Estudio de los Impuestos al Consumo en Puerto Rico
El estudio enfoca como viables las modalidades de impuestos a las ventas de detallistas IVD (“sales tax”) y el impuesto al valor añadido IVA. Enfocamos estos sistemas como dos formas diferentes de administrar un mismo impuesto. Por lo tanto, la diferencia principal entre ambos es una de administración y la comparación debe centrarse en cuál de los dos es más fácil de administrar, siendo esto un asunto empírico y no teórico.
1. Impuesto sobre las ventas por detallistas (IVD)
El IVD también conocido como “sales tax” es un impuesto de base amplia sobre el consumo. En su forma más sencilla, es la aplicación del impuesto a una transacción de venta. Los puertorriqueños estamos familiarizados con dicho impuesto por su uso generalizado en los Estados Unidos en el ámbito estatal. Desde una perspectiva de aplicación ideal se excluyen de su pago el capital y demás insumos que se utilizan en la producción, excluyendo también del gravamen a las exportaciones. Por lo tanto, la incidencia real del impuesto es sobre el consumo.
La gran ventaja del IVD es la simplificación de la administración del nuevo impuesto. La mayor parte de las grandes cadenas comerciales tienen la capacidad tecnológica de cobrar y remitir este impuesto sin costo adicional ya que actualmente lo están haciendo en las tiendas localizadas en Estados Unidos.
Por lo simple de su administración, un IVD se puede implantar en Puerto Rico en menos de un año con un costo mínimo para el Estado y para la empresa privada. Además, excluye los insumos que se utilizan en la producción, así como las exportaciones, resolviendo el problema de la tributación de los insumos que permea al Impuesto de Valor Agregado (IVA).
La desventaja del IVD es que hay una sola oportunidad de cobrar el impuesto para el Estado y es al final de la cadena transaccional. Además, presenta una limitación en su capacidad de recaudos, ya que se podrían afectar por las posibles exenciones y exclusiones que establezca la legislatura.
2. Impuesto al valor agregado (IVA)
Recomendamos considerar el impuesto al valor agregado solamente en su modalidad de consumo, considerando superior el sistema de factura-crédito, en particular la vertiente utilizada en Louisiana. Descartamos aquellos sistemas que inciden onerosamente sobre el ingreso y los bienes de capital.
Bajo este método, el importador paga el impuesto cuando los bienes entran en la cadena comercial por primera vez. Cuando le vende al próximo comerciante en la cadena, reclama como crédito el impuesto pagado y remite al Estado la diferencia. El segundo comerciante, al vender los bienes, paga el impuesto solamente sobre el valor agregado de los bienes, pues reclama como crédito el impuesto pagado por los comerciantes anteriores. Al final, el consumidor es el que sufraga el impuesto total porque no puede reclamar los créditos anteriores.
El IVA en esencia divide el proceso de cobro del impuesto en varias etapas de la producción, de acuerdo al valor añadido a los bienes o servicios en cada fase. La gran ventaja de este método es la fiscalización cruzada que se requiere entre los comerciantes para reclamar el crédito sobre el impuesto pagado. Es importante notar que bajo este sistema, el Estado recibe la contribución
antes, en comparación al sistema del IVD. Además, tiene diversas oportunidades para cobrar el impuesto, a diferencia del IVD, donde el evento tributable es uno, y si no se cobra, se pierde para siempre.
El IVA es un sistema tributario con un potencial de recaudo grande en la medida en que la base se mantenga en proporción al componente de consumo del producto nacional bruto. Este impuesto está enfocado en tributar el consumo a través de la cadena de distribución y producción.
La desventaja de este método es un mayor costo de administración y cumplimiento, tanto para los comerciantes como para el Estado. Los récords de contabilidad y las planillas adicionales necesarias para los créditos encarecen la operación de este sistema. El Estado tiene que registrar a todos los comerciantes en la cadena comercial previa al detallista final como agentes de cobro y/o retenedores del impuesto. La implantación de un IVA en Puerto Rico requiere de un periodo de tiempo no menor de dos años.
