Contencioso Administrativo y Amparo como instrumentos de protección de los administrados
José María Pacori Cari
Maestro en Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín – Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo – Miembro de Pleno Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal
¿Contencioso o Amparo?
Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales (Art. 3 D. S. 011-2019-JUS).
No proceden los procesos constitucionales cuando existan vías procedimentales específicas, igualmente satisfactorias, para la protección del derecho constitucional amenazado o vulnerado, salvo cuando se trate del proceso de habeas corpus (Art. 7 inc. 2 Nuevo Código Procesal Constitucional) 29/05/2026
Contenidos de los derechos fundamentales
Contenido esencial de los derechos fundamentales
Contenido no esencial de los derechos fundamentales
Contenido adicional de los derechos fundamentales
Proceso Contencioso Administrativo
Decreto Supremo 011-2019-JUS – TUO de la Ley 27584, Ley que regula el proceso contencioso administrativo en el Perú
Finalidad
La acción contencioso administrativa tiene por finalidad:
1. El control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo.
2.La efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.
Actuaciones impugnables
1. Actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. Silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
3. Actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. Actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
Pretensiones
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
Agotamiento de la vía administrativa
1. Cuando en la demanda se formule como pretensión de cumplimiento.
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía administrativa. No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
2. Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.
Plazos en lo contencioso administrativo
1. En la impugnación de los actos administrativos, la actuación material de ejecución de actos administrativos, las actuaciones u omisiones respecto de los contratos administrativos y las actuaciones sobre el personal dependiente al servicio de la entidad pública, el plazo será de 3 meses a contar desde el conocimiento o notificación de la actuación impugnada.
2. En el silencio administrativo negativo, el silencio no inicia el computo de plazos para su impugnación.
3. En el silencio administrativo positivo por transcurso, el plazo para el tercero legitimado será de 3 meses.
4. En las actuaciones materiales que no se sustenten en actos administrativos el plazo será de 3 meses a contar desde el día siguiente en que se tomó conocimiento de las referidas actuaciones.
Competencia territorial
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera instancia, a elección del demandante:
1. El Juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado; o
2. El Juez del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el silencio administrativo.
Legitimidad para obrar activa
Tiene legitimidad para obrar activa
quien afirme ser titular de la situación jurídica sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnable.
Legitimidad para obrar pasiva
1. Entidad administrativa que expidió en última instancia la declaración administrativa impugnada.
2. Entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisión es objeto del proceso.
3. Entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.
Requisitos de admisibilidad de la demanda
Sin perjuicio de lo dispuesto por los artículos
424 y 425 del Código Procesal Civil es requisito especial de admisibilidad de la demanda el
documento que acredite el agotamiento de la vía administrativa, salvo
excepciones.
Requisitos del artículo 424 CPC
1. La designación del Juez ante quien se interpone.
2. El nombre, datos de identidad, dirección domiciliaria, domicilio procesal del demandante y el domicilio procesal electrónico (casilla judicial electrónica).
3. El nombre y dirección domiciliaria del demandado.
4. El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide.
5. Los hechos en que se funde el petitorio, expuestos enumeradamente en forma precisa, con orden y claridad.
6. La fundamentación jurídica del petitorio.
7. El monto del petitorio, salvo que no pudiera establecerse.
8. El ofrecimiento de todos los medios probatorios.
9. La firma del demandante y la del abogado.
Requisitos del artículo 425 CPC
1. Copia legible del documento de identidad del demandante.
A la demanda debe acompañarse:
2. Los documentos probatorios.
Pretensiones del proceso urgente
1. El cese de cualquier actuación material que no se sustente en acto administrativo.
2. El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
3. Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al contenido esencial del derecho a la pensión.
4. La revisión judicial de la ejecución coactiva.
Requisitos concurrentes del proceso urgente
a) Interés tutelable cierto y manifiesto,
b) Necesidad impostergable de tutela, y
c) Que sea la única vía eficaz para la tutela del derecho invocado.
(*) Las demandas que no satisfagan los requisitos para la tutela urgente, se tramitarán conforme al proceso ordinario.
Demanda de medida urgente
Etapas del proceso urgente
Notificación de la sentencia
Resolución admisoria corre traslado de la demanda
Absolución de la demanda (3 días)
Recurso de apelación (5 días de la notificación)
Resolución que concede apelación (efecto suspensivo)
Sentencia (5 días)
Pretensiones del proceso ordinario
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado.
3. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
Demanda
Etapas del proceso ordinario
Luego de expedido el auto de saneamiento o la audiencia de pruebas, expediente expedito para dictar sentencia.
Resolución admisoria (traslado de la demanda)
Cuestiones probatorias (3 días)
Excepciones (5 días)
Contestación de la demanda (10 días, no procede reconvención)
Resolución relación jurídica procesal válida, fija puntos controvertidos y admisión o rechazo de los medios probatorios. Cuando la actuación de los medios probatorios ofrecidos lo requiera, se señalará día y hora para audiencia de pruebas.
Solicitud de informe oral (3 días de los autos a despacho)
Audiencia de informe oral
Sentencia Recurso apelación (5 días)
Recurso impugnatorios
1. Recurso de reposición contra los decretos.
2. Recurso de apelación contra:
3. El recurso de casación contra:
a. Sentencias, excepto las expedidas en revisión.
b. Autos.
a. Sentencias expedidas en revisión
b. Autos que, en revisión, ponen fin al proceso.
4. El recurso de queja
a. Resoluciones que declaran inadmisible e improcedente el recurso de apelación o casación
b. Resolución que concede el recurso de apelación con un efecto distinto al solicitado.
Proceso Constitucional de Amparo
Nuevo Código Procesal Constitucional – Ley 31307
Acción de Amparo
La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los demás derechos reconocidos por la Constitución, con excepción de los señalados en el inciso siguiente (Cfr. Art. 200 Inc. 2, primer párrafo Constitución) .
