos posteriores la profundidad real de los estudios, lo que deja abierta la intensidad efectiva de esa exigencia. Además, aunque mejora el contenido técnico de la iniciativa, no termina de asegurar por sí mismo una integración plena entre evaluación técnica, financiera, fiscal y de riesgos.

En consecuencia, el artículo representa una mejora importante respecto de la ley vigente y fortalece la base de la estructuración temprana, aunque todavía depende en exceso del desarrollo reglamentario para garantizar que esa mejora se traduzca en un estándar realmente exigente y homogéneo.

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permiten el desarrollo de proyectos con niveles de rigor muy dispares.

Por tanto, la ley debería establecer que toda iniciativa debe incluir, como mínimo, un conjunto de análisis técnicos, económicos y fiscales que permitan evaluar su viabilidad y su conveniencia para el interés público. Entre estos elementos deberían incluirse, de forma expresa, la definición del problema público, el análisis de alternativas, la estimación de demanda, la estructuración técnica del proyecto, la identificación y asignación preliminar de riesgos, el modelo financiero, el análisis de impacto fiscal y la evaluación de valor por dinero.

En el caso de las APP institucionales, este artículo debería incorporar requisitos adicionales específicos, tales como la definición del modelo de gobernanza del vehículo institucional, la estructura de participación del sector público y privado, las reglas de distribución de riesgos y beneficios, y las condiciones de financiación. Asimismo, debería exigirse un análisis de clasificación fiscal que permita determinar si el proyecto debe consolidarse en las cuentas públicas, de acuerdo con criterios económicos y no meramente jurídicos.

Otro aspecto clave que debería incorporarse es la exigencia de consistencia entre los estudios presentados y las decisiones posteriores del proceso. En este sentido, la ley debería establecer que cualquier modificación sustancial del proyecto respecto de la iniciativa original debe ir acompañada de una actualización de los estudios y de una nueva validación técnica y fiscal.

Finalmente, la propuesta ampliada debería reforzar el carácter vinculante de estos contenidos mínimos, de manera que la ausencia o insuficiencia de alguno de ellos impida la admisión de la iniciativa. Con ello, este artículo pasaría a ser una pieza fundamental para garantizar la calidad técnica de los proyectos y la coherencia del sistema en su conjunto, evitando que determinadas iniciativas,

LEY 47-20 VIGENTE

Párrafo II.- Las iniciativas de alianzas públicoprivadas que surjan del sector privado deberán estar sustentadas en estudios económicos de mercado con la finalidad de que no produzcan ventajas anticompetitivas a favor del adjudicatario, conforme lo estipulado en la Ley General de Defensa de la Competencia.

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

10) Estudios previos en general y antecedentes documentales disponibles al momento de la iniciativa y que por su naturaleza o contenido sean necesarios para la evaluación de la pertinencia y conveniencia de la iniciativa.

11) Cualquier otra información, documento o estudio que disponga el reglamento de aplicación de esta ley y los lineamientos para la preparación y presentación de iniciativas.

Párrafo I.- Las iniciativas de alianzas públicoprivadas sometidas ante la Dirección General de Alianzas Público-Privadas deberán estar sustentadas, fundamentalmente, en estadísticas oficiales actuales, nacionales o internacionales, o en estadísticas recogidas o levantadas durante los estudios realizados por profesionales de reconocida capacidad técnica, y contar con el detalle y profundidad requerida en el reglamento de aplicación y los lineamientos para la preparación y presentación de iniciativas.

Párrafo II.- Las iniciativas de alianzas públicoprivadas que surjan del sector privado deberán estar sustentadas en estudios económicos de mercado con la finalidad de que no produzcan ventajas anticompetitivas a favor del adjudicatario, conforme lo estipulado en la Ley sobre la Defensa de la Competencia.

Párrafo III.- Solo se podrán presentar iniciativas privadas para proyectos de interés social de los sectores que el Estado haya determinado como de interés para la realización de alianzas públicoprivadas de iniciativa privada mediante resolución del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas. El reglamento de aplicación establecerá la manera en que el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas podrá establecer limitaciones, condiciones o reglas adicionales respecto a la presentación de iniciativas privadas.

Párrafo IV.- Las iniciativas privadas deberán estar acompañadas de un listado de los gastos incurridos en su preparación, sustentada en las facturas emitidas por terceros indicando el costo de los estudios realizados y presentados con relación al proyecto, así como una relación de los

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especialmente las canalizadas a través de estructuras institucionales, eludan los estándares exigidos a las APP contractuales.

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potenciales estudios y análisis, con su previsión de costos, a ser realizados en caso de ser admitida la iniciativa. La Dirección General de Alianzas Publico-Privadas no reconocerá aquellos costos de estudios que no se encuentren debidamente admitidos, validados y sustentados, en cuyo caso el monto a ser reconocido para compensación por los estudios realizados por el originador privado será el que resulte de su verificación y análisis.

Párrafo V.- La Dirección General de Alianzas Publico-Privadas podrá, en cualquier fase del procedimiento, siempre que sea previo a la publicación del pliego de condiciones, evaluar la utilidad o la idoneidad de los estudios presentados por agente privado originador. En este caso, de resultar necesario, mediante resolución motivada, se podrá actualizar el monto o valor definitivo de los estudios reconocidos, utilizados y validados.

BLOQUE 5 – Iniciativas privadas y rol del originador

Artículo 35.- Plazos de los procedimientos. Los plazos de las distintas fases y actuaciones comprendidas dentro del proceso de adjudicación, desde la presentación de iniciativas hasta la firma del contrato de alianzas público-privadas, serán definidos en el pliego de condiciones de cada proceso competitivo, según lo estipulado en esta ley y en el o los reglamentos de la misma.

Artículo 35.- Plazos de los procedimientos. Los plazos de las distintas fases y actuaciones comprendidas desde la presentación de iniciativas hasta la firma del contrato de Alianzas públicoprivadas serán definidos en el Reglamento de Aplicación de la ley conforme a la naturaleza de la iniciativa y de manera específica en los pliegos de condiciones de cada proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo.- En los casos en que resulte aplicable el Procedimiento Especial previsto en el Capítulo VI de esta ley, el reglamento de aplicación establecerá los plazos, fases y formalidades específicas correspondientes, en consonancia con los principios de transparencia, igualdad de trato y libre competencia.

El anteproyecto mejora parcialmente la regulación al introducir una doble referencia: reglamento + pliegos. Esto aporta cierta coherencia operativa, pero el artículo sigue siendo insuficiente desde el punto de vista sistémico.

El principal problema es que el régimen de plazos continúa siendo fragmentado y poco vinculante, lo que abre espacio a discrecionalidad, dilaciones y falta de trazabilidad del proceso. La ausencia de reglas claras sobre suspensión de plazos, consecuencias del incumplimiento o mecanismos de control temporal debilita la previsibilidad del sistema, con impacto directo en la confianza de los inversores y en la competencia efectiva.

Asimismo, el artículo no incorpora instrumentos estándar en procesos complejos como las APP, tales como el standstill o la suspensión tasada de plazos (“stop-the-clock”), ni articula una lógica de control interinstitucional del cumplimiento de hitos,

En un anteproyecto ampliado, la regulación de plazos debe trascender su función meramente procedimental para convertirse en un instrumento de disciplina institucional aplicable a todas las modalidades de participación privada. Limitar esta regulación a las APP contractuales generaría una asimetría relevante frente a las APP institucionales, donde los procesos de estructuración pueden desarrollarse con mayor flexibilidad y menor trazabilidad temporal.

Por ello, la ley debería establecer que los plazos aplicables a las distintas fases del procedimiento admisión, evaluación, declaración de interés público, estructuración y selección sean igualmente exigibles cuando el proyecto se articule mediante estructuras institucionales. Esto implica que la constitución de una empresa pública con participación privada, o la estructuración de un fideicomiso público, no pueda desarrollarse al margen de un calendario previsible y sujeto a control.

Asimismo, el artículo debería incorporar mecanismos que permitan gestionar la

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particularmente en fases críticas como la evaluación, adjudicación o firma.

En síntesis, el artículo sigue siendo excesivamente abierto y dependiente del desarrollo reglamentario, sin garantizar por sí mismo un marco temporal robusto, transparente y exigible.

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complejidad de los proyectos sin perder control sobre los tiempos, como la suspensión motivada de plazos o su prórroga justificada, pero siempre bajo criterios objetivos y con obligación de publicidad. Este aspecto es particularmente relevante en APP institucionales, donde la indefinición temporal puede ser utilizada para reconfigurar el proyecto sin control externo.

Finalmente, la propuesta ampliada debería vincular el cumplimiento de plazos con la validez de las decisiones adoptadas, de manera que retrasos injustificados o dilaciones excesivas puedan dar lugar a la revisión o incluso a la caducidad del procedimiento, reforzando así la seguridad jurídica y la disciplina del sistema.

Artículo 36.- Garantía en contratos de alianzas público-privadas. Los agentes privados deberán ofrecer garantías que acrediten su capacidad financiera para presentar ofertas y desarrollar la iniciativa.

Párrafo.- Se aceptan como garantías las siguientes: avales bancarios, carta de créditos, garantías a primer requerimiento, garantías fiduciarias u otros medios establecidos de manera reglamentaria para tales fines, siempre que estas sean irrevocables, incondicionales, renovables y con vigencia hasta la extinción del contrato.

Artículo 36.- Garantía y seguros en contratos de alianzas público-privadas. Con el objeto de asegurar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y la adecuada ejecución y desarrollo del proyecto, los agentes privados deberán constituir las garantías financieras y contratar los seguros que resulten necesarios, conforme a lo establecido en la presente ley, su reglamento de aplicación y en el contrato.

Párrafo I.- Se aceptan como garantías los avales bancarios, cartas de crédito, garantías fiduciarias u otros medios establecidos reglamentariamente para tales fines, siempre que estas sean irrevocables, incondicionales, renovables, ejecutables a primer requerimiento y con vigencia hasta la extinción del contrato.

Párrafo II.- Asimismo, se exigirán pólizas de seguros que, atendiendo a la naturaleza del proyecto, cubran los riesgos de construcción, operación, responsabilidad civil frente a terceros, daños a la infraestructura y cualquier otro que se determine en el reglamento de aplicación, en el pliego de condiciones o en el contrato. Dichas pólizas deberán ser irrevocables, incondicionales, renovables, ejecutables a primer requerimiento y mantenerse vigentes durante las etapas del

El anteproyecto introduce una mejora relevante al incorporar no solo garantías, sino también seguros, ampliando la cobertura de riesgos del proyecto. Esta evolución es positiva y alineada con la práctica internacional.

No obstante, el artículo sigue adoleciendo de una falta de tipificación clara del sistema de garantías, lo que puede generar heterogeneidad en su aplicación y, en algunos casos, barreras de entrada o insuficiente protección del interés público.

No se diferencian explícitamente los distintos tipos de garantías (seriedad, cumplimiento, operación, etc.), ni se establecen criterios claros sobre su proporcionalidad, ejecución o liberación. Tampoco se articula de forma expresa su relación con el desempeño del contrato ni con los mecanismos de intervención de financiadores.

En consecuencia, aunque el anteproyecto mejora el alcance del artículo, no termina de configurar un régimen coherente, proporcional y bancable de garantías, que es un elemento crítico en la estructuración de proyectos APP.

En un sistema ampliado, el régimen de garantías no puede circunscribirse únicamente a los contratos APP, sino que debe extenderse a las APP institucionales, donde los riesgos asumidos por el sector privado y por el Estado pueden ser igualmente significativos, aunque se articulen a través de instrumentos distintos.

En este sentido, la ley debería establecer un principio general de equivalencia en la cobertura de riesgos, de forma que cualquier participación privada en la provisión de infraestructuras o servicios públicos esté respaldada por mecanismos de garantía adecuados, independientemente de la forma jurídica del proyecto. En las APP institucionales, esto implica que los socios privados, operadores o gestores estén sujetos a exigencias de solvencia y a mecanismos de cobertura de incumplimiento equivalentes a los exigidos en contratos APP.

Asimismo, el artículo debería prever la adaptación de las garantías al tipo de estructura institucional utilizada. En el caso de empresas mixtas, esto puede traducirse en compromisos de capital, garantías corporativas o mecanismos de responsabilidad patrimonial. En el caso de fideicomisos públicos, pueden requerirse garantías asociadas a la ejecución de contratos

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proyecto que correspondan al riesgo asegurado y, en su caso, hasta la extinción del contrato.

Artículo 37.- Presentación de iniciativas privadas. Todo agente privado podrá presentar, por su propia cuenta y riesgo, proyectos a ser desarrollados bajo el mecanismo de alianzas público-privadas asumiendo la totalidad de los costos de la presentación de la iniciativa. Dichas iniciativas se considerarán peticiones de gracia y no supondrán la existencia de un derecho para el originador, ni un compromiso por parte del sector público.

Artículo 37.- Presentación de iniciativas privadas. Todo agente privado podrá presentar, por su propia cuenta y riesgo, proyectos a ser desarrollados bajo el mecanismo de alianzas público-privadas asumiendo la totalidad de los costos tanto para realización de los estudios como para la presentación de la iniciativa. Dichas iniciativas se considerarán peticiones de gracia y no supondrán la existencia de un derecho para el originador, ni un compromiso por parte del sector público. En consecuencia, el derecho del proponente privado se agota con la presentación de la iniciativa privada, sin posibilidad de cuestionamiento o impugnación del procedimiento o sobre las decisiones adoptadas, sea en sede administrativa o judicial. Las iniciativas mantienen su carácter de petición de gracia hasta que se convoque el proceso competitivo de selección de adjudicatario que corresponda.

Párrafo I.- Las informaciones y documentaciones que acompañen a las iniciativas privadas tendrán carácter confidencial o reservado durante las fases de presentación de iniciativas y evaluación de prefactibilidad de evaluación y de evaluación de factibilidad y, en caso de ser declaradas de interés público, hasta el inicio del proceso competitivo de selección de adjudicatario. La obligación de confidencialidad se extiende a las entidades públicas, funcionarios públicos, asesores,

El anteproyecto refuerza la naturaleza de las iniciativas privadas como “peticiones de gracia” y limita expresamente los derechos del originador, incluso excluyendo la posibilidad de impugnación. Aunque esta lógica busca proteger la discrecionalidad administrativa, su formulación resulta excesiva y potencialmente problemática.

La eliminación total de la posibilidad de cuestionamiento puede generar riesgos de arbitrariedad y falta de control, debilitando la seguridad jurídica del sistema. Asimismo, el artículo no equilibra adecuadamente el tratamiento de la información aportada por el originador, especialmente en relación con su propiedad intelectual y su eventual reutilización.

Por otro lado, sigue sin definirse de forma clara un esquema estructurado de incentivos, en particular en lo relativo a compensación de estudios, lo que puede desincentivar la presentación de iniciativas de calidad.

En definitiva, el artículo refuerza la discrecionalidad del Estado, pero lo hace a costa de reducir la previsibilidad y el equilibrio del sistema.

subyacentes o a la correcta gestión del patrimonio fideicomitido.

Adicionalmente, la ley debería evitar que la utilización de estructuras institucionales se convierta en un mecanismo para reducir o eludir las exigencias de garantía propias de las APP contractuales. Para ello, debería establecerse que el nivel de garantías exigido se determine en función del riesgo efectivo del proyecto y no de su forma jurídica

Con este enfoque, el régimen de garantías contribuiría a reforzar la bancabilidad de los proyectos y a proteger el interés público de manera homogénea en todas las modalidades.

En el marco ampliado, este artículo debe asegurar que la presentación de iniciativas privadas se integre en un sistema único de identificación de proyectos, evitando que determinadas propuestas se canalicen hacia estructuras institucionales sin someterse a los mismos requisitos de entrada.

Por ello, la ley debería establecer que toda iniciativa privada, con independencia de su posible modalidad de ejecución, debe cumplir unos contenidos mínimos homogéneos y someterse a un proceso de admisión basado en criterios objetivos. Esto incluye la identificación clara del problema público, la justificación de la solución propuesta, la estimación preliminar de inversión y la identificación de riesgos.

En el caso de iniciativas que puedan derivar en APP institucionales, el artículo debería exigir adicionalmente la descripción del modelo institucional propuesto, incluyendo la estructura de gobernanza, la participación del sector privado y los mecanismos de financiación. Esta exigencia es fundamental para evitar que las iniciativas institucionales se presenten de forma incompleta o difusa, dificultando su evaluación comparativa.

Asimismo, la ley debería impedir que la presentación de una iniciativa privada genere expectativas indebidas sobre la modalidad de

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Artículo 38.- Prioridad en iniciativas privadas. Las iniciativas privadas presentadas sobre un mismo tema serán evaluadas según el orden en que fueren sometidas, conforme a los mecanismos y requerimientos de información previstos en esta ley y en el o los reglamentos. Párrafo.- Toda iniciativa privada que al ser evaluada se determine que no es de interés público, no podrá ser reconsiderada como iniciativa privada hasta transcurridos dos años contados a partir de la fecha de la declaración.

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consultores o cualquier otra persona que, por su cargo, función o servicio, tomen conocimiento de la presentación y contenido de la iniciativa privada. El pliego de condiciones establecerá la forma en que dichas informaciones podrán ser consultadas por los oferentes, garantizando la igualdad de trato entre ellos. La confidencialidad se mantendrá respecto de aquellas informaciones que constituyan secretos comerciales, industriales, técnicos o financieros, así como de las que la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas califique expresamente como confidenciales o reservadas, ya sea en el Pliego de Condiciones o mediante resolución administrativa. No obstante, la información puesta a disposición por el Estado en cualquiera de las fases de evaluación de la iniciativa o del proceso competitivo de selección de adjudicatario no generará responsabilidad de ningún orden, sea civil, penal, administrativo o disciplinario, para el Estado ni para los funcionarios que actúen en el marco de sus competencias.

Párrafo II.- La sola presentación de la iniciativa privada implica que el agente privado autoriza al Estado, sin costo alguno, a utilizar dichos estudios exclusivamente para fines de análisis y evaluaciones propias de las etapas del procedimiento de iniciativa de alianza públicoprivada, incluyendo su puesta a disposición de terceros interesados para efectos comparativos o de estructuración y participación en las distintas etapas. En este sentido, el agente privado originador no podrá reclamar ningún derecho por el uso de la referida información en estas condiciones.

Artículo 38.- No modificado, pero es importante analizar.

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ejecución o sobre la participación futura del originador. La iniciativa debe ser entendida como una propuesta técnica sujeta a evaluación, y no como un título habilitante para la estructuración del proyecto bajo una modalidad determinada.

De este modo, se garantiza que todas las iniciativas privadas, incluidas aquellas con potencial institucional, se integren en un sistema transparente, comparable y sujeto a control

El anteproyecto no introduce modificaciones en este artículo, lo cual resulta problemático, ya que el criterio de prioridad temporal (“primero en presentar”) es conceptualmente débil en el contexto de APP.

Este enfoque puede incentivar comportamientos oportunistas, con iniciativas poco maduras presentadas únicamente para bloquear otras más desarrolladas, sin garantizar que el proyecto seleccionado sea el

En un anteproyecto ampliado, el régimen de prioridad del originador debe ser cuidadosamente delimitado para evitar que se convierta en un mecanismo de preasignación de proyectos, especialmente en el ámbito de las APP institucionales.

La ley debería establecer que la prioridad del originador se limita a la tramitación de su iniciativa dentro del procedimiento, pero no confiere ningún derecho preferente sobre la

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Artículo 40.- Procedimientos de iniciativa privada. La presentación, evaluación y selección de iniciativas y adjudicatarios de alianzas público-privadas de iniciativa privada se realizará en las seis fases siguientes: presentación de iniciativas, evaluación de iniciativas, declaración de interés público, manifestación de interés, proceso competitivo de selección de adjudicatario, adjudicación del contrato de alianza público-privada, según los siguientes procedimientos:

1) Presentación de iniciativas: Los agentes privados someterán ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, vía la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, los documentos requeridos para la consideración de la iniciativa enumerados en el artículo 34 de

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más adecuado desde el punto de vista técnico, económico o fiscal.

Además, el régimen de no reconsideración durante dos años puede resultar excesivamente rígido, limitando la posibilidad de reintroducir proyectos mejorados en función de cambios en el contexto.

En definitiva, el artículo mantiene un criterio formalista que no se alinea con la lógica de calidad y valor por dinero que debería regir el sistema.

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adjudicación del contrato ni sobre la participación en estructuras institucionales. Esta distinción es esencial para preservar la competencia y evitar que la iniciativa privada derive en situaciones de facto exclusivas.

En el caso de las APP institucionales, esta cuestión adquiere una especial relevancia, ya que la prioridad podría interpretarse como un derecho a participar en el capital o en la gestión del vehículo institucional. La propuesta ampliada debe excluir expresamente esta interpretación, estableciendo que cualquier participación del originador en dichas estructuras debe someterse a un proceso competitivo abierto.

Asimismo, el artículo debería prever la pérdida de la prioridad en caso de modificaciones sustanciales del proyecto o de incumplimiento de los plazos y requisitos establecidos, evitando así la retención indefinida de iniciativas que bloqueen el desarrollo de proyectos alternativos.

Con ello, la prioridad del originador se configura como un mecanismo procedimental limitado, compatible con los principios de competencia y transparencia.

Artículo 40.- Procedimiento de iniciativa privada. Toda iniciativa privada de alianza público-privada se realizará y atenderá siguiendo el procedimiento descrito en las fases o etapas siguientes:

1) Presentación de iniciativas y evaluación de prefactibilidad: Los agentes privados someterán ante el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas, vía el Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, los estudios, análisis e informaciones, como mínimo a nivel de prefactibilidad, exigidos para la consideración de la iniciativa enumerados en el artículo 34 de esta ley, su reglamento de aplicación y los lineamientos para la preparación y presentación de iniciativas.

Párrafo I.- El Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas evaluará la prefactibilidad de la iniciativa, de conformidad a lo

El anteproyecto representa, sin duda, un avance respecto de la ley vigente en lo que se refiere a la estructuración del procedimiento de iniciativa privada, al introducir una secuencia más clara de fases prefactibilidad, factibilidad, declaración de interés público y proceso competitivo que permite comprender mejor la lógica del proceso. Sin embargo, este progreso sustantivo se ve significativamente debilitado por una técnica normativa inadecuada, caracterizada por un nivel de detalle excesivo que resulta impropio de una norma legal.

El artículo presenta una extensión y densidad regulatoria que lo aproximan más a un manual de procedimiento o a un reglamento operativo que a una disposición con rango de ley. En un

En un anteproyecto ampliado, este artículo debe concebirse como el marco general que regula la tramitación de iniciativas privadas dentro de un sistema integrado de participación privada, garantizando su coherencia tanto con las APP contractuales como con las APP institucionales. Desde la perspectiva de este bloque, el elemento central no es tanto el detalle del procedimiento, sino su correcta articulación con el papel del originador y con los principios de competencia y neutralidad de modalidad.

En este sentido, la ley debería establecer que el procedimiento de iniciativa privada no puede generar, en ninguna de sus fases, una posición jurídica privilegiada que condicione la selección de la modalidad de ejecución ni la participación

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esta ley, en los que deberán identificar los flujos de recursos públicos y privados, firmes y contingentes, otros recursos públicos no presupuestarios, el costo de los estudios realizados y presentados, así como cualquier acción gubernamental requerida durante la vigencia de la alianza público-privada, según lo establecido en esta ley y el o los reglamentos de la misma. La consideración de la iniciativa es una petición de gracia, por lo que no genera ningún derecho al particular ni obligación para el Estado. Desde que la Dirección General de Alianzas Público-Privadas verifica que el proyecto puede ser presentado por iniciativa privada y que contiene todos los documentos requeridos para su evaluación, deberá hacer de conocimiento público que el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas iniciará la evaluación de la iniciativa.

2) Evaluación de iniciativas: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, en coordinación con la autoridad contratante, evaluará dicha iniciativa de conformidad con lo establecido en el reglamento, con la facultad de introducir las contrapropuestas o modificaciones que considere procedentes.

3) Declaración de interés público: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas declarará de interés público aquella iniciativa que haya sido calificada como pertinente y conveniente bajo el mecanismo de alianzas público-privadas, según el esquema establecido en el o los reglamentos de esta ley. En esta fase, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá decidir si continúa con el proyecto bajo la modalidad de iniciativa privada o si procede con el proyecto como iniciativa pública o a través de los mecanismos de contratación pública, de acuerdo a las condiciones más favorables al interés público, decisión que deberá ser motivada en dicha declaración. De proceder como iniciativa privada, reconocerá al agente privado que la presentó como originador privado. De proceder como iniciativa pública o como contratación pública, compensará al agente privado que realizó la propuesta por el

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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establecido en el reglamento y en las metodologías correspondientes, en el plazo previsto en el reglamento de aplicación, para decidir la admisibilidad o no de la iniciativa.

Párrafo II.- La iniciativa será devuelta al agente público como “incompleta ”, y no se considerará admitida, cuando carezca de la documentación mínima exigida, cuando la información presentada no tenga la profundidad necesaria, conforme a la valoración y criterio de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

Párrafo III.- Si la Dirección General de Alianzas Público-Privadas mediante resolución decide que procede la admisión del proyecto de iniciativa pública, deberá hacer de conocimiento público que el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas iniciará la evaluación de factibilidad de la iniciativa.

Párrafo IV.- En los casos en que la iniciativa privada presentada estuviere dentro de alguno de los escenarios contemplados en el artículo 42 de esta ley, la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas procederá a desestimar dicha iniciativa.

2) Evaluación de factibilidad: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas evaluará, en coordinación con la autoridad contratante, la factibilidad de la iniciativa en base a los estudios, análisis e informaciones presentados inicialmente y cualquier otro presentado o actualizado luego de su admisión, de conformidad con lo establecido en el reglamento y en las metodologías correspondientes, teniendo la facultad de requerir estudios adicionales y reestructurar la iniciativa con la introducción de contrapropuestas o modificaciones que considere procedentes.

Párrafo I.- Si se advierte que la iniciativa privada presentada y admitida para evaluación de factibilidad se corresponde a una iniciativa similar admitida para evaluación de factibilidad, conforme lo previsto en el artículo 42 de esta ley, el Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas podrá, discrecionalmente proceder a: (i) desestimar la iniciativa privada presentada en última instancia, o, (ii) disponer su unificación con

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único artículo se concentra la descripción completa del procedimiento, incluyendo no solo la definición de sus fases, sino también los contenidos documentales exigidos en cada una de ellas, las reglas de admisión e inadmisión, las facultades discrecionales del Consejo, los mecanismos de subsanación, las reglas de evaluación técnica y económica, el tratamiento del originador tanto en lo relativo a la ventaja como a la compensación , así como los distintos supuestos de adjudicación, negociación o declaración de desierto.

Esta concentración de materias genera, en primer lugar, un claro déficit de sistematicidad normativa, al mezclar en una misma disposición elementos heterogéneos que deberían distribuirse entre distintos artículos en función de su naturaleza jurídica. La consecuencia es una dificultad evidente para comprender el procedimiento en su conjunto, así como una ruptura de la lógica de separación entre fases, decisiones y efectos jurídicos.

En segundo lugar, la incorporación de elementos operativos como plazos, formatos, mecanismos de subsanación o reglas específicas de evaluación introduce una rigidez innecesaria en el marco legal, reduciendo su capacidad de adaptación a distintos tipos de proyectos o a la evolución del propio sistema APP. Este diseño obliga, además, a que cualquier ajuste de carácter técnico deba realizarse mediante reforma legal, cuando debería ser objeto de desarrollo reglamentario.

En tercer lugar, la extensión del artículo incrementa de manera significativa el riesgo de incoherencias internas, ya sea por contradicciones entre sus propias disposiciones, por solapamientos con otros artículos de la ley especialmente en materia de plazos o evaluación o por posibles conflictos con el reglamento de aplicación.

Finalmente, este enfoque contribuye a debilitar la jerarquía normativa del sistema, al difuminar la distinción entre lo que debe ser regulado a

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futura del originador. La tramitación de la iniciativa debe entenderse como un proceso de evaluación técnica que culmina, en su caso, en la decisión de estructurar el proyecto, pero no en la preconfiguración de sus condiciones de adjudicación.

Cuando la iniciativa pueda derivar en una APP institucional, esta exigencia debe reforzarse de manera expresa. La ley debería dejar claro que la existencia de un originador no otorga ningún derecho preferente sobre la participación en el capital, en la gestión o en el gobierno del vehículo institucional que eventualmente se constituya. Cualquier participación del originador deberá someterse a un proceso competitivo abierto, en condiciones de igualdad con otros potenciales interesados.

Asimismo, el artículo debería asegurar que las fases del procedimiento permitan una evaluación efectiva de la conveniencia del proyecto y de su modalidad de ejecución, evitando que la lógica de la iniciativa privada condicione indebidamente decisiones estratégicas del Estado. En particular, debería incorporarse la obligación de realizar una validación integral antes de avanzar hacia la estructuración definitiva, garantizando que el proyecto mantiene su coherencia técnica, económica y fiscal.

Finalmente, la propuesta ampliada debería reforzar la trazabilidad y transparencia del procedimiento, estableciendo la obligación de documentar y publicar las decisiones adoptadas en cada fase, de forma que la iniciativa privada se integre plenamente en el sistema institucional y no opere como un canal paralelo de desarrollo de proyectos.

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costo de los estudios proporcionados en la fase de presentación de iniciativas, según lo establecido en esta ley. En los casos en que se determine que se trata de una alianza públicoprivada sin fines de lucro, dicha determinación se indicará y fundamentará en la declaración de interés público.

4) Manifestación de interés: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas publicará las iniciativas privadas que sean declaradas de interés público y que continuarán siendo calificadas bajo la modalidad de iniciativa privada, incluyendo en dicha publicación la convocatoria para que los agentes privados interesados en participar en el proceso competitivo de selección de adjudicatario presenten manifestación de interés y participen del proceso de la habilitación de oferentes, conforme lo establecido en el pliego de condiciones, el cual incluirá toda la información requerida para la elaboración de propuestas por parte de los agentes privados; el plazo para la presentación de documentos para la manifestación de interés y habilitación de oferentes será el establecido en el pliego de condiciones, pero en ningún caso será inferior a cuarenta y cinco (45) días luego de ser publicado el llamado de participación a los agentes privados; plazo susceptible de ser prorrogado siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite, de conformidad con el principio de razonabilidad. Este plazo podrá ser ampliado hasta el doble de tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones, mediante acta motivada de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas. La participación de agentes privados, incluyendo el originador privado, será válida en cuanto presente una propuesta técnica y económica viable y siempre que cumpla con los requerimientos técnicos y financieros establecidos en el pliego de condiciones para la habilitación de oferentes.

5) Proceso competitivo de selección de adjudicatario: En caso de que exista al menos un agente privado distinto del originador

la iniciativa similar, de conformidad con las disposiciones establecidas en esta ley y en su reglamento de aplicación, el cual regulará además el tratamiento que se dará sobre los derechos sobre los estudios presentados y sobre la ventaja al momento de la evaluación de la oferta económica para cada originador privado.

Párrafo II.- El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá emitir resolución determinando que la iniciativa sometida no es de interés público, desestimarla o declararla como no elegible, de conformidad con las disposiciones establecidas en esta ley y en su reglamento de aplicación. El Director Ejecutivo comunicará la decisión adoptada al agente privado originador.

Párrafo III.- La decisión del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas de declarar o no de interés público una iniciativa privada, así como la decisión de revertir dicha declaratoria, constituye un acto discrecional adoptado conforme al interés general. Estos actos no generan derechos adquiridos en favor del originador privado ni obligación alguna para la Administración Pública de continuar con el procedimiento.

3) Declaración de interés público: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá, mediante resolución motivada, declarar de interés público la iniciativa privada que haya sido calificada como pertinente en base a los estudios presentados y a los estudios adicionales que hayan sido requeridos, y que resulte conveniente ejecutar mediante contrato de alianzas públicoprivadas, y publicará dicha declaración, conjuntamente con la documentación técnica utilizada en la evaluación de factibilidad de la iniciativa, según las disposiciones y mecanismos establecidos en esta ley y su reglamento de aplicación, instruyendo además a la estructuración del Pliego de Condiciones, el borrador del contrato, así como cualquier otra documentación o anexos que fuesen necesarios para iniciar el proceso competitivo de selección de adjudicatario. El plazo para la elaboración de los documentos de referencia se contará a partir de la declaratoria de interés público, y el reglamento de

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nivel legal y lo que corresponde al ámbito reglamentario, lo que a su vez dificulta la gobernanza del régimen APP y la adecuada delimitación de competencias entre los distintos órganos.

Desde el punto de vista sustantivo, además, el artículo mantiene ciertos elementos críticos que afectan a la integridad del sistema. Entre ellos, destaca la posibilidad de adjudicación en ausencia de competencia efectiva, cuando no existen otros oferentes, lo que introduce un riesgo relevante para la transparencia y la eficiencia del proceso. Asimismo, la ventaja reconocida al originador sigue presentando un potencial efecto distorsionador sobre la competencia, especialmente si no se acota con precisión. Por su parte, el régimen de compensación de estudios carece todavía de una estructuración completa en términos de criterios de valoración, mecanismos de verificación y definición de la fuente de pago. A ello se añade la ausencia de un control final integral de carácter fiscal, técnico y de riesgos previo a la firma del contrato, que permita revalidar la coherencia del proyecto tras su evolución a lo largo del procedimiento.

