Frå undersått til medborgar

Fr책 unders책tt til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 1

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 3

Knut Dørum

Frå undersått til medborgar Styreform og politisk kultur i Noreg 1660 til 1884

Samlaget Oslo

Fr책 unders책tt til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 2

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 5

Innhald 1 | Frå einevelde til folkestyre 7 2 | Eineveldets ideologi og politikk 14 Innføringa av eineveldet 15 Den europeiske bakgrunnen 18 Eineveldet som teori og ideologi 19 Eineveldet som realitet 22 Dialog eller indoktrinering frå norsk synsstad? 25 Lydnad i teori og praksis 29 Ei standslære under press? 32 Forfølging av religiøse og etniske minoritetar 36 Kanalar og arenaer for staten eller folket? 38 Streng sensur eller trykkefridom som statens ideal? 42 Mot eit opinionsstyrt einevelde? 47

3 | Den politiske kulturen 1660–1814 50 Å forstå politisk kultur 50 Ideologisk og kulturelt hegemoni 52 Den spontane eller organiserte folkemengda? 54 Fanst det ein folkeleg ideologi? 56 Norsk bondemotstand 58 Når gamle rettar vart krenkte 60 Reell og instrumentell kongetruskap 62 Reaksjonar mot vonde embetsmenn 66 Skatteaksjonar 68 Matopptøyar 72 Aksjonsformene 75 Eit politisk teater 78 Elitanes politiske kultur 79 Norsk elite i opposisjon 81 Ein politisk kultur i endring? 84

5

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 6

4 | Embetsmannsstat og rettsstat 1814–1884 88 Lagnadsåra 1807–1814 89 Fridomen i gåve og kongeleg dobbeltspel? 94 Mot eit moderne demokrati 99 Kor demokratisk var Grunnlova og 1814-generasjonen? 102 Embetsmannsstaten 111 Kampen for Stortinget og nasjonen 113 Autoritært regime og normsystem 115 Rettsstaten 118 Regimestabilitet på makt eller rett? 122

5 | Folkeleg offentlegheit og opposisjon 125 Folkeleg opposisjon og nasjonalisme på 1800-talet 126 Ei ny offentlegheit 130 Ei mannleg offentlegheit 136 Opposisjonen før 1848 138 Lokalstyret etter 1814 142 Den sjølvstendige borgaren og røysteretten 144 Organisasjonssamfunnet og mellomklassen 148 Folkerørslene 151 Hauge-rørsla og misjonsforeiningane 152 Thrane-rørsla 153 Reaksjonen på Thrane 157 Kautokeino-opprøret og fornorsking i nord 157 Bondevenner 161 Ei arbeidarrørsle i emning 163 Vegen fram mot ei kvinnerørsle 164 Radikaliseringa for arbeidarar og kvinner 168 Gjennombrotet for ein stortingsopposisjon 169 Partia Venstre og Høgre blir til 173 Statsrådssak, riksrett og regimefall 177 Eit regimeskifte i 1884 181

6 | Dei lange linene 185 Litteratur 190 Register 211

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 7

1

|

Frå einevelde til folkestyre

I tida 1660–1814 var Noreg ein del av ein einevaldsstat med sete i København. Denne staten omfatta ikkje berre rika Danmark og Noreg, men også dei nordtyske områda Slesvig og Holstein, i tillegg til Island, Grønland og Færøyane. I denne einevaldsstaten var i prinsippet all makt samla hos kongen, og det vart forventa at undersåttane skulle lyde han og regjeringa blindt. Men i året 1814 vart dette radikalt endra for Noregs del. Sjølvstendereisinga som nordmennene stod for under leiing av Christian Frederik, vart ein politisk revolusjon. Eineveldet vart avløyst av ei heilt ny styreform. Landet fekk ei folkevald nasjonalforsamling – Stortinget – og ei forfatning, som var Grunnlova. Grunnlova slo fast trykkefridom, men med klare atterhald. Religionsfridom for alle kristne religionssekter hadde konstitusjonskomiteen hatt i ei av dei elleve grunnsetningane i april 1814, men tillegget om religionsfridom fall ut før den endelege grunnlova 17. mai. Dermed fekk ikkje Grunnlova ein paragraf som positivt slo fast religionsfridom. Langt meir demokratisk var Grunnlova når det galdt utdeling av politiske rettar. Mellom 40 og 50 prosent av menn i Noreg over 25 år fekk røysterett, og påfallande var at nesten heile bondestanden fekk vere med på vala. I europeisk målestokk var såleis røysteretten i 1814 svært vid. Derimot vart ikkje kvinner og arbeidarklassen rekna med som politiske borgarar, med rett til å røyste og å bli valde inn i nasjonalforsamlinga. I tillegg fanst det politiskmoralske normer som frå 1814 og i mange tiår framover mistenkjeleggjorde politisk organisering og opposisjon, og politiske parti var sett på som moralsk tvilsamt. Oppfatninga var at det var embetsmennene som skulle vere politiske leiarar, og at orda deira skulle vege tyngre enn dei som kom frå kjøpmenn og bønder. Embetsmennene meinte dei best kunne forstå og forvalte folkeviljen, og desse normene danna eit viktig grunnlag for embetsmannsstaten 1814–1884 (Seip 1974, 1981). Det er klart at 1814 måtte innebere byrjinga på ei omfattande demokratisering. Det vil seie at stadig større lag av befolkninga vann seg auka politisk 7

