Procedimientos de ejecución coactiva de obligaciones no tributarias
José María Pacori Cari
Maestro en Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San
Agustín – Miembro honorario del Ilustre Colegio de Abogados del Cusco – Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo
Exigibilidad de la Obligación (i)
Se considera Obligación exigible coactivamente a la establecida mediante
Acto administrativo emitido conforme a ley
Acto debidamente notificado
Dentro de los plazos de ley o
Acto que no haya sido objeto de recurso impugnatorio alguno en la vía administrativa
En el que hubiere recaído resolución firme confirmando la Obligación.
Exigibilidad de la Obligación (ii)
También serán exigibles en el mismo Procedimiento de Ejecución Coactiva:
Las costas y gastos en que la Entidad hubiere incurrido durante la tramitación de dicho Procedimiento.
Las garantías otorgadas a favor de la Entidad, dentro del Procedimiento de ejecución coactiva, cuando corresponda.
Actos de ejecución forzada
Los actos de ejecución forzada son actos administrativos de coerción
material o patrimonial que se realizan dentro del procedimiento coactivo para: obtener el pago de una deuda administrativa, o asegurar el cumplimiento de una obligación de hacer o no hacer.
Fundamento
Los actos de ejecución forzada aparecen cuando:
se notifica la Resolución de Ejecución Coactiva, y el obligado no cumple dentro del plazo legal. En ese momento el ejecutor puede:
dictar medidas cautelares iniciar la ejecución material de la obligación.
Casos de actos de ejecución forzada
Obligación de dar: multa administrativa municipal. Una municipalidad impone multa por funcionamiento sin licencia. El administrado no paga. El ejecutor coactivo: embarga cuentas bancarias / remata bienes.
Obligación de hacer: demolición de obra ilegal. Se ordena demoler una construcción clandestina. El propietario no cumple. La municipalidad: contrata maquinaria y ejecuta la demolición. Luego cobra los gastos mediante ejecución coactiva.
Obligación de no hacer: clausura de establecimiento. Una empresa opera sin autorización sanitaria. La autoridad ordena clausura. Si el administrado no acata: se procede al cierre forzoso del local.
Medidas cautelares & actos de ejecución forzada
• Las medidas cautelares preparan la ejecución, mientras que la ejecución forzada consuma el cumplimiento de la obligación.
Medidas cautelares Ejecución forzada aseguran el cobro satisfacen la obligación embargo preventivo remate de bienes retención cobro definitivo intervención ejecución material
Clasificación de los actos de ejecución forzada
Tipo Actos
Ejecución patrimonial embargos, retenciones, remate
Ejecución material
demolición, clausura, paralización
Ejecución sustitutoria obras ejecutadas por la entidad
Ejecución posesoria lanzamiento o toma de posesión
Actos de ejecución forzada (i)
a) Cobro de ingresos públicos distintos a los tributarios, nacidos en virtud de una relación jurídica regida por el derecho público, siempre que corresponda a las obligaciones a favor de cualquier Entidad, proveniente de sus bienes, derechos o servicios distintos de las obligaciones comerciales o civiles y demás del derecho privado
• El ingreso público no tributario es toda prestación económica que el administrado debe pagar al Estado sin que tenga naturaleza de tributo. Se refiere a los ingresos no tributarios derivados de relaciones administrativas.
• Relación jurídica de derecho público. La obligación surge del ejercicio de potestades administrativas del Estado: potestad sancionadora - potestad reguladora
• El procedimiento coactivo no se aplica a obligaciones civiles o comerciales. Cuando la relación jurídica es de derecho privado, la entidad pública debe acudir al Poder Judicial. Si una municipalidad celebra un contrato de compraventa y el contratista incumple el pago, la entidad no puede iniciar ejecución coactiva, sino que debe iniciar proceso judicial civil.
Supuestos de cobro de ingresos públicos
1. Cobro de ingresos públicos no tributarios
• Derivados de bienes del Estado: arrendamiento de bienes municipales.
• Derivados de derechos administrativos: pagos por concesiones o autorizaciones administrativas.
• Derivados de servicios administrativos: tarifas por servicios municipales.
2. Cobro de cualquier obligación económica pública distinta de relaciones civiles o comerciales: penalidades administrativas.
Actos de ejecución forzada (ii)
b) Cobro de multas administrativas distintas a las tributarias, y obligaciones económicas provenientes de sanciones impuestas por el Poder Judicial
• Permite que las sanciones económicas impuestas por autoridades administrativas o judiciales sean ejecutadas directamente por la Administración Pública.