En consecuencia, aunque el procedimiento se encuentra mejor definido que en la normativa vigente, su configuración normativa no resulta adecuada ni desde el punto de vista formal ni desde la perspectiva de la integridad del sistema. La recomendación central es, por tanto, mantener la lógica procedimental introducida, pero rediseñar completamente su expresión normativa, diferenciando con claridad el contenido propio de la ley del que corresponde al reglamento, y estructurando la regulación en varios artículos coherentes y sistemáticamente ordenados. Este enfoque permitiría reforzar de manera significativa la calidad institucional del régimen de alianzas público-privadas.

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privado que haya presentado propuestas en la manifestación de interés y haya sido habilitado como oferente, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas iniciará el proceso competitivo de selección de adjudicatario, según lo establecido en el pliego de condiciones publicado en la fase de manifestación de interés, conforme a los principios enunciados en el artículo 3 de esta ley. El proceso de selección se desarrollará en las dos etapas siguientes:

a) Evaluación técnica: Se analizará la documentación técnica presentada por los oferentes habilitados conforme a lo dispuesto en el pliego de condiciones, para lo cual el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas determinará las propuestas técnicas que cumplen con los requerimientos descritos en el pliego de condiciones. El plazo para la presentación de documentos para la evaluación técnica por parte de los oferentes será el determinado por el pliego de condiciones, pero en ningún caso será inferior a noventa (90) días posterior a la comunicación de los oferentes habilitados; plazo susceptible de ser prorrogado siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad. Este plazo podrá ser ampliado hasta el doble de tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones, mediante acta motivada de la Dirección General de Alianzas Público- Privadas. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas analizará las propuestas y determinará las que cumplen con los requerimientos descritos en el pliego de condiciones; el resultado de la evaluación será “cumple ” o “no cumple ” los requerimientos técnicos.

b) Evaluación económica: Se analizará la propuesta económica presentada por los oferentes que satisfagan la evaluación técnica, para lo cual el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas seleccionará la propuesta económica más conveniente para los usuarios del bien o servicio de interés social de la alianza público-privada, a partir de los criterios de

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aplicación establecerá su duración máxima, así como la posibilidad de su prórroga y las posibles causas de suspensión de ese plazo.

Párrafo I.- Alternativamente, en esta etapa el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá, de manera motivada:

a) Acoger la iniciativa y disponer que continúa como alianza público-privada de iniciativa pública. Al respecto, el reglamento de aplicación de esta ley fijará los criterios en virtud de los cuales podrá tomarse esta decisión.

b) Acoger la iniciativa y disponer que la misma será ejecutada bajo otra modalidad contractual, al tiempo de disponer las medidas pertinentes en ese sentido.

Párrafo II.- De acoger la iniciativa y proceder como iniciativa privada, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas reconocerá como originador privado al agente privado que la presentó. Asimismo, reconocerá a favor del originador privado, como parte del mecanismo de adjudicación, la existencia de una ventaja al momento de la evaluación económica nunca menor al dos por ciento (2%) ni mayor del cinco por ciento (5%). El porcentaje exacto deberá ser establecido en el pliego de condiciones de cada iniciativa, de conformidad con los criterios definidos en el reglamento de aplicación.

Asimismo, el reglamento de aplicación podrá establecer condiciones o limitaciones al reconocimiento de la ventaja al momento de la evaluación económica, cuando el originador privado se trate de un consorcio y la composición de éste se haya modificado, o cuando se trate de fondos de inversión u otros vehículos de inversión colectiva administrados por una misma sociedad administradora de fondos de inversión, incluyendo, en su caso, las reglas para el ejercicio de la ventaja por otros fondos bajo la misma administración, siempre que no se afecte la transparencia ni la libre competencia ni se permita la comercialización independiente de dicha ventaja.

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evaluación establecidos en la reglamentación de esta ley y los pliegos de condiciones, y debiendo emitir el acta de adjudicación en un plazo máximo de treinta días luego de que sean recibidas las propuestas económicas. La presentación de documentos para la evaluación económica por parte de los oferentes será realizada al momento de presentar la evaluación técnica.

6) Adjudicación del contrato de alianzas público-privadas: Concluido el proceso competitivo de selección de adjudicatario por cumplir con los requisitos y criterios establecidos en el pliego de condiciones, en caso de haber sido adjudicado el contrato, se pasará a la firma del mismo por parte del adjudicatario y la autoridad contratante.

Párrafo I.- Solo se podrán presentar iniciativas privadas para bienes y servicios de interés social de los sectores que el Estado haya determinado como de interés para la realización de alianzas público-privadas de iniciativa privada mediante resolución del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas.

Párrafo II.- En caso de que la iniciativa presentada no contenga la suficiente documentación o información requerida para su evaluación, esta se devolverá al agente privado como “incompleta ” y no se considerará como evaluada o en proceso de evaluación.

Párrafo III.- En caso de que la iniciativa presentada contenga estimaciones de costos de los estudios que la Dirección General de Alianzas Público-Privadas entienda que no se corresponden con estos, devolverá la referida iniciativa al agente privado como “incompleta ” y no se considerará como evaluada o en proceso de evaluación.

Párrafo IV.- En caso de que la iniciativa sea evaluada y no sea declarada de interés público, la Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas comunicará la decisión al agente privado y al público en general.

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Párrafo III.- Si en la fase de declaración de interés público el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas decide continuar con el proyecto ya sea bajo la modalidad de iniciativa pública de alianza público-privada o bajo otra modalidad contractual, el originador privado, en ambos casos, tendrá derecho a la compensación de los costos de los estudios realizados, siempre que hayan sido admitidos y validados por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, en los términos establecidos en el artículo 60 de la presente ley y en el reglamento de aplicación de la presente ley.

Párrafo IV.- En el supuesto de que sea necesario modificar la iniciativa luego de declarada de interés público, la misma deberá ser nuevamente presentada al Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas para ratificar o no el interés público de la iniciativa con las respectivas modificaciones.

4) Proceso competitivo de selección de adjudicatario: El Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas dispondrá el inicio el proceso competitivo de selección de adjudicatario para aquellas iniciativas declaradas de interés público y que continuarán siendo calificadas bajo la modalidad de iniciativa privada, mediante la aprobación del Pliego de Condiciones elaborado por el Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas. Aprobado dicho Pliego, el Director Ejecutivo procurará su publicación junto con la convocatoria a los agentes privados interesados en participar. El Pliego de Condiciones contendrá, respetando los principios enunciados en el artículo 3 de esta ley, los procedimientos, plazos, términos, criterios, metodología y condiciones específicas para la evaluación y selección de cada adjudicatario, incluyendo los requerimientos de credenciales para resultar habilitado para presentar ofertas, las garantías correspondientes, los requisitos de presentación y los criterios de valoración de las propuestas técnicas y económicas, la disponibilidad o no de recursos públicos, el borrador preliminar del contrato y cualquier otra

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Párrafo V.- Toda información puesta a disposición por el Estado en cualquier fase del proceso de evaluación de iniciativa y selección de adjudicatario no comprometerá su responsabilidad civil o penal.

Párrafo VI.- En caso de que ningún agente privado distinto al originador privado presente manifestación de interés y sea habilitado como oferente en la fase de manifestación de interés, el originador privado pasará directamente a la evaluación técnica y económica, y en caso de cumplir con los requerimientos de dichas evaluaciones, este será declarado adjudicatario sin necesidad de realizar el proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo VII. - La Dirección General de Alianzas Público-Privadas podrá solicitar a los oferentes, durante la evaluación técnica y antes de iniciar la evaluación económica, aclaraciones, rectificaciones por errores de forma u omisiones, y la entrega de antecedentes, con el objeto de clarificar y precisar la propuesta técnica, para evitar que alguna sea descalificada por aspectos formales en su evaluación técnica.

Párrafo VIII.- En la etapa de evaluación económica, el originador privado tendrá una ventaja según lo establecido en el o los reglamentos, nunca mayor a 5% ni menor a 2% a su favor. El porcentaje exacto deberá ser establecido en el pliego de condiciones de cada iniciativa.

Párrafo IX.- Si en la fase de declaración de interés público el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas decide continuar con el proyecto bajo la modalidad de iniciativa pública, el originador privado, siempre que este participe en el proceso competitivo de selección de adjudicatario, recibirá una ventaja en la evaluación económica nunca mayor a 5% ni menor a 2% a su favor, cuyo porcentaje exacto será establecido en el pliego de condiciones.

Párrafo X.- La ventaja del originador privado en la etapa de evaluación económica en ningún

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información necesaria para la preparación de propuestas por parte de los agentes privados.

Previo a la publicación del pliego de condiciones, la Dirección General de Alianzas Público- Privadas requerirá al originador privado la suscripción de un Documento de Aceptación de Condiciones para Adjudicación Inmediata al Agente Privado Originador, que contiene la aceptación de la estructuración y del borrador del contrato de alianza público-privada, el cual deberá estar anexo. El Documento de Aceptación de Condiciones permitirá al Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas tomar la decisión discrecional de proceder con la adjudicación inmediata en favor del agente privado originador del contrato de alianza público-privada, solo en caso de que no haya resultado ningún otro agente privado habilitado al concluir la Etapa de Manifestación de Interés.

El reglamento de aplicación establecerá el procedimiento para la suscripción de este documento, cuyo plazo no podrá exceder de cuarenta y cinco (45) días calendario a partir de la notificación del borrador. Asimismo, el reglamento de aplicación establecerá el procedimiento, plazos y modalidad en el cual el agente privado originador, dentro del referido plazo, podrá formular observaciones, sin que estas puedan dar lugar a modificaciones en la estructura financiera aprobada, incluyendo el esquema de ingresos y egresos, los aportes públicos, las tarifas o pagos por disponibilidad y sus fórmulas de actualización; en la asignación de riesgos definida por el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas; en la estructura contractual esencial, tales como el plazo de la alianza, la naturaleza del contrato, ni las obligaciones principales de las partes y las causales de terminación anticipada. Si vencido el plazo no se suscribe el Documento de Aceptación de Condiciones para Adjudicación Inmediata al Agente Privado Originador, la Dirección General de Alianzas Público-Privadas continuará con la publicación del pliego de condiciones y el borrador del contrato, convocando a la etapa de manifestación de interés correspondiente. La suscripción del

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caso podrá suponer un incremento superior al 2% del gasto de capital previsto en la inversión.

Párrafo XI.- Concluido el proceso de selección competitiva del adjudicatario, en caso de que el adjudicatario fuera distinto al originador privado, este último tendrá derecho a reembolso de costos de los estudios realizados y presentados durante la fase de presentación de la iniciativa, el cual deberá ser cubierto en su totalidad por el adjudicatario. En ningún caso este reembolso será superior al 2% del gasto de capital previsto en la inversión.

Párrafo XII.- El agente privado podrá exigir la revocación de una iniciativa similar presentada con posterioridad por otro agente privado en el plazo previsto en esta ley.

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referido documento, previa a la publicación del pliego de condiciones, es una condición indispensable para que sea considerada la adjudicación inmediata al agente privado originador, así como las medidas discrecionales previstas en el Párrafo II del numeral I sobre la Etapa de Manifestación de Interés.

El proceso competitivo de selección de adjudicatario se desarrollará en las cuatro etapas siguientes:

I. Etapa de Manifestación de interés:

Los agentes privados interesados en participar deberán presentar las credenciales que acrediten su capacidad legal, técnica y financiera a fin de obtener su habilitación para presentar ofertas, conforme a lo establecido en el Pliego de Condiciones. El plazo para la presentación de los documentos será el fijado en dicho Pliego y, en ningún caso, podrá ser inferior a cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la publicación de la convocatoria. La habilitación para presentar ofertas procederá cuando el agente privado interesado, incluyendo al originador privado, haya acreditado válidamente dichas capacidades, siendo el criterio de evaluación de esta etapa el de “cumple ” o “no cumple ”.

Párrafo I.- Los documentos requeridos en esta etapa serán de carácter subsanable, en el plazo y forma establecido en el pliego de condiciones.

Párrafo II.- Cuando no haya ningún otro agente privado habilitado distinto al agente privado originador, y siempre que éste haya suscrito el Documento de Aceptación de Condiciones para Adjudicación Inmediata al Agente Privado Originador, descrito anteriormente, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá, a su entera y sola discreción:

a) adjudicar inmediatamente al agente privado originador en los términos del documento de aceptación o,

b) iniciar una fase de negociación, en los términos y límites establecidas en el reglamento de aplicación, para intentar mejorar las condiciones

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para el Estado, en cuyo caso procederá a adjudicar en base a los términos negociados. En cambio, en caso de no arribar a una nueva negociación, podrá discrecionalmente decidir adjudicar en base al documento firmado, o cancelar el proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo III.- En caso de que ningún agente privado presente manifestación de interés, o que ninguno de los presentados resulte habilitado para ser oferente, el proceso será declarado desierto.

II. Etapa de Presentación de Ofertas

Todo agente privado habilitado podrá presentar ofertas en el plazo establecido en el pliego de condiciones, el cual en ningún caso será inferior a noventa (90) días contados a partir de la comunicación a los agentes privados habilitados. Este plazo podrá ser prorrogado, mediante resolución motivada, hasta el doble del tiempo inicialmente previsto en el Pliego de Condiciones, siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad.

Párrafo I.- Para los casos cuando resulte habilitado un único agente privado distinto al originador privado, o cuando ese único agente privado habilitado es el originador privado que no haya suscrito el Documento de Aceptación de Condiciones para Adjudicación Inmediata al Agente Privado Originador, el pliego de condiciones establecerá el procedimiento que permita la presentación anticipada de oferta técnica y oferta económica.

III. Etapa de Evaluación de Ofertas

El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, en coordinación con la autoridad contratante, evaluará la documentación contenida en la oferta técnica y en la oferta económica presentada por los oferentes conforme a lo dispuesto en el pliego de condiciones. Para apoyar en la evaluación de ofertas podrán ser designados peritos asesores mediante resolución administrativa. La evaluación de ofertas se llevará a cabo de la manera siguiente:

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a) Evaluación de oferta técnica: En primer orden se procederá a la apertura y evaluación de la documentación contenida en la oferta técnica presentada por los oferentes para determinar si cumple con los requerimientos descritos en el pliego de condiciones. Se considerará técnicamente aceptable, y por tanto que cumple, la oferta que satisfaga todos los requisitos técnicos obligatorios y alcance los umbrales mínimos de fiabilidad y calidad que se definan en el reglamento de aplicación y se desarrollen en el pliego de condiciones. El criterio de evaluación de la oferta técnica será “cumple ” o “no cumple ” con los requerimientos técnicos, sin perjuicio de que el pliego de condiciones pueda, en los casos en que se justifique, establecer criterios adicionales de ponderación técnica conforme a lo dispuesto en el reglamento de aplicación.

b) Evaluación de oferta económica: Únicamente se procederá a la apertura y evaluación de las ofertas económicas de los oferentes cuya oferta técnica haya sido calificada como “cumple ” con los requerimientos establecidos en el Pliego de Condiciones. El Pliego de Condiciones de cada proceso establecerá los criterios económicos aplicables a la evaluación, incluyendo la definición del porcentaje exacto de ventaja económica para el originador privado, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de aplicación.

Párrafo I.- Durante la evaluación de las ofertas, se podrá requerir a los oferentes aclaraciones o rectificaciones de errores formales u omisiones en la oferta técnica, así como de errores aritméticos en la oferta económica, con el único objeto de clarificar las propuestas, sin que ello pueda implicar la modificación de su contenido sustancial ni, en ningún caso, la mejora de los valores ofertados. Los elementos esenciales de la oferta no serán subsanables y su omisión dará lugar a su rechazo, correspondiendo al Pliego de Condiciones definir dichos elementos y las reglas específicas para las subsanaciones permitidas.

Párrafo II.- La evaluación de oferta económica será realizada en el plazo establecido para tales fines en el pliego de condiciones, el cual comenzará a

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contarse a partir de la fecha de apertura de las ofertas económicas, y nunca deberá exceder al plazo máximo de treinta (30) días luego de que sean aperturadas las propuestas económicas. Este plazo es susceptible de ser prorrogado hasta el doble del tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones, siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad. Esta prórroga será realizada mediante acta motivada de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

Párrafo III.- En el marco de la evaluación de la oferta económica, el Pliego de Condiciones y el Reglamento de Aplicación preverán los criterios y procedimientos para la identificación y tratamiento de las ofertas anormalmente bajas u ofertas temerarias, incluyendo, según corresponda, la obligación de requerir aclaraciones al oferente y la facultad de rechazar dichas ofertas cuando no se justifique adecuadamente su viabilidad técnica y económica.

IV. Etapa de Conclusión del Proceso Competitivo de Selección de Adjudicatario:

El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas emitirá el acta correspondiente, contentiva de los resultados del proceso de evaluación y mediante la cual podrá:

a. En el caso de haberse seleccionado un adjudicatario o varios adjudicatarios, según aplique, por haber presentado la propuesta económica más conveniente para los usuarios del bien o servicio de interés social de la alianza público-privada, procederá a adjudicar el contrato de alianza público-privada, caso en el cual el adjudicatario procederá a constituir la sociedad gestora para que esta posteriormente proceda con la firma del contrato con la autoridad contratante.

b. En el caso de que ningún Agente Privado Habilitado presentare oferta, o que ninguna de las ofertas presentadas cumpliere con los requerimientos técnicos y/o económicos exigidos en el pliego de condiciones, procederá a declarar

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desierto el proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo I.- En el supuesto de que, como resultado de la evaluación de las ofertas, solo una oferta cumpla con los requerimientos técnicos y económicos establecidos en el Pliego de Condiciones, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, sin perjuicio de ejercer inmediatamente su facultad de adjudicar prevista anteriormente, propuesta de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas y en coordinación con la autoridad contratante, podrá, mediante resolución debidamente motivada y cuando tal posibilidad haya sido prevista expresamente en el Pliego de Condiciones: (i) declarar desierto el proceso competitivo de selección de adjudicatario; o (ii) continuar el procedimiento con la oferta remanente, pudiendo incorporar una fase de negociación dirigida a mejorar las condiciones de la oferta, siempre que se respeten los principios de transparencia, igualdad de trato y obtención de valor por dinero. Los criterios y procedimientos a seguir en estos casos se preverán en el reglamento de aplicación y el pliego de condiciones.

Párrafo II.- En caso de que el adjudicatario fuera distinto al originador privado, este último tendrá derecho a la compensación de costos de los estudios presentados, el cual deberá ser cubierto en su totalidad por el adjudicatario, en los términos del artículo 60 de la presente ley. En ningún caso esta compensación será superior al dos por ciento (2%) del gasto de capital previsto en la inversión.

BLOQUE 6 – Procedimientos de adjudicación y contratación

Artículo 39.- Procedimientos. La presentación, evaluación y selección de iniciativas y adjudicatarios de alianzas público-privadas de iniciativa pública se realizará en las cinco fases siguientes: presentación de iniciativas, evaluación de iniciativas, declaración de interés público, proceso competitivo de selección de adjudicatario y adjudicación del contrato de

Artículo 39.- Procedimiento de iniciativa pública. Toda iniciativa pública de alianza público-privada se realizará y atenderá siguiendo el procedimiento descrito en las fases o etapas siguientes:

1) Presentación de iniciativas y evaluación de prefactibilidad: Los agentes públicos someterán ante el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas, vía el Director Ejecutivo de la Dirección

Desde la perspectiva del procedimiento de adjudicación y contratación, el anteproyecto introduce una mejora aparente en la sistematización del proceso, pero lo hace a costa de una excesiva densidad normativa que, en mi opinión, desdibuja el papel propio de la ley. El artículo se aproxima más a un manual de procedimiento que a una norma de rango legal, al detallar fases, subfases, actuaciones

En el anteproyecto ampliado, este artículo debe reformularse para reconocer explícitamente que la iniciativa pública puede materializarse a través de dos vías diferenciadas: APP contractuales (APPC) y APP institucionales (APPI). Esta distinción no puede ser implícita ni relegada al reglamento, sino que debe

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alianza público-privada, las cuales se llevarán a cabo según los siguientes procedimientos:

1) Presentación de iniciativas: Los agentes públicos someterán ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, vía la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, los documentos requeridos para la consideración de la iniciativa, según lo establecido en el artículo 34 de esta ley y el o los reglamentos. Desde que la Dirección General de Alianzas Público-Privadas verifica que el proyecto contiene todos los documentos requeridos para su evaluación, deberá hacer de conocimiento público que el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas iniciará la evaluación de la iniciativa.

2) Evaluación de iniciativas: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas evaluará la iniciativa de conformidad con lo establecido en los reglamentos.

3) Declaración de interés público: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas declarará de interés público aquellas iniciativas que hayan sido calificadas como pertinentes y convenientes bajo el mecanismo de alianza público-privada y publicará inmediatamente dicha declaración, conjuntamente con la documentación técnica utilizada en la evaluación de la iniciativa, según las disposiciones y mecanismos establecidos en el o los reglamentos de esta ley. En los casos en que se determine que se trata de una alianza público-privada sin fines de lucro, dicha determinación se indicará y fundamentará en la declaración de interés público.

4) Proceso competitivo de selección del adjudicatario: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas iniciará el proceso competitivo de selección del adjudicatario para aquellas iniciativas declaradas de interés público, mediante la presentación y publicación de un pliego de condiciones que contenga los procedimientos, los plazos, los términos, los criterios, la metodología y las condiciones específicas para la evaluación y selección del

General de Alianzas Público-Privadas, los estudios, análisis e informaciones, como mínimo a nivel de prefactibilidad, exigidos para la consideración de la iniciativa enumerados en el artículo 34 de esta ley, su reglamento de aplicación y los lineamientos para la preparación y presentación de iniciativas.

Párrafo I.- El Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas evaluará la prefactibilidad de la iniciativa, de conformidad a lo establecido en el reglamento y en las metodologías correspondientes, en el plazo previsto en el reglamento de aplicación, para decidir la admisibilidad o no de la iniciativa.

Párrafo II.- La iniciativa será devuelta al agente público como “incompleta ”, y no se considerará admitida, cuando carezca de la documentación mínima exigida, cuando la información presentada no tenga la profundidad necesaria, conforme a la valoración y criterio de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

Párrafo III.- Si la Dirección General de Alianzas Público-Privadas mediante resolución decide que procede la admisión del proyecto de iniciativa pública, deberá hacer de conocimiento público que el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas iniciará la evaluación de factibilidad de la iniciativa.

2) Evaluación de factibilidad: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas evaluará la factibilidad de la iniciativa en base a los estudios, análisis e informaciones presentados inicialmente y cualquier otro presentado o actualizado luego de su admisión, de conformidad con lo establecido en el reglamento y en las metodologías correspondientes, teniendo la facultad de requerir estudios adicionales y reestructurar la iniciativa con la introducción de contrapropuestas o modificaciones que considere procedentes.

Párrafo I.- El Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas podrá emitir resolución determinando que la iniciativa sometida no es de interés público, el Director Ejecutivo comunicará la decisión adoptada al agente público originador.

administrativas y elementos operativos que deberían residir en el reglamento.

Este enfoque genera una primera consecuencia relevante: la rigidez del sistema. La contratación de proyectos APP requiere flexibilidad para adaptarse a la complejidad técnica, financiera y sectorial de cada proyecto. Sin embargo, la hiper-regulación en la ley limita esa capacidad de adaptación y puede dificultar la gestión eficiente de los procesos de licitación.

En segundo lugar, el anteproyecto no establece una separación clara entre la fase de estructuración del proyecto y la fase de contratación. La incorporación de etapas como la prefactibilidad y la factibilidad dentro del mismo artículo que regula el proceso competitivo introduce una continuidad que, desde el punto de vista contractual, resulta problemática. La ausencia de un hito claro que marque el cierre de la estructuración y el inicio de la licitación genera incertidumbre para los oferentes, que pueden percibir que las condiciones del contrato no están completamente estabilizadas al momento de preparar sus ofertas.

Asimismo, el diseño del proceso competitivo, aunque más desarrollado que en la ley vigente, no incorpora mecanismos suficientes para garantizar una competencia efectiva. El anteproyecto describe las etapas, pero no asegura resultados. No se establecen umbrales de concurrencia, ni se prevén soluciones claras para los supuestos de participación limitada, lo que puede derivar en procesos formalmente competitivos, pero materialmente débiles.

Por último, resulta especialmente llamativa la ausencia de un control final previo a la adjudicación. El procedimiento no exige una validación integral del proceso competitivo antes de adoptar la decisión de adjudicar, lo que deja sin cobertura un momento crítico del ciclo de contratación. En consecuencia, el sistema carece de un mecanismo que asegure que la adjudicación responde efectivamente a

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incorporarse en la propia ley como elemento estructural del sistema.

En este sentido, el procedimiento debe incorporar un momento decisional clave, que denomino “decisión de modelo”, mediante el cual, tras la evaluación de factibilidad, el Consejo Nacional de APP determina si el proyecto debe estructurarse como contrato APP o como vehículo institucional (empresa pública no financiera, fideicomiso u otro esquema equivalente). Esta decisión debe estar sustentada en un análisis comparativo obligatorio entre alternativas (APP contractual, APP institucional y obra pública tradicional), basado en criterios de valor por dinero, asignación de riesgos y sostenibilidad fiscal.

A partir de esta decisión, el procedimiento se bifurca:

1. En el caso de APP contractuales, se mantiene el esquema de proceso competitivo mediante pliego de condiciones, con selección del adjudicatario conforme a criterios técnicos y económicos.

2. En el caso de APP institucionales, el procedimiento debe orientarse a la selección competitiva del socio privado o del operador, lo cual exige adaptar el proceso de adjudicación a variables distintas, como la estructura de capital, las condiciones de financiación, el modelo de gobierno corporativo y los compromisos de desempeño.

Asimismo, el procedimiento debe incorporar de forma obligatoria un cierre de evaluación previo a la adjudicación o constitución del vehículo, en el que se revalide el valor por dinero, el impacto fiscal y la coherencia del modelo elegido respecto a la fase de factibilidad. Este cierre debe tener carácter habilitante y requerir dictamen vinculante del Ministerio de Hacienda.

Finalmente, el artículo debe garantizar que los principios de competencia, transparencia y control fiscal se apliquen de forma equivalente en ambas modalidades, evitando que la

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adjudicatario, respetando los principios enunciados en el artículo 3 de esta ley. El pliego de condiciones determinará los requisitos en términos de tipo y monto de las garantías exigidas a los oferentes, los criterios de valoración de las propuestas técnicas y las propuestas económicas, la disponibilidad o no de recursos públicos, el borrador preliminar del contrato y toda otra información requerida para la elaboración de propuestas por parte de los agentes privados. El proceso de selección se desarrollará en las tres etapas siguientes:

a) Habilitación de oferentes: El agente privado que desee participar en el proceso competitivo de selección de adjudicatario deberá presentar la documentación requerida en el pliego de condiciones para verificar su capacidad técnica y económica para la alianza público-privada, dentro del plazo determinado por el pliego de condiciones, que en ningún caso podrá ser inferior de cuarenta y cinco (45) días luego de ser publicado el llamado de participación a los agentes privados; plazo susceptible de ser prorrogado siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad. Este plazo podrá ser ampliado hasta el doble de tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones mediante acta motivada de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

b) Evaluación técnica: Los oferentes habilitados podrán presentar la documentación técnica y económica en el plazo establecido en el pliego de condiciones, que en ningún caso será inferior a noventa (90) días luego de la comunicación de los oferentes habilitados, plazo susceptible de ser prorrogado siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad. Este plazo podrá ser ampliado hasta el doble de tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones mediante acta motivada de la Dirección General de Alianzas Público- Privadas. El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas analizará las propuestas y determinará las que cumplen

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3) Declaración de interés público: El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá, mediante resolución motivada, declarar de interés público la iniciativa pública que haya sido calificada como pertinente en base a los estudios, presentados y a los estudios adicionales que hayan sido requeridos, y que resulte conveniente ejecutar mediante contrato de alianzas públicoprivadas, y publicará dicha declaración, conjuntamente con la documentación técnica utilizada en la evaluación de factibilidad de la iniciativa, según las disposiciones y mecanismos establecidos en esta ley y su reglamento de aplicación, instruyendo además a la estructuración del Pliego de Condiciones, el borrador de contrato, así como cualquier otra documentación o anexos que fuesen necesarios para iniciar el proceso competitivo de selección de adjudicatario. El plazo para la elaboración de los documentos de referencia se contará a partir de la declaratoria de interés público, y el reglamento de aplicación establecerá su duración máxima, así como la posibilidad de su prórroga y las posibles causas de suspensión de ese plazo.

Párrafo I.- Alternativamente, en esta etapa el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas podrá, de manera motivada, declarar de interés público la iniciativa y disponer que la misma será ejecutada bajo otra modalidad de contratación pública, al tiempo que podrá adoptar las medidas pertinentes en ese sentido.

Párrafo II.- En el supuesto de que sea necesario modificar la iniciativa luego de declarada de interés público, la misma deberá ser nuevamente presentada al Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas para ratificar o no el interés público de la iniciativa con las respectivas modificaciones.

4) Proceso competitivo de selección de adjudicatario: El Consejo Nacional de Alianzas Público- Privadas dispondrá el inicio del proceso competitivo de selección de adjudicatario para aquellas iniciativas declaradas de interés público, mediante la aprobación del Pliego de Condiciones elaborado por el Director Ejecutivo de la Dirección

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los principios de transparencia, competencia y valor por dinero.

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utilización de estructuras institucionales se convierta en una vía de elusión del régimen APP.

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con los requerimientos descritos en el pliego de condiciones; el resultado de la evaluación será “cumple ” o “no cumple ” los requerimientos técnicos.

c) Evaluación económica: Se analizará la propuesta económica presentada por los oferentes que cumplen la evaluación técnica, para lo cual el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas seleccionará la propuesta económica más conveniente para los usuarios del bien o servicio de interés social de la alianza público-privada, a partir de los criterios de evaluación establecidos en la reglamentación de esta ley y el pliego de condiciones. El acta de adjudicación será emitida en un plazo máximo de treinta días luego de que sean recibidas las propuestas económicas. La presentación de documentos para la evaluación económica por parte de los oferentes será realizada al momento de presentar la evaluación técnica.

5) Adjudicación del contrato de alianza públicoprivada: Concluido el proceso de selección, en caso de haber resultado un adjudicatario por cumplir con los requisitos y criterios establecidos en el pliego de condiciones, se procederá a la firma del contrato entre el adjudicatario y la autoridad contratante.

Párrafo I.- En caso de que la iniciativa pública no sea declarada de interés público, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas comunicará la decisión, y esta no podrá presentarse bajo el esquema de iniciativa privada hasta que no haya transcurrido un plazo de dos años, contados a partir de la mencionada comunicación.

Párrafo II.- La Dirección General de Alianzas Público-Privadas podrá solicitar a los oferentes, durante la evaluación técnica y antes de iniciar la evaluación económica, aclaraciones, rectificaciones por errores de forma u omisiones, y la entrega de antecedentes, con el objeto de clarificar y precisar la propuesta técnica, para evitar que alguna sea descalificada

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General de Alianzas Público-Privadas. Aprobado dicho Pliego, el Director Ejecutivo procurará su publicación junto con la convocatoria a los agentes privados interesados en participar. El Pliego de Condiciones contendrá, respetando los principios enunciados en el artículo 3 de esta ley, los procedimientos, plazos, términos, criterios, metodología y condiciones específicas para la evaluación y selección de cada adjudicatario, incluyendo los requerimientos de credenciales para resultar habilitado para presentar ofertas, las garantías correspondientes, los requisitos de presentación y los criterios de valoración de las propuestas técnicas y económicas, la disponibilidad o no de recursos públicos, el borrador preliminar del contrato y cualquier otra información necesaria para la preparación de propuestas por parte de los agentes privados. Toda información puesta a disposición por el Estado en cualquier fase del proceso competitivo de selección de adjudicatario no generará responsabilidad de ningún orden, sea civil, penal, administrativo o disciplinario, para el Estado ni para los funcionarios que actúen en el marco de sus competencias.

El proceso competitivo de selección de adjudicatario se desarrollará en las cuatro etapas siguientes:

I. Etapa de Manifestación de interés:

Los agentes privados interesados en participar deberán presentar las credenciales que acrediten su capacidad legal, técnica y financiera a fin de obtener su habilitación para presentar ofertas, conforme a lo establecido en el Pliego de Condiciones. El plazo para la presentación de los documentos será el fijado en dicho Pliego y, en ningún caso, podrá ser inferior a cuarenta y cinco (45) días contados a partir de la publicación de la convocatoria. La habilitación para presentar ofertas procederá cuando el agente privado interesado haya acreditado válidamente dichas capacidades, siendo el criterio de evaluación de esta etapa el de “cumple ” o “no cumple ”.

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por aspectos formales en su evaluación técnica, según lo establecido en los reglamentos.

Párrafo III.- La información puesta a disposición por el Estado en cualquier fase del proceso de evaluación de iniciativa y selección de adjudicatario no comprometerá su responsabilidad civil o penal.

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Párrafo I.- Los documentos requeridos en esta etapa serán de carácter subsanable, en el plazo y forma establecido en el pliego de condiciones.

Párrafo II.- En caso de que ningún agente privado presente manifestación de interés, o que ninguno de los presentados resulte habilitado para ser oferente, el proceso será declarado desierto.

II. Etapa de Presentación de Ofertas:

Todo agente privado habilitado podrá presentar ofertas en el plazo establecido en el pliego de condiciones, el cual en ningún caso será inferior a noventa (90) días contados a partir de la comunicación a los agentes privados habilitados. Este plazo podrá ser prorrogado, mediante resolución motivada de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, hasta el doble del tiempo inicialmente previsto en el Pliego de Condiciones, siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad.

