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Editorial Cordillera

Jaime A. Santiago Meléndez

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REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO 1940-1971 Determinantes y perspectivas

JAIME ALBERTO SANTIAGO MELENDEZ

REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO 1940-1971 Determinantes y perspectivas

EDITORIAL CORDILLERA, INC. San Juan de Puerto Rico 1974

Diseño de la cubierta NEIL ROMAN

EDITORIAL CORDILLERA, INC. • Ave. Rosevelt 237, Hato Rey, P.R. Imprime: GRAFICART CORP. Impreso en Puerto Rico Printed in Puerto Rico

RECONOCIMIENTOS A través de los años en mis cursos de Hacienda Pública y Política Económica, los estudiantes de la Universidad de Puerto Rico han mostrado gran interés sobre el tema de reforma fiscal en la Isla. Vaya pues mi agradecimiento a ellos por sus valiosas aportaciones al tema y por estimularme a investigar el mismo más profundmente. Luego, deseo expresar gran agradecimiento al Dr. Fuat Andic, Director del Departamento de Economía de la Universidad de Puerto Rico por sus sugerencias al respecto y por facilitarme literatura de Hacienda Pública difícil de conseguir en Puerto Rico. Igualmente, agradezco a la Dra. Suphan Andic, Directora de la Unidad de Investigaciones del Departamento de Economía de la Universidad de Puerto Rico, por permitirme utilizar las facilidades de la Unidad para llevar a cabo parte de la investigación mediante ayuda económica del Decanato de Estudios. A varios colegas del Departamento de Economía, les agradezco el interés mostrado en mi investigación y sus voces de estímulo al respecto. En particular deseo mencionar a la Dra. Luz M. Torruellas y al Dr. Manuel Vélez Montes. Expreso además profundo reconocimiento al Dr. Albert O. Hirschman de la Universidad de Harvard por aceptar ser consejero de tesis y por sus sugerencias y recomendaciones. Así también al Profesor Julio I. Domínguez del Departamento de Gobierno de la Universidad de Harvard por servir de lector y por las valiosas y acertadas recomendaciones que hizo, las cuales contribuyeron a mejorar la tesis. Hago mención especial además, de la valiosa cooperación que recibí del Sr. Alberto Guzmán, Director de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, para conseguir el material legislativo que ha sido vital al desarrollo de la

investigación. Agradezco, también, la cooperación de las secretarias del Centro de Oficinistas del Colgeio de Ciencias Sociales por su ayuda. Igualmente, a la Sra. Ana Salamanca por aceptar generosamente pasar a maquinilla el trabajo, en sus horas libres. Finalmente agradezco a mi esposa su cooperación y su estímulo para proseguir la investigación. J.A.S.M. Río Piedras Diciembre de 1972

CONTENIDO

MG.

RECONOCIMIENTOS

CONTENIDO

LISTA DE TABLAS

LISTA DE APENDICES

INTRODUCCION

CAPITULOS: I. MARCO POLITICO Y ECONOMICO

II. REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1940 a 1946

III. REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1947 a 1956

IV. REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1957 a 1968

113

V. REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1969 a 1971

153

VI. LA NECESIDAD DE REFORMAS FISCALES EN PUERTO RICO

179

VII. LIMITACIONES Y ESTRATEGIAS

201

VIII. RECAPITULACION

217

APENDICES

221

BIBLIOGRAFIA

227

INDICE GENERAL

235

LISTA DE TABLAS PAG,

II.

INGRESOS DE CONTRIBUCIONES AL FONDO GENERAL: 1939-40, 1946-47

INGRESOS DE RENTAS INTERNAS DE PRODUCTOS DE PUERTO RICO VENDIDOS EN ESTADOS UÑIDOS (Ron): 1941-46

III. DEUDA PUBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO DE 1940 a 1946

IV. CLASIFICACION FUNCIONAL DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO INSULAR

VI.

INGRESOS PERIODICOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL DE IfUERTO RICO: 1940-1946

INGRESOS PERIODICOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO DE 1947-1956

103

VII. ASIGNACION DE FONDOS DEL GOBIERNO CENTRAL POR FUNCION; 1948, 1950, 1952, 1956 VIII.

INGRESOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL: CONTRIBUCION A LA PROPIEDAD, 1957-1965

106

120

IX. RENTAS PERIODICAS NETAS DEL ESTADO LIBRÉ ASOCIADO

162

X. RECURSOS DEL FONDO GENERAL Y FONDOS ESPECIALES: AÑOS FISCALES 1968-72

166

PAa.

TABLA

XI. PRESUPUESTO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO

167

XII. DISTRIBUCION FUNCIONAL DE LOS GASTOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1965-70

168

XIII. DISTRIBUCION FUNCIONAL DE ALGUNOS GASTOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1960, 1965, 1970

169

XIV. DISTRIBUCION DEL PRESUPUESTO TOTAL POR AREAS PROGRAMATICAS: 1971-72, 1972-73 170 XV. DEUDA BRUTA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1940-1969 XVI.