Una crítica a este impuesto es su regresividad. La experiencia internacional sugiere que el problema de la regresividad no es tan grave, pues es compensado con la eliminación de otros impuestos que también son regresivos. Por otro lado, el problema de la regresividad es común tanto para el IVA como para el IVD. La realidad económica es que personas de ingresos menores usan un porciento mayor de su ingreso en consumo que el que usan las personas de ingresos más altos. Muchos países han atacado este problema mediante transferencias directas del Estado a las personas con ingresos marginales, en especial a los retirados y personas de edad avanzada. Esto se puede hacer a través de aumentos en los programas sociales, tales como la tarjeta electrónica de compra de alimentos y la tarjeta de salud.
En el plano internacional el IVA es un impuesto de naturaleza neutral que permite cuantificar con exactitud la carga tributaria atribuible a cada fase del proceso productivo. La gran capacidad recaudadora del IVA está centrada en su neutralidad y su aplicación de naturaleza general. El IVA reduce sustancialmente la brecha de la evasión contributiva y el fraude tributario, recaudando especialmente en el sector que no está aportando actualmente al fisco.
Sistema de Louisiana
En Louisiana se ha utilizado un IVA modificado. Este sistema resuelve el problema del IVA tradicional de tener que rembolsar el impuesto pagado por la venta de materia prima necesaria en la producción. Reconocemos que la experiencia en Puerto Rico con los reintegros ha sido desastrosa, convirtiéndose en un incentivo para el fraude. Bajo el sistema de Louisiana se reduce este peligro eximiendo del requisito de retención a empresas que venden solamente materia prima. Los doctores Zalacaín y Cao indican en su estudio lo siguiente sobre el sistema de Louisiana:
“El sistema de Louisiana adopta el enfoque contrario para tratar de resolver el problema de la tributación de los insumos. En este sistema, las ventas de manufactureros, importadores y mayoristas están sujetas a retención en el origen. Las ventas de los detallistas están sujetas al IVD, recibiendo un crédito tributario por las retenciones del impuesto ocurridas en la cadena de distribución. Así, el sistema adopta un mecanismo de tributación por etapas, similar al del IVA bajo el método factura-crédito. En realidad, el sistema de Louisiana comparte muchas de las
características del IVA,4 incluyendo: 1) gran parte de las recaudaciones tributarias se obtienen de manufactureros, importadores y mayoristas, que son más fáciles de fiscalizar que a los detallistas; (2) al ocurrir varios eventos tributarios para un mismo artículo gravado, se minimiza el riesgo de que se evada por completo el pago del impuesto; (3) no ocurre efecto cascada en el impuesto; (4) crea incentivos para la autofiscalización, pues las empresas compradoras reclamarán evidencia del pago de la retención; y (5) se crea una secuencia de evidencia que facilita la auditoria fiscal para el control de la evasión en el pago del impuesto.”
“Hasta aquí el sistema de Louisiana es formalmente idéntico al IVA, aunque se le denomine un IVD con retenciones. La diferencia mayor entre ambos impuestos es que, bajo el sistema de Louisiana, se exime del requisito de retención a empresas que solamente venden insumos. Ello elimina del sistema a un número considerable de contribuyentes, a la vez que plantea de nuevo el problema de definir y establecer la lista de artículos y empresas que estarán exentos del requisito de retención.”
“La tributación de los insumos se evita porque el sistema se complementa con la devolución de impuestos pagados al comprar insumos. Así, las empresas toman un crédito por las devoluciones que le corresponden al liquidarle al fisco las retenciones efectuadas por las ventas realizadas.”
“Como se puede apreciar, de las alternativas presentadas en la literatura para enfrentar el problema de la tributación de insumos, el sistema de Louisiana parece ser el más efectivo, a la vez que presenta ciertas ventajas adicionales en cuanto a la administración del impuesto. Se ha de notar, sin embargo, que los beneficios del sistema ocurren porque la administración del IVD se modifica para hacerla semejante al IVA. De hecho, aparte de la característica administrativa de eximir a ciertos proveedores de insumos del requisito de retención, al sistema de Louisiana se le podría considerar como un IVA con otro nombre.”5
4 Por este motivo se le ha llamado un “VAT in Drag”, Wall Street Journal, “VAT in Drag”, 19 de julio de 1996, pág. A12
5 Fernando Zalacaín y Ramón Cao, Un Estudio de los Impuestos al Consumo en Puerto Rico, estudio preparado para la Fundación del Colegio de Contadores Públicos Autorizados (página 80)
III. Conclusión
Las opiniones de nuestros consultores coinciden en cuanto al beneficio para Puerto Rico de moverse a un sistema tributario anclado en un impuesto sobre el consumo como motor principal de los recaudos para el fisco. Sin embargo, no existe consenso en cuanto al tipo de sistema, quedando el IVA y el IVD en bandos contrarios, en donde el bien común de la sociedad es la meta de ambos. En la decisión para adoptar un IVA o el IVD pesan la política pública y el costo de administrar cada sistema.