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 8

fridom, i form av ulike gradar av ytrings- og forsamlingsfridom og at fleire fekk høve til å øve politisk påverknad gjennom ei offentlegheit og gjennom politiske organ. Frå no av måtte kongen styre saman med ei regjering og dele makta si med Stortinget, der representantar frå fleire ulike sosiale lag hadde sete, og der bonderepresentasjonen snart skulle bli stor. Domstolane, som stod fram som ei tredje statsmakt, fekk ei langt meir uavhengig stilling i forhold til kongen. Ei fjerde samfunnsmakt rykte etter kvart fram; det var ulike offentlegheiter som aviser, møtestader, klubbar og foreiningar. Her vart politiske opinionar og rørsler danna, og dei greidde etter kvart å påverke politiske avgjerder. Samstundes er det blitt hevda at embetsmennene i åra 1814–1884 satt med makta og stod for eit autoritært styre (Seip 1974, 1981). Året 1884 betydde ifølgje Jens Arup Seip (1905–1992) og andre med han at embetsmannsstaten fekk seg ein varig knekk. Det kom som følgje av at Venstre, som bar oppe opposisjonen mot den politiske leiarstillinga til embetsmennene, hadde fått stilt mange i ei konservativ embetsmannsregjering for riksrett og teke over regjeringsmakta. Det skjedde etter fleire år med åtak mot konservative regjeringar og embetsmennene, og det hadde toppa seg i åra 1879–1884. Frå og med 1884 galdt prinsippet og praksisen om at regjeringa måtte ha tillit og støtte frå fleirtalet av representantane på Stortinget. Embetsmennene hadde mista monopolet på å danne regjeringar. Denne boka skal handle om styreform og politisk kultur i Noreg i tida 1660–1884, og om skiftet frå einevelde til folkestyre der endringane knytte til året 1814 er sentrale. Styreform gjeld kven og korleis ein stat eller eit land blir styrt, og er alt frå diktatur og einevelde til moderne demokrati med ulik grad av folkeleg deltaking. Styreform dreier seg ikkje minst om fordeling av makt, om det er få eller mange som bestemmer eller har påverknad på avgjerder. Politisk kultur vil seie kva slags normer for politiske handlingar og aksjonar som galdt utanfor maktapparatet rundt konge og regjering, altså kva ord, uttrykk og handlingar som var tillatne for undersåttane når dei i organiserte former eller i samla flokk ville nå fram overfor styresmaktene eller andre sosiale grupper. Desse normene kunne bli definerte på nytt som følgje av den politiske kampen mellom ulike grupper eller mellom folket og styresmaktene, og ikkje minst kunne det stå strid om kva slags normer som skulle gjelde. Vi kan snakke om eit politisk handlingsrom som heile tida var under press og under endring. I 1793 skreiv ein bonde til ein annan bonde i Ås: «Vi maa lyde kongen og 8