Párrafo I.- Para los casos cuando resulte habilitado un único agente privado, el pliego de condiciones establecerá el procedimiento que permita la presentación anticipada de oferta técnica y oferta económica.

III. Etapa de Evaluación de Ofertas

El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, en coordinación con la autoridad contratante, evaluará la documentación contenida en la oferta técnica y en la oferta económica presentada por los oferentes conforme a lo dispuesto en el pliego de condiciones. Para apoyar en la evaluación de ofertas podrán ser designados peritos asesores mediante resolución administrativa. La evaluación de ofertas se llevará a cabo de la manera siguiente:

a) Evaluación de oferta técnica: En primer orden se procederá a la apertura y evaluación de la documentación contenida en la oferta técnica presentada por los oferentes para determinar si cumple con los requerimientos descritos en el pliego de condiciones. Se considerará técnicamente aceptable, y por tanto que cumple,

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la oferta que satisfaga todos los requisitos técnicos obligatorios y alcance los umbrales mínimos de fiabilidad y calidad que se definan en el reglamento de aplicación y se desarrollen en el pliego de condiciones. El criterio de evaluación de la oferta técnica será “cumple ” o “no cumple ” con los requerimientos técnicos, sin perjuicio de que el pliego de condiciones pueda, en los casos en que se justifique, establecer criterios adicionales de ponderación técnica conforme a lo dispuesto en el reglamento de aplicación.

b) Evaluación de oferta económica: Únicamente se procederá a la apertura y evaluación de las ofertas económicas de los oferentes cuya oferta técnica haya sido calificada como “cumple ” con los requerimientos establecidos en el Pliego de Condiciones. El Pliego de Condiciones de cada proceso establecerá los criterios económicos aplicables a la evaluación, de conformidad con lo dispuesto en el reglamento de aplicación.

Párrafo I.- Durante la evaluación de las ofertas, se podrá requerir a los oferentes aclaraciones o rectificaciones de errores formales u omisiones en la oferta técnica, así como de errores aritméticos en la oferta económica, con el único objeto de clarificar las propuestas, sin que ello pueda implicar la modificación de su contenido sustancial ni, en ningún caso, la mejora de los valores ofertados. Los elementos esenciales de la oferta no serán subsanables y su omisión dará lugar a su rechazo, correspondiendo al Pliego de Condiciones definir dichos elementos y las reglas específicas para las subsanaciones permitidas.

Párrafo II.- La evaluación de oferta económica será realizada en el plazo establecido para tales fines en el pliego de condiciones, el cual comenzará a contarse a partir de la fecha de apertura de las ofertas económicas, y nunca deberá exceder al plazo máximo de treinta (30) días luego de que sean aperturadas las propuestas económicas. Este plazo es susceptible de ser prorrogado hasta el doble del tiempo inicialmente establecido en el pliego de condiciones, siempre que la complejidad del objeto del contrato lo amerite de conformidad con el principio de razonabilidad. Esta prórroga

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será realizada mediante resolución motivada de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas.

Párrafo III.- En el marco de la evaluación de la oferta económica, el Pliego de Condiciones y el Reglamento de Aplicación preverán los criterios y procedimientos para la identificación y tratamiento de las ofertas anormalmente bajas u ofertas temerarias, incluyendo, según corresponda, la obligación de requerir aclaraciones al oferente y la facultad de rechazar dichas ofertas cuando no se justifique adecuadamente su viabilidad técnica y económica.

IV. Etapa de Conclusión del Proceso Competitivo de Selección de Adjudicatario:

El Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas emitirá el acta correspondiente, contentiva de los resultados del proceso de evaluación y mediante la cual podrá:

a. En el caso de haberse seleccionado un adjudicatario o varios adjudicatarios, según aplique, por haber presentado la propuesta económica más conveniente para los usuarios del bien o servicio de interés social de la alianza público-privada, procederá a adjudicar el contrato de alianza público-privada, caso en el cual el adjudicatario procederá a constituir la sociedad gestora para que esta posteriormente proceda con la firma del contrato con la autoridad contratante.

b. En el caso de que ningún Agente Privado Habilitado presentare oferta, o que ninguna de las ofertas presentadas cumpliere con los requerimientos técnicos y/o económicos exigidos en el pliego de condiciones, procederá a declarar desierto el proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo I.- En el supuesto de que, como resultado de la evaluación de las ofertas, solo una oferta cumpla con los requerimientos técnicos y económicos establecidos en el Pliego de Condiciones, el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, sin perjuicio de ejercer inmediatamente su facultad de adjudicar prevista

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Artículo 40. – Procedimiento de iniciativa privada, ya Transcrito en el bloque anterior.

anteriormente, propuesta de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas y en coordinación con la autoridad contratante, podrá, mediante resolución debidamente motivada y cuando tal posibilidad haya sido prevista expresamente en el Pliego de Condiciones: (i) declarar desierto el proceso competitivo de selección de adjudicatario; o (ii) continuar el procedimiento con la oferta remanente, pudiendo incorporar una fase de negociación dirigida a mejorar las condiciones de la oferta, siempre que se respeten los principios de transparencia, igualdad de trato y obtención de valor por dinero. Los criterios y procedimientos a seguir en estos casos se preverán en el reglamento de aplicación y el pliego de condiciones.

Artículo 40. – Procedimiento de iniciativa privada. Modificaciones ya transcritas en el bloque anterior.

Desde el punto de vista del procedimiento de adjudicación y contratación, el artículo 40 plantea uno de los principales puntos de tensión del anteproyecto. A diferencia de la iniciativa pública, donde el Estado mantiene el control del proceso, en la iniciativa privada el diseño procedimental introduce elementos que pueden comprometer la competencia y la neutralidad del proceso de adjudicación.

El primer aspecto crítico es la posibilidad de adjudicación en ausencia de competencia efectiva. El anteproyecto permite que, si no concurren terceros en la fase de manifestación de interés, el originador pueda resultar adjudicatario. Esta previsión, aunque pueda justificarse desde una lógica de incentivo a la iniciativa privada, entra en conflicto directo con el principio de licitación competitiva. En la práctica, abre la puerta a adjudicaciones con un nivel muy limitado de contraste de mercado.

A ello se suma la posición privilegiada del originador dentro del procedimiento. El originador no solo concibe el proyecto, sino que participa en su estructuración y dispone de información detallada que no necesariamente es replicable por otros oferentes. Esta asimetría se ve reforzada por la existencia de una ventaja en la evaluación económica, lo que configura un escenario en el que la igualdad de

Desde la perspectiva del modelo ampliado, la iniciativa privada debe ser compatible tanto con APP contractuales como con APP institucionales, lo que implica una reformulación profunda de su lógica actual.

En primer lugar, debe eliminarse cualquier posibilidad de que la iniciativa privada conduzca a una adjudicación directa, ya sea explícita o implícita. Esto es especialmente crítico en el caso de las APP institucionales, donde el riesgo de asignación directa de participación accionarial o control operativo es aún mayor. En consecuencia, la ley debe establecer de forma expresa que toda iniciativa privada que sea declarada de interés público deberá culminar en un proceso competitivo, independientemente de la modalidad de ejecución.

En segundo lugar, el procedimiento debe incorporar, al igual que en la iniciativa pública, una fase obligatoria de decisión de modelo, en la que se determine si el proyecto se estructurará como APPC o APPI. Esta decisión no puede quedar abierta ni ser discrecional, sino que debe basarse en un análisis técnico comparativo y en criterios de eficiencia económica y sostenibilidad fiscal.

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Artículo 41.- Impedimentos. No podrán participar como agentes privados, como subcontratistas de agentes privados o como fiduciarios las siguientes personas:

1) Las autoridades y funcionarios del Estado dominicano, ya sean del gobierno central, entidades autónomas, entidades descentralizadas, gobiernos locales, empresas

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condiciones entre competidores queda seriamente comprometida.

Otro elemento especialmente problemático es la introducción del denominado “Documento de Aceptación de Condiciones para Adjudicación Inmediata”. Este instrumento, al exigir al originador la aceptación anticipada de las condiciones del contrato, condiciona de facto el desarrollo del proceso competitivo. Además, limita la capacidad de la Administración para introducir ajustes en la estructuración sin poner en riesgo la coherencia del procedimiento, generando un efecto de rigidez que no es propio de una licitación abierta.

Finalmente, el artículo no incorpora mecanismos que permitan verificar, antes de adjudicar, que el proceso ha generado un resultado competitivo y eficiente. La ausencia de este control resulta especialmente grave en el contexto de la iniciativa privada, donde los riesgos de captura del proceso son mayores.

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En el caso de APP institucionales, la fase competitiva debe adaptarse a la naturaleza del objeto, centrando la competencia en:

• las condiciones de entrada del socio privado,

• el precio del capital o coste de financiación,

• la estructura de gobierno corporativo,

• los compromisos de operación y mantenimiento,

• y los indicadores de desempeño.

En tercer lugar, el régimen de ventaja del originador debe mantenerse, pero estrictamente limitado y neutral desde el punto de vista competitivo. En el modelo ampliado, esta ventaja debe configurarse exclusivamente como un ajuste de evaluación o criterio de desempate, aplicable tanto en APPC como en APPI, y nunca como mecanismo que distorsione la competencia o sustituya el proceso competitivo.

Asimismo, el régimen de compensación de estudios debe ser homogéneo para ambas modalidades, garantizando la recuperación de costos cuando el proyecto se materialice, pero evitando incentivos perversos que favorezcan la captura del proceso por parte del originador.

Por último, el procedimiento debe reforzar las garantías de integridad y competencia, especialmente en el caso de APPI, donde el originador puede tener incentivos a participar en la estructura societaria o en la gestión del vehículo, lo que exige reglas estrictas de conflicto de interés y separación de funciones.

Artículo 41.- Impedimentos. No podrán participar como agentes privados, subcontratistas de agentes privados o fiduciarios, las siguientes personas:

1) Las autoridades y funcionarios del Estado dominicano, ya pertenezcan al gobierno central, entidades autónomas, entidades descentralizadas, gobiernos locales, empresas públicas, otros

El anteproyecto introduce mejoras en la definición de los impedimentos, ampliando su alcance y precisando algunas categorías relevantes. Sin embargo, desde la perspectiva del procedimiento de adjudicación, el artículo presenta una limitación importante: su falta de integración operativa en el proceso.

En el modelo ampliado, el régimen de impedimentos debe integrarse explícitamente en el procedimiento de adjudicación y contratación, diferenciando entre APP contractuales y APP institucionales.

En el caso de APP contractuales, el régimen debe aplicarse a los oferentes, miembros de consorcios y subcontratistas críticos,

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públicas, otros poderes del Estado y órganos constitucionales, así como sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o el cuarto grado en caso de los participantes del comité técnico.

2) La persona que haya actuado como asesor o participado, directa o indirectamente, en la evaluación en cualquiera de las fases de aprobación de la iniciativa o selección del adjudicatario, tanto como funcionario del Estado, o como subcontratado para tales fines.

3) La persona que haya sido demandada por el Estado y condenada por incumplimiento contractual.

4) La persona que se encuentre sometida a un plan de reestructuración o a un proceso de liquidación judicial, de conformidad con la Ley No. 141-15, del 7 de agosto de 2015, de Reestructuración y Liquidación de Empresas y Personas Físicas Comerciantes. Deroga los artículos del 437 al 614 del Código de Comercio y la Ley No.4582, del año 1956, sobre Declaración de Estado de Quiebra.

5) La persona jurídica cuyos directivos se encuentren bajo investigación, como imputados o cumpliendo condena por delitos de falsedad, delitos contra la propiedad, delitos de cohecho, malversación de fondos públicos, tráfico de influencia, soborno, lavado de activos, financiamiento al terrorismo, prevaricación, revelación de secretos, uso de información privilegiada, delitos contra la fe pública, delitos comprendidos en las convenciones internacionales de las que el país sea signatario, o delitos contra las finanzas públicas, hasta que haya transcurrido un lapso igual al doble de la condena.

Párrafo I.- Para los funcionarios contemplados en los literales 1 y 2 de este artículo, la prohibición se extenderá hasta veinticuatro meses después de la salida del cargo.

Párrafo II.- Estas prohibiciones aplican a aquellas personas que, por razones de

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poderes del Estado y órganos constitucionales, así como sus parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o en el caso del comité técnico, hasta el cuarto grado de consanguinidad.

2) Las personas que hayan actuado como asesores o participado, directa o indirectamente, en la evaluación en cualquiera de las fases o etapas del procedimiento de iniciativa de alianza públicoprivada, ya sea como funcionarios públicos o contratistas o subcontratistas para tales fines.

3) La persona que haya sido demandada por el Estado y condenada por incumplimiento contractual, dentro de los últimos cinco (5) años.

4) Las personas que se encuentren sometidas a un plan de reestructuración o a un proceso de liquidación judicial conforme a la Ley No. 141-15, del 7 de agosto de 2015, de Reestructuración y Liquidación de Empresas y Personas Físicas Comerciantes, la cual derogó los artículos del 437 al 614 del Código de Comercio y la Ley No. 4582, del año 1956, sobre Declaración de Estado de Quiebra.

5) Las personas que se encuentren inhabilitadas conforme al régimen legal vigente sobre contratación pública o en virtud de la legislación sectorial aplicable a la iniciativa.

6) Las personas jurídicas cuyos directivos, representantes legales o beneficiarios finales que hayan sido imputados o estén cumpliendo condena por delitos de falsedad, contra la propiedad, cohecho, malversación de fondos públicos, tráfico de influencia, soborno, lavado de activos, financiamiento al terrorismo, prevaricación, revelación de secretos, uso de información privilegiada, delitos contra la fe pública, delitos comprendidos en los convenciones o tratados internacionales suscritos por la República Dominicana, o delitos contra las finanzas públicas, hasta que haya transcurrido un plazo igual al doble de la condena impuesta, contado a partir del cumplimiento total de la misma.

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Los impedimentos se configuran como un conjunto de condiciones de elegibilidad, pero no se articulan claramente dentro de las distintas fases del procedimiento de contratación. No se establece de manera expresa en qué momentos debe verificarse su cumplimiento, ni cómo deben gestionarse las situaciones sobrevenidas que puedan afectar a un oferente durante el proceso.

Asimismo, el artículo no define con suficiente claridad las consecuencias procedimentales del incumplimiento de los impedimentos. No se especifica, por ejemplo, si la detección de una causa de impedimento en una fase avanzada del procedimiento debe implicar la exclusión automática del oferente o la revisión del proceso. Esta indeterminación puede generar inseguridad jurídica y conflictos en la fase de adjudicación.

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garantizando que ningún agente que haya intervenido en la estructuración o evaluación del proyecto pueda participar en la licitación.

En el caso de APP institucionales, el ámbito debe ampliarse significativamente, incluyendo no solo a los socios privados, sino también a:

• los administradores y directivos designados,

• las fiduciarias en caso de fideicomisos,

• los auditores externos,

• y cualquier entidad que mantenga relaciones contractuales relevantes con el vehículo.

Además, el procedimiento de adjudicación debe exigir la verificación de impedimentos en tres momentos clave: durante la habilitación, antes de la adjudicación o selección del socio privado, y durante la ejecución del contrato o del vehículo institucional. Esto es especialmente relevante en APPI, donde pueden producirse cambios en la estructura de propiedad o en el control efectivo.

El artículo debe también prever mecanismos de sustitución de participantes en caso de aparición sobrevenida de impedimentos, garantizando la continuidad del proceso sin afectar la competencia.

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dirección, participación accionaria o en sociedad, pueda presumirse que son una continuación o que derivan, por transformación, fusión, cesión o sucesión, o de cualquier otra forma, de aquellas comprendidas en una de las causales anteriores.

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Artículo 42.- No elegibilidad de la iniciativa privada. Serán rechazadas como iniciativas privadas aquellas que se encuentren en uno o varios de los supuestos que se describen a continuación:

1) Iniciativa que sea similar a aquella presentada por agentes públicos o privados que esté en evaluación o proceso de selección por parte del Estado.

2) Iniciativa que sea similar a aquella que haya sido evaluada y no declarada como de interés público y que no hayan transcurridos dos años desde su evaluación.

3) Iniciativa que esté debidamente registrada en el banco de proyectos de alianzas públicoprivadas o en el Sistema Nacional de Inversión Pública y que el sector público esté evaluando para ser desarrollada bajo iniciativa pública o contratación pública. La reglamentación de la ley establecerá los mecanismos para realizar las consultas previas necesarias en el banco de proyectos.

Párrafo. - Se entiende como iniciativa similar cuando su objeto total o parcial coincida con el de otra en cuanto a área geográfica, destino, actividad principal, uso de bienes del Estado, y que su aceptación afecte negativamente el desarrollo de otra.

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Párrafo I.- En los casos contemplados en los numerales 1 y 2 de este artículo, la prohibición se extenderá hasta veinticuatro (24) meses después de la salida del cargo o de la finalización del vínculo contractual con el Estado.

Párrafo II.- Las prohibiciones establecidas en este artículo serán igualmente aplicables a aquellas personas jurídicas que, por razón de dirección, participación accionaria, asociación, transformación, fusión, escisión, cesión o sucesión empresarial, puedan presumirse como continuación o derivación de alguna de las personas comprendidas en las causales de impedimento descritas anteriormente.

Artículo 42.- Desestimación de la iniciativa privada. Serán desestimadas como iniciativas privadas aquellas que se encuentren en uno o varios de los supuestos que se describen a continuación:

1) Iniciativas que sean similares a aquellas presentadas por agentes públicos o privados que se encuentren en evaluación de factibilidad o proceso competitivo de selección de adjudicatario.

2) Iniciativas que sean similares a otras que hayan sido evaluadas en factibilidad y declaradas de no interés público, y respecto de las cuales no hayan transcurrido al menos dos (2) años desde dicha declaración, siempre que así lo haya establecido expresamente el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas en la resolución correspondiente.

3) Iniciativas que, durante cualquiera las fases del procedimiento sean declaradas inviables por el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas debido a situaciones políticas, fiscales, económicas, sociales, financieras, ambientales o cualquier otra índole que sean debidamente motivadas en la resolución que declare la desestimación.

4) Iniciativas cuyo objeto coincida total o parcialmente con proyectos debidamente registrados en el Banco de Proyectos de Alianzas Público-Privadas o en el Sistema Nacional de

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El anteproyecto amplía los supuestos de desestimación de iniciativas privadas, incorporando causas adicionales y reforzando la exigencia de motivación. No obstante, desde la perspectiva del procedimiento de adjudicación, el artículo presenta un problema relevante de discrecionalidad.

Las causas de desestimación se formulan en términos amplios, incluyendo referencias a situaciones de diversa índole, lo que puede dar lugar a interpretaciones extensivas. Esta amplitud puede afectar la previsibilidad del sistema y generar incertidumbre para los agentes privados que participan en el proceso

Además, la desestimación puede producirse en distintas fases del procedimiento, sin que se establezcan reglas homogéneas sobre su aplicación. Esto introduce un riesgo de interferencia con el proceso de contratación, en la medida en que la Administración podría utilizar la desestimación para alterar el curso del procedimiento o modificar la modalidad de ejecución del proyecto.

Por último, el artículo no incorpora garantías procedimentales suficientes para el proponente, al no prever de forma expresa mecanismos de subsanación, audiencia o defensa antes de la adopción de la decisión.

En el modelo ampliado, el régimen de desestimación debe aplicarse de forma coherente tanto a iniciativas orientadas a APP contractuales como a aquellas que puedan derivar en APP institucionales.

En este sentido, el artículo debe incorporar una salvaguarda esencial: cuando la Administración decida desestimar una iniciativa privada para ejecutarla bajo otra modalidad (incluyendo APPI), dicha decisión deberá estar motivada en un análisis comparativo que justifique que la alternativa seleccionada ofrece mayor valor por dinero o menor riesgo fiscal.

Asimismo, el concepto de “iniciativa similar” debe ampliarse para incluir no solo proyectos APP contractuales, sino también estructuras institucionales existentes o en preparación, evitando que una iniciativa privada sea descartada de forma discrecional para ser sustituida por un esquema institucional menos transparente.

El procedimiento debe garantizar, en todo caso, el respeto a los derechos del originador en materia de propiedad intelectual y compensación de estudios, incluso cuando el proyecto se transforme en una APP institucional, evitando que los insumos técnicos aportados sean utilizados sin reconocimiento o retribución.

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Inversión Pública, que el sector público se encuentre evaluando para ser desarrollada bajo iniciativa pública o que esté en proceso de licitación pública. La reglamentación de la ley establecerá los mecanismos y plazos para realizar las consultas previas necesarias en el Banco de Proyectos.

5) Iniciativas que, habiendo sido declaradas de interés público, el sector público decida ejecutar mediante un procedimiento de contratación pública tradicional, mediante resolución debidamente motivada y notificada al agente proponente.

Párrafo I.- Se entenderá como iniciativa similar aquella cuyo objeto total o parcial, coincida con el de otra en cuanto a área geográfica, finalidad, actividad principal, uso de bienes públicos, impacto sobre servicios públicos o que, a juicio del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, afecte negativamente el desarrollo de otra iniciativa previa.

Párrafo II.- La desestimación de una iniciativa privada deberá ser notificada formalmente al agente proponente mediante resolución debidamente motivada.

BLOQUE

7 –

Régimen económico-financiero y bancabilidad

Artículo 23.- Atribuciones del Ministerio de Hacienda. Transcrito en un bloque anterior

Artículo 23.- Modificación transcrita en un bloque anterior

Desde el punto de vista económico-financiero y bancabilidad, el anteproyecto fortalece de forma apreciable el papel del Ministerio de Hacienda y Economía en el régimen APP. La ampliación de sus funciones, especialmente en materia de identificación preliminar de riesgos fiscales, evaluación macrofiscal, determinación de valor por dinero y desarrollo de metodologías, representa una mejora clara respecto del texto vigente. En términos formales, el artículo avanza hacia un mayor protagonismo del Ministerio como filtro económico-fiscal del sistema.

Sin embargo, el refuerzo sigue estando diseñado fundamentalmente para las APP contractuales y no termina de resolver el problema estructural más importante: la

Finalmente, el régimen de desestimación debe reforzar las garantías de debido proceso, estableciendo criterios objetivos, procedimientos de revisión y obligaciones de transparencia equivalentes para ambas modalidades de APP.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería convertirse en uno de los pilares del sistema, configurando al Ministerio de Hacienda y Economía como garante de la sostenibilidad fiscal, de la coherencia económica de los proyectos y de la neutralidad entre modalidades de provisión pública. Para ello, su ámbito de intervención no puede limitarse a las APP contractuales, sino que debe extenderse expresamente a las APP institucionales y a cualquier estructura que, con independencia de su forma jurídica, genere compromisos económicos relevantes para el Estado.

La ley debería establecer que toda decisión de estructuración, ya sea mediante contrato APP, empresa pública con participación privada, fideicomiso público u otra entidad interpuesta,

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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posible utilización de estructuras institucionales para generar compromisos públicos equivalentes sin quedar sometidas al mismo nivel de control fiscal. Aunque el texto mejora la capacidad analítica del Ministerio, continúa girando en torno al “contrato de alianza público-privada” como núcleo del sistema, lo que deja fuera o en una zona gris otras estructuras mediante las cuales el Estado puede asumir riesgos, garantías o pasivos contingentes.

Además, aunque el anteproyecto amplía las atribuciones del Ministerio, no deja completamente cerrada la cuestión del carácter efectivamente vinculante de su intervención en momentos críticos del proceso. El texto reconoce una función técnica más densa, pero todavía puede interpretarse que la decisión final descansa en órganos distintos sin que el criterio fiscal tenga siempre fuerza impeditiva suficiente. Este punto es sensible, porque la sostenibilidad del sistema no depende únicamente de contar con más informes, sino de que el análisis económico-fiscal tenga consecuencias jurídicas claras.

Desde la perspectiva de la bancabilidad, el artículo mejora la certidumbre del sistema al reforzar la previsión presupuestaria, el seguimiento de compromisos firmes y contingentes y el desarrollo metodológico. Sin embargo, esa mejora será parcial mientras no exista una correspondencia completa entre la función del Ministerio y el universo real de proyectos que comprometen recursos públicos. En otras palabras, el anteproyecto mejora el control fiscal del régimen APP, pero todavía no lo convierte en un verdadero control fiscal del conjunto de la participación privada en infraestructuras y servicios públicos.

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requiere evaluación previa del Ministerio cuando pueda implicar transferencias firmes o contingentes, apoyos financieros públicos, garantías, aportes patrimoniales, ingresos mínimos asegurados, riesgos implícitos o cualquier otra exposición fiscal directa o indirecta. Esta previsión es esencial para impedir que el diseño institucional de un proyecto se utilice como mecanismo para desplazar riesgos fuera del perímetro de control fiscal.

Asimismo, la intervención del Ministerio debería tener carácter vinculante en tres momentos fundamentales: en la decisión de modalidad del proyecto, en la validación previa a la aprobación del proceso competitivo o de la estructura institucional, y en cualquier modificación posterior que altere de manera relevante la exposición económica del Estado. Esto permitiría articular un verdadero control continuo, en lugar de una simple evaluación ex ante.

El artículo debería incorporar además una función expresa de clasificación económica y fiscal de las APP institucionales, incluyendo la valoración de su eventual consolidación en cuentas públicas, la determinación del propietario económico del activo y la identificación de los riesgos que, aunque no figuren formalmente en el contrato, recaen materialmente sobre el Estado. Esta es una de las piezas centrales del sistema ampliado, porque permite cerrar la principal vía de arbitraje regulatorio entre APP contractuales e institucionales.

Por último, convendría que la ley exigiera la publicación periódica de informes consolidados de exposición fiscal del sistema APP, incluyendo tanto proyectos contractuales como institucionales, lo que reforzaría la transparencia, la disciplina fiscal y la confianza de financiadores e inversores en la consistencia del modelo.

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 31.- Casos de aprobación por el Congreso Nacional de la alianza públicoprivada. En los casos en que la constitución de una alianza público-privada conlleve, de forma firme o contingente, la enajenación de bienes del Estado, la afectación de rentas nacionales, la realización de operaciones de crédito público o cuando implique exenciones de impuestos, el contrato correspondiente deberá ser aprobado por el Congreso Nacional, según lo estipulado en la Constitución y las leyes.

Párrafo I.- Se considera que existe enajenación de bienes del Estado en los casos en que la constitución de una alianza público-privada conlleve la transferencia del derecho de propiedad sobre bienes del Estado de manera definitiva, sin que estos deban retornar al patrimonio del Estado durante la vigencia del contrato o por efecto de su extinción.

Párrafo II.- Solo podrá constituirse hipoteca, prenda o garantía real de cualquier especie sobre los bienes del Estado que hayan sido transferidos a favor de las alianzas públicoprivadas.

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Artículo 31.- Casos de aprobación por el Congreso Nacional de la alianza público-privada En los casos en que la constitución de una alianza público-privada conlleve, de forma firme o contingente, la enajenación de bienes del Estado, la afectación de rentas nacionales, la realización de operaciones de crédito público o cuando implique exenciones de impuestos, el contrato correspondiente deberá ser aprobado por el Congreso Nacional, según lo estipulado en la Constitución y las leyes.

Párrafo I.- Se considera que existe enajenación de bienes del Estado en los casos en que la constitución de una alianza público-privada conlleve la transferencia del derecho de propiedad sobre bienes del Estado de manera definitiva, sin que estos deban retornar al patrimonio del Estado durante la vigencia del contrato o por efecto de su extinción.

Párrafo II.- No podrá constituirse hipoteca, prenda ni ninguna otra garantía real sobre bienes de dominio público ni sobre los bienes que se mantengan en el patrimonio del Estado en el marco de una alianza público-privada. Las garantías reales a favor de los financiadores se constituirán sobre los bienes, derechos y flujos afectos al proyecto que sean de titularidad de la sociedad de propósito específico o del fideicomiso del proyecto, conforme a la legislación aplicable.

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El anteproyecto mantiene el esquema general de aprobación congresual previsto en la ley vigente para aquellos casos en que la APP implique enajenación de bienes del Estado, afectación de rentas nacionales, operaciones de crédito público o exenciones de impuestos. La principal modificación se concentra en el régimen de garantías reales, al prohibir expresamente que recaigan sobre bienes de dominio público o sobre bienes que permanezcan en el patrimonio del Estado, desplazando dichas garantías hacia los bienes, derechos y flujos titularizados por la sociedad de propósito específico o el fideicomiso del proyecto.

Esta modificación es positiva desde la perspectiva de la protección patrimonial del Estado y de la claridad jurídica de la garantía del financiador. Desde el punto de vista de la bancabilidad, el ajuste resulta razonable, porque conserva la posibilidad de estructurar garantías eficaces sin comprometer bienes de dominio público. No obstante, el artículo mantiene una visión principalmente contractual del problema, sin abordar de forma suficiente la cuestión de fondo: el control parlamentario sobre compromisos públicos de largo plazo no puede depender exclusivamente de la forma jurídica del proyecto.

En efecto, el anteproyecto continúa vinculando la aprobación congresual a determinados supuestos asociados a la constitución de una alianza público-privada contractual, pero no incorpora de manera expresa la posibilidad de que estructuras institucionales, como fideicomisos públicos o empresas mixtas, generen compromisos económicos o patrimoniales equivalentes. Esto deja abierta una zona de riesgo, en la que el recurso a instrumentos institucionales podría permitir asumir obligaciones relevantes sin pasar por un control parlamentario equivalente.

Además, el artículo no define con precisión el contenido del examen congresual. La aprobación existe, pero el texto no exige de

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En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reformularse como un mecanismo de control parlamentario de los compromisos públicos de largo plazo derivados de proyectos con participación privada, con independencia de que estos se articulen mediante contratos APP o mediante estructuras institucionales. Lo decisivo no debe ser la forma jurídica del instrumento, sino la sustancia económica del compromiso asumido por el Estado.

La ley debería establecer que la aprobación del Congreso es obligatoria siempre que el proyecto implique, directa o indirectamente, enajenación patrimonial, afectación de rentas, compromisos presupuestarios plurianuales significativos, garantías, aportes de capital, exenciones fiscales, operaciones equivalentes a crédito público o cualquier otro mecanismo con impacto económico relevante sobre el Estado. Esta regla debe aplicarse tanto a APP contractuales como a APP institucionales, impidiendo que el uso de empresas públicas o fideicomisos eluda el control democrático.

Asimismo, el artículo debería exigir que la documentación sometida a aprobación incluya, como mínimo, el análisis de valor por dinero, el dictamen fiscal del Ministerio de Hacienda y Economía, la estructura de riesgos, el esquema de financiación, la justificación de la modalidad elegida y la descripción de las garantías o apoyos públicos implicados. Solo así la aprobación congresual dejaría de ser un mero trámite y se convertiría en una verdadera validación institucional del proyecto.

También convendría prever que cualquier modificación sustancial posterior que altere el equilibrio económico del proyecto o la exposición pública inicialmente aprobada deba ser objeto de una nueva revisión parlamentaria o, al menos, de una comunicación formal al Congreso con posibilidad de control. Esta previsión es particularmente importante en APP institucionales, donde las alteraciones pueden producirse a través de cambios estatutarios,

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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forma expresa que el Congreso reciba información suficiente sobre la estructura económica del proyecto, sus riesgos, su impacto fiscal o el valor por dinero. De este modo, el control parlamentario corre el riesgo de operar más como una formalidad constitucional que como un verdadero filtro sobre la racionalidad económica de la operación.

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ampliaciones de capital, garantías adicionales o restructuraciones del vehículo.

Por último, la ley debería armonizar expresamente este artículo con el régimen de protección del dominio público y con las exigencias de bancabilidad del proyecto, reconociendo que las garantías a financiadores deben recaer sobre activos y flujos del proyecto, pero sin permitir que esa solución técnica se convierta en una vía para reducir los controles institucionales sobre el compromiso asumido por el Estado.

Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en que, para la concertación o ejecución de alianzas público-privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza públicoprivada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza público-privada, si fuere el caso. Los bienes cedidos serán restituidos al Estado, una vez concluya el usufructo.

Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en que, para la concertación o ejecución de alianzas público- privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza público-privada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza públicoprivada, si fuere el caso. Concluido el usufructo, los bienes del Estado objeto del mismo serán restituidos al Estado a través de la entidad pública titular.

El anteproyecto mantiene sin cambios sustantivos el núcleo del artículo y solo precisa que, una vez concluido el usufructo, los bienes del Estado serán restituidos a la entidad pública titular. La norma sigue siendo clara en lo esencial: el usufructo no constituye enajenación, en la medida en que no se transfiere la propiedad del bien y este retorna al Estado al término del contrato.

Esta previsión es importante para la estructuración de proyectos APP, porque ofrece una base jurídica razonable para el uso de activos públicos sin necesidad de enajenarlos, lo que resulta especialmente útil en sectores intensivos en infraestructura. Desde el punto de vista de la bancabilidad, el artículo facilita la cesión temporal de derechos de uso sin comprometer la titularidad pública.

No obstante, el anteproyecto no aprovecha la oportunidad de precisar mejor la relación entre el usufructo y otras formas de utilización de bienes públicos presentes en la práctica reciente, especialmente cuando los proyectos se estructuran mediante fideicomisos o entidades institucionales. Tampoco aclara suficientemente los límites entre usufructo, uso, explotación económica y aportación patrimonial, lo que puede generar zonas de ambigüedad en proyectos complejos.

