Fuentes del Procedimiento Administrativo José María Pacori Cari
Maestro en Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín – Miembro Honorario del Ilustre Colegio de Abogados del Cusco - Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo – Socio de la Asociación Uruguaya de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
Autonomía del ordenamiento jurídico administrativo “El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho”.
• El Derecho Administrativo no es un apéndice del Derecho Civil ni del Constitucional. • La Administración no puede resolver un procedimiento aplicando directamente el Código Civil si existe norma administrativa expresa. • No se aplica la prescripción civil a un procedimiento sancionador si la ley administrativa fija su propio plazo.
Fuentes del procedimiento administrativo 1. Disposiciones constitucionales
5. Demás reglamentos administrativos.
2. Tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional
3. Leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.
4. Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
6. Demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores.
7. Jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales.
8. Resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos (precedente administrativo)
9. Pronunciamientos vinculantes.
10. Principios generales del derecho administrativo.
Disposiciones constitucionales El legislador no quiso limitar la fuente al texto rígido de la Constitución, sino a todo el contenido normativo constitucional aplicable al procedimiento administrativo.
Artículos expresos Normas implícitas Disposiciones constitucionales son normas concretas que se desprenden de la Constitución:
Contenido interpretado por el Tribunal Constitucional Principios constitucionales
Tratados y convenios internacionales Los tratados y convenios internacionales incorporados al Ordenamiento Jurídico Nacional
Los tratados ratificados forman parte del derecho interno y vinculan a la Administración.
Se aplica el principio pro persona cuando se trata de derechos fundamentales.
Caso. Aplicación de los Convenios OIT en procedimientos administrativos laborales.
Leyes y disposiciones de jerarquía equivalente Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente. La Administración solo actúa si la ley la habilita (principio de legalidad)
• Decreto Legislativo • Decreto de Urgencia • Ordenanzas
• Interpretación restrictiva de potestades y extensiva de derechos • Caso. Una entidad no puede crear infracciones por directiva interna: solo por ley.
Reglamentos de los poderes del Estado Decretos Supremos y demás normas reglamentarias de otros poderes del Estado.
No solo el Poder Ejecutivo emite reglamentos. También:
Caso: Ley exige “título profesional”. Decreto Supremo exige “título + colegiatura activa + constancia”
Poder Judicial (reglamentos administrativos internos)
Poder Legislativo (reglamentos administrativos no legislativos)
Organismos constitucionales autónomos
Demás reglamentos… Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos de las entidades, así como los de alcance institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
• Reglamentos del Poder Ejecutivo • Estatutos de las entidades públicas • Reglamentos de las entidades • Reglamentos de alcance institucional • Reglamentos provenientes de sistemas administrativos
Demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores Las demás normas subordinadas a los reglamentos anteriores. No son reglamentos propiamente dichos. Ejecutan, operativizan o detallan lo ya regulado. Nunca crean derechos ni obligaciones nuevas.
1. Directivas internas. Normas que fijan criterios de actuación interna. Directiva de trámite documentario de una municipalidad.
2. Lineamientos técnicos. Orientaciones técnicas emitidas por una entidad o sistema administrativo. Lineamientos para la evaluación de expedientes CAS. 3. Instructivos operativos. Regulan el “cómo” se hace algo dentro de la entidad. Instructivo para recepción de denuncias administrativas.
4. Manuales de procedimiento (MAPRO). Describen paso a paso los trámites internos. MAPRO del procedimiento sancionador de una entidad. 5. Protocolos internos. Regulan actuaciones específicas. Protocolo de atención al ciudadano.
6. Guías internas. Instrumentos orientadores, no vinculantes para el ciudadano. Guía para la calificación de recursos administrativos.
Jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que interpreten disposiciones administrativas. Incluye sentencias de la Corte Suprema (¿Poder Judicial?) y del Tribunal Constitucional que interpretan normas administrativas. La Administración debe alinear su actuación a criterios judiciales consolidados. Caso. Aplicar el criterio Huatuco del TC en casos de reposición laboral administrativa.
Resoluciones tribunales o consejos administrativos Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. • Estas decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en esa sede. • Es obligatorio para la propia Administración. Garantiza predictibilidad y seguridad jurídica. • Caso. El Tribunal del Servicio Civil fija criterio vinculante sobre nulidad de PAD.
Pronunciamientos vinculantes Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas sobre la interpretación de normas administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas. • Opiniones oficiales de entidades habilitadas por ley para interpretar normas administrativas. • La Administración no puede apartarse de estos criterios. • Caso. Opiniones vinculantes de SERVIR sobre régimen disciplinario.
Principios generales del derecho administrativo (i) 1. Legalidad. La Administración solo puede actuar si existe una habilitación normativa previa y dentro de los límites que la norma establece.
2. Juridicidad. La actuación administrativa debe ajustarse no solo a la ley, sino a todo el ordenamiento jurídico.
3. Competencia. Toda potestad administrativa debe ser ejercida exclusivamente por el órgano al que la norma se la ha atribuido.
4. Jerarquía administrativa. La organización administrativa se estructura en niveles jerárquicos.
Principios generales del derecho administrativo (ii) 5. Razonabilidad. Toda decisión administrativa debe ser lógica, coherente y fundada en criterios objetivos, evitando soluciones arbitrarias.
6. Proporcionalidad. La actuación administrativa debe guardar equilibrio entre el medio empleado y el fin público perseguido, sin excesos innecesarios.
7. Interdicción de la arbitrariedad. El poder administrativo no puede ejercerse por capricho, sin causa objetiva, ni sin justificación razonada.
8. Igualdad ante la Administración. Situaciones fácticas equivalentes deben recibir el mismo trato administrativo, salvo diferenciación objetiva y razonable.
Principios generales del derecho administrativo (iii) 9. Buena fe. La relación entre Administración y administrado debe regirse por lealtad, honestidad y corrección recíproca.
10. Confianza legítima. El administrado puede confiar razonablemente en la estabilidad, coherencia y continuidad de la actuación estatal previa.
11. Seguridad jurídica. La actuación administrativa debe ser previsible, estable y coherente, permitiendo a los ciudadanos planificar su conducta.
12. Interés público. Toda actuación administrativa debe perseguir un fin público real, legítimo y constitucionalmente válido.
Principios generales del derecho administrativo (iv) 13. Finalidad. Las potestades administrativas solo pueden ejercerse para el fin específico que la norma habilitante estableció.
14. Responsabilidad de la Administración. El Estado responde por los daños causados por su actuación administrativa, lícita o ilícita, cuando se afecten derechos.
15. Control del poder administrativo. Toda actuación administrativa está sujeta a control interno, administrativo y jurisdiccional.
16. Supremacía del interés general con respeto a los derechos fundamentales. El interés general no legitima la vulneración de derechos fundamentales, sino que debe armonizarse con ellos.
Fuentes de interpretación 1. Jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales.
Las fuentes que sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren son las siguientes:
2. Resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos (precedente administrativo). 3. Pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultadas expresamente para absolver consultas.
4. Principios generales del derecho administrativo.
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