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 9

øvrigheden i alt. Om det er noget vi finder urimelig, maa vi tale vel og godt med futen. Om han ikke vil høre, lader vi ham faa kjende vore kalde skuldre.» (Ås kommunearkiv, korrespondanse). I denne utsegna møter vi ein kontrast mellom den strenge læra om lydnad mot konge og styresmakter på den eine sida, og motstand og ulydnad på den andre. Det var eit opplevd skilje mellom det lova sa var forbode, og det som vart godteke i politisk praksis. I politisk kultur ligg altså ulike former for politisk organisering og kollektiv aktivitet hos ulike sosiale lag, og ikkje minst gradar av folkestyre eller folkeleg innverknad på politiske avgjerder. Når det gjeld folkeleg politisk kultur og demokratisering, har mykje ny kunnskap kome fram i samband med blant anna prosjekta «Demokratisk teori og historisk praksis, forutsetninger for folkestyre 1750–1850» og «1814prosjektet» ved Universitetet i Oslo og prosjekta «Grunnloven og regionene: hegemoni, kontinuitet og brudd» ved NTNU i Trondheim og «Kulturperspektiv på møte mellom embetsmenn og bønder» ved Høgskulen i Volda og Norsk lokalhistorisk institutt. Samla sett har ein i desse forskingsprosjekta fått fram større breidde og variasjon i den folkelege politiske kulturen enn tidlegare anteke, og då særleg for tida før 1814. Lokalstyret vart utbygd i 1740åra og i 1790-åra, og det er kjent at 1770–1773 og 1784–1799 innebar periodar med auka trykkefridom. Patriotismen i Noreg frå 1760- og 1770-åra førte med seg noko nytt. Patriotismen var ein tidleg forløpar for nasjonalisme og løfta fram nordmenn og det norske som noko særs positivt i møte med andre land og folk. Patriotane dyrka det særnorske, slik som den frie, stolte og modige odelsbonden og norsk natur, historie og tradisjonar. Dei ønskte seg eit norsk universitet og ein norsk bank, og kom i einskilde tilfelle med kritikk av Danmark og det danske regimet. Nokre forskarar meiner at patriotismen fekk få konsekvensar, medan andre ser den som ein viktig føresetnad for sjølvstendereisinga i 1814. Trass i eineveldet i tida 1660–1814 var det altså rom for ein folkeleg opposisjon og for ulike motstandsformer som var retta mot embetsverket og regimet. Ei hovudproblemstilling i framstillinga vil difor bli: Kor langt lukkast det eineveldige regimet i å nå målet om å skape lydige og underdanige undersåttar? Eller freista regimet også å styre gjennom forhandlingar og dialog, og gjennom å opne for meir lokalt sjølvstyre? Ei anna hovudproblemstilling vil vere å sjå kor omfattande demokratiseringa var etter 1814, og kor mykje 1814 innebar eit brot med tida før. Vart til dømes innføringa av kommunalt sjølvstyre i 1837 ei viktigare hending for demokratiseringa? På 1800-talet oppstod 9

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 10

som kjent fleire folkerørsler i Noreg. Den eine rørsla var thranittane i 1849– 1851, som Marcus Thrane leia. Den andre var bondevennene, som hadde si stordomstid under leiing av Søren Jaabæk i tida 1865–1873. Seinare, i 1870og 1880-åra, kom to parallelle rørsler – dei liberale og konservative foreiningane – som utpeika kvarandre som politiske motstandarar. Seinare danna dei liberale foreiningane partiet Venstre og dei konservative partiet Høgre. Kor sterk var så kontinuiteten mellom nye og tidlegare politiske grupperingar og rørsler, og kva var nytt? Kor langt nådde den etablerte makta i å demme opp for opposisjonen og dei som ville ha meir demokratisering i tida etter at Thrane-rørsla vart knust? Og kor mykje oppnådde opposisjonen før 1884? I forskinga om tilhøvet mellom stat og folk i einevaldstida og på 1800talet er det to forskingsretningar eller modellar av tilhøvet mellom stat og folk, og dei representerer to diametralt ulike syn. Det eine er eit interaksjonsperspektiv, frå interaksjon, som tyder samhandling, og impliserer samarbeid og interessefellesskap. Det går ut på at staten også i einevaldstida søkte å styre i samforståing og samarbeid med meiningsdanningar og opinion hos folket eller hos einskilde interessegrupper. Interaksjonsperspektivet har vore dominerande hos norske historikarar innanfor forskinga på tidleg nytid. Vi finn den hos historikarar som til dømes Knut Mykland (1920–2005), Sølvi Sogner (f. 1932) (Sogner 1996) og Ståle Dyrvik (f. 1943) (Dyrvik 1996). Trua på ei harmoniserande tilnærming mellom statsberande politiske elitar og folket finn vi også hos historikarar som har studert det norske 1800-talet. Dette gjeld ikkje minst hos Francis Sejersted (1936–2015) med tanken om «den borgerlige rettsstaten» som sikra alle grupper personleg tryggleik og politisk handlingsrom, og påstanden hans om at rettsstaten fekk like sterk tilslutning frå bønder og byborgarskap som frå embetsmenn. Rettsstaten vart, slik Sejersted ser det, i ei viss utstrekning ein garantist for demokratiseringa utover på 1800-talet, samstundes som denne staten ikkje ønskte seg partipolitikk og såleis var ein brems for meir folkestyre (Sejersted 1978). I motsetnad til interaksjonsperspektivet står maktstatsperspektivet, som legg vekt på at staten saman med politiske elitar søkte å disiplinere og styre folket og skaffe seg eit hegemoni som sikra blant anna økonomiske og militære ytingar. Maktstatsperspektivet inneber at staten først og fremst var oppteken av å utøve makt andsynes undersåttane, og innanfor denne retninga finn vi for einevaldstida særleg historikarane Øystein Rian (f. 1945) (2003a, 2003b, 2010, 2014) og Kåre Lunden (1930–2013) (Lunden 1980, 2002). Vi kan også plassere Jens Arup Seip innanfor dette perspektivet med embets10