En consecuencia, el artículo sigue siendo funcional para APP contractuales, pero su

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería integrarse en una regulación más general del uso económico de bienes públicos en esquemas de participación privada, aplicable tanto a APP contractuales como institucionales. La ley debería distinguir con mayor claridad entre las diferentes formas de afectación de bienes públicos al proyecto: usufructo, cesión de uso, derecho de superficie, aportación a patrimonios separados o integración temporal en vehículos institucionales.

Esa diferenciación es fundamental para evitar que la categoría de usufructo se utilice de manera extensiva para encubrir operaciones más complejas, especialmente en APP institucionales. La ley debería dejar claro que, aunque no haya transferencia de propiedad, la afectación de bienes públicos a una entidad interpuesta o a un fideicomiso puede generar implicaciones económicas y fiscales relevantes que deben ser expresamente evaluadas y autorizadas.

Asimismo, convendría exigir que toda afectación de bienes públicos a proyectos APP esté respaldada por una valoración previa, por una justificación de su necesidad para el proyecto y por reglas claras de reversión y restitución. En APP institucionales, estas exigencias deberían extenderse a la forma en que dichos bienes se incorporan al vehículo, se registran

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formulación resulta todavía insuficiente para un sistema más amplio en el que los bienes públicos pueden integrarse en vehículos institucionales sin pérdida de titularidad estatal.

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contablemente y se protegen frente a acreedores o terceros.

Finalmente, el artículo debería conectarse de forma expresa con el régimen de aprobación congresual y con el análisis fiscal, de modo que la utilización de bienes del Estado en estructuras institucionales no quede reducida a una cuestión patrimonial, sino integrada en el análisis global del proyecto.

Artículo 33.- Previsión presupuestaria. El titular de la autoridad contratante deberá informar al Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuesto, el monto a incluirse cada año en la partida presupuestaria correspondiente a los compromisos derivados, directa e indirectamente, de los contratos de alianzas público-privadas.

Artículo 33.- Previsión presupuestaria. El titular de la autoridad contratante deberá informar al Ministerio de Hacienda y Economía, a través de la Dirección General de Presupuesto, el monto a incluirse cada año en la partida presupuestaria correspondiente a los compromisos derivados, directa e indirectamente, de los contratos de alianzas público-privadas, como parte de su presupuesto institucional.

El anteproyecto apenas modifica este artículo, limitándose a precisar que la inclusión presupuestaria de los compromisos derivados del contrato APP debe realizarse como parte del presupuesto institucional de la autoridad contratante. Esta precisión mejora la trazabilidad presupuestaria, pero no altera sustancialmente la lógica del artículo.

La norma sigue siendo importante, porque la bancabilidad de los proyectos con pagos públicos depende en buena medida de la credibilidad de la previsión presupuestaria. Sin embargo, el texto continúa centrado en los compromisos derivados de contratos APP, sin abordar de manera suficiente los compromisos equivalentes que pueden generarse a través de estructuras institucionales. Esta limitación es significativa, porque una parte importante del riesgo fiscal puede desplazarse hacia vehículos institucionales sin quedar reflejada con la misma claridad en el presupuesto de la autoridad contratante.

Además, el artículo mantiene una visión relativamente mecánica de la previsión presupuestaria, sin vincularla expresamente a un marco más amplio de programación plurianual, gestión del riesgo y seguimiento de compromisos contingentes. Esto reduce su utilidad como instrumento de disciplina fiscal.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reformularse como una norma de disciplina presupuestaria aplicable a todo compromiso económico del Estado derivado de proyectos con participación privada, tanto contractuales como institucionales. La previsión presupuestaria no puede limitarse a los pagos derivados de contratos APP, sino que debe abarcar también aportes de capital, transferencias, pagos de equilibrio, garantías ejecutables y cualquier otro compromiso asociado a vehículos institucionales.

La ley debería exigir que estos compromisos se integren en un marco plurianual de programación y seguimiento, con identificación diferenciada de obligaciones firmes, contingentes e implícitas. Asimismo, debería establecerse que la previsión presupuestaria es condición de validez o, al menos, de eficacia para la asunción de compromisos públicos en el proyecto.

En APP institucionales, esta previsión resulta especialmente importante, porque el riesgo fiscal puede no manifestarse como un pago contractual directo, sino a través de recapitalizaciones, aportes extraordinarios o cobertura de déficits operativos. Por ello, la ley debería obligar a que estas exposiciones se proyecten y documenten presupuestariamente desde la fase de estructuración.

Además, convendría conectar este artículo con el registro consolidado de compromisos del sistema APP y con los límites agregados establecidos en la ley, de forma que la previsión

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presupuestaria sea parte de una verdadera arquitectura de control fiscal y no una mera formalidad administrativa.

Artículo 50.- Objeto social exclusivo del adjudicatario. El contrato de alianzas públicoprivadas sólo podrá celebrarse con personas jurídicas cuyo objeto social sea, de manera exclusiva, realizar aquellas actividades necesarias para ejecutar el contrato.

Párrafo I.- El objeto social también podrá incluir la participación en el proceso competitivo correspondiente.

Párrafo II.- El pliego de condiciones señalará el capital mínimo sin derecho a retiro, limitaciones estatutarias y demás requisitos que dicha sociedad deberá cumplir.

Artículo 50.- Objeto social exclusivo del adjudicatario. El contrato de alianzas públicoprivadas sólo podrá celebrarse con personas jurídicas cuyo objeto social sea, de manera exclusiva, realizar aquellas actividades necesarias para ejecutar el contrato.

Párrafo I.- El pliego de condiciones establecerá el capital social mínimo sin derecho a retiro, las limitaciones estatutarias y los demás requisitos que dicha persona jurídica deberá cumplir.

El anteproyecto mantiene la lógica de exigir que el contrato APP solo pueda celebrarse con una persona jurídica de objeto social exclusivo, aunque simplifica la redacción y elimina algunas previsiones accesorias de la ley vigente. Esta exigencia es coherente con la lógica del project finance y con la necesidad de aislar jurídica y financieramente el proyecto, facilitando su supervisión y mejorando la bancabilidad.

No obstante, la norma sigue formulada desde una visión claramente contractual, centrada en la sociedad adjudicataria de un contrato APP. No aborda cómo se proyecta esta lógica en estructuras institucionales donde el vehículo puede adoptar otras formas, ni qué principios equivalentes deberían aplicarse en esos casos.

Además, el artículo no explicita con suficiente claridad la relación entre el objeto exclusivo, las limitaciones estatutarias y la protección del interés público, más allá de la referencia al capital mínimo y a las restricciones societarias que fije el pliego. Desde la perspectiva de la gobernanza del proyecto, habría sido útil una mayor precisión sobre el alcance de esas limitaciones y su función en la mitigación de riesgos.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería transformarse en una regulación general del vehículo de proyecto, aplicable tanto a APP contractuales como a APP institucionales. La idea de objeto exclusivo sigue siendo válida y, de hecho, útil, pero no debe limitarse a la sociedad gestora del contrato. También debería proyectarse sobre empresas mixtas, sociedades vehículo u otras entidades creadas específicamente para ejecutar una APP institucional.

La ley debería establecer que toda entidad utilizada como soporte del proyecto debe tener un objeto claramente delimitado, restricciones estatutarias suficientes, reglas de gobierno adecuadas al riesgo asumido y limitaciones frente a cambios de control o desviaciones de actividad. En el caso de APP institucionales, ello implica que la participación privada no pueda canalizarse a través de sociedades con objetos amplios o difusos que dificulten la supervisión del proyecto y mezclen actividades incompatibles.

Asimismo, convendría que la ley exigiera que la estructura del vehículo sea contractual o institucional esté alineada con el régimen de riesgos, el esquema de financiación y las necesidades de control público, evitando que la personalidad jurídica del vehículo se convierta en un espacio de opacidad o de debilitamiento del control estatal.

Por último, el artículo debería vincular la aprobación del vehículo a un análisis previo de bancabilidad, gobierno corporativo e impacto fiscal, de modo que la forma societaria o fiduciaria elegida no sea una mera cuestión instrumental, sino una decisión jurídicamente controlada.

Artículo 51.- Fideicomiso de alianzas públicoprivadas. El fideicomiso de alianzas público-

Este es uno de los artículos más delicados del bloque. El anteproyecto sustituye el esquema

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reformularse profundamente para

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privadas que conlleven, de forma firme o contingente, la transferencia de recursos del Estado, el contrato de alianza público-privada preferiblemente dispondrá la constitución de un fideicomiso de alianzas público-privadas, que administre los bienes y derechos aportados o que gestione cualquier otro aspecto del proyecto, según lo convenido entre las partes.

Párrafo I.- Cuando las alianzas público-privadas se realicen bajo la modalidad del fideicomiso, tendrá capacidad legal plena y suficiente para contraer deudas y otorgar garantías sobre los bienes que formen parte de su patrimonio y sus accesorios, incluyendo la facultad de otorgar derechos de subrogación administrativa, derechos de intervención en favor de sus acreedores o del Estado, así como de emitir y respaldar emisiones de oferta pública de valores realizadas por el fiduciario, con cargo al patrimonio fideicomitido, conforme a la ley y regulación vigente en la materia.

Párrafo II.- En virtud de su naturaleza privada, el fideicomiso no tendrá por facultad ni efecto la constitución de deuda pública, ni le resultarán aplicables las normas y procedimientos legales que rigen la contratación, contabilidad y registro de los créditos públicos.

Párrafo III.- El contrato de alianzas públicoprivadas establecerá las condiciones mínimas que deberá requerir el fideicomiso.

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privadas será constituido por la sociedad gestora conformada por el adjudicatario, conforme a las disposiciones de esta ley, su reglamento de aplicación y en el contrato de alianzas públicoprivadas aplicable a cada proyecto.

Párrafo I.- Cuando las alianzas público-privadas contemplen la modalidad de fideicomiso, este se regirá, además de por las leyes y normas vigentes en la materia, por las reglas de funcionamiento, control, fiscalización y administración establecidas mediante reglamento de aplicación de la presente ley. El Fideicomiso de alianzas público-privadas contará con capacidad legal plena y suficiente, a través de la fiduciaria, para contraer deudas y otorgar garantías sobre los bienes que formen parte de su patrimonio y sus accesorios. Asimismo, podrá otorgar derechos de subrogación administrativa y de intervención en favor de sus acreedores o del Estado, así como de respaldar emisiones de valores de oferta pública realizadas por el fiduciario con cargo al patrimonio fideicomitido, siempre que cuente con la autorización de la autoridad contratante de conformidad con la ley y la regulación vigente en la materia.

Párrafo II.- El fideicomiso de alianza públicoprivada es de naturaleza privada y, por tanto, no tendrá por facultad ni efecto la constitución de deuda pública, ni le resultarán aplicables las normas y procedimientos legales que rigen los fideicomisos públicos, la contratación, contabilidad y registro de créditos públicos.

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de preferencia por la constitución de fideicomisos APP en determinados casos por una configuración según la cual el fideicomiso será constituido por la sociedad gestora, insistiendo en su naturaleza privada y reiterando que no constituye deuda pública ni se le aplican las normas de los fideicomisos públicos ni las reglas de contratación, contabilidad y registro de créditos públicos.

El problema central es que esta formulación, aunque técnicamente funcional para determinados esquemas de project finance, puede generar una separación excesiva entre la realidad económica del proyecto y su tratamiento jurídico-fiscal. La afirmación de que, por su naturaleza privada, el fideicomiso APP no tiene por efecto la constitución de deuda pública ni le resultan aplicables normas de contabilidad y registro de créditos públicos es demasiado categórica y puede inducir a confusión. En la práctica, lo relevante no es solo la naturaleza formal del fideicomiso, sino la sustancia económica de la operación, el tipo de riesgo asumido por el Estado y la existencia o no de garantías, pagos o respaldos públicos.

Desde la perspectiva de la bancabilidad, el artículo ofrece instrumentos potentes: capacidad de endeudamiento, otorgamiento de garantías, subrogación e intervención en favor de acreedores. Sin embargo, desde la perspectiva institucional, su redacción puede contribuir a profundizar la dualidad entre el régimen APP y el régimen de fideicomisos públicos, abriendo un espacio problemático para el arbitraje regulatorio.

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diferenciar con claridad el fideicomiso APP contractual, utilizado como instrumento de administración del proyecto, del fideicomiso público utilizado como vehículo institucional de participación privada. Ambos pueden existir, pero no deben recibir un tratamiento normativo idéntico ni, sobre todo, quedar fuera de la evaluación económica y fiscal por el solo hecho de su naturaleza fiduciaria.

La ley debería reconocer que la utilización de un fideicomiso, cualquiera que sea su configuración jurídica, no exime del análisis de impacto fiscal, de valor por dinero ni de clasificación económica del proyecto. En particular, cuando el fideicomiso incorpore aportes públicos, garantías, ingresos asegurados o cualquier otra forma de apoyo estatal, el proyecto debe quedar sometido al mismo nivel de control que una APP contractual.

Asimismo, convendría distinguir entre los fideicomisos utilizados como instrumento de ejecución de un contrato APP y aquellos que, en la práctica, funcionan como verdaderos vehículos institucionales del proyecto. En este segundo caso, la ley debería exigir reglas reforzadas de gobernanza, transparencia, contabilidad, auditoría y control público, evitando que la forma fiduciaria opere como un espacio de excepción regulatoria.

Desde la perspectiva de la bancabilidad, el artículo debería mantener la posibilidad de que el fideicomiso constituya garantías y estructure financiación, pero siempre dentro de un marco en el que los acreedores, el Estado y los demás actores conozcan con claridad el régimen de riesgos, la titularidad económica de los activos y el eventual impacto de la operación sobre las cuentas públicas.

En definitiva, la propuesta ampliada no debería suprimir el fideicomiso como herramienta, sino integrarlo dentro de un sistema coherente que impida utilizar su naturaleza privada como argumento para sustraer el proyecto a la disciplina APP y al control fiscal.

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Artículo 52.- Facultad de recaudo. El adjudicatario o el fideicomiso de alianzas público- privadas, según corresponda, contará con la facultad de percibir y reclamar directamente a los usuarios de los servicios prestados, las tarifas o cargos correspondientes, conforme los términos y condiciones previstos en el contrato.

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Artículo 53.- Fuentes de recursos habilitadas. Las fuentes de recursos reconocidas para la ejecución de las alianzas público-privadas pueden ser financieras, de activos fijos, o cualquier otra índole, según se detalla a continuación:

1) Activos, monetarios o no monetarios, aportados por el agente privado.

2) Activos públicos aportados por el agente público durante la vigencia del contrato y sus

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

Artículo 52.- Facultad de recaudación. La sociedad gestora o el fideicomiso de alianzas públicoprivadas, según corresponda, contará con la facultad de percibir y reclamar directamente a los usuarios los pagos, tarifas o cargos derivados de los servicios prestados, conforme los términos y condiciones previstos en el contrato.

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El anteproyecto ajusta la redacción del artículo y sustituye al adjudicatario por la sociedad gestora o el fideicomiso APP como sujetos con facultad de percibir directamente pagos, tarifas o cargos de los usuarios. Este cambio es lógico y coherente con la nueva estructura societaria y fiduciaria del proyecto, y mejora la precisión técnica del texto.

No obstante, el artículo sigue siendo relativamente escueto en relación con cuestiones muy relevantes para la bancabilidad y la protección del usuario, como el régimen de revisión tarifaria, la relación entre facultad de recaudo y estructura de riesgos o los mecanismos de supervisión pública sobre esos ingresos. Además, al centrarse en la sociedad gestora o el fideicomiso contractual, no aborda cómo opera esta facultad cuando el proyecto se articula mediante una estructura institucional más compleja.

En consecuencia, la norma mejora en precisión, pero sigue siendo insuficiente para capturar toda la complejidad económica del ingreso del proyecto y su conexión con el interés público.

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En un anteproyecto ampliado, este artículo debería regular la facultad de recaudación como uno de los elementos centrales del régimen económico del proyecto, aplicable tanto a APP contractuales como institucionales. La ley debería reconocer que la percepción directa de pagos por parte del privado o del vehículo del proyecto es compatible con el interés público, siempre que se encuentren claramente definidos el marco tarifario, los mecanismos de actualización, los estándares de servicio y los instrumentos de supervisión.

En APP institucionales, esta facultad puede recaer sobre empresas públicas con participación privada, fideicomisos u otros vehículos, por lo que convendría que la ley estableciera criterios homogéneos para su ejercicio. En particular, debería exigirse que los ingresos regulados del proyecto estén claramente vinculados a las obligaciones de servicio, a la estructura de riesgos y al equilibrio económico-financiero del modelo elegido.

Asimismo, la ley debería reforzar la transparencia de los ingresos del proyecto y su trazabilidad, de modo que los flujos recaudados puedan ser supervisados tanto desde la perspectiva del cumplimiento contractual como desde la perspectiva fiscal y financiera. Ello es especialmente importante cuando dichos ingresos respaldan deuda o sirven de base para estructuras de garantía complejas.

Artículo 53.- Fuentes de recursos habilitadas. Las fuentes de recursos reconocidas para la ejecución de las alianzas público-privadas pueden ser financieras, de activos fijos, o cualquier otra índole, según se detalla a continuación:

1) Activos, monetarios o no monetarios, aportados por el agente privado.

2) Activos públicos aportados por el agente público durante la vigencia del contrato y sus adendas, cuya propiedad pudiese o no ser transferido según lo establecido en el contrato.

El anteproyecto mantiene el listado general de fuentes de recursos habilitadas e incorpora un párrafo nuevo que permite a entidades financieras domiciliadas en la República Dominicana otorgar financiamiento en moneda extranjera a proyectos APP sin sujeción a determinadas limitaciones prudenciales, remitiendo al reglamento las condiciones complementarias de ese régimen.

Esta incorporación busca claramente mejorar la bancabilidad de los proyectos, ampliando el universo de financiación disponible y

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería evolucionar hacia una regulación más completa de las fuentes de recursos del proyecto, distinguiendo entre aportes privados, recursos públicos, financiación externa, ingresos de explotación y mecanismos de apoyo financiero, y aplicando esta clasificación tanto a APP contractuales como institucionales.

La ley debería exigir que todas las fuentes de recursos queden claramente identificadas desde la fase de estructuración, incluyendo no solo su origen jurídico, sino también su función

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adendas, cuya propiedad pudiese o no ser transferido según lo establecido en el contrato.

3) Pasivos emitidos para el financiamiento de la alianza público-privada, para lo cual podrá utilizarse el contrato de alianza público privada como garantía o colateral.

4) Valores de oferta pública emitidos a través del mercado de valores, para lo cual podrá utilizarse el contrato de alianzas público privadas como garantía o colateral.

5) Recursos que responden a la gestión del Estado dominicano necesarios para la materialización de las alianzas público-privadas, tales como: derechos de uso, derechos de explotación, permisos, regulaciones, acuerdos y condiciones específicas que son transferidos al patrimonio autónomo durante la vigencia del contrato.

6) Remuneraciones y recaudo provenientes por la actividad económica de las alianzas públicoprivadas.

7) Donaciones, cooperaciones no reembolsables y todo otro aporte sin expectativa de retribución o contraprestación alguna.

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3) Pasivos emitidos para el financiamiento de la alianza público-privada, para lo cual podrá utilizarse el contrato de alianza público privada como garantía o colateral.

4) Valores de oferta pública emitidos a través del mercado de valores, para lo cual podrá utilizarse el contrato de alianzas público privadas como garantía o colateral.

5) Recursos que responden a la gestión del Estado dominicano necesarios para la materialización de las alianzas público-privadas, tales como: derechos de uso, derechos de explotación, permisos, regulaciones, acuerdos y condiciones específicas que son transferidos al patrimonio autónomo durante la vigencia del contrato.

6) Remuneraciones y recaudo provenientes por la actividad económica de las alianzas públicoprivadas.

7) Donaciones, cooperaciones no reembolsables y todo otro aporte sin expectativa de retribución o contraprestación alguna.

Párrafo.- Para los proyectos desarrollados bajo la modalidad de alianzas público-privadas, las entidades de intermediación financiera domiciliadas en la República Dominicana podrán otorgar financiamiento en moneda extranjera, sin que resulten aplicables las limitaciones prudenciales previstas para los préstamos en dicha moneda, incluyendo aquellas relativas a la generación de ingresos en moneda extranjera. El Reglamento de Aplicación de la presente ley podrá definir las condiciones y requisitos complementarios para la aplicación de este régimen.

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facilitando el acceso a deuda en moneda extranjera. Desde el punto de vista del mercado financiero, la intención es comprensible. Sin embargo, la medida también plantea riesgos relevantes que el artículo no aborda con suficiente claridad, especialmente en relación con la gestión del riesgo cambiario y con la coherencia entre moneda de financiación y moneda de ingresos del proyecto.

Además, el listado de fuentes de recursos sigue formulado desde una lógica muy general y predominantemente contractual. No distingue con claridad entre recursos del proyecto, recursos de la estructura institucional y apoyos públicos que, aunque formalmente no sean pagos directos, pueden alterar de manera significativa el equilibrio económico o la exposición fiscal.

En definitiva, el artículo refuerza la apertura financiera del sistema, pero lo hace sin desarrollar suficientemente los contrapesos prudenciales, fiscales y de gestión de riesgos que esta apertura requiere.

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económica y su tratamiento fiscal. Esta exigencia es especialmente importante en APP institucionales, donde los aportes públicos pueden canalizarse como capital, cesiones de activos, financiación privilegiada o ingresos afectados, sin aparecer como pagos contractuales directos.

En relación con la financiación en moneda extranjera, la ley debería reconocer su posible utilidad para la bancabilidad, pero condicionarla a una evaluación expresa del riesgo cambiario y de la capacidad del proyecto para absorberlo. No basta con flexibilizar limitaciones prudenciales; es necesario asegurar que la estructura financiera sea coherente con la moneda de ingresos del proyecto y con el perfil de riesgos asumido por cada parte. De lo contrario, el riesgo puede terminar desplazándose hacia el Estado o hacia el usuario.

Asimismo, el artículo debería conectar las fuentes de recursos con el análisis de sostenibilidad fiscal y con la clasificación económica del proyecto, evitando que determinadas formas de financiación o aportación patrimonial se utilicen para ocultar compromisos públicos reales.

Artículo 54.- Aporte de los compromisos presupuestarios. Al inicio de cada trimestre, el Estado aportará al fideicomiso de gestión de cada alianzas público-privadas vigente, el monto correspondiente a los compromisos firmes de los próximos tres meses, con el objetivo de cumplir con las obligaciones derivadas de los compromisos presupuestarios que adquiere el Estado a través de la

Artículo 54.- Aporte de los compromisos presupuestarios. El Estado deberá realizar las transferencias a la sociedad gestora o fideicomiso de alianza público-privada, según corresponda, del monto de los compromisos firmes asumidos, conforme a lo previsto en el contrato alianza público-privada respectivo y a las asignaciones contempladas en el Presupuesto General del Estado. Dichas transferencias tendrán como

El anteproyecto modifica este artículo sustituyendo el esquema trimestral de aportes al fideicomiso por una formulación más flexible, en la que el Estado deberá realizar las transferencias a la sociedad gestora o al fideicomiso conforme a lo previsto en el contrato y a las asignaciones contempladas en el Presupuesto General del Estado. La redacción gana en neutralidad respecto del

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería regular de manera más robusta el cumplimiento de los compromisos públicos de pago, estableciendo principios comunes para APP contractuales e institucionales. La ley debería garantizar que toda obligación firme del Estado asociada a un proyecto con participación privada se ejecute conforme a un calendario

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suscripción de contratos de alianzas públicoprivadas.

Artículo 55.- Límites a los compromisos presupuestarios. El valor presente neto de la totalidad de compromisos presupuestarios firmes y contingentes del sector público contenidos en los contratos de alianzas públicoprivadas, para todos los años de duración del mismo, no podrá exceder el 3% de la estimación oficial del producto interno bruto de la economía del año en el que se realice la suscripción del contrato. Este porcentaje será revisado cada tres años a través de la ley de presupuesto del sector público.

Párrafo I.- Para el dato del Producto Interno Bruto de la economía se utilizará la estimación

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finalidad garantizar el cumplimiento oportuno de las obligaciones presupuestarias asumidas por el Estado.

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vehículo del proyecto y se adapta mejor a la estructura societaria prevista en la reforma.

No obstante, esta nueva formulación también reduce el grado de certeza operativa que ofrecía la previsión vigente de aportes trimestrales. Desde el punto de vista de la bancabilidad, la precisión temporal del flujo público puede ser tan importante como su reconocimiento presupuestario. Cuanto más abierta sea la redacción, mayor es el riesgo de incertidumbre para financiadores y operadores respecto a la puntualidad del cumplimiento estatal.

Además, el artículo sigue siendo estrictamente contractual y no incorpora una reflexión más amplia sobre la forma en que el Estado aporta recursos a estructuras institucionales, ni sobre los mecanismos de disciplina y seguimiento asociados a esos aportes. Esto es relevante porque, en un sistema ampliado, la regularidad y previsibilidad del flujo público deben asegurarse cualquiera que sea el vehículo del proyecto.

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definido, verificable y compatible con la estructura financiera del proyecto.

En consecuencia, no bastaría con una remisión genérica al contrato y al presupuesto. La ley debería exigir que el esquema de aportes públicos quede claramente determinado desde la estructuración, incluyendo periodicidad, mecanismo de transferencia, prelación de pagos y consecuencias del retraso. Estos elementos son esenciales tanto para la bancabilidad como para la credibilidad institucional del sistema.

En APP institucionales, esta regulación debería abarcar no solo pagos al vehículo, sino también aportes de capital, transferencias operativas o mecanismos de sostenimiento del equilibrio financiero. Todos estos flujos deben quedar integrados en un marco transparente y controlable, evitando que los compromisos estatales se ejecuten de forma discrecional o poco trazable.

Además, convendría que la ley conectara este artículo con la disciplina presupuestaria plurianual y con el seguimiento de compromisos firmes, de modo que la ejecución de pagos no dependa únicamente de la voluntad administrativa o de la disponibilidad de caja, sino de un sistema previamente ordenado y visible.

Sin modificación en el anteproyecto, pero de importancia central en el bloque

La ausencia de modificación de este artículo es, en sí misma, reveladora. Aunque la ley vigente establece un límite agregado del 3 % del PIB al valor presente neto de los compromisos presupuestarios firmes y contingentes derivados de contratos APP, el anteproyecto no revisa ni actualiza esta regla a la luz de la evolución reciente del sistema ni de la creciente utilización de mecanismos alternativos de participación privada.

El principal problema es que el artículo continúa formulado en términos de “contratos de alianzas público-privadas”, lo que puede dejar fuera del cómputo compromisos equivalentes derivados de estructuras

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reformularse para convertirse en un verdadero límite agregado del sistema de participación privada, incluyendo tanto APP contractuales como institucionales. La lógica debe ser sencilla: todo compromiso firme o contingente que, con independencia de su forma jurídica, pueda afectar de manera relevante a las finanzas públicas, debe computar a efectos del límite legal.

La ley debería exigir además una metodología clara, pública y homogénea de cálculo del valor presente neto de esos compromisos, incluyendo hipótesis de riesgo, tasas de descuento y tratamiento de pasivos contingentes. Esta

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del Producto Interno Bruto prevista en el presupuesto general del Estado.

Párrafo II.- El cálculo del valor presente neto será realizado según lo establecido de manera reglamentaria.

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institucionales. Si el límite agregado no incorpora estas otras formas de exposición fiscal, pierde buena parte de su utilidad como mecanismo de disciplina macrofiscal.

Además, el artículo no exige una metodología suficientemente clara y pública de cálculo, más allá de la remisión reglamentaria, ni conecta expresamente este límite con el proceso de decisión sobre nuevos proyectos. De este modo, la regla existe, pero su función como herramienta efectiva de control preventivo del crecimiento del sistema APP queda debilitada.

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metodología no debería quedar entregada por completo al reglamento, sino que la ley debería fijar sus principios básicos para reforzar la seguridad jurídica y la transparencia.

Asimismo, convendría que el artículo conectara el límite agregado con el proceso de aprobación de nuevos proyectos, de forma que ningún proyecto contractual o institucional pueda avanzar si su incorporación compromete el cumplimiento del umbral legal. Esta conexión es esencial para que el límite opere como verdadero filtro ex ante y no solo como referencia estadística ex post.

Finalmente, la propuesta ampliada debería prever la publicación periódica de la exposición agregada del sistema, incluyendo el detalle por proyecto y por modalidad, lo que reforzaría el control institucional y el debate público sobre la capacidad fiscal del Estado para seguir asumiendo compromisos de largo plazo.

Artículo 56.- Definición de riesgos. En las alianzas público-privadas se entiende como riesgos aquellos factores de amenaza más relevantes que pueden afectar el normal cumplimiento del contrato, la calidad del bien o servicio de interés social objeto del mismo, o la rentabilidad del proyecto.

Párrafo.- Estos riesgos deben ser identificados en el contrato y asignados a la parte contractual que mejor los pueda gestionar, controlar y administrar.

Sin modificación en el anteproyecto, pero esencial para este bloque

La falta de modificación de este artículo evidencia otra carencia importante del anteproyecto. La definición vigente de riesgo sigue siendo correcta en términos generales, pero resulta insuficiente para un sistema APP que ha evolucionado en complejidad y que convive, además, con estructuras institucionales en las que la distribución del riesgo puede adoptar formas distintas a las puramente contractuales.

El artículo sigue identificando el riesgo como factor que puede afectar el cumplimiento del contrato, la calidad del servicio o la rentabilidad del proyecto, y mantiene el principio de asignarlo a la parte que mejor pueda gestionarlo. Sin embargo, no desarrolla tipologías, no conecta expresamente la asignación de riesgos con el análisis económico-fiscal del proyecto y no aborda la diferencia entre riesgo contractual y riesgo asumido a través de estructuras societarias o fiduciarias.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería convertirse en la base conceptual de un régimen de riesgos aplicable a todo el sistema APP, tanto contractual como institucional. La ley debería mantener el principio de asignación del riesgo a la parte mejor situada para gestionarlo, pero complementarlo con una visión más completa y operativa.

En primer lugar, convendría distinguir expresamente entre riesgos de construcción, disponibilidad, demanda, financiación, tipo de cambio, operación, regulación, fuerza mayor y riesgo político, dejando claro que su relevancia y tratamiento pueden variar según la modalidad del proyecto. En APP contractuales, la distribución de estos riesgos se articula a través del contrato; en APP institucionales, además, puede canalizarse a través del capital, la gobernanza del vehículo o los pactos entre socios.

En segundo lugar, la ley debería exigir que toda asignación de riesgos esté vinculada al análisis de valor por dinero y al impacto fiscal del

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Esta omisión es especialmente relevante porque la correcta distribución del riesgo es uno de los fundamentos del valor por dinero y de la bancabilidad. Sin una conceptualización más rica, el sistema corre el riesgo de operar con una formulación genérica que no permite evaluar adecuadamente si el riesgo ha sido realmente transferido o si permanece, de forma explícita o implícita, en el Estado.

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proyecto, evitando distribuciones aparentes o meramente formales. No basta con declarar que el riesgo ha sido transferido; debe poder demostrarse que el privado asume efectivamente sus consecuencias económicas.

En tercer lugar, el artículo debería conectarse con los procesos de seguimiento y revisión del proyecto, estableciendo que cualquier modificación sustancial en la asignación de riesgos requiere una nueva evaluación. Esta previsión es especialmente importante en APP institucionales, donde los cambios en la estructura financiera o societaria pueden alterar de forma significativa el reparto inicial de riesgos.

Con este rediseño, el artículo 56 dejaría de ser una cláusula general sobre riesgos y pasaría a constituir uno de los fundamentos técnicos del sistema ampliado, esencial para garantizar la eficiencia económica, la bancabilidad y la disciplina fiscal de los proyectos.

BLOQUE 8 – Asignación y gestión de riesgos

Artículo 23.- Atribuciones del Ministerio de Hacienda. Transcrito en un bloque anterior

Artículo 23.- Modificación transcrita en un bloque anterior

Desde la perspectiva específica de la asignación y gestión de riesgos, el anteproyecto mejora notablemente la posición del Ministerio de Hacienda y Economía al atribuirle funciones más explícitas en materia de identificación preliminar de riesgos fiscales, evaluación macrofiscal y desarrollo metodológico. Esta ampliación supone un avance respecto de la ley vigente, porque reconoce que la asignación de riesgos no puede ser tratada únicamente como una cuestión contractual o técnica, sino como un elemento con implicaciones directas sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas.

No obstante, el refuerzo sigue siendo parcial. El anteproyecto continúa enfocando el análisis de riesgos principalmente en el perímetro del contrato APP y no termina de construir una visión integrada del riesgo público. Se reconoce la necesidad de identificar riesgos fiscales y macrofiscales, pero no se establece de forma suficientemente clara que el Ministerio debe

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería consolidar al Ministerio de Hacienda y Economía como el órgano rector de la política pública de riesgos fiscales y cuasifiscales asociados a toda forma de participación privada en infraestructuras y servicios públicos, ya se trate de APP contractuales o institucionales. La ley debería reconocer expresamente que la función del Ministerio no se limita a evaluar riesgos derivados del contrato, sino que abarca cualquier riesgo que pueda terminar siendo absorbido por el Estado, aunque formalmente se haya desplazado a una entidad interpuesta o a un patrimonio separado.

Para ello, el artículo debería exigir que el Ministerio valore no solo la asignación jurídica del riesgo, sino su localización económica real. Esto implica distinguir entre riesgo contractual declarado y riesgo efectivamente asumido. Así, una transferencia aparente de riesgo al privado no debería considerarse válida si existen

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Artículo 31 - Casos de aprobación por el Congreso Nacional de la alianza públicoprivada. Transcrito en un bloque anterior.