• Se trata de una manifestación de la potestad sancionadora del Estado y de su potestad de autotutela ejecutiva
Supuestos de cobro de multas administrativas
1. Cobro de multas administrativas no tributarias: multas municipales / multas ambientales.
• Las multas administrativas son sanciones económicas impuestas por una entidad pública como consecuencia de la infracción de normas administrativas.
2. Cobro de obligaciones económicas provenientes de sanciones del Poder Judicial: multas judiciales ejecutadas administrativamente.
• El Poder Judicial determina la sanción económica y la Administración Pública se encarga de su ejecución material
• Una sanción económica judicial es una obligación de pago establecida mediante resolución o sentencia emitida por un órgano jurisdiccional.
Actos de ejecución forzada (iii)
c) Demoliciones, construcciones de cercos o similares; reparaciones urgentes en edificios, salas de espectáculos o locales públicos, clausura de locales o servicios; y, adecuación a reglamentos de urbanización o disposiciones municipales o similares, salvo regímenes especiales
• Conjunto de actos de ejecución forzada de naturaleza material, mediante los cuales la Administración Pública puede intervenir directamente sobre bienes, construcciones o actividades privadas cuando existe una obligación administrativa incumplida.
• Se refiere a la ejecución directa de obligaciones de hacer, no hacer o soportar, impuestas mediante un acto administrativo firme
Supuestos de actos de ejecución forzada materiales
1. Demoliciones
2. Construcción de cercos o similares
• Demolición de edificaciones que contravienen la normativa urbanística.
3. Reparaciones urgentes en edificios, salas de espectáculos o locales públicos
• La Administración puede ordenar la construcción de cercos cuando ello sea necesario para la seguridad pública
4. Clausura de locales o servicios
• Se aplica cuando existe un riesgo para la seguridad de las personas: instalaciones inseguras en locales abiertos al público.
5. Adecuación a reglamentos de urbanización o disposiciones municipales
• Destinada a impedir la continuidad de una actividad ilegal o peligrosa
• Obligar al administrado a adaptar su actividad o construcción a las normas urbanísticas o municipales vigentes
Actos de ejecución forzada (iv)
d) Todo acto de coerción para cobro o ejecución de obras, suspensiones, paralizaciones, modificación o destrucción de las mismas que provengan de actos administrativos de cualquier Entidad, excepto regímenes especiales.
• Se habilita a la Administración Pública a adoptar actos de coerción necesarios para ejecutar decisiones administrativas relacionadas con obras públicas o privadas, cuando el obligado no cumple voluntariamente con lo ordenado por un acto administrativo firme
• Funciona como una norma abierta destinada a cubrir cualquier medida coercitiva necesaria para garantizar la eficacia de los actos administrativos que ordenan intervenir sobre obras o construcciones.
Supuestos de actos de coerción sobre obras
Cobro de obras
Ejecución de obras
Todo acto de coerción que provenga de actos administrativos de cualquier entidad [no solo las municipalidades pueden ejecutar estas medidas, sino otras entidades] para:
Suspensión de obras
Paralización de obras
Modificación de obras
Destrucción de obras
Actos de ejecución forzada (v)
e) Ejecución del lanzamiento o toma de posesión del bien necesario para la ejecución de obras de infraestructura declaradas de necesidad pública, seguridad nacional, interés nacional y/o de gran envergadura por Ley, así como de las obras de infraestructura concesionadas o entregadas al sector privado a través de cualquier otra modalidad de asociación público-privada.
• Su finalidad es garantizar la realización de obras de infraestructura de interés público, permitiendo a la Administración ejecutar el lanzamiento o la toma de posesión de bienes necesarios para dichas obras, cuando el poseedor del bien no lo entrega voluntariamente.
• Asegurar la continuidad y eficacia de proyectos de infraestructura pública
• Ejecución posesoria administrativa. La Administración puede desalojar o retirar a quien ocupa un bien necesario para ejecutar una obra pública
Supuestos de ejecución de lanzamiento o toma de posesión
1. Ejecución del lanzamiento del bien necesario para la ejecución de:
• Obras de infraestructura declaradas de interés público
• Obras de infraestructura concesionadas o entregas al sector privado a través de cualquier otra modalidad de asociación público-privada
2. Toma de posesión del bien necesario para la ejecución de:
• Obras de infraestructura declaradas de interés público
• Obras de infraestructura concesionadas o entregas al sector privado a través de cualquier otra modalidad de asociación público-privada
¿Qué es la Resolución de Ejecución Coactiva?