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 11

mannsstaten i åra 1814–1884, som hadde sterke autoritære og kontrollerande drag. Ifølgje Seip såg embetsmennene på seg sjølve som dei einaste som evna å vareta interessene til nasjonen, samfunnet, fellesskapet eller ålmennvelet mot særinteressene. Denne politiske og sosiale eliten skaffa seg eit maktmonopol, men hadde samstundes få økonomiske interesser. Embetsmannsstaten innebar difor lenge ei avgrensa demokratisering, slik Seip beskriv det. Personar eller aviser som kritiserte regimet, vart forfølgde eller motarbeidde, og embetsmennene greidde lenge å styre stortingsvala til sin fordel. Embetsmannsstaten stod, etter Seips syn, for ein politisk kultur som fordømde politisk agitasjon og organisasjon og valsamarbeid. Den einskilde borgaren skulle gjere opp meininga si uavhengig av andre (Seip 1974, 1981). Konsekvensane av desse to modellane er interessante. Interaksjonsperspektivet vil framheve at styresmaktene ønskte seg element av folkestyre og folkeleg politisk medverknad også i einevaldstida, og at stat og politiske elitar fungerte som drivkrefter i demokratiseringa utover på 1800-talet. Medan 1700-talet baud på trekk av eit opinionsstyrt einevelde, vart 1800-talet prega av ein rettsstat som tok omsyn til ålmennvelet. På den måten blir det både ein parallell og ein kontinuitet frå 1700- til 1800-talet. I kontrast til dette har vi maktstatsperspektivet, som vil understreke varige autoritære og maktsentraliserande trekk frå einevaldstida som varte til langt ut på 1800-talet. Demokratiseringa på 1800-talet kom difor etter kvart til å arte seg som ein kamp nedanfrå mot ein stat og ein statsberande elite som nok kunne tale om folkevilje og folkestyre, men som i praktisk politikk heller ønskte å setje grenser for folkelege ytringar og folkeleg aksjonisme og hevde hegemoni. No må det seiast at det er få forskarar som reindyrkar desse modellane. Dei fleste vil sjå trekk av ein autoritær stat både før og etter 1814, og trekk av folkestyre og politisk handlingsrom for undersåttane i heile tidsrommet 1660–1884, og at tiåra etter 1814 på ein eller annan måte måtte innebere ei auka demokratisering og politisering av breie lag av befolkninga. Men modellane og talsmennene deira får fram eit skilje mellom dei som teiknar eineveldet og embetsmannsstaten som autoritære system, og dei som meiner at eineveldet og embetsmannsstaten stod for rettsstatlege tankar og søkte å forankre avgjerder i opinionen. Kapittel 2 vil i hovudsak dreie seg om ideologien, lovgjevinga og det politiske programmet som den eineveldige staten i Danmark og Noreg stilte seg bak i tida 1660–1814 for å kontrollere og disiplinere undersåttane. Her vil omgrepet absolutisme (einevelde) stå sentralt, og framstillinga vil byrje med 11