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Artículo 31 - Modificación transcrita en un bloque anterior

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valorar también los riesgos implícitos, reputacionales o de rescate que pueden emerger cuando el proyecto se articula a través de una sociedad gestora, un fideicomiso o una estructura que formalmente sea privada, pero materialmente dependa del respaldo estatal.

Además, el texto sigue presentando la evaluación de riesgos como un insumo del procedimiento, más que como un verdadero criterio estructurador de la decisión pública. El artículo mejora la capacidad de diagnóstico, pero no cierra del todo la relación entre la asignación del riesgo y la decisión de aprobar, desestimar o reformular el proyecto. Desde un punto de vista institucional, esto deja abierta la posibilidad de que una matriz de riesgos deficiente o desequilibrada no impida la continuidad del procedimiento si existen otros incentivos políticos o administrativos para seguir adelante.

Por otra parte, aunque el Ministerio recibe la facultad de desarrollar metodologías y lineamientos, el anteproyecto no precisa con suficiente intensidad el carácter obligatorio de dichas metodologías para todos los órganos intervinientes. Esta omisión puede generar heterogeneidad técnica en la identificación y valoración de riesgos, debilitando la comparabilidad entre proyectos y la consistencia del sistema.

En definitiva, el anteproyecto avanza en la gestión pública del riesgo, pero todavía no transforma el análisis de riesgos en una verdadera condición de validez y racionalidad de la decisión APP.

Desde la óptica del bloque de riesgos, este artículo cumple una función de control institucional sobre determinadas decisiones que pueden alterar de forma material la exposición patrimonial y financiera del Estado. El anteproyecto mejora parcialmente el régimen al precisar que las garantías reales a favor de financiadores no podrán recaer sobre bienes de dominio público ni sobre bienes que

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garantías públicas, ingresos mínimos, esquemas de rescate, apoyos implícitos o condiciones regulatorias que, en la práctica, trasladan al Estado la exposición principal del proyecto.

Asimismo, la ley debería atribuir al Ministerio la competencia para validar la coherencia de la matriz de riesgos con el modelo elegido. En otras palabras, la decisión de estructurar un proyecto como APP contractual o institucional debería estar condicionada a que la distribución de riesgos sea compatible con esa modalidad. Si el riesgo esencial permanece en el Estado, el Ministerio debería poder concluir que el proyecto no justifica una APP o que la modalidad elegida es inadecuada.

En este marco, las metodologías emitidas por el Ministerio deberían tener carácter vinculante para la DGAPP, las autoridades contratantes y cualquier otra entidad involucrada. No se trataría de simples guías de buena práctica, sino de instrumentos normativos de aplicación obligatoria, que aseguren homogeneidad en la identificación, valoración y tratamiento de riesgos en todo el sistema.

Finalmente, el artículo debería prever la actualización periódica de la evaluación de riesgos durante la vida del proyecto, así como la publicación de informes agregados sobre exposición fiscal y distribución de riesgos del sistema APP. Con ello, la gestión del riesgo dejaría de ser un momento aislado del procedimiento y pasaría a ser una función permanente de gobernanza del sistema ampliado.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reconfigurarse como una norma de control reforzado sobre decisiones que incrementan de forma significativa el riesgo patrimonial, fiscal o financiero del Estado, con independencia de la modalidad jurídica del proyecto. La ley debería dejar claro que la aprobación parlamentaria no responde únicamente a categorías formales, sino a la

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Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en

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Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en

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permanezcan en el patrimonio del Estado, desplazándolas hacia bienes, derechos y flujos titularizados por la sociedad de propósito específico o el fideicomiso del proyecto. Esta precisión es positiva porque contribuye a acotar el riesgo patrimonial directo del Estado y a clarificar el perímetro de protección de los acreedores.

Sin embargo, el artículo sigue concebido principalmente como una norma sobre aprobación congresual de determinados supuestos formales, y no como una herramienta de gestión de riesgos institucionales. El problema de fondo es que el control parlamentario se activa en función de categorías jurídicas clásicas enajenación, afectación de rentas, crédito público, exenciones , pero no incorpora expresamente un enfoque basado en exposición económica real. Ello deja abierta la posibilidad de que determinadas estructuras generen riesgos patrimoniales o fiscales equivalentes sin activar el mismo control, simplemente porque se articulan a través de un vehículo institucional o bajo una forma jurídica diferente.

Además, el artículo no exige que la aprobación parlamentaria se funde en una evaluación integral del riesgo del proyecto. El Congreso puede intervenir, pero la norma no obliga a que se le someta una matriz de riesgos completa ni un análisis de las consecuencias patrimoniales y fiscales del esquema propuesto. Esto limita el valor del control parlamentario como mecanismo de contención de riesgos sistémicos.

En consecuencia, aunque el anteproyecto mejora la protección frente a garantías reales sobre bienes públicos, todavía no convierte la aprobación congresual en un verdadero instrumento de gestión del riesgo público asociado a proyectos APP.

Aunque el anteproyecto apenas introduce un ajuste de redacción al precisar que los bienes serán restituidos al Estado a través de la

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magnitud de la exposición pública generada por el proyecto.

En este sentido, deberían someterse a aprobación congresual no solo los supuestos clásicos de enajenación o afectación de rentas, sino también aquellas operaciones que, aunque se canalicen a través de empresas públicas, fideicomisos o sociedades de proyecto, impliquen una cesión sustancial de activos públicos, la creación de garantías materiales o implícitas, la exposición del Estado a obligaciones contingentes relevantes o una restricción significativa sobre bienes estratégicos.

Además, el artículo debería exigir que la documentación remitida al Congreso incluya un análisis expreso de riesgos, distinguiendo entre riesgos patrimoniales, financieros, fiscales y operativos. Esta exigencia permitiría que el control parlamentario se ejerciera sobre la sustancia económica de la operación y no solo sobre su forma jurídica.

Asimismo, la ley debería establecer que cualquier modificación posterior que altere de manera significativa la estructura de garantías, la afectación de activos o la exposición del Estado a riesgos contingentes requiera una revisión institucional equivalente. Esta previsión es especialmente importante en APP institucionales, donde los cambios pueden producirse mediante ampliaciones de capital, cesiones de flujos, reestructuraciones del fideicomiso o pactos societarios.

Con ello, el Congreso dejaría de ser únicamente un órgano de convalidación de ciertos supuestos constitucionales y pasaría a desempeñar también una función relevante en la contención de riesgos extraordinarios del sistema.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería abordarse como parte del régimen general de afectación de activos públicos al

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que, para la concertación o ejecución de alianzas público-privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza públicoprivada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza público-privada, si fuere el caso. Los bienes cedidos serán restituidos al Estado, una vez concluya el usufructo.

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que, para la concertación o ejecución de alianzas público- privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza público-privada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza públicoprivada, si fuere el caso. Concluido el usufructo, los bienes del Estado objeto del mismo serán restituidos al Estado a través de la entidad pública titular.

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entidad pública titular, el artículo sigue siendo relevante para el régimen de riesgos porque delimita una de las principales formas de afectación de activos públicos al proyecto sin transferencia de propiedad. La norma preserva correctamente la idea de que el usufructo no constituye enajenación, lo que proporciona seguridad jurídica para la utilización temporal de bienes públicos en proyectos APP.

No obstante, desde la perspectiva de la gestión de riesgos, el artículo se mantiene en un nivel demasiado patrimonial y no aborda suficientemente los riesgos derivados de la afectación económica del bien. Que no exista transferencia de propiedad no significa que no exista exposición relevante para el Estado. El usufructo puede afectar la disponibilidad futura del activo, condicionar su utilización por largos períodos, generar conflictos de restitución o dificultar intervenciones públicas posteriores sobre el bien.

Además, el anteproyecto no conecta esta figura con una evaluación específica del riesgo patrimonial y operativo derivado de la cesión de uso. Tampoco aclara cómo debe tratarse este tipo de afectación cuando el bien se integra en una estructura institucional más compleja, como un fideicomiso o una sociedad con participación privada.

En definitiva, el artículo conserva la funcionalidad básica del usufructo, pero no lo inserta dentro de una verdadera lógica de gestión del riesgo sobre activos públicos.

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proyecto, incorporando una visión más completa de los riesgos asociados al uso económico de bienes estatales. La ley debería mantener la distinción entre usufructo y enajenación, pero exigir que toda cesión de uso relevante vaya acompañada de una evaluación previa del riesgo patrimonial, operativo y de reversión.

Esta evaluación debería analizar, entre otros aspectos, la duración de la afectación, la criticidad del bien para el servicio público, las obligaciones de mantenimiento y restitución, la posibilidad de deterioro o pérdida de valor, la exposición frente a acreedores del proyecto y la compatibilidad del régimen de uso con el interés público de largo plazo. En APP institucionales, además, debería precisarse cómo se registra y protege el bien cuando se integra temporalmente en un vehículo institucional.

Asimismo, convendría que la ley estableciera reglas más claras sobre reversión, restitución material, estado del bien al retorno y responsabilidad por daños o menoscabo, de modo que el usufructo no opere simplemente como una figura civil disponible, sino como un instrumento sometido a una disciplina específica de protección del patrimonio público.

De este modo, el artículo seguiría facilitando la estructuración de proyectos, pero reduciendo la incertidumbre y mejorando la gestión del riesgo sobre activos del Estado.

Artículo 52.- Facultad de recaudo. Transcrito en un bloque anterior

Artículo 52.- Modificación transcrita en un bloque anterior

El anteproyecto mejora la precisión técnica del artículo al atribuir la facultad de recaudación a la sociedad gestora o al fideicomiso APP, sustituyendo al adjudicatario como figura central. Este ajuste es coherente con la nueva arquitectura del proyecto. Sin embargo, desde el punto de vista del riesgo, el artículo sigue siendo demasiado escueto en relación con las implicaciones de esa facultad de recaudo sobre el equilibrio económico del proyecto y sobre la

CEn un anteproyecto ampliado, este artículo debería integrarse en el régimen de asignación de riesgos del proyecto, reconociendo que la facultad de recaudación no es solo una potestad operativa, sino también uno de los principales mecanismos de materialización del riesgo de demanda y del riesgo de caja. La ley debería exigir que, cuando el proyecto se financie parcial o totalmente con ingresos de usuarios, la

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asignación de riesgos de demanda, cobro y cumplimiento.

La norma reconoce la facultad de percibir directamente tarifas, pagos o cargos de los usuarios, pero no articula esa facultad con un marco más amplio de control del riesgo de ingresos. No aclara, por ejemplo, cómo se distribuye el riesgo de insuficiencia de recaudo, qué ocurre ante cambios regulatorios que afecten las tarifas o en qué medida la variabilidad de la demanda puede trasladarse al privado o retornar al Estado.

Tampoco aborda con suficiente claridad el riesgo operativo asociado a la propia función recaudatoria, particularmente en proyectos donde la recaudación es intensiva, tecnológicamente compleja o socialmente sensible. En términos de bancabilidad, la facultad de recaudo es un elemento clave, pero su mera atribución jurídica no es suficiente si no va acompañada de reglas claras sobre su estabilidad, supervisión y protección frente a contingencias.

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estructura de recaudo quede vinculada expresamente a la matriz de riesgos aprobada.

Esto implica definir con claridad quién asume el riesgo de insuficiencia de ingresos, cómo se distribuyen los efectos de variaciones de demanda, de morosidad, de fraude o de fallos en el sistema de cobro, y bajo qué condiciones pueden activarse mecanismos de revisión o apoyo público. En APP institucionales, estas reglas deberían proyectarse también sobre los vehículos que recauden directamente ingresos del servicio, evitando que la opacidad del vehículo diluya la responsabilidad económica real.

Asimismo, convendría que la ley exigiera mecanismos de supervisión y trazabilidad de la recaudación, tanto para fines de control contractual como para fines fiscales y financieros. Esto es particularmente importante cuando los flujos de recaudo respaldan deuda o se integran en estructuras fiduciarias complejas.

Con este enfoque, la facultad de recaudación dejaría de ser una mera autorización funcional y pasaría a ser una pieza central del diseño de riesgos del proyecto.

Artículo 53.- Fuentes de recursos habilitadas. Transcrito en un bloque anterior.

Artículo 53.- Modificación transcrita en un bloque anterior.

Este artículo es fundamental para el bloque de riesgos, porque las fuentes de recursos del proyecto determinan en gran medida la exposición financiera y fiscal del sistema. El anteproyecto mantiene el listado general de recursos y añade una previsión nueva que facilita el financiamiento en moneda extranjera por parte de entidades de intermediación financiera domiciliadas en la República Dominicana.

La novedad puede mejorar la bancabilidad en determinados sectores, pero, desde la perspectiva del riesgo, introduce una cuestión delicada que el artículo no trata con la profundidad necesaria: el riesgo cambiario. La apertura al endeudamiento en moneda extranjera sin las limitaciones prudenciales ordinarias puede ser funcional desde el punto

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería reconfigurarse como una norma de identificación y clasificación de fuentes de riesgo financiero del proyecto. La ley debería exigir que toda fuente de recursos quede no solo identificada jurídicamente, sino también caracterizada económicamente en términos de su riesgo asociado: riesgo de liquidez, riesgo cambiario, riesgo de refinanciación, riesgo regulatorio, riesgo de mercado o riesgo de dependencia de apoyo público.

En particular, el financiamiento en moneda extranjera debería admitirse, pero condicionado a una evaluación expresa de la coherencia entre la moneda de deuda y la moneda de ingresos del proyecto. La ley debería evitar que el riesgo cambiario se incorpore automáticamente al proyecto sin que exista una estrategia clara de

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Artículo 54.- Aporte de los compromisos presupuestarios. Transcrito en un bloque anterior.

Artículo 54.- Modificación transcrita en un bloque anterior.

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de vista financiero, pero también puede trasladar al proyecto o indirectamente al Estado una exposición relevante si los ingresos del proyecto están denominados en moneda local o si existen mecanismos de apoyo público vinculados al desempeño financiero.

Además, el listado de fuentes de recursos continúa formulado de forma bastante agregada y no distingue suficientemente entre recursos genuinamente privados, apoyos públicos, activos públicos afectados, deuda estructurada y mecanismos híbridos. Esta falta de diferenciación dificulta la identificación precisa de riesgos y puede debilitar la transparencia del modelo financiero.

En otras palabras, el artículo reconoce adecuadamente la diversidad de fuentes de financiación, pero no articula un marco suficiente para valorar los riesgos específicos que cada una de ellas introduce.

El anteproyecto sustituye la previsión de aportes trimestrales por una formulación más abierta, de conformidad con lo previsto en el contrato y en el presupuesto. Desde la perspectiva del riesgo, esta modificación tiene implicaciones relevantes. Aunque la nueva redacción es más flexible y se adapta mejor a distintos vehículos del proyecto, también reduce la precisión temporal que ofrecía el esquema anterior.

Esa menor precisión puede traducirse en mayor incertidumbre para el financiador y para el propio operador del proyecto, especialmente en aquellos esquemas donde la puntualidad del pago público es crítica para el servicio de la deuda o para la continuidad operativa. En otras palabras, el riesgo de retraso o de descalce entre el calendario financiero del proyecto y el flujo presupuestario del Estado queda menos acotado.

Por otra parte, el artículo continúa sin abordar con suficiente claridad cómo deben tratarse

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cobertura o una asignación explícita de sus consecuencias económicas. Si ese riesgo acaba absorbiéndose mediante revisiones tarifarias, garantías públicas o apoyo estatal implícito, entonces debe quedar reflejado como parte de la exposición del Estado.

Asimismo, convendría distinguir entre recursos privados de mercado y recursos que incorporan una forma de soporte público, aun cuando esta sea indirecta. Esta diferenciación es especialmente importante en APP institucionales, donde aportes patrimoniales, cesiones de activos o condiciones financieras especiales pueden ocultar una transferencia de riesgo al sector público.

Con este enfoque, el artículo no solo facilitaría la estructuración financiera, sino que permitiría evaluar de manera más rigurosa la calidad y los riesgos de cada fuente de recursos.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería concebirse como una norma de gestión del riesgo de pago público. La ley debería establecer que todo compromiso firme del Estado asociado a un proyecto con participación privada debe estar respaldado por un calendario claro, por mecanismos de programación presupuestaria compatibles con la estructura financiera del proyecto y por reglas de prioridad y trazabilidad en su ejecución.

Esto resulta esencial para reducir el riesgo de impago, retraso o iliquidez, que es uno de los factores que más directamente afectan la bancabilidad de los proyectos con componente público. En APP institucionales, además, la ley debería prever la forma en que se gestionan aportes de capital, transferencias de equilibrio o apoyos financieros extraordinarios, evitando que se canalicen de forma discrecional o no previsible.

Asimismo, la norma debería exigir que el riesgo de incumplimiento del flujo público sea

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Artículo 55.- Límites a los compromisos presupuestarios. El valor presente neto de la totalidad de compromisos presupuestarios firmes y contingentes del sector público contenidos en los contratos de alianzas públicoprivadas, para todos los años de duración del mismo, no podrá exceder el 3% de la estimación oficial del producto interno bruto de la economía del año en el que se realice la suscripción del contrato. Este porcentaje será revisado cada tres años a través de la ley de presupuesto del sector público.

Párrafo I.- Para el dato del Producto Interno Bruto de la economía se utilizará la estimación del Producto Interno Bruto prevista en el presupuesto general del Estado.

Párrafo II.- El cálculo del valor presente neto será realizado según lo establecido de manera reglamentaria.

Sin modificación en el anteproyecto, pero de importancia central en el bloque

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

COMENTARIOS Y RECOMENDACIONES ANTEPROYECTO

estos compromisos cuando el proyecto se articula mediante estructuras institucionales, en las que los aportes públicos pueden adoptar formas distintas a las transferencias contractuales periódicas.

La falta de modificación de este artículo revela una carencia importante del anteproyecto. El límite agregado del 3 % del PIB para compromisos firmes y contingentes sigue siendo, en principio, una regla valiosa de disciplina fiscal. Sin embargo, desde la perspectiva del riesgo, su utilidad depende enteramente de qué compromisos se incluyen dentro del perímetro de cómputo.

Y ahí radica el principal problema. El artículo continúa referido a los contratos de alianzas público-privadas, lo que permite que una parte de la exposición pública asociada a estructuras institucionales pueda no quedar incluida de forma expresa dentro del límite. Esto debilita el valor preventivo de la regla y puede favorecer una acumulación de riesgos fuera del radar legal del sistema.

Además, la remisión casi total al reglamento para el cálculo del valor presente neto reduce la densidad normativa del artículo y deja abierta una cuestión crucial para la evaluación del riesgo sistémico. La regla existe, pero su eficacia depende de cómo se compute y de qué se decida incluir.

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explícitamente valorado en la fase de estructuración y que cualquier alteración del esquema inicialmente previsto active una revisión del proyecto desde la perspectiva económica y fiscal.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería convertirse en la regla central de contención del riesgo fiscal agregado del sistema. La ley debería establecer con claridad que el límite aplica a todo compromiso público derivado de proyectos con participación privada, ya provenga de una APP contractual o de una institucional, siempre que implique pagos firmes, garantías, apoyos contingentes, aportes patrimoniales o exposiciones equivalentes.

Además, la ley debería fijar principios básicos de la metodología de cálculo, incluyendo la necesidad de considerar escenarios de activación de contingencias, riesgos implícitos y compromisos asumidos a través de vehículos institucionales. No se trata de sustituir al reglamento, pero sí de impedir que el perímetro del riesgo se redefina de forma discrecional en sede reglamentaria.

Asimismo, el límite debería conectarse de forma expresa con la aprobación de nuevos proyectos, de modo que ningún proyecto pueda avanzar si su incorporación compromete el cumplimiento del umbral legal. Esto reforzaría la función preventiva de la regla y la convertiría en un verdadero instrumento de gestión del riesgo sistémico.

Artículo 56.- Definición de riesgos. En las alianzas público-privadas se entiende como riesgos aquellos factores de amenaza más relevantes que pueden afectar el normal cumplimiento del contrato, la calidad del bien o servicio de interés social objeto del mismo, o la rentabilidad del proyecto.

Párrafo.- Estos riesgos deben ser identificados en el contrato y asignados a la parte contractual

Sin modificación en el anteproyecto, pero esencial para este bloque

La ausencia de modificación de este artículo resulta particularmente significativa en un bloque dedicado a la asignación y gestión de riesgos. La definición vigente sigue siendo válida en términos generales, pero es demasiado abstracta para sostener un régimen moderno y operativo de gestión del riesgo en APP. El artículo mantiene una formulación genérica y reitera el principio clásico de asignar

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería convertirse en la base normativa del régimen de riesgos del sistema APP. La ley debería conservar el principio general de asignación a la parte mejor situada para gestionarlo, pero complementarlo con una tipología mínima de riesgos y con la exigencia de evaluar su localización económica real.

Ello implica distinguir, al menos, entre riesgos de construcción, disponibilidad, demanda,

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que mejor los pueda gestionar, controlar y administrar.

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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el riesgo a la parte que mejor pueda gestionarlo, controlarlo y administrarlo.

Sin embargo, esta formulación ya no basta. El artículo no distingue entre tipos de riesgos, no aborda la diferencia entre riesgo jurídico y riesgo económico efectivo, y no ofrece herramientas para evaluar si la transferencia declarada es real o meramente formal. Tampoco se adapta a escenarios en los que el riesgo puede desplazarse a través de pactos societarios, garantías implícitas o estructuras institucionales.

Desde la perspectiva del anteproyecto, la omisión es importante porque deja sin actualizar uno de los conceptos más decisivos para valorar el valor por dinero, la sostenibilidad fiscal y la bancabilidad. La ley mejora aspectos financieros y procedimentales, pero no refuerza suficientemente la base conceptual sobre la que debería descansar todo el sistema.

BLOQUE 9 – Modificaciones contractuales y reequilibrio

Artículo 57.- Clasificación de riesgos a regularse. Para los efectos de esta ley, se deben tener en cuenta, como mínimo, los riesgos económicos, sociales, políticos, institucionales y jurídicos, operacionales, financieros, sobre la naturaleza, ambientales, tecnológicos y específicos a cada alianza, según lo dispuesto en el o los reglamentos.

Artículo 57.- Clasificación de riesgos a regularse. Para los efectos de esta ley, se deben tener en cuenta, como mínimo, los riesgos económicos, financieros, sociales, políticos, institucionales y jurídicos, operacionales, de la naturaleza, ambientales, arqueológicos, geotécnicos, tecnológicos y específicos y que resulten aplicables a cada alianza, según lo dispuesto en el reglamento de aplicación.

Aunque el artículo se presenta como una disposición sobre clasificación de riesgos, su relevancia real en este bloque radica en que constituye la base sobre la cual se estructuran los mecanismos de modificación contractual y, en particular, el eventual reequilibrio económico-financiero del contrato. En este sentido, el anteproyecto mejora el inventario de riesgos, pero no da el paso adicional de vincular expresamente dicha clasificación con las consecuencias contractuales derivadas de su materialización.

El principal problema es que el artículo permanece en un plano descriptivo y no funcional. No establece con claridad que la clasificación de riesgos debe servir como referencia obligatoria para determinar qué

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financiación, tipo de cambio, operación, mantenimiento, regulación, fuerza mayor y riesgo político, dejando claro que su tratamiento puede variar entre APP contractuales e institucionales. En estas últimas, además, la ley debería reconocer que la distribución del riesgo puede operar no solo a través del contrato, sino también del capital, de los derechos económicos y del gobierno del vehículo.

Asimismo, la norma debería exigir que toda asignación de riesgo esté respaldada por una justificación técnica, económica y fiscal. No bastaría con declarar que el privado asume un riesgo si, en la práctica, el Estado conserva mecanismos de absorción o cobertura que vacían de contenido esa transferencia.

Por último, la ley debería conectar la definición y asignación de riesgos con el seguimiento del proyecto, estableciendo que cualquier modificación relevante de la matriz de riesgos exige una nueva evaluación. Con ello, el artículo 56 dejaría de ser una cláusula general y se convertiría en uno de los fundamentos técnicos del sistema ampliado.

CEn un anteproyecto ampliado, este artículo debería redefinirse expresamente como el punto de partida del régimen de modificaciones contractuales y reequilibrio. La clasificación de riesgos no debería ser un catálogo estático, sino el fundamento sobre el cual se construye la disciplina del cambio contractual.

La ley debería establecer de forma clara que cada categoría de riesgo debe estar asociada, en la matriz contractual, a un tratamiento específico en caso de materialización: absorción por una de las partes, reconocimiento como evento de alivio, o habilitación de mecanismos de reequilibrio económico-financiero. De este modo, la clasificación dejaría de ser declarativa para convertirse en operativa.

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Artículo 58.- Valoración y transferencia de riesgos. Toda alianzas público-privadas requiere de la transferencia, parcial o total, de los riesgos identificados en el artículo 57 de esta ley hacia el agente privado, para lo cual cada contrato deberá especificar la caracterización, mecanismo de identificación, evaluación de la probabilidad de ocurrencia, cuantificación para cada uno de los riesgos y su correspondiente plan de mitigación, de acuerdo a los términos y condiciones que establezcan el o los reglamentos. Los riesgos de fuerza mayor tendrán un tratamiento especial en el contrato.

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Artículo 58.- Valoración y transferencia de riesgos. Toda alianza público-privada requiere de la transferencia mayoritaria de los riesgos del proyecto hacia el agente privado. En el proceso de estructuración y preparación del contrato se deberá procurar la identificación, caracterización, cuantificación, mitigación y asignación de cada riesgo, de acuerdo con lo que disponga el reglamento de aplicación y la metodología correspondiente.

Párrafo I.- A los fines de esta ley, fuerza mayor o caso fortuito designa un acontecimiento extraordinario, imprevisible e irresistible, ajeno a la voluntad y control de las partes, que imposibilite objetivamente el cumplimiento de una o varias obligaciones específicas. Su reconocimiento y tratamiento se sujetarán a la matriz de riesgos y a lo expresamente previsto en el contrato de alianza público-privada. No constituyen fuerza mayor los riesgos asignados a la sociedad gestora ni los hechos cuyo impacto razonablemente deba prevenirse, asegurarse o mitigarse conforme al contrato. Las referencias a

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eventos pueden dar lugar a modificaciones contractuales, cuáles deben ser absorbidos por cada parte y en qué condiciones puede activarse el reequilibrio. Esta desconexión reduce la utilidad práctica de la clasificación en el momento más crítico del contrato: cuando el riesgo se materializa.

Además, la norma no establece una relación explícita entre la clasificación de riesgos y la matriz de riesgos contractual, que es el verdadero instrumento operativo de distribución de responsabilidades. Esta omisión debilita la coherencia del sistema, ya que la clasificación legal debería constituir el marco de referencia mínimo para dicha matriz.

En definitiva, el anteproyecto mejora la tipología de riesgos, pero no la integra adecuadamente en el régimen de modificaciones contractuales ni en la lógica del reequilibrio, que es donde realmente adquiere relevancia.

Este artículo adquiere una importancia central en el régimen de reequilibrio, ya que define las condiciones bajo las cuales la materialización de un riesgo puede o no justificar una modificación contractual. El anteproyecto introduce mejoras relevantes, especialmente en la delimitación de fuerza mayor, eventos de alivio y eventos de compensación, lo cual contribuye a una mayor precisión en la gestión contractual.

Sin embargo, el enfoque sigue siendo predominantemente contractualista y no termina de articular una verdadera teoría del reequilibrio. La regulación se centra en clasificar eventos y establecer sus efectos inmediatos, pero no desarrolla de forma sistemática los criterios que deben guiar la restauración del equilibrio económicofinanciero del contrato.

La referencia a la “transferencia mayoritaria del riesgo” tampoco se traduce en una regla clara para el reequilibrio. En la práctica, lo relevante

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Asimismo, en el contexto de APP institucionales, la norma debería reconocer que el reequilibrio no siempre se articula mediante modificaciones contractuales, sino también a través de mecanismos internos del vehículo, como ajustes en la estructura financiera, aportaciones adicionales o redefinición de derechos económicos. Por tanto, la clasificación de riesgos debería proyectarse también sobre estos instrumentos.

Finalmente, el artículo debería incorporar el principio de que solo los riesgos no asignados o asignados al sector público, o aquellos cuya alteración no prevista afecte de manera sustancial el equilibrio económico del contrato, pueden justificar modificaciones o reequilibrios, evitando así el uso abusivo de estas figuras.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería evolucionar hacia una regulación más estructural del reequilibrio económicofinanciero. La ley debería establecer con claridad que el reequilibrio es un mecanismo excepcional, destinado a restablecer las condiciones económicas originales del contrato cuando estas se ven alteradas por eventos no imputables a la parte afectada y no previstos en la matriz de riesgos.

En este sentido, la norma debería diferenciar claramente entre tres planos: la asignación inicial del riesgo, los mecanismos de gestión ordinaria (eventos de alivio) y los supuestos extraordinarios que habilitan el reequilibrio. Esta distinción permitiría evitar la confusión frecuente entre ajustes ordinarios del contrato y verdaderos procesos de reequilibrio.

Asimismo, la ley debería exigir que todo reequilibrio esté sustentado en una evaluación técnica y financiera rigurosa, que cuantifique el impacto del evento y determine las medidas

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caso fortuito se entenderán comprendidas dentro de la fuerza mayor únicamente cuando concurran los requisitos antes indicados; en caso contrario, se tratarán como eventos de alivio, según lo previsto en esta ley y en el contrato. La parte afectada deberá notificar y acreditar el evento y desplegar medidas de mitigación y de continuidad.

Párrafo II.- Los contratos de alianza públicoprivada establecerán de forma expresa: (a) los eventos que serán reconocidos como fuerza mayor; (b) los requisitos de notificación y prueba; (c) las obligaciones de mitigación y de continuidad del servicio en lo no afectado; y (d) los efectos aplicables, que podrán comprender únicamente: (i) la suspensión de las obligaciones estrictamente afectadas y la extensión de plazos; (ii) el uso prioritario de seguros y garantías contratadas; (iii) cuando así conste en la matriz de riesgos y en el contrato, ajustes acotados de naturaleza económico-financiera; y (iv) la terminación anticipada solo en caso de fuerza mayor prolongada que haga inviable la ejecución, previa autorización del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas conforme al artículo 72 y con aplicación de la fórmula de terminación prevista en el contrato, sin reconocimiento de lucro cesante. La fuerza mayor no exime del cumplimiento de las obligaciones no afectadas ni de los deberes de prevención y mitigación.

Párrafo III.- Además de la fuerza mayor, los contratos de alianza público-privada podrán reconocer: (a) eventos de alivio, entendidos como hechos no imputables a la sociedad gestora que dificultan o retrasan el cumplimiento sin hacerlo imposible, cuyos efectos se limitarán a la exoneración de penalidades y a la extensión de plazos estrictamente necesaria; y (b) eventos de compensación, entendidos como hechos imputables a la parte pública o variaciones ordenadas conforme al contrato, que darán lugar a ajustes de plazo y, cuando corresponda, de pagos o costos, conforme a la matriz de riesgos y a la fórmula contractual aplicable.

Párrafo IV.- En todos los supuestos anteriores, se exigirá notificación oportuna, acreditación

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no es cuántos riesgos se transfieren, sino cómo se comporta el sistema cuando un riesgo no previsto o mal asignado altera las condiciones económicas del contrato. El artículo no aborda esta cuestión con la profundidad necesaria.

Además, el alto nivel de detalle del artículo introduce rigidez normativa, dificultando la adaptación del régimen de reequilibrio a distintos tipos de proyectos y estructuras contractuales. Esto es especialmente problemático en contratos de larga duración, donde la capacidad de adaptación es esencial.

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necesarias para restablecer el equilibrio sin generar rentas indebidas para el concesionario o el socio privado.

En el caso de APP institucionales, el artículo debería prever que el reequilibrio puede materializarse a través de mecanismos distintos al ajuste contractual, como recapitalizaciones, modificaciones en la estructura de ingresos o ajustes en la distribución de dividendos, pero siempre sujetos a control público y a evaluación fiscal.

Finalmente, se debería incorporar el principio de neutralidad económica del reequilibrio: este no debe mejorar la posición del privado ni trasladar riesgos que originalmente le correspondían.

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Artículo 59.- Propiedad sobre los estudios de una iniciativa privada. Si la iniciativa privada no es declarada de interés público, la propiedad sobre los estudios permanecerá en el agente privado.

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suficiente del evento y medidas de mitigación; el uso de seguros será prioritario respecto de cualquier ajuste. Los detalles de plazos, formatos de aviso, medios de prueba y criterios de cuantificación se establecerán en el reglamento de aplicación y en el contrato de alianza públicoprivada.

Párrafo V.- En ningún caso un evento de fuerza mayor o caso fortuito generará, por sí solo, derecho a compensación o reequilibrio económico-financiero si ello no está previsto de manera expresa en el contrato y conforme a la matriz de riesgos.

Artículo 59.- Propiedad sobre los estudios de una iniciativa privada. La propiedad sobre los estudios realizados permanecerá en el agente privado originador, si la iniciativa privada no es declarada de interés público. En cambio, si la iniciativa privada es declarada de interés público, el derecho de propiedad de dichos estudios se transferirá a la autoridad contratante, una vez se cumplan una de las condiciones previstas en el Párrafo I o en el Párrafo II de este artículo.

