Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Member of Law Council of Australia 25/05/2025
El procedimiento administrativo sancionador es el procedimiento administrativo iniciado de oficio por las autoridades administrativas ante la presunta comisión de una conducta infractora que tipifica una infracción administrativa generando actos y diligencias tendientes a la emisión de un acto administrativo que absuelva o sancione administrativamente a los administrados.
La multiplicidad de procedimientos sancionadores deben de responder a las características y etapas del procedimiento sancionador previstas en el TUO de la Ley 27444, más aún cuando el segundo párrafo, del numeral 247.2, del artículo 247 del TUO de la Ley 27444 indica
“Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo [Capítulo III Procedimiento Sancionador]”. 25/05/2025
Autor José María Pacori Cari
El artículo 254, numeral 254.1, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por”
Lo indicado en esta norma se refiere al procedimiento regular que implica que antes de la emisión del acto administrativo sancionador, éste debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo sancionador previsto para su generación (Cfr. Artículo 3 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú)
Los procedimientos administrativos sancionadores pueden estar previstos en normas con rango de ley como en normas reglamentarias, en este último caso, una norma con rango de ley debe de establecer esta posibilidad.
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 254, numeral 254.1, inciso 1) del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – establece
“254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por: 1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción” .
En el procedimiento administrativo sancionador se deberá diferenciar dos (2) fases:
a. Fase Instructora. Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias (Cfr. Artículo 170 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú).
b. Fase Decisora. La resolución que pone fin al procedimiento cumplirá los requisitos del acto administrativo (Cfr. Artículo 198 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú), esto es, competencia, finalidad pública, motivación, objeto y procedimiento regular. La fase de decisión se inicia con la recepción por parte de la autoridad de decisión del informe final de instrucción y culmina con la emisión de la resolución que absuelve o sanciona al administrado.
Esta separación entre la fase instructiva y decisora garantiza el derecho a un debido procedimiento conforme a lo previsto en el artículo 248, inciso 2, del TUO de la Ley 27444 que indica
“No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora , encomendándolas a autoridades distintas” .
El artículo 254, numeral 254.1, inciso 2) del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS –establece
“254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por” : “2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores” .
Una resolución judicial es firme cuando adquiere la autoridad de cosa juzgada cuando no proceden contra ella otros medios impugnatorios que los ya resueltos (Cfr. Artículo 123 Código Procesal Civil, Perú), ahora bien, los hechos probados contenidos en estas resoluciones firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores, tanto cuando favorecen al administrado como cuando acrediten los hechos de cargo imputados por la autoridad sancionadora.
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 254, numeral 254.1, inciso 3) del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – establece
“254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por” : “3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia” .
El acto administrativo de inicio del procedimiento sancionador es eficaz a partir de su notificación legalmente realizada (Cfr. Artículo 16 Decreto Supremo 004-2019-JUS, Perú). La notificación válidamente realizada al administrado debe ponerle en conocimiento:
a. Los hechos que se imputan al administrado a título de cargo.
b. La calificación de las infracciones que los hechos de cargo imputados pueden constituir.
c. La expresión de las sanciones que se le pudiera imponer.
d. La autoridad competente para imponer la sanción.
e. La norma que atribuya la competencia para imponer la sanción. 25/05/2025
Autor José María Pacori Cari
El artículo 254, numeral 254.1, inciso 4) del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – establece
“254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por” : “4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 173.2 del artículo 173, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación” .
El artículo 173, numeral 173.2 del TUO de la Ley 27444 que indica
“Corresponde a los administrados aportar pruebas mediante la presentación de documentos e informes, proponer pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones” .
La norma no indica descargos, sino alegaciones las que están reguladas en el artículo 172 del TUO de la Ley 27444 que indica
“172.1 Los administrados pueden en cualquier momento del procedimiento, formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los que serán analizados por la autoridad, al resolver. 172.2 En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólohabiéndoleotorgadounplazoperentoriono menor decincodíasparapresentarsusalegatoso lascorrespondientespruebasdedescargo” (el resaltado es nuestro).
Autor José María Pacori
25/05/2025
El artículo 254, numeral 254.2, del TUO de la Ley 27444 establece
“254.2 La Administración revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones judiciales con calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los procedimientos de revisión de oficio” .
Lo indicado en esta norma debe ser complementado con lo previsto en el artículo 213, numeral 213.3, del TUO de la Ley 27444 que indica
“ 213.3. La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contadoapartirdelanotificacióna laautoridad administrativa de la sentencia penal condenatoria firme, en lo referido a la nulidad de los actos previstosenelnumeral4delartículo10” (resaltado es nuestro).
Esta norma, a su vez, nos remite al numeral 4 del artículo 10 del TUO de la Ley 27444 que indica
“Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes” : “4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma” .
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 255, inciso 1, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: 1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia” .
Esto nos lleva a establecer los tipos de procedimientos administrativos por la forma de inicio, por lo que es necesario remitirnos al artículo 114 del TUO de la Ley 27444 que indica
“El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el órgano competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado” .
Un procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio motivado por las siguientes acciones:
a. Por propia iniciativa de la autoridad administrativa.
b. Como consecuencia de orden superior.
c. Como consecuencia de la petición motivada de otros órganos o entidades públicas.
d. Como consecuencia de una denuncia administrativa.
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 255, inciso 2, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones”: “2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que justifiquen su iniciación”.