Por lo tanto, en el estudio de la Fundación se analiza ambas vertientes identificando la mejor alternativa lo que consideramos es el mejor sistema tributario para armonizar los intereses del Estado y el sector privado.
La controversia entre los asesores es de naturaleza simple en cuanto a su exposición, pero profunda en cuanto a la filosofía de administración tributaria necesaria para su armonización. El IVA permite una mayor fiscalización de los eventos tributables y mejores oportunidades de cobrar el impuesto que el IVD, pero es más costoso de administrar, tanto para el Gobierno como para el sector privado. Sin embargo, en condiciones similares, ambos sistemas tienen la misma capacidad de recaudo de impuestos.
Este análisis se complica dependiendo de la política pública del Estado en cuanto a posibles exenciones y/o exclusiones. Un grupo de consultores recomienda el IVD porque es más sencillo de administrar y se puede implantar en pocos meses a un costo menor que el IVA. En cambio, otros consultores y tratadistas internacionales recomiendan el IVA por su capacidad recaudadora y fiscalizadora. Además, entienden que al eximir al pequeño comerciante se simplifica la administración del IVA.
Ambos sistemas, coinciden en los siguientes puntos:
• Una tasa única de aplicación del impuesto.
• Un mínimo de exenciones y/o exclusiones.
• La posible exclusión del comerciante pequeño de la aplicación del impuesto.
• La completa eliminación del arbitrio general.
• La reducción de la contribución sobre ingresos de individuos, gracias al aumento en recaudos.
• La retribución mediante transferencias al sector más pobre de la población que no puede absorber este impuesto.
• El gravamen del impuesto no se incorpora al precio de la mercancía. Por lo tanto, al registrarse como una transacción contable separada, disminuye el valor del inventario. Esto puede afectar adversamente las finanzas municipales.
El Comité para el Estudio del Impuesto sobre el Consumo del CCPA recomienda que se exima del impuesto sugerido a las medicinas que solamente se pueden adquirir por receta médica y a los alimentos no procesados. Además, de acuerdo a las mejores prácticas de administraciones tributarias internacionales, se deben de excluir del gravamen los sectores agrícolas y financieros.
En cuanto a la posible exclusión del pequeño comerciante, el Comité evaluó los beneficios y desventajas de establecer un umbral impositivo así como su efecto en los costos de administración. Zalacaín y Cao en su estudio nos indican que la experiencia internacional apunta a que el 10% de los negocios representa el 90% de los ingresos. El estudio determinó que en Puerto Rico los negocios con ventas al detal de más de un millón de dólares representan el 78.3% de las ventas totales. Estas ventas son realizadas por sólo 3,074 negocios que representan el 13.1% del número de negocios, que asciende a 23,410. La exclusión de los pequeños comerciantes mediante el establecimiento de un umbral impositivo reduce sustancialmente los costos administrativos. Vemos internacionalmente umbrales de ventas tan bajos como $75,000 en Inglaterra, y hasta tan altos como $700,000 en Singapur.
El comité recomienda que se evalúe no establecer un umbral impositivo. Por tanto, se tributaría el comercio al detal en todos sus niveles de venta. Sin embargo, esta recomendación está condicionada a utilizar parte de estos recaudos adicionales en darle a los pequeños comerciantes ayudas económicas directas, para adquirir el equipo y la tecnología necesaria para administrar este nuevo impuesto. Este análisis incluiría una evaluación de costo-beneficio para el Estado en cuanto a la implantación de este nuevo impuesto y la deseabilidad de establecer o no un umbral impositivo.
Existe consenso en los asesores en cuanto a los beneficios de sustituir el gravamen de arbitrios por otro impuesto al consumo. El sistema actual de arbitrios es un tributo con un efecto de cascada detrimente para el consumidor final. La incidencia sobre el consumidor final se incrementa según aumenta el número de transacciones comerciales previas a la transacción última. La multiplicidad de exenciones y exclusiones del arbitrio complican su administración y deterioran su capacidad de recaudos.