Párrafo I. - La propiedad de los estudios presentados por el agente privado originador, que hayan sido utilizados, admitidos y validados, se transferirá a la autoridad contratante una vez se haya efectuado la compensación al agente privado originador, conforme a lo establecido en el artículo 60 de la presente ley.

Párrafo II. - Cuando el adjudicatario sea el agente privado originador, la propiedad de los estudios que haya presentado, se transferirá a la autoridad contratante una vez se haya suscrito el contrato de alianza público-privada. En este caso, no procederá compensación alguna al agente privado originador por este concepto.

Artículo 60.- Compensación de los estudios. Para toda iniciativa privada, ya sea con o sin transferencia de recursos del Estado, el agente privado será compensado por el costo de los estudios realizados, en los siguientes términos: Artículo 60.- Compensación de los estudios. Para toda iniciativa privada, ya sea con o sin transferencia de recursos públicos, el agente privado originador tendrá derecho a la compensación por el costo de los estudios

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Aunque este artículo se refiere a la propiedad de los estudios, su conexión con este bloque radica en que dichos estudios pueden convertirse en un elemento relevante en procesos de modificación contractual o reestructuración del proyecto. El anteproyecto mejora la regulación al clarificar los momentos de transferencia de la propiedad, pero no aborda su impacto en la dinámica contractual posterior.

En particular, no se analiza cómo la utilización de estos estudios puede influir en modificaciones del proyecto, ajustes de alcance o redefinición de condiciones económicas. Tampoco se establece cómo evitar que la información contenida en dichos estudios genere asimetrías en procesos de renegociación.

Desde la perspectiva del reequilibrio, el artículo queda incompleto, ya que no conecta la propiedad de los estudios con su posible utilización en revisiones contractuales o en reestructuraciones del proyecto.

Este artículo tiene implicaciones relevantes en materia de modificaciones contractuales, ya que la compensación de estudios puede formar parte de procesos de reconfiguración del proyecto. El anteproyecto mejora la sistematización de los supuestos de

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería vincularse expresamente con el régimen de modificaciones contractuales. La ley debería prever que los estudios utilizados para redefinir el alcance del proyecto o para justificar modificaciones sustanciales deben estar plenamente integrados en el expediente contractual y sujetos a validación técnica independiente.

Asimismo, debería evitarse que la utilización de estudios del originador sirva como base para modificaciones que alteren sustancialmente el equilibrio económico del contrato sin un proceso competitivo o sin una evaluación rigurosa de valor por dinero.

En el ámbito de APP institucionales, la norma debería prever que estos estudios puedan utilizarse para reestructurar el vehículo o redefinir su modelo económico, pero siempre bajo principios de transparencia y control público.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería integrarse explícitamente en el régimen de modificaciones contractuales. La ley debería establecer que la compensación de estudios no constituye, por sí misma, un mecanismo de reequilibrio, pero puede formar parte de la base

1) En caso de que el Estado decida desarrollar por cuenta propia alguna iniciativa privada que sea declarada de interés público, tendrá el derecho de adquirir los estudios realizados, para lo cual deberá pagar el costo de estos al agente privado según se haya establecido en la documentación entregada en la fase de presentación de la iniciativa, que en ningún caso superará el 2% del valor total del gasto de capital estimado para la inversión.

2) En el caso de que el Estado revierta la declaración de no interés público en el plazo previsto en esta ley y realice el proyecto bajo la modalidad de iniciativa pública o contratación pública, el Estado tendrá el derecho de adquirir los estudios realizados, para lo cual deberá pagar el costo de estos al agente privado según se haya establecido en la documentación entregada en la fase de presentación de la iniciativa, que en ningún caso podrá superar el 2% del valor total del gasto de capital estimado para la inversión.

3) En caso de que el Estado estime que los estudios realizados son de interés social, aun cuando la iniciativa no sea declarada de interés público, el Estado tendrá el derecho de adquirir los estudios realizados, para lo cual deberá pagar el costo de estos al agente privado según se haya establecido en la documentación entregada en la fase de presentación de la iniciativa, que en ningún caso podrá superar el 2% del valor total del gasto de capital estimado para la inversión.

realizados, admitidos y validados, en los escenarios siguientes:

1) Cuando el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas declare de interés público una iniciativa privada y decida continuar bajo la modalidad de iniciativa privada o de iniciativa pública de alianza público-privada, el originador privado tendrá derecho a la compensación de los costos de los estudios realizados, admitidos y validados, siempre y cuando no resultare adjudicatario, cuyo monto deberá ser cubierto en su totalidad por quien resulte adjudicatario. La compensación de esos estudios ha de realizarse a más tardar al momento de la suscripción del contrato de alianza público-privada, salvo disposición en otro sentido que disponga el pliego de condiciones.

2) Cuando el Estado decida desarrollar directamente, bajo otra modalidad de contratación pública, una iniciativa previamente presentada por un agente privado, y esta haya sido declarada de interés público, el Estado tendrá el derecho de adquirir o utilizar los estudios realizados, admitidos y validados, para lo cual deberá pagar el costo de estos al agente privado originador, en la forma y modalidad establecida en el reglamento de aplicación de la presente ley.

3) Cuando el Estado considere que los estudios de una iniciativa no declarada de interés público poseen valor de interés social o técnico para su uso inmediato o futuro, el Estado tendrá el derecho de adquirir o utilizar los estudios realizados, admitidos y validados, para lo cual deberá pagar el costo de estos al agente privado originador, en la forma y modalidad establecida en el reglamento de aplicación de la presente ley.

4) Cualquier otro caso que defina el reglamento de aplicación de la presente ley, donde se determinará además la forma y modalidad del pago.

Párrafo. El valor a pagar al agente privado originador por concepto de compensación de los estudios que éste haya realizado no podrá, en ningún caso, exceder el dos por ciento (2%) del

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compensación, pero no los vincula con la lógica del reequilibrio.

En particular, no se establece con claridad si la compensación de estudios puede considerarse parte de los costos a reconocer en un eventual reequilibrio o si constituye un elemento independiente. Esta falta de definición puede generar incertidumbre en la práctica, especialmente en proyectos que evolucionan significativamente desde su concepción inicial.

Además, la remisión al reglamento en aspectos clave reduce la previsibilidad del sistema.

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de costos en procesos de reestructuración del proyecto cuando dichos estudios hayan sido determinantes para su redefinición.

Asimismo, debería precisarse que cualquier compensación vinculada a modificaciones contractuales debe estar debidamente justificada, validada y alineada con el principio de valor por dinero, evitando que se convierta en un mecanismo indirecto de transferencia de rentas al privado.

En el caso de APP institucionales, la norma debería prever que la compensación pueda integrarse en la estructura financiera del vehículo, pero siempre bajo control público y con adecuada transparencia.

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valor total estimado del gasto de capital del proyecto.

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BLOQUE 10 – Resolución de controversias

Artículo 61.- Objeto del contrato. El contrato de alianzas público-privadas establecerá los términos y condiciones que regularán la provisión, el diseño, la construcción, la financiación, la prestación, la gestión, la operación, el mantenimiento o la administración total o parcial de bienes o servicios de interés social y establecerá una distribución de riesgos apropiada entre el agente público y el agente privado de forma que se transfiera una parte significativa de los riesgos al agente privado, a cambio de una remuneración que puede consistir en el cobro de tarifas, derechos, tasas, transferencias de recursos del Estado, pagos por disponibilidad o cualquier otra modalidad prevista contractualmente, y cuyo cobro se vincula al desempeño establecido en el contrato, el cual permanecerá bajo el monitoreo y fiscalización de la autoridad contratante.

Artículo 61.- Objeto del contrato. El contrato de alianzas público-privadas establecerá los términos y condiciones que regularán la provisión, el diseño, la construcción, la financiación, la prestación, la gestión, la operación, el mantenimiento o la administración total o parcial de bienes o servicios de interés social y establecerá una distribución de riesgos apropiada entre el agente público y el agente privado de forma que se transfiera una parte significativa de los riesgos al agente privado, a cambio de una remuneración que puede consistir en el cobro de tarifas, derechos, tasas, transferencias de recursos del Estado, pagos por disponibilidad o cualquier otra modalidad prevista contractualmente, y cuyo cobro se vincule al desempeño establecido en el contrato.

El artículo mantiene una redacción esencialmente estable, centrada en definir el objeto del contrato y los elementos básicos de la relación APP, incluyendo la distribución de riesgos y el esquema de remuneración. Aunque no introduce cambios sustantivos, su relevancia en este bloque radica en que delimita el perímetro material sobre el cual pueden surgir controversias.

Desde esta perspectiva, el principal déficit del artículo es que no conecta explícitamente la definición del objeto contractual con los mecanismos de resolución de controversias. La complejidad inherente a las APP que integran diseño, construcción, financiación y operación genera inevitablemente espacios de interpretación y conflicto, especialmente en relación con el cumplimiento de estándares de desempeño, la medición de resultados y la determinación de pagos.

El anteproyecto mantiene una formulación amplia y abierta, lo que es positivo desde el punto de vista de flexibilidad, pero al mismo tiempo incrementa la probabilidad de disputas si no se acompaña de una arquitectura contractual robusta de resolución de conflictos. En particular, la vinculación de la remuneración al desempeño es un foco recurrente de controversias que no se aborda aquí desde una lógica preventiva.

En definitiva, el artículo cumple su función definitoria, pero no incorpora elementos que contribuyan a reducir la conflictividad ni a facilitar su resolución.

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En un anteproyecto ampliado, este artículo debería incorporar una conexión explícita entre la definición del objeto contractual y el sistema de resolución de controversias. En particular, debería establecerse que los elementos críticos del contrato niveles de servicio, indicadores de desempeño, mecanismos de pago deben diseñarse de manera que minimicen la ambigüedad interpretativa y permitan una verificación objetiva.

Asimismo, la norma debería introducir el principio de “gestionabilidad de la controversia”, en virtud del cual el diseño del contrato debe anticipar los principales focos de conflicto y prever mecanismos específicos para su tratamiento, tales como procedimientos técnicos de determinación de desempeño o paneles de expertos para cuestiones especializadas.

En el ámbito de APP institucionales, esta lógica es aún más relevante, ya que las controversias pueden producirse no solo entre las partes contractuales, sino también dentro de la propia estructura del vehículo (por ejemplo, entre socios públicos y privados o entre la entidad y la autoridad reguladora). Por ello, el artículo debería abrir la puerta a mecanismos internos de resolución de conflictos, complementarios al arbitraje o a la jurisdicción ordinaria.

Artículo 62.- Régimen de contratación y competencia para la firma. Los contratos de alianzas público – privadas deberán ser

Artículo 62.- Régimen de contratación y competencia para la firma. Los contratos de alianzas público-privadas deberán ser firmados por la autoridad contratante y la sociedad gestora que constituya el adjudicatario. La ejecución del

El anteproyecto introduce una precisión relevante al establecer que el contrato será firmado por la autoridad contratante y la sociedad gestora constituida por el adjudicatario, lo cual refuerza la lógica de un anteproyecto ampliado, este artículo debería desarrollar las implicaciones jurídicas de la utilización de sociedades gestoras o vehículos específicos en la resolución de controversias. En particular, debería establecerse con claridad el

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firmados por la autoridad contratante y el adjudicatario.

Artículo 63.- Contenido mínimo de los contratos. El contrato para considerarse válido contendrá cláusulas obligatorias siguientes:

1) Nombre, datos de identificación y capacidad jurídica de las partes.

2) Personalidad de los representantes legales de las partes.

3) El objeto del contrato.

4) Los derechos y obligaciones de las partes.

5) Las características, especificaciones, estándares técnicos, niveles de desempeño y calidad para la ejecución de la obra y/o prestación de los servicios.

6) Modelo financiero de la alianza públicoprivada.

7) El régimen tarifario y de remuneración por la contraprestación de los servicios asociada al desempeño.

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contrato permanecerá bajo el monitoreo y fiscalización de la autoridad contratante.

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separación patrimonial y de responsabilidades propia de las APP.

Desde la perspectiva de resolución de controversias, esta precisión es positiva, ya que identifica claramente a la contraparte contractual frente a la cual se dirimirán los conflictos. Sin embargo, el artículo no desarrolla las implicaciones de esta estructura en términos de responsabilidad, legitimación procesal o ejecución de decisiones arbitrales o judiciales.

En particular, no se aborda cómo se gestionan las controversias cuando existen múltiples niveles de relación (accionistas, financiadores, fiduciarios), ni cómo se articula la responsabilidad de la sociedad gestora frente a la Administración en escenarios complejos.

En consecuencia, el artículo mejora la claridad formal del contrato, pero no profundiza en su impacto sobre la arquitectura de resolución de controversias.

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principio de responsabilidad directa de la sociedad gestora frente a la Administración, sin perjuicio de las relaciones internas entre socios. Asimismo, la ley debería prever mecanismos que faciliten la ejecución de decisiones arbitrales o judiciales, especialmente en estructuras complejas donde intervienen fideicomisos, financiadores y múltiples contratos vinculados.

En el caso de APP institucionales, esta cuestión adquiere una dimensión adicional, ya que la controversia puede involucrar a entidades públicas que forman parte del propio vehículo. Por ello, el marco ampliado debería prever reglas específicas para la resolución de conflictos intra-institucionales, evitando que estos queden fuera del sistema formal de resolución de controversias.

Artículo 63.- Contenido mínimo de los contratos. El contrato de alianza público-privada, para considerarse válido, deberá establecer de manera obligatoria los aspectos siguientes:

1) Nombre, datos de identificación y capacidad jurídica de las partes.

2) Personalidad de los representantes legales de las partes.

3) Objeto del contrato.

4) Derechos y obligaciones de las partes.

5) Características, especificaciones, estándares técnicos, niveles de desempeño y calidad para la ejecución de la obra y/o prestación de los servicios.

6) Modelo financiero de la alianza público-privada.

7) Esquema o modalidad de remuneración al agente privado por la contraprestación de los servicios asociado al desempeño.

Este artículo constituye el núcleo del bloque, ya que incorpora expresamente los “procedimientos y mecanismos de solución de controversias” como parte obligatoria del contrato. El anteproyecto mejora la sistematicidad del contenido contractual e introduce avances relevantes, especialmente en la regulación del tratamiento de riesgos, eventos de alivio y compensación, lo cual tiene un impacto directo en la prevención de conflictos.

No obstante, el artículo presenta dos limitaciones importantes. En primer lugar, mantiene un enfoque formalista, en el que la inclusión de cláusulas de resolución de controversias se exige como requisito, pero no se establecen estándares mínimos sobre su contenido, calidad o estructura. Esto puede dar lugar a soluciones heterogéneas y, en algunos casos, insuficientes.

En segundo lugar, el artículo no promueve mecanismos escalonados de resolución de

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería evolucionar hacia una regulación más cualitativa y estructurada del sistema de resolución de controversias. La ley debería exigir no solo la existencia de mecanismos de resolución, sino también su diseño conforme a principios de eficacia, especialización y escalonamiento.

En particular, debería establecerse la obligatoriedad de incorporar sistemas de resolución progresiva de conflictos, comenzando por mecanismos de prevención y gestión temprana como paneles técnicos o dispute boards , seguidos de procedimientos de negociación estructurada y, en última instancia, arbitraje o jurisdicción competente. Este enfoque permitiría reducir significativamente los tiempos y costos asociados a la resolución de controversias. Asimismo, la norma debería reforzar la exigencia de especialización en la resolución de conflictos, promoviendo el uso de arbitraje

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8) El esquema de distribución de beneficios y utilidades entre agente público y agente privado.

9) La transferencia de recursos del Estado requeridas para el desarrollo del contrato.

10) La mención de los activos públicos y privados a ser transferidos al patrimonio autónomo.

11) Los términos y condiciones de los derechos de intervención de los agentes públicos en caso de incumplimiento de lo planteado en el contrato.

12) La matriz de riesgos, incluyendo el esquema de distribución y transferencia de riesgos entre las partes, con total o parcial transferencia de riesgos hacia el agente privado de aquellos riesgos que está en mayor capacidad de gestionar.

13) El esquema de tratamiento de riesgos por caso fortuito o de fuerza mayor.

14) El plazo para el inicio y terminación del contrato, el cronograma de ejecución de las alianzas público-privadas, la fecha de inicio en la prestación de los servicios.

15) Los derechos de uso, derechos de explotación, permisos, regulaciones, acuerdos y cualquier otra condición específica que se requiera para el desarrollo del proyecto.

16) El régimen de sanciones y las penalidades monetarias ante eventuales incumplimientos de los plazos de inicio y terminación del contrato, del cronograma de ejecución o de las condiciones de disponibilidad y calidad estipuladas en el contrato.

17) El esquema de supervisión externa del contrato.

18) Los supuestos de rescisión y terminación unilateral y anticipada del contrato y de sus efectos, así como los términos y condiciones para llevarlas a cabo.

8) Esquema de distribución de beneficios y utilidades entre agente público y agente privado.

9) Transferencia de recursos del Estado requeridas para el desarrollo del contrato.

10) Mención de los activos públicos y privados a ser aportados temporalmente al fideicomiso de alianzas público-privadas.

11) Términos y condiciones de los derechos de intervención de los agentes públicos en caso de incumplimiento de lo planteado en el contrato.

12) Matriz de riesgos, incluyendo el esquema de distribución y transferencia de riesgos entre las partes, con total o parcial transferencia de riesgos hacia el agente privado de aquellos riesgos que está en mayor capacidad de gestionar.

13) Esquema de tratamiento de los riesgos de fuerza mayor, de los eventos de alivio y de los eventos de compensación, distinguiendo, como mínimo, entre riesgos de origen natural y riesgos políticos o sociales, y definiendo expresamente sus efectos en cuanto a: (i) suspensión de las obligaciones estrictamente afectadas y extensión de plazos; (ii) uso prioritario de seguros y garantías contratadas; (iii) exoneración de penalidades en los eventos de alivio; (iv) ajustes acotados de naturaleza económico-financiera y, en su caso, de pagos o costos, únicamente cuando así se haya previsto de forma expresa en el contrato y en la matriz de riesgos; y (v) terminación anticipada del contrato en supuestos de fuerza mayor prolongada, según lo dispuesto en el artículo 58 de la presente ley.

14) Plazo para el inicio y terminación del contrato, el cronograma de ejecución de las alianzas público- privadas, la fecha de inicio en la prestación de los servicios.

15) Derechos de uso, derechos de explotación, permisos, regulaciones, acuerdos y cualquier otra condición específica que se requiera para el desarrollo del proyecto.

16) Régimen de sanciones y penalidades monetarias ante eventuales incumplimientos de

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conflictos, como los sistemas de prevención y gestión temprana (dispute boards, paneles técnicos, mediación), que son habituales en la práctica internacional de APP y que resultan esenciales para evitar la judicialización o el arbitraje de los conflictos.

Asimismo, la amplitud del artículo, que incorpora una gran cantidad de materias, reproduce el problema ya identificado en otros bloques: un nivel de detalle elevado que puede dificultar la coherencia normativa y trasladar a la ley aspectos que deberían ser objeto de regulación reglamentaria o contractual.

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técnico en materias complejas y garantizando la participación de expertos en sectores como infraestructura, energía o transporte.

En el ámbito de APP institucionales, el artículo debería ampliarse para contemplar mecanismos de resolución de controversias que abarquen no solo la relación contractual principal, sino también las relaciones internas del vehículo, incluyendo conflictos entre socios, entre el vehículo y la Administración o entre distintos entes públicos. Esto permitiría evitar vacíos regulatorios y reforzar la seguridad jurídica del sistema.

Finalmente, la ley debería establecer criterios claros para la ejecución de las decisiones adoptadas en los mecanismos de resolución de controversias, asegurando su eficacia y evitando dilaciones que puedan comprometer la continuidad del servicio público.

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19) Las condiciones para la renegociación del contrato y los límites a la misma.

20) El procedimiento de extinción del contrato.

21) Los procedimientos y mecanismos de solución de controversias.

22) Las limitaciones a eventuales adendas al contrato.

23) Las condiciones para la subcontratación.

24) Las condiciones de reversión al finalizar del contrato de todos los bienes que ingresan en patrimonio autónomo.

25) Circunstancias bajo las cuales podrá terminar el contrato.

26) Las condiciones de la cobertura de riesgos mediante la constitución de garantías.

27) Cláusulas que prohíban la transferencia de recursos del Estado, en caso de contratos resultantes de procesos de iniciativas sin transferencia de recursos del Estado.

28) Las demás disposiciones que se establezcan en correspondencia con esta ley por vía reglamentaria.

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los plazos de inicio y terminación del contrato, del cronograma de ejecución o de las condiciones de disponibilidad y calidad estipuladas en el contrato.

17) Esquema de supervisión y seguimiento del contrato, incluyendo los mecanismos de monitoreo del desempeño, los indicadores de nivel de servicio y las obligaciones de información, reporte y suministro de datos del agente privado, así como las condiciones de acceso a sistemas, instalaciones y registros que sean necesarios para la supervisión, auditoría y fiscalización del proyecto.

18) Supuestos de resolución y terminación unilateral y anticipada del contrato y de sus efectos, así como los términos y condiciones para llevarlas a cabo.

19) Condiciones para la renegociación del contrato y los límites a la misma.

20) Procedimiento de extinción del contrato.

21) Procedimientos y mecanismos de solución de controversias.

22) Limitaciones a eventuales adendas al contrato.

23) Condiciones para la subcontratación.

24) Proceso de reversión, incluyendo el mecanismo de verificación de las condiciones en que todos los bienes retornan al control del Estado al finalizar el contrato.

25) Circunstancias bajo las cuales podrá terminar el contrato.

26) Garantías y condiciones exigidas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del contrato.

27) Seguros y condiciones para la cobertura de riesgos asignados al agente privado, conforme se considere necesario y conveniente para el proyecto.

28) Cláusulas que prohíban la transferencia de recursos del Estado, en el caso de contratos resultantes de procesos de iniciativas sin transferencia de recursos del Estado.

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LEY 47-20 VIGENTE

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Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

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29) Las demás disposiciones que se establezcan en correspondencia con esta ley por vía reglamentaria.

BLOQUE 11 – Seguimiento, control y evaluación del desempeño

Artículo 23.- Atribuciones del Ministerio de Hacienda. Transcrito en un bloque anterior

Artículo 23.- Modificación transcrita en un bloque anterior

El anteproyecto refuerza de forma apreciable el papel de la autoridad contratante en la fase de seguimiento y control del contrato. Frente a la redacción vigente, el nuevo texto amplía sus atribuciones, no solo en la fase de preparación, sino también durante la ejecución, incorporando expresamente funciones de supervisión, auditoría de eficiencia y valor por dinero, vigilancia de los mecanismos de solución de controversias y la obligación de disponer de una unidad o equipo técnico responsable dentro de su estructura institucional. Este cambio es positivo, porque reconoce que el éxito de una APP no depende únicamente de una buena adjudicación, sino de una administración contractual competente y sostenida durante toda la vida del proyecto.

No obstante, el anteproyecto sigue presentando varias debilidades. La primera es que, aun reforzando las funciones de la autoridad contratante, no termina de resolver la relación entre esta y la DGAPP en la fase de ejecución. La norma amplía las atribuciones de ambas instancias, pero no delimita con precisión qué corresponde a la administración contractual ordinaria, qué al seguimiento técnico especializado y qué a la evaluación integral del desempeño del proyecto. Esta falta de delimitación puede traducirse en duplicidades, vacíos o conflictos de competencia.

La segunda debilidad es que el artículo sigue concebido desde la lógica clásica del contrato APP, sin adaptarse plenamente a escenarios en los que el proyecto se articula a través de una estructura institucional más compleja. En esos supuestos, la autoridad contratante no siempre “administra” un contrato en sentido estricto, sino que interactúa con un vehículo societario o fiduciario cuyos mecanismos de seguimiento

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería redefinir el papel de la autoridad contratante como gestor público del desempeño del proyecto, tanto en APP contractuales como institucionales. La clave es que su función no puede limitarse a administrar el contrato o a reaccionar ante incumplimientos, sino que debe consistir en asegurar, de forma continua, que el proyecto cumple los objetivos de servicio público, de eficiencia y de calidad que justificaron su estructuración.

Para ello, la ley debería establecer una delimitación más clara entre las funciones de la autoridad contratante y las de la DGAPP. La autoridad contratante debería concentrarse en la supervisión material del servicio, en la verificación de estándares sectoriales, en la administración de la relación operativa con el privado o con el vehículo del proyecto y en la validación del desempeño efectivo. Por su parte, la DGAPP debería asumir funciones de apoyo metodológico, evaluación comparada, estandarización y supervisión sistémica del portafolio APP.

Asimismo, la ley debería exigir que toda autoridad contratante cuente con una unidad especializada de gestión de APP con capacidades técnicas suficientes y con acceso a información contractual, financiera y operativa. Esta exigencia no debería quedar solo como obligación formal, sino acompañarse de criterios mínimos de profesionalización y recursos adecuados.

En el caso de APP institucionales, el artículo debería prever expresamente que la autoridad contratante participe no solo en el seguimiento del servicio, sino también en la verificación de la gobernanza del vehículo, del cumplimiento de

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

LEY 47-20 VIGENTE

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Artículo 31 - Casos de aprobación por el Congreso Nacional de la alianza públicoprivada. Transcrito en un bloque anterior.

Artículo 31 - Modificación transcrita en un bloque anterior.

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requieren herramientas adicionales de gobernanza, información financiera y control de desempeño.

Asimismo, aunque el anteproyecto incorpora la posibilidad de contratar auditorías para evaluar eficiencia, valor por dinero o desempeño, no establece un sistema mínimo de indicadores, frecuencias, metodologías ni consecuencias jurídicas asociadas a los resultados de esas evaluaciones. En la práctica, esto puede hacer que la evaluación del desempeño dependa excesivamente de la calidad del contrato o de la capacidad de cada autoridad contratante, generando una supervisión desigual entre proyectos.

En definitiva, el anteproyecto mejora claramente la posición de la autoridad contratante como responsable del seguimiento, pero todavía no construye un sistema suficientemente homogéneo y articulado de control y evaluación del desempeño.

A primera vista, este artículo no pertenece de forma natural al bloque de seguimiento y evaluación del desempeño. Sin embargo, su relevancia en este ámbito radica en que la aprobación congresual de determinados contratos o estructuras con implicaciones patrimoniales y fiscales intensas debería proyectarse también sobre el control posterior del proyecto. Desde esta perspectiva, el anteproyecto mantiene el esquema vigente de aprobación para supuestos relevantes y mejora la protección del patrimonio público al prohibir garantías reales sobre bienes de dominio público o bienes que permanezcan en el patrimonio estatal.

No obstante, el artículo sigue siendo puramente habilitante y no establece ningún vínculo entre la aprobación inicial del Congreso y el seguimiento posterior del proyecto. Esto constituye una limitación importante, porque en proyectos APP de gran envergadura o especial sensibilidad patrimonial el control

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contratos-programa o instrumentos equivalentes y de la coherencia entre el desempeño del proyecto y la situación económico-financiera de la entidad ejecutora.

Además, la ley debería establecer un marco mínimo de evaluación del desempeño aplicable a todos los proyectos, con indicadores obligatorios, metodologías de seguimiento, auditorías periódicas y mecanismos de respuesta frente a desviaciones. De este modo, la evaluación del desempeño dejaría de depender por completo del diseño contractual individual y se convertiría en una exigencia legal del sistema.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería complementarse con una dimensión de control parlamentario ex post sobre proyectos de especial relevancia, en particular aquellos que hayan requerido aprobación por implicar enajenación, afectación de rentas, crédito público, exenciones o compromisos significativos del Estado.

La ley debería prever que los proyectos sujetos a aprobación congresual queden también sometidos a un deber reforzado de reporte periódico al Congreso, incluyendo información sobre ejecución, desempeño, cumplimiento de metas, incidencia de contingencias, modificaciones contractuales relevantes y activación de garantías o apoyos públicos. Esto reforzaría la rendición de cuentas y permitiría que el control democrático no se limite al momento inicial de la autorización.

Asimismo, en APP institucionales que impliquen estructuras patrimoniales complejas o

Anexo I: Cuadro de análisis comparativo del anteproyecto de reforma Ley 47-20 APP (marzo 2026)

LEY 47-20 VIGENTE

Artículo 64.- Extinción del contrato de alianzas público-privadas. Los contratos constituidos para la formación y administración de una alianza público-privadas se perfeccionan con la firma de las partes y se extinguen por cualquiera de las causas siguientes:

1) Por acuerdo común entre las partes.

2) Por el cumplimiento de su objeto.

3) Por la imposibilidad de ejecución de su objeto.

4) Por decisión judicial o arbitral revestida de fórmula ejecutoria o dictada con carácter definitivo e irrevocable.

5) Por la llegada del término acordado, si no ha intervenido prórroga o aplazamiento del acontecimiento, plazo o fecha prevista.

6) Por las razones contempladas en esta ley y en el propio contrato, en función de la naturaleza del bien o servicio o de las particularidades del objeto del contrato.

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Artículo 64.- Extinción del contrato de alianzas público-privadas. Los contratos constituidos para la formación y administración de una alianza público-privada se perfeccionan con la firma de las partes y se extinguen por cualquiera de las causas siguientes:

1) Por acuerdo común entre las partes.

2) Por el cumplimiento de su objeto.

3) Por fuerza mayor prolongada que haga inviable la ejecución del objeto, en los términos previstos en el artículo 58 de la presente ley, en el reglamento de aplicación y en el contrato de alianza público-privada.

4) Por decisión judicial o arbitral revestida de fórmula ejecutoria o dictada con carácter definitivo e irrevocable.

5) Por la llegada del término acordado, si no ha intervenido prórroga o aplazamiento del acontecimiento, plazo o fecha prevista.

6) Por las demás causas de terminación anticipada o de imposibilidad sobrevenida de ejecución previstas expresamente en esta ley, en el reglamento de aplicación o en el contrato de alianza público-privada, atendiendo a la naturaleza del proyecto, del bien o servicio y a la distribución contractual de riesgos.

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democrático no debería agotarse en el momento de la aprobación, sino proyectarse también sobre la ejecución, especialmente si se producen desviaciones relevantes, modificaciones contractuales o activación de contingencias significativas.

Además, el texto no exige que el Congreso reciba información periódica sobre el desempeño, el grado de cumplimiento o las incidencias relevantes de los proyectos sometidos a su aprobación. Como consecuencia, la aprobación parlamentaria opera como un filtro de entrada, pero no como un mecanismo de rendición de cuentas continuada.

El anteproyecto mejora este artículo respecto de la ley vigente al introducir una conexión más clara entre la extinción del contrato y el régimen de asignación de riesgos previsto en el artículo 58. En particular, la incorporación expresa de la fuerza mayor prolongada que haga inviable la ejecución del objeto como causa autónoma de extinción representa un avance técnico relevante, porque evita que esta situación quede subsumida en una cláusula genérica de imposibilidad de ejecución y la vincula directamente con el tratamiento contractual y reglamentario de los riesgos extraordinarios.

Asimismo, la nueva redacción del numeral 6, al referirse a las demás causas de terminación anticipada o imposibilidad sobrevenida previstas en la ley, el reglamento o el contrato, atendiendo a la naturaleza del proyecto, del bien o servicio y a la distribución contractual de riesgos, mejora la coherencia interna del sistema. Con ello, la extinción deja de concebirse exclusivamente como una consecuencia jurídica abstracta y pasa a integrarse mejor en la lógica de estructuración y gestión del contrato.

Sin embargo, el artículo sigue presentando una limitación importante desde la perspectiva de este bloque. Aunque conecta mejor la extinción

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exposición pública relevante, la ley debería establecer que la autoridad contratante, la DGAPP o el Ministerio de Hacienda y Economía remitan informes específicos al Congreso sobre el desempeño del proyecto y de la entidad ejecutora, de forma compatible con el régimen general de control del sistema APP.

Con ello, el artículo dejaría de ser únicamente una regla de autorización y pasaría a integrarse en la arquitectura más amplia de seguimiento institucional de los proyectos de mayor relevancia pública.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería configurarse no solo como una norma sobre causas de extinción, sino como el marco de cierre integral del proyecto, aplicable tanto a APP contractuales como institucionales. La ley debería mantener la conexión entre extinción y distribución contractual de riesgos, pero complementarla con una regulación más completa del cierre técnico, operativo, financiero e institucional de la alianza.

En primer lugar, convendría reforzar el vínculo entre la extinción y el régimen de riesgos, estableciendo que toda causa de terminación anticipada debe analizarse a la luz de la matriz de riesgos aprobada y de los mecanismos contractuales de alivio, compensación o reequilibrio. Esto permitiría distinguir con mayor claridad entre eventos que justifican ajustes temporales del contrato y eventos que hacen inviable su continuidad, evitando extinciones prematuras o mal fundamentadas.

En segundo lugar, la ley debería exigir que toda extinción contractual vaya acompañada de un procedimiento formal de cierre, que incluya al menos la evaluación final del desempeño del proyecto, la verificación del cumplimiento de estándares de servicio, la revisión del estado de los activos a revertir, la liquidación económicofinanciera y la identificación de contingencias

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Artículo 65.- Financiamiento de la gestión de las alianzas público-privadas. De cada contrato suscrito se destinará hasta un máximo de 2% del monto total de gasto de capital para ser transferido a la autoridad contratante, con el propósito de financiar la administración del contrato de alianzas público-privadas y su supervisión.

Párrafo.- El monto total se dividirá en cuotas iguales que serán pagadas anualmente durante la vigencia del contrato.