El artículo 116, numeral 116.3 del TUO de la Ley 27444 indica
“116.3 Su presentación [Denuncia administrativa] obligaapracticarlasdiligenciaspreliminaresnecesariasy, una vez comprobada su verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese individualizado” (el resaltado es nuestro).
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 255, inciso 3, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones”: “3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación”.
El artículo 252, numeral 252.2, segundo párrafo, del TUO de la Ley 27444 que indica
“
EIcómputodelplazodeprescripciónsólosesuspendecon lainiciacióndelprocedimientosancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado” (el resaltado es nuestro).
Notificado el inicio del procedimiento sancionador, el administrado tiene el derecho a presentar sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco (5) días hábiles, la norma indica contados a partir de la fecha de notificación, sin embargo, esto debe ser interpretado a partir del día siguiente de la notificación, a través de una interpretación sistemática, por aplicación del artículo 144 del TUO de la Ley 27444 que indica
“El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que éste señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última”.
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 255, inciso 4, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones” : “4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción” .
La etapa de instrucción del procedimiento sancionador se sustenta en el principio de verdad material previsto en el Artículo IV, numeral 1.11 del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444 que indica
“En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas” .
El artículo 255, inciso 5, primer párrafo, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones” : “5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento concluye determinando la existencia de una infracción y, por ende, la imposición de una sanción; o la no existencia de infracción. La autoridad instructora formula un informe final de instrucción en el que se determina, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción; y, la sanción propuesta o la declaración de no existencia de infracción, según corresponda” .
En la elaboración de este informe final también se deberá de observar lo indicado en el artículo 191 del TUO de la Ley 27444 que establece
“Cuando fueren distintos la autoridad instructora de la competente para resolver, la instructora prepara un informe final en el cual recogerá los aspectos más relevantes del acto que lo promovió, así como un resumen del contenido de la instrucción, análisis de la prueba instruida, y formulará en su concordancia un proyecto de resolución” .
La norma no establece expresamente la calidad del informe final de instrucción, por lo que se presume que este informe es facultativo y no vinculante, conforme lo establece el artículo 182 del TUO de la Ley 27444 que indica
“182.1 Los informes administrativos pueden ser obligatorios o facultativos y vinculantes o no vinculantes. 182.2 Los dictámenes e informes se presumirán facultativos y no vinculantes, con las excepciones de ley” . 25/05/2025
Autor José María Pacori Cari
El artículo 255, inciso 5, segundo párrafo, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones” : “Recibido el informe final, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento. El informe final de instrucción debe ser notificado al administrado para que formule sus descargos en un plazo no menor de cinco (5) días hábiles” .
Contra el informe final de instrucción no proceden los recursos administrativos por cuanto este informe es un acto de administración, de interponer el administrado recurso administrativo, lo indicado en el mismo deberá ser calificado como los descargos al informe, en su caso, se estará al artículo 158, numeral 158.1, del TUO de la Ley 27444 que indica
“Las cuestiones que planteen los administrados durante la tramitación del procedimiento sobre extremos distintos al asunto principal, no suspenden su avance, debiendo ser resueltas en la resolución final de la instancia, salvo disposición expresa en contrario de la ley” .
Notificado el administrado con el informe final de instrucción, este podrá solicitar el uso de la palabra, esto es, solicitar se le indique lugar, día y hora para la realización de un informe oral, derecho que le asiste al administrado conforme al artículo IV, numeral 1.2, del TUO de la Ley 27444 que indica
“Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitareluso delapalabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten” (el resaltado es nuestro).
Recibido el informe final de instrucción el órgano de decisión podrá disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento sancionador, estas actuaciones complementarias se sustentarán en el principio de verdad material y el debido procedimiento administrativo.
Autor José María Pacori Cari
25/05/2025
El artículo 255, inciso 6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones” : “6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso ” .
En la emisión de esta resolución habrá de estarse al artículo 258 del TUO de la Ley 27444 que indica
“258.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. 258.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar su eficacia, en tanto no sea ejecutiva. 258.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado” .
El denunciante por la presentación de la denuncia administrativa no es considerado sujeto del procedimiento sancionador, esto conforme al artículo 116, numeral 116.1, del TUO de la Ley 27444 que indica
“Todo administrado está facultado para comunicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea considerado sujeto del procedimiento” .
La notificación al denunciante de la resolución sancionatoria o absolutoria no le otorga la facultad de impugnarla al no ser sujeto del procedimiento y no tener un interés legítimo, persona, actual y probado, interés que se solicita para ejercer la facultad de contradicción administrativa conforme al artículo 120, numeral 120.2, del TUO de la Ley 27444 que indica
“Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y probado. El interés puede ser material o moral” .
Autor José María Pacori Cari
Investigación Preliminar (facultad)
Resolución de inicio del procedimiento sancionador
Descargos del administrado el informe final (plazo de 5 días hábiles)
Notificación de la Resolución de inicio
Recepción del informe final por el órgano de decisión
Solicitud de Informe Oral (facultad del administrado)
Descargos del Administrado (plazo de 5 días hábiles)
Informe final de instrucción
Audiencia presencial o virtual de informe oral
Actuaciones complementarias dispuestas por el órgano de decisión (facultad)
Actuación probatoria (examen de hechos, recabar datos e informaciones)
Resolución sancionadora o Resolución absolutoria 25/05/2025 Autor José María Pacori Cari