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 12

innføringa av eineveldet i 1660 i Danmark og Noreg, og då sett i ein europeisk samanheng. Vidare skal vi sjå kor langt einevaldsmakta gjekk i å freiste å skape lydige undersåttar. Lukkast styresmaktene langt på veg i å passivisere og disiplinere innbyggjarane og å sikre seg store økonomiske overføringar og omfattande militærteneste frå dei? Eller var det også politikk å integrere innbyggjarane i styre og stell på ulike måtar og lodde stemninga blant folk? Kapittel 3 vil sjå på både den politiske kulturen folket stod for, og den eliten representerte i Noreg, og det politiske handlingsrommet som undersåttane i tida 1660–1814 skaffa seg i konflikt eller i samarbeid med styresmaktene. Her skal omgrepa politisk kultur og modellar for førmoderne folkeleg opposisjon klargjerast og drøftast. Her vil hovudspørsmålet vere kor langt den politiske praksisen kom til å skilje seg frå lovverk og ideologi som staten stod for. Lukkast det innbyggjarane å skaffe seg eit større politisk handlingsrom og å drive ein politikk andsynes styresmaktene som dempa dei offentlege pålegga, eller som styrkte næringsinteressene deira? Relevant er det å samanlikne den politiske kulturen og opposisjonen som folket stod for, og den eliten representerte. Kor ulike var desse kulturane, og kva hadde dei felles? Eit viktig tema her blir regimekritikken i Noreg i tiåra før 1814. Kor sterk var den, og kva slags former og innhald fekk den? Kapittel 4 vil byrje med bakgrunnen for og resultata av dei politiske hendingane i 1814. Eit hovudspørsmål er om 1814 representerte eit brot med einevaldstida i styreform, eller sagt på ein annan måte: Kor langt gjekk Grunnlova i ei demokratisk retning? Mykje av kapittelet vil ta for seg ideologien og politikken den norske staten og elitane – først og fremst embetsmennene – stod for etter 1814 og fram til 1884, som til dels opna for demokratisering, men som også hadde klare autoritære og kontrollerande trekk. Perspektivet er på nytt ovanfrå og ned, eller slik den politiske utviklinga fortona seg for makthavarane og dei politiske elitane. Her vil modellen om embetsmannsstaten og modellen om den borgarlege rettsstaten stå sentralt. Var den ein rettsstat som tok form som søkte å vareta «ålmennvelet», fellesskapet eller interessene og rettane til alle grupper, bygd på fridoms- og likskapstankar? Eller voks det fram ein embetsmannsstat som nok kunne forsvare rettar og interesser til mange ulike grupper, men som samtidig langt på veg sytte for at embetsmennene hadde eit politisk maktmonopol? Kapittel 5 gjeld politisk praksis og kor langt demokratiseringa nådde i Noreg i tida 1814–1884. Her skal vi sjå nærare på omgrepa offentlegheit og demokrati eller demokratisering. Korleis kom den folkelege politiske oppo12

Frå undersått til medborgar ferdig_Layout 1 16.12.15 11:10 Side 13

sisjonen til å omdefinere det politiske systemet, og kor mykje oppnådde den i retning av å få meir folkestyre? Og kva betydde reaksjonen frå den etablerte makta og motkreftene på høgresida når det galdt å bremse opp demokratiseringa? Eller var det slik at også opposisjonen tvilte på at folket var myndig og opplyst nok til å få politisk makt? Uansett gjekk det i dette tidsrommet føre seg ei demokratisering som over tid fekk følgjer. Året 1884 innebar at parlamentarisme vann fram som statsskikk, at regjeringa måtte ha tillit og støtte frå fleirtalet av representantane i Stortinget. Året 1884 førte også med seg siger for partiet Venstre og ein brei opposisjon mot embetsmannsstaten, som partiet Høgre forsøkte å forsvare. Embetsmannsstaten leid samanbrot. Men mens nokre historikarar vil sjå viktige steg mot meir folkestyre fram mot 1884, vil andre dempe det inntrykket. Uansett var det ei demokratisering som lenge femna mennene, men i liten grad kvinnene. I samband med det kan ein sjå ei maskulinisering av offentlegheitene etter 1814 i kontrast til ei forsiktig innlemming av fleire sosiale lag med menn. I kapittel 6, det siste i rekka, vil vi summere opp forskinga på styreform, politisk kultur og demokratisering og forsøke å nøste opp nokre svar på dei store spørsmåla i framstillinga: Kor viktig var eigentleg 1814 i utviklinga mot det folkestyret som vart knesett med parlamentarismen i 1884? Var det element av folkestyre og folkeleg politisk medverknad også i einevaldstida? Og vart dei autoritære og maktsentraliserande trekka vidareførte også etter 1814?