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Artículo 65.- Recursos para la gestión y supervisión de los contratos de alianzas público-privadas. De cada contrato suscrito se destinará hasta un máximo de dos por ciento (2%) del monto total de la inversión de capital inicial comprometida en el contrato de alianza público-privada, para ser transferido a la autoridad contratante, con el propósito de proveer los recursos necesarios para la administración, seguimiento y supervisión.

Párrafo I.- El monto total se pagará de conformidad con lo establecido en el Pliego de Condiciones o en el contrato de alianza públicoprivada. En caso de que el contrato prevea, o sea modificado para incorporar, fases adicionales o ampliaciones sustanciales de la infraestructura que impliquen nueva inversión de capital, el

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con la matriz de riesgos, no la integra todavía en un verdadero sistema de seguimiento y evaluación del desempeño. La terminación del contrato aparece como un hecho jurídico vinculado a determinadas causas, pero no como el cierre formal de un ciclo de evaluación del proyecto. El anteproyecto no exige que la extinción vaya acompañada de una verificación final del nivel de cumplimiento del contrato, del estado de los activos, de la liquidación de obligaciones pendientes o de la documentación de lecciones aprendidas.

Además, el artículo continúa formulado desde la lógica de la APP contractual clásica. No contempla con suficiente claridad cómo se articula la extinción cuando el proyecto se estructura mediante mecanismos institucionales o cuando la ejecución involucra un vehículo cuyo cierre, liquidación o reversión no coincide necesariamente con la terminación de un contrato en sentido estricto.

En consecuencia, el anteproyecto mejora técnicamente el artículo al conectarlo con el régimen de riesgos y con la terminación anticipada, pero todavía no convierte la extinción en una verdadera fase de cierre y evaluación del proyecto.

El anteproyecto introduce modificaciones relevantes a este artículo. La sustitución de la referencia al “monto total de gasto de capital” por la “inversión de capital inicial comprometida” mejora la precisión técnica, y la posibilidad de aplicar el porcentaje también a ampliaciones sustanciales de la infraestructura aporta una solución razonable para proyectos evolutivos. Asimismo, la previsión de pagos adicionales para supervisión independiente puede ser positiva desde la perspectiva del control del desempeño.

Sin embargo, el artículo sigue planteando varios interrogantes. En primer lugar, el porcentaje de hasta el 2 % puede resultar elevado o insuficiente según la naturaleza del

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pendientes. Esta exigencia es especialmente importante porque la extinción no debe ser entendida solo como una causa de terminación, sino como el momento en que el Estado verifica si el proyecto cumplió efectivamente la finalidad pública que justificó su adjudicación.

En tercer lugar, en el caso de APP institucionales, el artículo debería prever que la extinción puede adoptar formas diferentes a la terminación de un contrato bilateral, tales como la liquidación del vehículo, la salida del socio privado, la reversión de la gestión al ente público o la extinción del patrimonio separado. Por ello, la ley debería extender expresamente esta disciplina de cierre a esos supuestos, exigiendo mecanismos equivalentes de evaluación, rendición de cuentas y reversión ordenada.

Finalmente, la propuesta ampliada debería incorporar el principio de trazabilidad del cierre del proyecto, de manera que toda terminación quede debidamente documentada y sirva como insumo para la evaluación institucional del sistema APP. Con ello, la extinción dejaría de ser solo una cláusula contractual final y pasaría a formar parte del sistema de seguimiento, control y aprendizaje de las alianzas públicoprivadas.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería configurarse como una norma de aseguramiento institucional de la capacidad pública de seguimiento y evaluación del desempeño. La idea de destinar recursos específicos a la autoridad contratante es correcta, pero la ley debería ir más allá y exigir que dichos recursos se orienten a fines concretos: unidades de gestión APP, sistemas de información, auditorías de desempeño, verificación independiente de indicadores y fortalecimiento técnico del seguimiento contractual.

Asimismo, la norma debería prever criterios de proporcionalidad y adecuación, de modo que el porcentaje aplicable no opere de forma

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monto máximo previsto en este artículo podrá aplicarse, en los mismos términos, sobre el monto de la nueva inversión de capital aprobada, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Aplicación. El Reglamento de Aplicación y el contrato establecerán la metodología para determinar el diferencial que resulte de dicha actualización y su incorporación a la programación de pagos futuros, sin afectar las sumas ya devengadas con base en la inversión originalmente comprometida. Para estos fines, en ningún caso se considerarán las reposiciones ordinarias de activos ni las inversiones de mantenimiento mayor previstas en el plan de conservación del proyecto.

Párrafo II.- El contrato de alianza público-privada podrá también establecer la exigencia de pagos adicionales para la contratación de personas jurídicas independientes a las partes, que se encarguen de la supervisión de la obra y del contrato en general, si fuese necesario.

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proyecto, pero la ley no establece criterios para graduar su aplicación ni mecanismos de rendición de cuentas sobre el uso de estos recursos. En segundo lugar, aunque el objetivo de financiar administración, seguimiento y supervisión es correcto, el texto no exige que esos recursos se vinculen efectivamente al fortalecimiento de capacidades de la autoridad contratante o a sistemas robustos de seguimiento del desempeño.

Además, la posibilidad de contratar personas jurídicas independientes para supervisión externa es acertada, pero el anteproyecto no fija criterios mínimos sobre su independencia técnica, su metodología de evaluación o la integración de sus resultados en la gestión contractual. Esto puede llevar a una supervisión formalmente financiada, pero sustantivamente débil.

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uniforme y automática, sino que responda a la complejidad, duración y perfil de riesgo del proyecto. También convendría establecer obligaciones de transparencia sobre el uso de estos recursos, para evitar que se conviertan en una fuente de financiación opaca de la autoridad contratante sin impacto real en la calidad de la supervisión.

En el caso de APP institucionales, la ley debería permitir que estos recursos financien también el seguimiento de la gobernanza y del desempeño del vehículo, no solo del servicio. Ello incluye control de contratos-programa, verificación de información financiera y evaluación de cumplimiento de objetivos públicos.

Por último, los mecanismos de supervisión independiente deberían ser regulados con mayor densidad, exigiendo estándares mínimos de independencia, experiencia sectorial, metodología de evaluación y publicidad de resultados.

Artículo 66.- Financiamiento de la Dirección. De cada contrato suscrito se destinará hasta un máximo de 0.5% del monto total de gasto de capital para ser transferido a la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, con el propósito de financiar las actividades de dicha entidad. El monto total se dividirá en cuotas iguales que serán pagadas anualmente durante la vigencia del contrato.

Artículo 66.- Financiamiento de la Dirección. De cada contrato suscrito se destinará hasta un máximo de dos por ciento (2%) del monto total de la inversión a la Dirección General de Alianzas Público- Privadas, con el propósito de financiar las actividades de dicha entidad.

Párrafo I.- El monto total se pagará de conformidad con lo establecido en el Pliego de Condiciones o en el contrato de alianza públicoprivada. En caso de que el contrato prevea, o sea modificado para incorporar, fases adicionales o ampliaciones sustanciales de la infraestructura que impliquen nueva inversión de capital, el monto máximo previsto en este artículo podrá aplicarse, en los mismos términos, sobre el monto de la nueva inversión de capital aprobada, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Aplicación. El Reglamento de Aplicación y el contrato establecerán la metodología para determinar el diferencial que resulte de dicha actualización y su incorporación a la programación

El cambio introducido por el anteproyecto en este artículo es significativo, ya que eleva de forma muy notable el porcentaje máximo destinado al financiamiento de la DGAPP, pasando del 0.5 % al 2 % del monto total de la inversión. Aunque la intención puede ser reforzar las capacidades de la entidad, el incremento resulta muy intenso y no aparece acompañado de una justificación suficiente en la norma.

Desde la perspectiva del bloque de seguimiento y evaluación del desempeño, el refuerzo financiero de la DGAPP puede ser útil si se traduce en mejores capacidades metodológicas, mayor estandarización, apoyo a la supervisión y evaluación comparada del portafolio. Sin embargo, el artículo no vincula expresamente estos recursos a tales fines, ni establece mecanismos de rendición de cuentas sobre su utilización.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería configurarse como una norma de fortalecimiento del rol sistémico de la DGAPP en materia de seguimiento, evaluación comparada y aprendizaje institucional, y no únicamente como una fuente de financiación general de la entidad.

La ley debería vincular expresamente los recursos de la DGAPP a funciones concretas: desarrollo de metodologías comunes de evaluación del desempeño, construcción de sistemas de información del portafolio APP, análisis comparado de resultados, apoyo técnico a autoridades contratantes y generación de lecciones aprendidas a nivel sistema. Esto reforzaría su papel como órgano rector técnico y evitaría que el financiamiento se perciba como una carga adicional sin retorno institucional claro.

Asimismo, convendría revisar la proporcionalidad del porcentaje máximo

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de pagos futuros, sin afectar las sumas ya devengadas con base en la inversión originalmente comprometida. Para estos fines, en ningún caso se considerarán las reposiciones ordinarias de activos ni las inversiones de mantenimiento mayor previstas en el plan de conservación del proyecto.

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Además, al igual que ocurre con el artículo anterior, el texto no diferencia entre funciones de estructuración ex ante y funciones de seguimiento ex post, lo que puede dificultar una asignación adecuada de los recursos. Tampoco se aclara cómo este refuerzo presupuestario de la DGAPP se coordina con los recursos destinados a la autoridad contratante, lo que puede generar duplicidades o solapamientos.

BLOQUE 12 – Transparencia, rendición de cuentas y trazabilidad

Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en que, para la concertación o ejecución de alianzas público-privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza públicoprivada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza público-privada, si fuere el caso. Los bienes cedidos serán restituidos al Estado, una vez concluya el usufructo.

Artículo 32.- Usufructo de bienes del Estado en las alianzas público-privadas. No se considera enajenación de bienes del Estado los casos en que, para la concertación o ejecución de alianzas público- privadas, se otorgue el usufructo de los bienes del Estado, sin que se produzca la transferencia de los derechos de propiedad de los mismos.

Párrafo.- El usufructo otorgado concluirá de pleno derecho como consecuencia de la extinción del contrato de alianza público-privada y la disolución del patrimonio del fideicomiso de alianza públicoprivada, si fuere el caso. Concluido el usufructo, los bienes del Estado objeto del mismo serán restituidos al Estado a través de la entidad pública titular.

El anteproyecto mantiene sustancialmente la configuración del usufructo como mecanismo de uso de bienes públicos sin transferencia de propiedad, introduciendo únicamente una precisión en relación con la restitución de los bienes a la entidad pública titular al término del contrato. Desde una perspectiva de transparencia y trazabilidad, este artículo presenta una limitación relevante, en la medida en que regula el régimen jurídico del uso de los bienes, pero no incorpora obligaciones específicas de registro, control o seguimiento sobre dichos activos durante la vida del contrato.

En particular, no se exige que los bienes objeto de usufructo estén integrados en un inventario público actualizado, ni que se establezcan mecanismos de verificación periódica de su estado, uso y mantenimiento. Tampoco se prevé la obligación de documentar de forma sistemática las condiciones en las que dichos bienes son entregados, gestionados y revertidos, lo que dificulta la trazabilidad patrimonial del proyecto.

La mejora introducida por el anteproyecto en cuanto a la restitución formal de los bienes no resuelve, por tanto, el problema de fondo: la ausencia de un sistema estructurado de

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previsto o, al menos, exigir que su aplicación responda a criterios objetivos, transparentes y justificados. Un aumento tan fuerte respecto del régimen vigente debería estar acompañado de obligaciones de reporte y control sobre el destino y los resultados del uso de esos recursos.

En APP institucionales, además, la DGAPP debería poder utilizar estos recursos para el seguimiento del desempeño de vehículos societarios o fiduciarios, lo que refuerza la necesidad de contar con un financiamiento estable, pero también con reglas claras sobre su utilización.

En un anteproyecto ampliado, este artículo debería evolucionar hacia un verdadero régimen de trazabilidad de los activos públicos en proyectos APP, aplicable tanto a esquemas contractuales como institucionales. No bastaría con regular la figura del usufructo, sino que sería necesario establecer obligaciones claras de identificación, registro, seguimiento y reversión de los bienes.

En este sentido, la ley debería exigir que todos los activos públicos afectados a una APP queden incorporados en un inventario único, público y actualizado, que permita conocer en todo momento su titularidad, su situación jurídica, su estado físico y su afectación al proyecto. Asimismo, debería preverse la obligación de realizar auditorías técnicas periódicas sobre dichos activos, cuyos resultados sean públicos.

En el momento de la reversión, el contrato debería incorporar un procedimiento formal de recepción de activos, con verificación independiente de su estado y cumplimiento de estándares, de manera que la restitución no sea un acto meramente declarativo, sino un proceso técnico verificable. Este enfoque resulta especialmente necesario en APP institucionales, donde la gestión de activos puede diluirse entre estructuras societarias o fiduciarias.

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seguimiento del ciclo completo de los activos públicos en el marco de las APP.

Artículo 33.- Previsión presupuestaria. Transcrito en un bloque anterior.

Artículo 33.- Modificación transcrita en un bloque anterior.

Artículo 66.- Financiamiento de la Dirección. Transcrito en un bloque anterior

Artículo 66.- Modificación transcrito en un bloque anterior.

El anteproyecto introduce una mejora formal al integrar la previsión presupuestaria dentro del presupuesto institucional de la autoridad contratante, lo que refuerza la disciplina fiscal del sistema. Sin embargo, desde la perspectiva de transparencia y rendición de cuentas, la regulación sigue siendo insuficiente, ya que se limita a una obligación de información interna sin garantizar la visibilidad pública de los compromisos asumidos.

No se establece la obligación de publicar de forma sistemática los compromisos firmes y contingentes derivados de los contratos APP, ni de integrarlos en un marco consolidado de información fiscal accesible. Esto resulta especialmente problemático en un contexto donde los compromisos APP pueden generar pasivos ocultos o diferidos, cuya magnitud no es fácilmente identificable en los instrumentos presupuestarios tradicionales.

En consecuencia, el artículo contribuye a la disciplina presupuestaria, pero no asegura la transparencia ni la trazabilidad de los compromisos fiscales asociados a las APP.

El anteproyecto introduce una modificación relevante al incrementar significativamente el porcentaje de financiamiento de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, pasando de un máximo del 0.5% al 2% del monto total de la inversión. Esta ampliación supone, en términos prácticos, una multiplicación sustancial de los recursos disponibles para la DGAPP, lo que podría interpretarse como un fortalecimiento institucional necesario para gestionar un sistema APP más complejo.

No obstante, desde la perspectiva de gobernanza, transparencia y rendición de cuentas, la reforma presenta debilidades importantes. En primer lugar, se establece un mecanismo de financiamiento directamente

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En una versión ampliada, este artículo debería constituir uno de los pilares del sistema de transparencia fiscal de las APP. La ley debería establecer expresamente la obligación de publicar, de forma periódica y consolidada, la totalidad de los compromisos presupuestarios firmes y contingentes derivados de los contratos, incluyendo su valor presente, su perfil temporal y su distribución de riesgos.

Asimismo, debería exigirse la integración de esta información en los informes de riesgos fiscales del Estado, de forma que las APP tanto contractuales como institucionales queden plenamente incorporadas en el análisis de sostenibilidad fiscal. Esto implica superar la fragmentación actual entre contratos APP y otros instrumentos como los fideicomisos públicos.

Adicionalmente, sería recomendable establecer estándares de reporte homogéneos y auditables, alineados con buenas prácticas internacionales, que permitan comparar proyectos, evaluar su impacto y mejorar la rendición de cuentas ante el Congreso y la ciudadanía.

En una propuesta de anteproyecto ampliado, el financiamiento de la Dirección General de APP debería reconfigurarse como un instrumento de fortalecimiento institucional basado en resultados, y no únicamente como un mecanismo automático vinculado al volumen de inversión de los proyectos.

En este sentido, la ley debería establecer un modelo de financiamiento que combine una base presupuestaria estable con un componente variable condicionado al cumplimiento de objetivos verificables, tales como la calidad de los procesos de estructuración, el cumplimiento de estándares de evaluación (incluyendo valor por dinero y análisis fiscal), la transparencia de los

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Artículo 67.- Subcontratistas. En las alianzas público-privadas, la vinculación de subcontratistas estará regida de manera exclusiva por esta ley y por el derecho privado.

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vinculado al volumen de inversión de los proyectos, sin introducir contrapesos que aseguren que dicho incremento de recursos esté alineado con mejoras verificables en la calidad del sistema, en la estructuración de proyectos o en la supervisión de contratos.

En segundo lugar, el artículo no incorpora obligaciones específicas de transparencia en el uso de estos recursos ni mecanismos de evaluación del desempeño institucional de la DGAPP. Se produce, por tanto, un aumento significativo de financiación sin una correlativa exigencia de rendición de cuentas, lo que puede generar riesgos de ineficiencia o de utilización poco alineada con los objetivos del sistema.

Finalmente, el diseño del mecanismo puede introducir incentivos implícitos no deseados, en la medida en que vincula los ingresos de la institución al volumen de proyectos estructurados o adjudicados, sin diferenciar entre proyectos de alta o baja calidad, ni incorporar criterios de valor por dinero o sostenibilidad fiscal. Esta configuración resulta especialmente sensible en un contexto donde coexisten distintos instrumentos de ejecución (APP contractuales y esquemas institucionales como fideicomisos), lo que puede generar asimetrías y distorsiones en la asignación de funciones y recursos

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procedimientos y el desempeño de los proyectos en fase de ejecución. De este modo, se alinearía el financiamiento institucional con los resultados del sistema y no con su mera expansión cuantitativa.

Asimismo, debería introducirse una obligación expresa de rendición de cuentas sobre el uso de estos recursos, incluyendo la publicación periódica de informes detallados sobre su aplicación, su distribución interna y su contribución al funcionamiento del sistema APP. Esta exigencia resulta particularmente relevante en un modelo en el que la DGAPP asume un papel central no solo en la promoción, sino también en la estructuración y seguimiento de los proyectos.

Desde una perspectiva más amplia, el anteproyecto ampliado debería integrar este régimen de financiamiento dentro de un marco institucional unificado que abarque tanto las APP contractuales como las APP institucionales. En la medida en que estructuras como los fideicomisos públicos también desempeñan funciones de gestión y ejecución de proyectos, resulta necesario evitar que existan esquemas paralelos de financiamiento institucional sin criterios homogéneos de control, supervisión y rendición de cuentas.

Finalmente, sería recomendable que la ley establezca límites y reglas claras para evitar conflictos de interés o incentivos desalineados, garantizando que la DGAPP actúe como un órgano técnico orientado a la calidad, sostenibilidad y transparencia del sistema, y no como una entidad incentivada por el crecimiento del volumen de proyectos sin una evaluación rigurosa de su conveniencia económica y fiscal.

Artículo 67.- Subcontratistas. En las alianzas público-privadas, la vinculación de subcontratistas estará regida de manera exclusiva por esta ley y por el derecho privado.

El anteproyecto mantiene esencialmente la lógica de la ley vigente, reforzando únicamente la precisión formal de que la responsabilidad recae en la sociedad gestora constituida por el adjudicatario. No obstante, desde la perspectiva de transparencia, rendición de

En una propuesta de anteproyecto ampliado, el régimen de subcontratación debería evolucionar desde un enfoque centrado exclusivamente en la responsabilidad hacia un modelo que incorpore plenamente la

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Párrafo.- El adjudicatario siempre es el responsable del cumplimiento del contrato. Deberá asegurar la calidad del servicio, asumir la responsabilidad resultante de eventuales faltas, omisiones o negligencias, incluyendo incremento en los costos y retrasos en la entrega de las obras, no pudiendo prevalecerse de la falta de un tercero subcontratado para justificar ningún incumplimiento al contrato suscrito.

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Párrafo.- La sociedad gestora que constituya el adjudicatario siempre es la responsable del cumplimiento del contrato. Deberá asegurar la calidad del servicio, asumir la responsabilidad resultante de eventuales faltas, omisiones o negligencias, incluyendo incremento en los costos y retrasos en la entrega de las obras, no pudiendo prevalecerse de la falta de un tercero subcontratado para justificar ningún incumplimiento al contrato suscrito.

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cuentas y trazabilidad, el artículo presenta una debilidad estructural significativa, al continuar regulando la subcontratación exclusivamente desde una lógica de responsabilidad contractual, sin incorporar exigencias de visibilidad ni control sobre la cadena de ejecución.

En efecto, aunque se establece de forma clara que el adjudicatario no puede excusarse en la actuación de terceros para justificar incumplimientos, el régimen no contempla ninguna obligación de identificación, registro o publicación de los subcontratistas que participan en la ejecución del proyecto. Esto resulta especialmente problemático en proyectos APP de gran complejidad, donde una parte sustancial de las actividades incluyendo diseño, construcción, operación o mantenimiento puede ser ejecutada por terceros.

Esta ausencia de trazabilidad genera varias implicaciones relevantes. Por un lado, dificulta el seguimiento efectivo de la ejecución del contrato por parte de la autoridad contratante, al no contar con una visión completa de los actores que intervienen en el proyecto. Por otro, limita la capacidad de control sobre aspectos críticos como la calidad técnica, el cumplimiento de estándares o la gestión de riesgos operativos.

Adicionalmente, desde la perspectiva de rendición de cuentas, la opacidad en la subcontratación puede ocultar conflictos de interés, prácticas anticompetitivas o concentraciones indebidas de mercado, especialmente si no se conocen las relaciones entre adjudicatario y subcontratistas. Este riesgo se incrementa en contextos donde los proyectos se estructuran a través de vehículos interpuestos o esquemas institucionales, en los que la cadena contractual puede volverse más compleja y menos visible.

En definitiva, el artículo garantiza la responsabilidad final del adjudicatario, pero no asegura la transparencia ni la trazabilidad del

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transparencia y la trazabilidad de la cadena de ejecución del proyecto.

En este sentido, la ley debería establecer la obligación de identificar y registrar los subcontratistas principales que intervengan en la ejecución del contrato, especialmente aquellos que asuman funciones críticas en términos de inversión, operación o prestación del servicio. Esta información debería formar parte del expediente del proyecto y ser accesible públicamente, al menos en sus elementos esenciales, como mecanismo de rendición de cuentas.

Asimismo, debería exigirse que el contrato de APP incorpore condiciones mínimas de control sobre la subcontratación, incluyendo la obligación de que los subcontratistas cumplan con estándares técnicos, financieros y de integridad equivalentes a los exigidos al adjudicatario. Esto permitiría evitar la transferencia indirecta de riesgos hacia operadores no cualificados o no evaluados en el proceso competitivo.

Desde una perspectiva institucional más amplia, el anteproyecto ampliado debería integrar la subcontratación dentro del sistema de seguimiento del proyecto, de manera que la autoridad contratante disponga de mecanismos efectivos para supervisar no solo al adjudicatario, sino también la ejecución material de las actividades. Esto implica la posibilidad de requerir información, realizar auditorías y verificar el desempeño a lo largo de toda la cadena de ejecución.

Este enfoque resulta especialmente relevante en el caso de las APP institucionales, donde la existencia de sociedades gestoras o fideicomisos puede introducir niveles adicionales de complejidad y opacidad. En estos casos, la ley debería asegurar que las obligaciones de transparencia y control se extiendan a todas las entidades y operadores que intervienen en el proyecto, evitando que la

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proceso de ejecución, lo que constituye una limitación relevante del marco normativo.

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estructura jurídica se convierta en un mecanismo de dilución de responsabilidades.

Finalmente, sería recomendable que la ley establezca límites o condiciones específicas a la subcontratación en determinados supuestos, particularmente cuando pueda afectar a la competencia efectiva o a la integridad del proceso de adjudicación, garantizando así que el adjudicatario mantenga un rol sustantivo en la ejecución del contrato y no actúe como un mero intermediario.

BLOQUE 13 – Integración con fideicomisos públicos y APP institucionales

Tal como se ha puesto de manifiesto en la memoria, en el bloque relativo al marco institucional y en el apartado dedicado a la articulación entre instrumentos de ejecución de políticas públicas, la falta de integración entre los distintos esquemas de colaboración público-privada constituye una de las principales debilidades estructurales del sistema. Esta fragmentación normativa y operativa permite la coexistencia de mecanismos con distintos niveles de exigencia en materia de evaluación, control y transparencia, afectando directamente a la coherencia del modelo y a la calidad de la toma de decisiones públicas.

Debe señalarse, además, que muchas de las propuestas que configuran un anteproyecto ampliado ya han sido desarrolladas de man era progresiva en las celdas correspondientes a la columna 4 de los artículos analizados en los bloques anteriores, particularmente en lo relativo a la disciplina fiscal, la evaluación ex ante, la asignación de riesgos, la gobernanza, el seguimiento y la transparencia. En este bloque no se trata, por tanto, de introducir elementos completamente nuevos, sino de integrar, sistematizar y dotar de coherencia transversal a ese conjunto de propuestas, asegurando su aplicación homogénea a todos los esquemas de colaboración público-privada, con independencia de su forma jurídica.

En la propuesta de anteproyecto ampliado que formulo, se considera necesario incorporar disposiciones específicas que permitan articular de manera efectiva esta integración. A estos efectos, deberían regularse, al menos, los siguientes aspectos.

En primer lugar, el ámbito de aplicación del régimen APP debería redefinirse para incluir expresamente todas aquellas estructuras que impliquen participación privada en la financiación, desarrollo, gestión u operación de infraestructuras o servicios públicos. Esta ampliación permitiría integrar tanto las APP contractuales como las APP institucionales incluyendo fideicomisos públicos y sociedades de propósito específico evitando que la elección de la figura jurídica determine el nivel de exigencia normativa aplicable.

En segundo lugar, debería establecerse un principio de equivalencia regulatoria conforme al cual todos los esquemas de colaboración público-privada queden sometidos a los mismos estándares en materia de evaluación previa, análisis de valor por dinero, asignación de riesgos, impacto fiscal y transparencia. Este principio constituye el eje vertebrador de la propuesta, en la medida en que elimina los incentivos actuales al arbitraje regulatorio y garantiza que las exigencias desarrolladas en los bloques anteriores se apliquen de manera uniforme.

En tercer lugar, se considera imprescindible integrar de forma expresa los fideicomisos públicos dentro del sistema APP cuando actúen como instrumentos de estructuración o ejecución de proyectos que involucren participación privada o compromisos públicos. Esta integración debe implicar su sujeción a los procedimientos de evaluación ex ante, a las exigencias de estructuración contractual y a los mecanismos de control ya definidos, sin perjuicio de su régimen jurídico específico.

En cuarto lugar, debería regularse de manera expresa la evaluación, registro y reporte consolidado de todos los compromisos fiscales derivados de estos esquemas, tanto firmes como contingentes. A estos efectos, los fideicomisos y demás estructuras institucionales deberían integrarse plenamente en el sistema de gestión de riesgos fiscales del Estado, en línea con lo ya propuesto en bloques anteriores, evitando la generación de pasivos fuera de balance y reforzando la sostenibilidad fiscal del conjunto del sistema.

En quinto lugar, se considera necesario establecer reglas mínimas de gobernanza aplicables a las APP institucionales, que garanticen una adecuada delimitación de responsabilidades, la existencia de mecanismos efectivos de supervisión y la sujeción a auditorías periódicas. Estas reglas deben ser coherentes con las propuestas previamente formuladas en materia de seguimiento, control y evaluación del desempeño, evitando que la utilización de estructuras interpuestas diluya la responsabilidad pública.

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En sexto lugar, debería reforzarse el régimen de transparencia y acceso a la información, estableciendo la obligación de publicar de forma sistemática los contratos, estados financieros, informes de desempeño y cualquier otra información relevante de los proyectos, con independencia de la estructura jurídica utilizada. Este aspecto se alinea directamente con lo desarrollado en el bloque específico de transparencia, extendiendo dichas exigencias a las APP institucionales.

Finalmente, se considera imprescindible incorporar una disposición que impida la utilización de estructuras jurídicas alternativas con el objetivo de eludir la aplicación del régimen APP o de reducir el nivel de exigencia en materia de evaluación, competencia y control. A estos efectos, cualquier proyecto que reúna las características sustantivas de una alianza público-privada debería quedar sometido obligatoriamente a este marco, garantizando así la integridad y coherencia del sistema.

Con este enfoque, el anteproyecto ampliado no introduce un régimen paralelo, sino que cierra el sistema, integrando bajo un mismo marco normativo todas las formas de colaboración público-privada y asegurando que los estándares desarrollados a lo largo de los distintos bloques se apliquen de manera consistente, reforzando la disciplina fiscal, la transparencia y la calidad de las decisiones públicas.

BLOQUE 14 – Procedimiento especial para APP

Artículo 45.- Definición. Se entiende por alianzas público-privadas sin fines de lucro la vinculación de personas jurídicas de derecho público y organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo, u organizaciones sin fines de lucro locales, para realizar actividades de colaboración en la prestación de bienes o servicios de interés social, cuya finalidad es fomentar el desarrollo social de la República Dominicana, y a partir de las cuales no se reconoce la generación de beneficio financiero alguno.

Artículo 45.- Procedimiento especial. De manera excepcional y con el fin de agilizar la tramitación de determinados proyectos de alianzas públicoprivadas, el Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas podrá disponer la aplicación de un procedimiento especial alterno, mediante resolución debidamente motivada y publicada, en los términos previstos en la presente ley y su reglamento de aplicación. La resolución del Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas que disponga la aplicación de dicho procedimiento deberá cumplir con todos los aspectos siguientes:

a) Identificar expresamente la causal invocada.

b) Describir las medidas habilitadas y justificar su proporcionalidad en relación con los fines de agilización del proyecto.

c) Incorporar, cuando se involucren recursos públicos, la opinión técnica del Ministerio de Hacienda y Economía sobre su compatibilidad presupuestaria y fiscal.

d) Ser publicada en el portal oficial de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, conforme a lo dispuesto en la presente ley.

e) Incorporar los demás requisitos formales que disponga el reglamento de aplicación.

El anteproyecto introduce un cambio de gran calado al sustituir completamente el régimen de alianzas público-privadas sin fines de lucro por un procedimiento especial aplicable a determinados proyectos APP. Este cambio supone un desplazamiento conceptual desde una tipología específica de APP basada en la naturaleza de los actores y la ausencia de ánimo de lucro hacia un enfoque procedimental basado en la simplificación y agilización.

Desde un punto de vista técnico, la regulación presenta un riesgo relevante al establecer un mecanismo de excepción cuya activación depende de una decisión del Consejo Nacional de APP, aun cuando se exige motivación y publicidad. La amplitud del concepto de “procedimiento especial” y la ausencia de una delimitación estricta en la propia ley trasladan al reglamento un margen significativo de definición, lo que puede generar discrecionalidad en su aplicación.

Asimismo, aunque se prevé la intervención del Ministerio de Hacienda y Economía cuando existan recursos públicos, la estructura del artículo no garantiza que esta evaluación tenga un carácter determinante ni que se mantenga el mismo nivel de rigor que en el procedimiento ordinario. En consecuencia, el diseño del artículo introduce un mecanismo potencialmente útil para agilizar proyectos, pero con un riesgo evidente de debilitamiento

En la propuesta de anteproyecto ampliado que formulo, el procedimiento especial debe redefinirse completamente en su alcance y justificación, configurándose no como un mecanismo discrecional de agilización general, sino como un régimen excepcional estrictamente limitado a las alianzas públicoprivadas que no requieran ningún tipo de apoyo financiero público, ni directo ni contingente.

Este enfoque responde a una lógica clara: únicamente en ausencia de impacto fiscal puede justificarse una simplificación significativa de los procedimientos sin comprometer la disciplina presupuestaria ni la sostenibilidad de las finanzas públicas. En consecuencia, la aplicación del procedimiento especial debería condicionarse de forma expresa y verificable a la inexistencia de transferencias públicas, garantías, ingresos mínimos garantizados o cualquier otra forma de apoyo financiero estatal.

Adicionalmente, la activación de este procedimiento debería dejar de ser una facultad discrecional del Consejo para convertirse en un mecanismo reglado, basado en criterios objetivos previamente definidos en la ley, cuya verificación corresponda al Ministerio de Hacienda y Economía con carácter vinculante. De este modo, se elimina el riesgo de utilización indebida del procedimiento especial como vía de elusión del régimen ordinario.

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de los estándares de evaluación, competencia y control.

Artículo 46.- Características. Las alianzas público-privadas sin fines de lucro se caracterizan por la no generación de retornos económicos y financieros; en caso de que los hubiere, estos deberán ser reinvertidos en la consecución de los propósitos que motivaron la generación de la alianza.

Párrafo.- Las alianzas público-privadas sin fines de lucro podrán ser de iniciativa pública o privada e involucrar o no la transferencia de recursos del Estado, en los términos que establezca la ley y el o los reglamentos de la misma.

Artículo 46.- Supuestos de procedencia. El procedimiento especial podrá aplicarse únicamente a los proyectos que, conforme lo disponga el reglamento de aplicación de esta ley, presenten un riesgo bajo de falta de concurrencia y bajos niveles de complejidad técnica y/o financiera, incluyendo que se encuentren por debajo de los umbrales que dicho reglamento defina. También podrán beneficiarse del procedimiento especial los proyectos diseñados y estructurados por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas (DGAPP).

Párrafo: La tipología de proyectos, así como los criterios específicos relativos al monto de inversión, la complejidad financiera y técnica, serán determinados en el reglamento de aplicación.

El anteproyecto delimita los supuestos de aplicación del procedimiento especial en función de criterios como la baja complejidad técnica o financiera, el reducido nivel de riesgo de falta de concurrencia y la dimensión del proyecto. Asimismo, incorpora la posibilidad de aplicar este régimen a proyectos estructurados por la propia DGAPP.