Acción de Hábeas Data
“La Acción de Hábeas Data, que procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2, incisos 5 y 6 de la Constitución” (Cfr. Art. 200 Inc. 3 Constitución).
Toda persona tiene derecho “5. A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido” (Cfr. Art. 2 Inc. 5 Constitución).
Toda persona tiene derecho “6. A que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, no suministren informaciones que afecten la intimidad personal y familiar” (Cfr. Art. 2 Inc. 6 Constitución).
1. Amparo contra normas
Tipos de Amparo
5. Amparo electoral
2. Amparo contra resoluciones judiciales
3. Amparo contra amparo
4. Amparo arbitral
6. Amparo contra resoluciones de la JNJ
7. Amparo contra actos de la administración pública
8. Amparo contra actos lesivos en estados de excepción
9. Amparo contra actos lesivos realizados por particulares
Amparo contra actos de la administración
El deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza a la Administración Pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentra sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad.
De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley, más aún si esta puede ser inconstitucional, sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución.
Caso práctico. El demandante interpone demanda de amparo contra la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a trámite sus medios impugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal concepto tiene establecido en su respectivo TUPA.
Requisitos de la demanda de amparo
1) La designación del juez ante quien se interpone;
2) el nombre, identidad y domicilio procesal del demandante;
3) el nombre y domicilio del demandado;
En los procesos de amparo, la demanda se presenta por escrito y deberá contener cuando menos, los siguientes datos y anexos:
4) la relación numerada de los hechos que hayan producido, o estén en vías de producir la agresión del derecho constitucional;
5) los derechos que se consideran violados o amenazados;
6) el petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de lo que se pide;
7) la firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.
Admisibilidad de la demanda
Prohibición de rechazo liminar. De conformidad con los fines de los procesos constitucionales de defensa de derechos fundamentales, en los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento no procede el rechazo liminar de la demanda.
Demanda
Resolución pone en conocimiento del demandante el escrito de contestación a su demanda para que en la audiencia única alegue lo que crea oportuno.
Primera instancia
Resolución admisoria, señala fecha y hora para la audiencia única y emplaza al demandado para que conteste la demanda en el plazo de diez días hábiles.
Contestación de la demanda, acompaña medios probatorios y contradice los presentados por el demandante; deduce las excepciones que considere oportunas.
Audiencia única, el juez oye a las partes y si se ha formado juicio pronuncia sentencia en el acto o, en caso contrario, lo hace en el plazo indefectible de diez días hábiles.
Si con el escrito que contesta la demanda, el juez concluye que esta es improcedente o que el acto lesivo es manifiestamente ilegítimo, podrá emitir sentencia prescindiendo de la audiencia única.
Segunda instancia
El recurso de apelación en los procesos constitucionales de amparo procede contra las resoluciones que las partes consideran que los agravia. Los plazos para impugnar en los procesos de amparo es de tres días hábiles. El recurso de apelación se tramita:
a) En los procesos de amparo, concedido el recurso de apelación el juez eleva los autos al superior en el plazo de dos días hábiles.
b) El superior jerárquico fija día y hora para la vista de la causa en el plazo de cinco días hábiles, sin necesidad de emitir auto de avocamiento.
c) Notificado con la resolución que fija día y hora para la vista de la causa, los abogados pueden solicitar informe oral dentro de los tres días hábiles posteriores a la notificación.
d) Realizada la vista de la causa, el juez resuelve en el plazo de diez días hábiles.
Recurso de agravio constitucional
Contra la resolución de segundo grado que declara infundada o improcedente la demanda, procede recurso de agravio constitucional ante el Tribunal Constitucional, dentro del plazo de diez días contados desde el día siguiente de notificada la resolución.
Concedido el recurso, el presidente de la sala remite al Tribunal Constitucional el expediente dentro del plazo máximo de tres días, más el término de la distancia, bajo responsabilidad.
En el Tribunal Constitucional es obligatoria la vista de la causa en audiencia pública. Los abogados tienen derecho a informar oralmente si así lo solicitan. No se puede prohibir ni restringir este derecho en ninguna circunstancia, bajo sanción de nulidad.
Legitimidad
Legitimación. El afectado es la persona legitimada para interponer el proceso de amparo.
Procuración oficiosa. Cualquier persona puede comparecer en nombre de quien no tiene representación procesal, cuando esta se encuentre imposibilitada para interponer la demanda por sí misma, sea por atentado concurrente contra la libertad individual, por razones de fundado temor o amenaza, por una situación de inminente peligro o por cualquier otra causa análoga.
Juez competente
Son competentes para conocer del proceso de amparo, a elección del demandante
Juez constitucional del lugar donde se afectó el derecho
Juez de lugar donde tiene su domicilio el afectado
Juez del lugar donde domicilia el autor de la infracción.
Agotamiento de las vías previas
El amparo solo procede cuando se hayan agotado las vías previas. En caso de duda sobre el agotamiento de la vía previa se preferirá dar trámite a la demanda de amparo. No será exigible el agotamiento de las vías previas si:
1) Una resolución, que no sea la última en la vía administrativa, es ejecutada antes de vencerse el plazo para que quede consentida;
2) por el agotamiento de la vía previa la agresión pudiera convertirse en irreparable;
3) la vía previa no se encuentra expresamente regulada o ha sido iniciada innecesariamente por el afectado; o
4) no se resuelve la vía previa en los plazos fijados para su resolución.
Plazo de interposición de la demanda (i)
El plazo para interponer la demanda de amparo prescribe a los sesenta días hábiles
de producida la afectación, siempre que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese hallado en posibilidad de interponer la demanda.