Es el acto administrativo emitido por el Ejecutor Coactivo que inicia formalmente el procedimiento de ejecución coactiva contra el obligado para exigir el cumplimiento de una obligación exigible dentro de un plazo determinado, bajo apercibimiento de iniciarse las medidas de ejecución forzada. La REC cumple tres funciones
fundamentales:
• 1. Iniciar el procedimiento de ejecución coactiva. Sin esta resolución no existe procedimiento coactivo válido.
• 2. Requerir el pago o cumplimiento de la obligación. La resolución ordena al obligado cumplir la obligación.
• 3. Advertir la adopción de medidas coercitivas. Si el obligado no cumple, el ejecutor puede dictar: embargos / ejecución material de obligaciones.
Requisitos de la REC (i)
La resolución de ejecución coactiva deberá contener, bajo sanción de nulidad, los siguientes
requisitos:
1. Indicación del lugar y fecha en que se expide
2. Número de orden que le corresponde dentro del expediente o del cuaderno en que se expide
3. Nombre y domicilio del obligado
Requisitos de la REC (ii)
4. Identificación de la resolución o acto administrativo generador de la Obligación, debidamente notificado, así como la indicación expresa del cumplimiento de la obligación en el plazo de siete (7) días
La resolución de ejecución coactiva deberá contener, bajo sanción de nulidad, los siguientes requisitos:
5. Monto total de la deuda objeto de la cobranza, indicando detalladamente la cuantía de la multa administrativa, así como los intereses o, en su caso, la especificación de la obligación de hacer o no hacer objeto del Procedimiento
6. Base legal en que se sustenta
7. Suscripción del Ejecutor y el Auxiliar respectivo. No se aceptará como válida la incorporación de la firma mecanizada, a excepción del caso de cobro de multas impuestas por concepto de infracciones de tránsito y/o normas vinculadas al transporte urbano.
Anexos de la REC
La resolución de ejecución coactiva será acompañada de:
Copia de la resolución administrativa generadora de la obligación
Constancia de notificación y recepción de la resolución administrativa generadora de la obligación en la que figure la fecha en que se llevó a cabo
Constancia de haber quedado consentida o causado estado de la resolución administrativa generadora de la Obligación.
Suspensión del procedimiento coactivo no tributario
Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento de ejecución coactiva, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad
• Principio de exclusividad competencial del Ejecutor Coactivo para suspender el procedimiento de ejecución coactiva. La norma busca evitar interferencias externas en la ejecución administrativa, garantizando la autonomía funcional del ejecutor coactivo dentro del procedimiento.
• El ejecutor actúa como autoridad especializada encargada de dirigir y controlar la ejecución de las obligaciones administrativas, por lo que solo él tiene la potestad legal de suspender el procedimiento cuando se configure alguna causal prevista por la ley.
• Seguridad jurídica: impide que autoridades políticas o administrativas interfieran arbitrariamente en la ejecución de obligaciones públicas.
• La expresión “bajo responsabilidad” implica que el ejecutor incurre en responsabilidad administrativa, penal y/o civil si continúa el procedimiento cuando se ha configurado una causal de suspensión.
Extinción y cumplimiento
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 1. La deuda haya quedado extinguida o la obligación haya sido cumplida
• La ejecución coactiva solo puede mantenerse mientras exista una obligación vigente y exigible
• Evitar que la Administración continúe ejerciendo coerción cuando la obligación ya no existe jurídicamente
• Extinción de la deuda: pago, compensación, condonación
• Cumplimiento de la obligación, especialmente en obligaciones de hacer o de no hacer: el administrado clausura voluntariamente el establecimiento
Prescripción
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando:
2. La deuda u obligación esté prescrita
• Prescripción de la acción administrativa sancionadora
• Perdida de ejecutoriedad del acto administrativo
• Prescripción de la inexigibilidad de la ejecución de la multa administrativa
Persona distinta al obligado
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 3. La acción se siga contra persona distinta al Obligado
• Cuando el procedimiento coactivo se dirige contra una persona que no es el obligado real de la deuda administrativa.
• La ejecución coactiva solo puede dirigirse contra el sujeto que aparece como obligado en el título de ejecución administrativa.
• Este supuesto protege el principio de personalidad de la responsabilidad administrativa.
• Una municipalidad inicia ejecución coactiva contra el propietario actual de un inmueble por una multa impuesta al anterior propietario.