Sin embargo, estos criterios presentan una elevada indeterminación jurídica, ya que su concreción se remite al reglamento, lo que genera incertidumbre sobre el alcance real del procedimiento y abre la puerta a interpretaciones amplias. La referencia a proyectos con bajo riesgo de concurrencia resulta particularmente problemática, ya que introduce una justificación para simplificar procesos precisamente en contextos donde la competencia es más frágil.

Adicionalmente, la inclusión automática de proyectos estructurados por la DGAPP como susceptibles de procedimiento especial puede generar un sesgo institucional, favoreciendo determinadas iniciativas sin una justificación objetiva suficiente.

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Artículo 47.- Participantes. En las alianzas público-privadas sin fines de lucro solo podrán participar organizaciones internacionales de cooperación y desarrollo u organizaciones sin fines de lucro locales que se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Organizaciones Sin Fines de Lucro.

Artículo 47.- Medidas especiales habilitadas. Los proyectos que califiquen conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la presente ley podrán acogerse, de forma taxativa, a una o varias de las medidas siguientes:

a) la aplicación de plazos reducidos y fases simplificadas en la evaluación de iniciativas.

b) la aplicación de plazos reducidos y fases simplificadas para proceso competitivo de selección de adjudicatario, conforme a lo previsto en este Capítulo y en el reglamento de aplicación de la presente ley, sin que, en ningún caso, el plazo de presentación de ofertas sea inferior a cuarenta y cinco (45) días. Adicionalmente el reglamento de aplicación podrá establecer los

El anteproyecto define las medidas de simplificación aplicables dentro del procedimiento especial, incluyendo la reducción de plazos, la simplificación de fases y la posibilidad de realizar procedimientos de una sola etapa. Estas medidas, desde un punto de vista operativo, pueden contribuir a acelerar la ejecución de proyectos.

No obstante, su configuración plantea riesgos relevantes. La reducción de plazos puede limitar la participación efectiva de oferentes, especialmente en proyectos con cierto grado de complejidad. La eliminación de fases como la precalificación puede afectar la calidad del proceso competitivo, trasladando a la fase de

En la propuesta de anteproyecto ampliado, los criterios de aplicación del procedimiento especial deben reformularse sobre una base mucho más sólida, sustituyendo los actuales conceptos indeterminados por una condición única, clara y verificable: la ausencia total de apoyo financiero público.

La complejidad técnica, el tamaño del proyecto o el origen de su estructuración no deben constituir por sí mismos criterios habilitantes para la simplificación procedimental, ya que ninguno de ellos elimina los riesgos fiscales ni garantiza la competencia efectiva. Por el contrario, la inexistencia de compromisos públicos sí permite justificar un tratamiento diferenciado.

Asimismo, se propone eliminar cualquier referencia a privilegios asociados al origen institucional del proyecto, garantizando que todos los proyectos, independientemente de su promotor, queden sujetos a las mismas condiciones de acceso al procedimiento especial. Con ello se refuerza la neutralidad del sistema y se evita la introducción de sesgos en la selección de proyectos.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, las medidas de simplificación procedimental deben mantenerse, pero condicionadas estrictamente al ámbito de aplicación definido, es decir, únicamente para proyectos sin apoyo financiero público.

Además, estas medidas deben diseñarse de manera que no comprometan los principios esenciales del sistema APP. En particular, la reducción de plazos debe garantizar siempre tiempos suficientes para la preparación de ofertas competitivas, y la simplificación de fases no debe eliminar controles esenciales como la verificación de la capacidad técnica y financiera de los oferentes.

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Artículo 48.- Procedimiento. La provisión, gestión u operación de un bien o servicio bajo la modalidad de alianzas público-privadas sin fines de lucro seguirá el procedimiento de revisión, análisis, selección y contratación definido en esta ley para la evaluación de iniciativas públicas o privadas conforme a los plazos específicos establecidos en el o los reglamentos.

Párrafo I.- Si el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas declara de interés público una alianza público-privada sin fines de lucro, deberá especificar que la iniciativa será bajo esta modalidad, por lo que se aplicarán las disposiciones establecidas para iniciativas sin fines de lucro.

Párrafo II.- Cuando las alianzas público-privadas sin fines de lucro tengan su origen en una organización internacional o instancia multilateral, independientemente de requerir o no transferencia de recursos del Estado, el procedimiento de selección respetará la normativa, acuerdos y protocolos que sean de aplicación, por razón de tratado, acuerdo, convenio o actuación concertada en la que el Estado dominicano y sus entidades púbicas sean parte o tengan la condición de sujeto obligado, incluidas las reglas relativas a los

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criterios para prorrogar este plazo o establecer un plazo mayor, cuando así fuere necesario.

c) la sustitución de la fase de manifestación de interés o precalificación por un procedimiento de licitación de una sola etapa, en el que la verificación de la capacidad legal, técnica y financiera de los oferentes se realice sobre la documentación presentada conjuntamente con las ofertas. El pliego de condiciones y el reglamento de aplicación establecerán el orden y la metodología de evaluación, garantizando en todo caso que solo se valoren las ofertas económicas de los oferentes que hayan sido habilitados conforme a requisitos objetivos, medibles y previamente definidos.

Artículo 48.- Desarrollo reglamentario. El procedimiento especial será desarrollado por el reglamento de aplicación de esta ley, que establecerá sus fases, plazos, requisitos mínimos y demás formalidades necesarias para su ejecución, respetando siempre la naturaleza y principios de la modalidad de alianzas público-privadas prevista en esta ley.

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evaluación aspectos que deberían resolverse previamente.

Aunque se establecen ciertas salvaguardas como la exigencia de evaluar primero los requisitos habilitantes antes de las ofertas económicas , el conjunto de medidas supone una flexibilización significativa del procedimiento que, sin controles adicionales, puede afectar la transparencia y la concurrencia.

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Se propone, asimismo, que el procedimiento especial incorpore mecanismos reforzados de transparencia, incluyendo la publicación íntegra de la documentación del proceso y de los criterios de evaluación, como contrapeso a la simplificación procedimental. De este modo, se equilibra la agilidad con la necesidad de preservar la integridad del proceso.

El anteproyecto remite al reglamento el desarrollo completo del procedimiento especial, incluyendo sus fases, plazos y requisitos. Esta técnica normativa resulta coherente con la necesidad de dotar de flexibilidad al sistema, pero al mismo tiempo supone un desplazamiento significativo del contenido sustantivo fuera de la ley.

La ausencia de una estructura mínima definida en la propia norma legal puede generar inseguridad jurídica y dificultar la supervisión del procedimiento, especialmente en lo relativo al respeto de los principios de competencia, transparencia y control.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, aunque se mantiene la necesidad de desarrollo reglamentario, se considera imprescindible que la ley establezca los elementos esenciales del procedimiento especial, incluyendo sus fases mínimas, los criterios de evaluación y las garantías básicas de transparencia y competencia.

Asimismo, el reglamento debería limitarse a aspectos operativos y de detalle, evitando configurar elementos sustantivos que deberían estar definidos a nivel legal. Esta delimitación clara entre ley y reglamento refuerza la seguridad jurídica y evita desviaciones en la aplicación del procedimiento.

Adicionalmente, el desarrollo reglamentario debe incorporar mecanismos específicos de control ex post, que permitan evaluar el desempeño del procedimiento especial y su impacto en términos de competencia y eficiencia.

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instrumentos de monitoreo de gestión y control financiero.

Artículo 49.- Restricciones. Para el desarrollo de alianzas público-privadas sin fines de lucro, deberá evitarse que estas provoquen, conjunta o de forma separada, de manera directa o indirecta, los siguientes efectos:

1) La alteración del régimen competitivo de las actividades productivas de mercado como consecuencia del otorgamiento o uso indebido de privilegios, beneficios fiscales u otras ventajas análogas.

2) La traslación de rentas, rendimientos o beneficios a terceros sujetos, mediante cualquier técnica de reparto, contrato o precios de transferencia.

3) El destino de recursos humanos o económicos hacia finalidades distintas a las previstas por la alianza.

4) Otras restricciones que podrán ser establecidas en el reglamento de la ley.

Párrafo I.- El reglamento de la ley podrá incorporar otras restricciones que se entiendan necesarias para garantizar el correcto funcionamiento y relacionamiento entre sectores públicos y privados en el marco de las alianzas público-privadas sin fines de lucro.

Párrafo II.- No se considerarán objeto de alianzas público-privadas sin fines de lucro proyectos que requieran la transferencia de recursos del Estado superior a tres millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD3,000,000.00) al año o de quince millones de dólares de los Estados Unidos de América (USD15,000,000.00) o su equivalente en pesos dominicanos, en valor presente neto durante la vida útil del proyecto. Este monto podrá ser indexado cada año a partir de la tasa de inflación publicada por el Banco Central de la República Dominicana.

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Artículo 49.- Límites. La aplicación del procedimiento especial y de las medidas especiales habilitadas deberá respetar en todo caso los principios y reglas generales establecidos en esta ley, sin que pueda afectar los principios de transparencia, igualdad de trato y libre competencia o sustituir los supuestos de aprobación congresual previstos en la Constitución y en esta ley. En ningún caso podrán aplicarse medidas especiales distintas de las expresamente contempladas en esta ley, ni el reglamento podrá crear nuevas medidas, limitándose únicamente a precisar las condiciones, requisitos y plazos para su implementación.

El anteproyecto establece límites generales al procedimiento especial, señalando que este no puede vulnerar los principios de transparencia, igualdad de trato y libre competencia, ni sustituir los supuestos de aprobación congresual. Asimismo, limita las medidas de simplificación a las expresamente previstas en la ley.

Este artículo cumple una función de salvaguarda, pero su eficacia depende en gran medida de la correcta definición y aplicación de los artículos anteriores. En ausencia de criterios claros de aplicación del procedimiento especial, estos límites pueden resultar insuficientes para evitar su uso indebido.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, este artículo adquiere un papel central como mecanismo de cierre del sistema. En este sentido, se propone reforzar su contenido estableciendo de forma expresa que el procedimiento especial solo podrá aplicarse en proyectos que no generen compromisos fiscales para el Estado, debiendo acreditarse esta condición mediante dictamen vinculante del Ministerio de Hacienda y Economía.

Asimismo, se recomienda incorporar la obligación de justificar de manera expresa, en cada caso, que la aplicación del procedimiento especial no afecta la competencia efectiva ni reduce la calidad del proceso de selección. Esta justificación debería ser pública y susceptible de control.

Finalmente, se propone introducir un mecanismo de revisión periódica del uso del procedimiento especial, que permita evaluar su impacto y, en su caso, ajustar su regulación. Con ello se asegura que este instrumento cumpla su función de agilización sin convertirse en una vía de debilitamiento del régimen APP.

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Artículo 84.- Sanciones administrativas. Sin perjuicio de las demás sanciones civiles, penales o administrativas que correspondan, los agentes privados que incurran en las infracciones mencionadas en los artículos precedentes, recibirán las siguientes sanciones:

1) Para las infracciones leves: advertencia escrita y ejecución de las garantías.

2) Para las infracciones graves: ejecución de las garantías, penalidades establecidas en el pliego de condiciones o en el contrato, inhabilitación temporal para participar en procesos competitivos de selección de adjudicatario para contratos de alianzas público- privadas o para contratación pública conforme a la gravedad de la falta y una multa de mil salarios mínimos del sector público.

3) Para las infracciones muy graves: Ejecución de las garantías, penalidades establecidas en el pliego de condiciones o en el contrato, rescisión unilateral del contrato sin responsabilidad para la autoridad contratante, inhabilitación permanente para participar en procesos competitivos de selección de adjudicatario para contratos de alianzas público-privadas o para contratación pública conforme a la gravedad de la falta, y una multa de tres mil salarios mínimos del sector público.

Artículo 84.- Sanciones. Sin perjuicio de las demás sanciones civiles, penales o administrativas previstas en otras normativas aplicables, los agentes privados que incurran en infracciones mencionadas en los artículos precedentes recibirán una o varias de las sanciones las siguientes:

1) Para las infracciones administrativas leves: advertencia escrita y, cuando corresponda por disposición legal o reglamentaria, ejecución de garantías.

2) Para las infracciones administrativas graves: multa de hasta mil (1,000) salarios mínimos del sector público, inhabilitación temporal de hasta cinco (5) años, conforme a la gravedad de la infracción, para presentar iniciativas privadas de alianzas público-privadas, para participar en procesos competitivos de selección de adjudicatario para contratos de alianzas públicoprivadas o para contratación pública tradicional, y, cuando corresponda, ejecución de garantías.

3) Para las infracciones administrativas muy graves: multa de hasta tres mil (3,000) salarios mínimos del sector público, terminación unilateral del contrato sin responsabilidad para la autoridad contratante, inhabilitación permanente, conforme a la gravedad de la infracción, para presentar iniciativas privadas de alianzas público-privadas, para participar en procesos competitivos de selección de adjudicatario para contratos de alianzas público-privadas o para contratación pública tradicional, y, cuando corresponda, ejecución de garantías.

Párrafo I.- Para determinar la cuantía de la multa y la duración y alcance de la inhabilitación se considerarán, entre otros, los siguientes criterios: (a) la magnitud y extensión de la conducta infractora; (b) el daño causado o el riesgo creado al interés público; (c) la ventaja indebida obtenida o pretendida; (d) el grado de participación y la posición del infractor; (e) la colaboración con la investigación y la reparación del daño; (f) la reincidencia. La ejecución de garantías, las penalidades o deducciones contractuales y la

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El anteproyecto mejora la técnica normativa del régimen sancionador al introducir criterios de graduación de las sanciones, incorporando elementos como la gravedad de la infracción, el daño causado, la ventaja obtenida o la reincidencia. Este avance contribuye a dotar de mayor proporcionalidad y racionalidad al sistema sancionador.

Asimismo, se clarifica la diferenciación entre sanciones administrativas (multas, inhabilitación) y los mecanismos contractuales (ejecución de garantías, penalidades o terminación), lo cual es positivo desde el punto de vista jurídico. No obstante, el anteproyecto mantiene una cierta ambigüedad en la interacción entre ambos planos, especialmente en lo relativo a la terminación del contrato como sanción administrativa, que se configura como una medida de aplicación binaria pero cuyos efectos económicos se remiten al contrato.

Desde una perspectiva técnica, el principal déficit del artículo es que no establece una conexión clara entre el régimen sancionador y la lógica de asignación de riesgos propia de las APP. En particular, no distingue adecuadamente entre incumplimientos imputables al concesionario y situaciones derivadas de riesgos contractuales mal asignados o de eventos externos. Esta ausencia puede generar inseguridad jurídica y afectar negativamente la bancabilidad de los proyectos.

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En la propuesta de anteproyecto ampliado, el régimen sancionador debe reformularse para alinearlo plenamente con la lógica económica y contractual de las APP. En este sentido, se propone establecer de forma expresa que las sanciones administrativas solo serán aplicables en casos de incumplimientos imputables al agente privado que no estén cubiertos por la matriz de riesgos del contrato.

Asimismo, se recomienda reforzar la distinción entre sanción administrativa y mecanismo contractual, de modo que la terminación del contrato no sea tratada como una sanción en sí misma, sino como una consecuencia contractual derivada de un incumplimiento grave, cuyos efectos económicos estén completamente predeterminados en el contrato conforme a la matriz de riesgos y a las reglas de reequilibrio.

Adicionalmente, el régimen sancionador debería incorporar garantías explícitas de seguridad jurídica para los financiadores, evitando que la imposición de sanciones administrativas afecte de manera desproporcionada la estabilidad del proyecto. En particular, se propone limitar el alcance de las inhabilitaciones y multas cuando estas puedan comprometer la continuidad del servicio o la recuperación de la inversión.

Finalmente, se recomienda introducir mecanismos de coordinación entre el régimen sancionador APP y el régimen general de contratación pública, evitando duplicidades y asegurando coherencia institucional.

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Artículo 85.- Ejercicio de la potestad sancionadora. La potestad sancionadora de las infracciones administrativas tipificadas en esta ley es ejercida por:

1) Dirección General de Alianzas PúblicoPrivadas, cuando se trate de infracciones leves y graves.

2) Consejo Nacional de Alianzas PúblicoPrivadas, a sugerencia de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, cuando se trate de infracciones muy graves.

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terminación del contrato no están sujetas a graduación; cuando proceda la terminación del contrato como sanción administrativa, su imposición será binaria, y los efectos económicos, liquidaciones y pagos por terminación se regirán por el contrato, por lo dispuesto en el artículo 72 y por la matriz de riesgos aplicable.

Artículo 85.- Ejercicio de la potestad sancionadora. La potestad sancionadora de las infracciones administrativas tipificadas en esta ley es ejercida por:

1) Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, cuando se trate de infracciones leves y graves.

2) Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, a propuesta del Director Ejecutivo de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas, cuando se trate de infracciones muy graves. Párrafo. La autoridad contratante podrá poner en conocimiento de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas los hechos que pudieren constituir infracciones administrativas y aplicar, en el ámbito del contrato, las penalidades, deducciones, ejecución de garantías contractuales y demás remedios previstos en el contrato de alianza públicoprivada.

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Artículo 86.- Recurso de reconsideración. El recurso de reconsideración se hará por ante el órgano que impuso la sanción, con las formalidades y plazos establecidos en la Ley No.107-13, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.

Artículo 86.- Recurso de reconsideración. El recurso de reconsideración se hará por ante el órgano que impuso la sanción administrativa, con las formalidades y plazos establecidos en la Ley No. 107-13, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.

El anteproyecto introduce una mejora organizativa al precisar que la potestad sancionadora en materia de infracciones leves y graves corresponde al Director Ejecutivo de la DGAPP, mientras que las infracciones muy graves son competencia del Consejo Nacional de APP a propuesta de dicho Director Ejecutivo.

Esta clarificación contribuye a delimitar responsabilidades dentro del sistema institucional. No obstante, el modelo sigue presentando riesgos de concentración de funciones, en la medida en que la DGAPP participa tanto en la promoción y estructuración de proyectos como en la instrucción de procedimientos sancionadores.

Asimismo, aunque se reconoce el papel de la autoridad contratante en la detección de infracciones y en la aplicación de mecanismos contractuales, no se define con suficiente claridad la coordinación entre esta y la DGAPP, lo que puede generar solapamientos o vacíos en la gestión de incumplimientos.

El anteproyecto mantiene la remisión al régimen general de procedimiento administrativo para la interposición del recurso de reconsideración, lo cual es coherente con el marco jurídico vigente y garantiza el respeto a los derechos de los administrados.

No obstante, el artículo no introduce especificidades propias del régimen APP, lo que puede resultar insuficiente considerando la complejidad técnica y económica de los contratos de esta naturaleza. En particular, no se contemplan aspectos como la necesidad de informes técnicos especializados o la

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera necesario reforzar la separación funcional dentro del sistema APP, estableciendo con mayor claridad la distinción entre funciones de promoción, estructuración, supervisión y sanción.

En particular, se propone que la instrucción de los procedimientos sancionadores se realice por una unidad independiente dentro de la DGAPP o, alternativamente, por un órgano especializado, con el fin de garantizar la objetividad y evitar conflictos de interés. Asimismo, se recomienda reforzar el papel de la autoridad contratante en la gestión de incumplimientos contractuales, reservando a la DGAPP un rol de supervisión y coordinación.

Adicionalmente, se propone establecer mecanismos formales de coordinación entre la DGAPP, la autoridad contratante y el Ministerio de Hacienda y Economía, especialmente en aquellos casos en los que las infracciones puedan tener impacto fiscal o afectar la sostenibilidad del proyecto.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se plantea complementar el régimen general de recursos administrativos con disposiciones específicas para el ámbito APP, que reconozcan la naturaleza técnica de las controversias.

En este sentido, se propone que la resolución de los recursos de reconsideración en materia APP deba incorporar necesariamente informes técnicos y económicos especializados, especialmente cuando las sanciones estén vinculadas a incumplimientos contractuales

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coordinación con los mecanismos contractuales de resolución de controversias. complejos o a la interpretación de la matriz de riesgos.

Asimismo, se recomienda establecer una coordinación explícita entre el régimen de recursos administrativos y los mecanismos contractuales de resolución de controversias, evitando duplicidades y garantizando coherencia en las decisiones.

Artículo 87.- Recurso jerárquico. El recurso jerárquico se interpondrá por ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, en los casos de las sanciones impuestas por el Director Ejecutivo, según lo establecido en la Ley No.107-13, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.

Artículo 87.- Recurso jerárquico. El recurso jerárquico se interpondrá por ante el Consejo Nacional de Alianzas Público-Privadas, en los casos de las sanciones administrativas impuestas por el Director Ejecutivo, según lo establecido en la Ley No. 10713, del 6 de agosto de 2013, sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.

El anteproyecto mantiene el recurso jerárquico ante el Consejo Nacional de APP en los casos de sanciones impuestas por el Director Ejecutivo, en línea con el régimen general administrativo.

Este esquema refuerza el control interno dentro del sistema APP, pero también puede generar una acumulación de funciones en el Consejo, que ya desempeña un papel central en la toma de decisiones estratégicas. Además, no se establece un marco claro para la revisión técnica de las decisiones, lo que puede limitar la calidad del control jerárquico.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se propone reforzar el carácter técnico del recurso jerárquico, estableciendo que su resolución debe basarse en un análisis integral que incluya aspectos jurídicos, técnicos, económicos y financieros.

Asimismo, se recomienda evaluar la conveniencia de introducir mecanismos alternativos de revisión, como comités técnicos independientes o paneles especializados, que puedan apoyar al Consejo en la toma de decisiones, especialmente en casos complejos.

De este modo, se mejora la calidad del control administrativo y se refuerza la credibilidad del sistema sancionador.

Artículo 88.- Recurso contencioso administrativo. El recurso contencioso Administrativo a las sanciones impuestas se hará según lo establecido en la Ley 13-07, del 5 de febrero de 2007, que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo.

Artículo 88.- Recurso contencioso administrativo. El recurso contencioso Administrativo a las sanciones administrativas impuestas se hará según lo establecido en la Ley 13-07, del 5 de febrero de 2007, que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo.

El anteproyecto mantiene la remisión al régimen contencioso-administrativo general para la impugnación de sanciones, lo cual es coherente con el sistema jurídico dominicano y garantiza el acceso a la tutela judicial efectiva.

Sin embargo, al igual que en los artículos anteriores, no se incorporan especificidades propias del régimen APP, lo que puede resultar limitado dada la complejidad de los contratos y la relevancia económica de las decisiones.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera necesario reforzar la articulación entre el régimen contencioso-administrativo y los mecanismos contractuales de resolución de controversias, especialmente el arbitraje.

En particular, se propone delimitar claramente el ámbito de aplicación de cada jurisdicción, estableciendo que las controversias estrictamente contractuales se resuelvan conforme a los mecanismos previstos en el contrato, mientras que las sanciones administrativas se sometan al control jurisdiccional correspondiente.

Asimismo, se recomienda promover la especialización de los órganos jurisdiccionales en materia de APP, con el fin de garantizar decisiones informadas y coherentes con la

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BLOQUE 16 – Disposiciones transitorias y finales

Artículo 91.- Régimen de los plazos. Todos los plazos contemplados en esta ley se consideran plazos francos. En consecuencia, en su cálculo no se computará el día en que el plazo se inicia ni el día en que el plazo concluye.

Artículo 91.- Régimen de los plazos. Todos los plazos previstos en esta ley se considerarán como plazos en días hábiles y francos, salvo disposición expresa en contrario. Se entenderá por días hábiles aquellos que excluyen los sábados, domingos y días feriados oficiales, y por plazos francos aquellos cuyo cómputo inicia el día siguiente a la notificación o publicación del acto correspondiente no se computa el último día del plazo. Cuando la ley disponga expresamente que el plazo se compute en días calendario, se incluirán los sábados, domingos y días feriados en el cómputo. En todos los casos, si el último día del plazo fuere inhábil, este se entenderá prorrogado de pleno derecho hasta el primer día hábil siguiente.

El anteproyecto mejora sustancialmente la precisión técnica del régimen de cómputo de plazos al incorporar una definición completa de días hábiles, plazos francos y reglas de cómputo en días calendario. Esta clarificación resulta positiva desde el punto de vista de la seguridad jurídica, especialmente en procedimientos complejos como los de APP, donde los plazos tienen un impacto directo en la preparación de ofertas, la estructuración financiera y la coordinación institucional.

No obstante, el artículo sigue siendo de carácter general y no aborda situaciones específicas propias del régimen APP, como los plazos asociados a procesos competitivos, evaluaciones técnicas complejas o negociaciones contractuales. En este sentido, su alcance es correcto como norma base, pero insuficiente si no se complementa adecuadamente en el reglamento y en los pliegos.

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lógica económica y financiera de estos contratos.

Artículo 92.- Régimen especial o inaplicabilidad de normativa ordinaria. La Ley No.340-06, del 18 de agosto de 2006, sobre Compras y Contrataciones de Bienes, Servicios, Concesiones y sus reglamentos y disposiciones que de ella emanen, no serán aplicables a los proyectos de alianza público-privada, salvo en lo que expresamente esta ley señale.

Artículo 92.- Régimen especial o inaplicabilidad de normativa ordinaria. La Ley No. 47-25, del 23 de julio de 2025, de Contrataciones Públicas, su reglamento de aplicación y las disposiciones que de estos emanen, o cualquier otra normativa que regule las contrataciones públicas tradicionales, no serán aplicables a los proyectos de alianza público-privada, salvo en lo que expresamente esta ley señale.

El anteproyecto actualiza correctamente la referencia normativa, sustituyendo la Ley 34006 por la nueva Ley 47-25 de Contrataciones Públicas, reafirmando el carácter especial del régimen APP frente a la contratación pública tradicional.

Este artículo es fundamental para preservar la autonomía del régimen APP, pero también plantea un riesgo estructural: la desconexión excesiva entre ambos sistemas puede generar incoherencias regulatorias, especialmente en materias como transparencia, competencia o control. La exclusión general de la normativa de contratación pública, sin establecer puntos de conexión claros, puede debilitar los estándares de integridad del sistema.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera adecuado mantener la regulación general del cómputo de plazos, pero se recomienda reforzar su conexión con la lógica operativa del sistema APP. En particular, debería establecerse de forma expresa que los plazos definidos en los procedimientos deben ser compatibles con la complejidad técnica y financiera de los proyectos, evitando configuraciones que limiten la competencia efectiva o la calidad de las ofertas.

Asimismo, se propone incorporar el principio de proporcionalidad en la fijación de plazos, especialmente en procedimientos complejos o de alta cuantía, así como la obligación de justificar técnicamente cualquier reducción de plazos en procedimientos especiales. Con ello se evita que la regulación de plazos se utilice como instrumento indirecto de restricción de la concurrencia.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera necesario mantener el carácter especial del régimen APP, pero reforzando explícitamente los principios comunes con el sistema de contratación pública, en particular en materia de transparencia, competencia, publicidad y rendición de cuentas.

Se propone, por tanto, introducir una cláusula de integración normativa que establezca que, en ausencia de regulación específica en la ley APP, resultarán aplicables de forma supletoria los principios y disposiciones de la normativa general de contratación pública, siempre que sean compatibles con la naturaleza de las APP.

Asimismo, se recomienda establecer mecanismos de coordinación institucional entre la DGAPP y la autoridad rectora de contratación pública, con el fin de evitar vacíos regulatorios y

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Artículo 93.- Reglamentación de la ley. El Poder Ejecutivo dictará el o los reglamentos de ejecución y aplicación previstos en esta ley en un período no mayor a seis meses contados a partir de su entrada en vigencia.

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garantizar coherencia en la aplicación de estándares de integridad.

Artículo 93.- Reglamentación de la ley. El Poder Ejecutivo modificará el reglamento de aplicación de esta ley, en un plazo no mayor a seis (6) meses contados a partir de la entrada en vigencia, a los fines de estatuir sobre todas aquellas disposiciones que así le delega la presente ley.

El anteproyecto mantiene el plazo de seis meses para la adecuación del reglamento de aplicación, lo cual es coherente con la necesidad de adaptar el desarrollo reglamentario a las modificaciones introducidas.

Sin embargo, la experiencia comparada y la práctica institucional muestran que este tipo de plazos rara vez se cumplen en tiempo y forma, lo que puede generar períodos prolongados de incertidumbre normativa. Además, el artículo no establece consecuencias en caso de incumplimiento ni mecanismos transitorios que permitan operar el sistema en ausencia de reglamentación actualizada.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera imprescindible reforzar este artículo para garantizar una transición ordenada del sistema. En particular, se propone establecer que, en caso de no aprobarse el nuevo reglamento en el plazo previsto, continuará aplicándose el reglamento vigente en todo aquello que no contradiga la nueva ley.

Asimismo, se recomienda introducir la obligación de aprobar reglamentos específicos en materias críticas, como evaluación fiscal, gestión de riesgos, procedimiento especial y supervisión contractual, priorizando aquellos aspectos esenciales para la operatividad del sistema.

Adicionalmente, se propone establecer mecanismos de seguimiento del proceso de reglamentación, incluyendo la publicación de avances y la participación de actores relevantes, con el fin de garantizar calidad normativa y legitimidad institucional.

Artículo 94.- Puesta en funcionamiento de la Dirección General de Alianzas Público- Privadas. Se establece un plazo de doce meses a partir de la fecha de entrada en vigencia de esta ley para la creación y puesta en funcionamiento de la Dirección General de Alianzas Público-Privadas. Hasta tanto la Dirección General quede formalmente establecida y en pleno funcionamiento, sus funciones estarán a cargo del Ministerio de la Presidencia o en quien este delegue.

Artículo 94.- Derogado.

La derogación de este artículo es coherente, dado que la Dirección General de APP ya se encuentra en funcionamiento. Se trata de una eliminación de una disposición transitoria que ha perdido su objeto, lo cual mejora la depuración del texto legal.

No obstante, la eliminación no se acompaña de una reflexión sobre el estado actual de la institucionalidad ni sobre los ajustes necesarios para fortalecerla, lo que representa una oportunidad desaprovechada desde el punto de vista normativo.

En la propuesta de anteproyecto ampliado, aunque se considera correcta la derogación de este artículo, se propone incorporar disposiciones transitorias orientadas al fortalecimiento institucional de la DGAPP, especialmente en relación con sus funciones de supervisión, control y evaluación del sistema.

En particular, se recomienda establecer obligaciones de adaptación organizativa, desarrollo de capacidades técnicas y fortalecimiento de sistemas de información, que permitan a la DGAPP ejercer de manera efectiva sus competencias en el nuevo marco regulatorio.

Artículo 95.- Manejo de proyectos en ejecución. Los proyectos en ejecución al momento de la entrada en vigencia de esta ley, se regirán por

Artículo 95.- Manejo de proyectos en ejecución e iniciativas en trámite bajo el modelo de alianza público-privada. Los proyectos en ejecución al momento de la entrada en vigencia de esta ley se

El anteproyecto mejora significativamente la regulación del régimen transitorio al introducir reglas diferenciadas para proyectos en ejecución, iniciativas en trámite y distintas

En la propuesta de anteproyecto ampliado, se considera adecuado mantener la estructura del régimen transitorio, pero simplificando su redacción y reforzando su aplicabilidad práctica.

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las condiciones contractuales pactadas y en los términos de la ley que les dio origen.

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regirán por las condiciones contractuales pactadas y en los términos de la ley vigente que les dio origen.

Párrafo I.- Las iniciativas presentadas, y aun no admitidas, previo a la entrada en vigencia de esta ley, se regirán por la normativa vigente al momento de su presentación. No obstante, una vez admitida, le aplicarán las disposiciones incorporadas por la presente ley.

Párrafo II.- Por su lado, las iniciativas admitidas que se encuentren en fase de evaluación de factibilidad, así como las iniciativas declaradas de interés público y que aún no se encuentran en proceso competitivo de selección de adjudicatario, le aplicarán las disposiciones incorporadas por la presente ley.

Párrafo III.- Las iniciativas declaradas de interés público y las que se encuentran en proceso competitivo de selección de adjudicatario, se regirán por la normativa vigente al momento de su declaración de interés público o del inicio del proceso competitivo de selección de adjudicatario.

Párrafo IV.- En cualquier caso, ninguna de las disposiciones incorporadas por la presente ley, podrá afectar derechos reconocidos a los agentes privados.

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fases del procedimiento. Esta mayor precisión contribuye a reducir la incertidumbre jurídica y a ordenar la transición entre el régimen vigente y el nuevo marco normativo.

No obstante, el artículo presenta cierta complejidad en su aplicación práctica, al establecer múltiples escenarios que pueden generar dudas interpretativas, especialmente en proyectos en fases intermedias. Asimismo, aunque se protege adecuadamente la irretroactividad y los derechos adquiridos, no se aborda de forma explícita el tratamiento de modificaciones contractuales futuras bajo el nuevo marco.

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En particular, se propone clarificar de forma más precisa los hitos que determinan el régimen aplicable, evitando ambigüedades en la identificación de la fase del proyecto.

Asimismo, se recomienda incorporar una disposición expresa que regule el tratamiento de modificaciones contractuales en proyectos en ejecución, estableciendo que dichas modificaciones deberán ajustarse a los principios y reglas del nuevo marco legal, en la medida en que no afecten derechos adquiridos.

Adicionalmente, se propone reforzar la protección de la seguridad jurídica mediante la introducción de criterios claros para la interpretación del régimen transitorio, así como la posibilidad de emitir lineamientos interpretativos por parte de la DGAPP y el Ministerio de Hacienda y Economía.