El comité advierte de la posibilidad de que los precios al consumidor aumenten con un impuesto al consumo dependiendo de varios factores, en particular la tasa establecida. Esto, a su vez, puede crear un efecto inflacionario a corto plazo. La interacción de los factores fiscales, y una reforma tributaria integrada, deberían reducir cualquier efecto inflacionario.
La experiencia internacional nos indica que un impuesto general al consumo de base amplia y un impuesto sobre los ingresos se complementan, permitiendo al Estado reducir el impuesto sobre el ingreso en la medida en que el universo de contribuyentes aumenta mediante el impuesto al consumo. Aquí radica la gran ventaja del impuesto al consumo, permitiendo traer al sistema a contribuyentes que no estaban aportando anteriormente, sea por razones de naturaleza administrativas o evasores conscientes.
Recomendamos como sistemas de impuestos generales al consumo viables en Puerto Rico el IVA bajo el método de factura-crédito (ver modelo de Louisiana y el IVD [sales tax] de aplicación general). La decisión entre los dos sistemas se afectará considerablemente por las posibles exclusiones y exenciones que la legislatura estime necesarias, y de la política pública en cuanto a sistemas tributarios y su función como agente recaudador.
En circunstancias similares, la Fundación recomienda el IVD para sustituir el arbitrio general por ser más simple de administrar e implantar, por su capacidad de recaudos, y porque agiliza el tráfico comercial, imponiéndole menos trabas y obligaciones a los comerciantes, en comparación con un IVA o el arbitrio general. Enfatizamos que para el éxito de este sistema es crítico contar con una tasa única de aplicación del impuesto y un mínimo de exenciones y exclusiones.
IV. Observaciones Adicionales
Durante los trabajos surgieron varios asuntos que, aunque están fuera del marco del estudio, merecen ser considerados por la legislatura al diseñar la Reforma Contributiva.
1. La adopción de un sistema de impuestos de consumo que sustituya al arbitrio general puede afectar adversamente las finanzas municipales, ya que se anticipa una reducción en contribución sobre la propiedad. Esta reducción puede contrarrestarse mediante patente municipal al imponer la misma sobre las ventas totales, incluyendo los impuestos. También pueden considerarse asignaciones del Fondo General a los Municipios así como la asignación de una porción del impuesto de consumo a los municipios.
2. Se debe realizar una campaña educativa extensa y masiva para explicar a la ciudadanía el alcance de los cambios que se realicen. De este modo, se evitará la impresión de que se están imponiendo contribuciones adicionales.
3. Se debe planificar adecuadamente la transición de un sistema a otro a fin de evitar disloques en la economía y los comercios. Como parte de esta planificación, debe evaluarse la deseabilidad de implantar el nuevo sistema de forma paulatina.
4. El factor de la regresividad se puede reducir con incrementos en las transferencias directas a los sectores de escasos recursos. Los programas de alimentos y de ayudas gubernamentales deben ser una parte integral de una legislación tributaria enmarcada en un impuesto al consumo. El estudio de los profesores Zalacaín y Cao recomienda varias alternativas para combatir la regresividad.
5. El estudio de los profesores Zalacaín y Cao incluye diversos escenarios de transición considerando las consecuencias en los recaudos para el Departamento de Hacienda. Además, el informe de Hexner y asesores ofrece recomendaciones específicas para el periodo de transición.
Comité
Estudio de los Impuestos al Consumo en Puerto Rico
Fundación del Colegio de CPA de PR
CPA Jerry de Córdova
CPA Etienne Durand
CPA Teresita Fuentes
CPA Amaya Iraolagoitia
CPA Edna I. Jiménez
CPA Rolando López
CPA Raúl Maldonado Gautier
CPA Raúl Rodríguez
CPA Edgardo Sanabria
CPA Luis L. Torres Marrero
Sr. Antonio J. Fernós Sagebien
AUSPICIADORES
Estudio de los Impuestos al Consumo en Puerto Rico
Municipio de Ponce Municipio de Caguas
Senado de Puerto Rico
Cámara de Representantes de Puerto Rico
Colegio de CPA de PR Sistema Universitario Ana G. Méndez