Notificación defectuosa
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 4. Se haya omitido la notificación al Obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución
• Cuando el acto administrativo que origina la obligación no fue debidamente notificado al administrado.
• La notificación es un requisito esencial para que el acto administrativo produzca efectos jurídicos.
• Sin notificación válida: el acto administrativo no produce efectos; la obligación no es exigible; el procedimiento coactivo no puede continuar.
• Una multa administrativa fue emitida pero nunca fue notificada al administrado. Si se inicia ejecución coactiva, el procedimiento debe suspenderse.
Recursos administrativos y demanda contenciosa administrativa
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 5. Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución.
• Se encuentra en trámite el recurso de reconsideración, apelación o revisión
• Está pendiente de vencimiento el plazo para presentar el recurso de reconsideración, apelación o revisión.
• Demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto que sirve de título de ejecución
Convenio de liquidación o acuerdo de acreedores
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 6. Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de acreedores, de conformidad con las normas legales pertinentes o cuando el Obligado haya sido declarado en quiebra.
• Convenio de liquidación judicial
• Convenio de liquidación extrajudicial
• Acuerdo de acreedores
• Conforme con las normas legales pertinentes
• Cuando el obligado haya sido declarado en quiebra
Aplazamiento o fraccionamiento de pago
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 7. Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago
• Se requiere de un acto administrativo que concede el aplazamiento de pago en la obligación de dar a favor del Estado
• Se requiere de un acto administrativo que fracciona el pago en la obligación de dar a favor del Estado
• Se requiere de un acto administrativo que concede el aplazamiento y dispone el fraccionamiento de pago en la obligación de dar a favor del Estado
• La solicitud de aplazamiento y/o fraccionamiento de pago por parte del obligado, sin estimación por resolución, no sirve para suspender el procedimiento
Reestructuración patrimonial
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 8. Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial al amparo de lo establecido en la Ley Nº 27809, Ley General del Sistema
Concursal, o norma que la sustituya o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del Decreto Ley Nº 25604.
• Empresas en proceso de reestructuración patrimonial al amparo de la norma que regula el sistema concursal
• Empresas que se encuentren comprendidas dentro de los alcances del D. Ley 25604
Duplicidad de municipalidades
El ejecutor deberá suspender el procedimiento cuando: 9. Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma competencia territorial por conflicto de límites. Dilucidado el conflicto de competencia, si la Municipalidad que inició el procedimiento de cobranza coactiva es la competente territorialmente tendrá expedito su derecho de repetir contra la Municipalidad que efectuó el cobro de la obligación no tributaria.
• El obligado cumple con el pago ante otra municipalidad que se atribuye competencia territorial
• Resolución del conflicto de competencia a favor de la municipalidad que inicio el procedimiento coactivo
• Siendo la municipalidad que inició el procedimiento coactivo competente territorialmente, repetirá contra la municipalidad que recibió el pago del obligado
Caso adicional de suspensión
Adicionalmente, el procedimiento de ejecución coactiva deberá suspenderse, bajo responsabilidad
Cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso de amparo o contencioso administrativo
Cuando se dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso administrativo.
En tales casos, la suspensión del procedimiento deberá producirse dentro del día hábil siguiente a la notificación del mandato judicial y/o medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la misma por el ejecutado o por tercero encargado de la retención, en este último caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido sobre la demanda de revisión judicial.
Procedimiento para la suspensión
El Obligado podrá solicitar la suspensión del Procedimiento siempre que se fundamente en alguna de las causales indicadas, presentando al Ejecutor las pruebas correspondientes.
El Ejecutor deberá pronunciarse expresamente sobre lo solicitado, dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes.
Vencido dicho plazo sin que medie pronunciamiento expreso, el Ejecutor estará obligado a suspender el Procedimiento, cuando el Obligado acredite el silencio administrativo con el cargo de recepción de su solicitud.
Suspendido el Procedimiento, se procederá al levantamiento de las medidas cautelares que se hubieran trabado.
Etapas del procedimiento de suspensión
Solicitud del obligado para la suspensión del procedimiento de ejecución coactiva
Resolución que se pronuncia sobre la solicitud dentro de los 8 días hábiles siguientes a su presentación
Desestima la suspensión y continua con la ejecución forzada
Estima la suspensión y ordena el levantamiento de las medida cautelares
Silencio administrativo positivo, luego de los 8 días hábiles siguientes a la solicitud si no hay pronunciamiento
Resolución de suspensión del procedimiento y levantamiento de las medidas cautelares trabadas