171

PROPORCION QUE ES LA DEUDA PUBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO RESPECTO AL PRODUCTO BRUTO: 1960-1969 172

XVII. DATOS SELECCIONADOS DE LA DEUDA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1965 Y 1970

173

XVIII. DEUDA PUBLICA PER CAPITA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1960-1969

174

LISTA

DE APENDICES PAG.

APENDICE: A. CIFRAS SOBRE LA ECONOMIA DE PUERTO RICO EN AÑOS SELECCIONADOS B. ESTADO DE EMPLEO EN PUERTO RICO, PERSONAS DE 14 AÑOS O MAS EN AÑOS SELECCIONADOS C.

223

PERSONAS EMPLEADAS EN PUERTO RICO, POR SECTORES EN AÑOS SELECCIONADOS . .

224

D. CARGA CONTRIBUTIVA N PUERTO RICO, PARA AÑOS SELECCIONADOS

225

INTRODUCCION En años recientes se ha planteado en Puerto Rico la necesidad de llevar a cabo un cuidadoso estudio del sistema contributivo que sirva de base para introducir reformas fundamentales al mismo. Al respecto se indica que desde hace mucho tiempo no se efectúan reformas significativas en el sistema contributivo, lo que limita el logro pleno de los objetivos básicos de la política pública. Estos requieren que se recauden más fondos para extender y proveer servicios públicos de más alta calidad. Por otro lado, se señala que el actual sistema contributivo de Puerto Rico contiene grandes inequidades tributándose más pesadamente a unos grupos que a otros. Se indica, además, la necesidad de explorar otras alternativas dentro del sistema contributivo para proveer más incentivos a la inversión privada y que aminoren el alto costo social que representa el actual programa de exención con• tributiva industrial. Respecto a esos planteamientos, en 1971 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó un proyecto que establecía una comisión conjunta legislativa para estudiar intensivamente el sistema contributivo de la isla. El proyecto fue vetado por el gobernador de Puerto Rico, quien alegó que la rama ejecutiva estaba realizando un estudio global de nuestro sistema contributivo que serviría de base a futuras reformas. Aunque en menor grado, ese ha planteado también la necesidad de revisar el proceso presupuestario del gobierno central de modo que resulte en un instrumento más eficaz para distribuir los recursos públicos entre sus usos alternativos. Por muchos años nos han preocupado los problemas de la hacienda pública en Puerto Rico y, especialmente, el proceso mediante el cual el gobierno toma sus decisiones bási17

cas. Eso, unido a los planteamientos señalados anteriormente, nos motivaron a realizar una investigación sobre varios aspectos de la política fiscal en Puerto Rico particularmente el sistema contributivo y el proceso presupuestario. Aunque la gran mayoría de los estudios de reforma fiscal se refieren al sistema contributivo, consideramos más adecuado prestar atención, también, al proceso mediante el cual se distribuyen los fondos públicos, y a otras fuentes de ingreso como, por ejemplo, la deuda pública. Mediante ese enfoque resulta más adecuado situar las posibles reformas contributivas como medios de proveer fondos a ser distribuídos entre la diversas actividades del gobierno, y no un proceso aislado. Al emprender la investigación estuvimos conscientes de las complejidades envueltas en la formulación de la política pública dada la influencia y operación de diversos factores sociales, políticos y económicos. Nos interesaba mucho explicar la influencia de esos factores sobre el curso de la política fiscal en Puerto Rico. Decidimos entonces hacer un recuento de la política fiscal en Puerto Rico de 1940 a 1971. Esperamos obtener del mismo información sobre las bases de nuestro sistema contributivo y del proceso presupuestario, destacando aquellos factores sociales, políticos y económicos operantes. Al respecto, como objetivo central de la investigación nos planteamos dos hipótesis sobre el desarrollo fiscal en Puerto Rico. La primera establece que las reformas fiscales de la post-guerra además de acelerar el crecimiento económico y aumentar significativamente los recursos fiscales produjeron inclusive un mejoramiento en la distribución de ingresos. Respecto a la distribución de ingresos, esta hipótesis es opuesta a la que sostiene que en las primeras etapas el desarrollo económico conflige con una mayor igualdad en la distribución. Precisamente, nuestra hipótesis sostiene que debido a las condiciones institucionales peculiares de Puerto Rico existentes entonces, se producen los resultados mencionados. En particular la gran autonomía del poder político central frente a las presiones de grupos políticos, económicos y sociales, le permitió en esas primeras etapas encauzar adecuadamente 18

sus objetivos básicos, especialmente el de lograr una mayor justicia social. A su vez, la autonomía gubernamental se fundamentaba en el enorme poder político de Luis Muñoz Marín y la hegemonía política del Partido Popular Democrático. La segunda hipótesis establece que en las etapas posteriores hay un aceleramiento en el desarrollo económico y en las recaudaciones fiscales, etc., debidos en gran medida a la estructura fiscal previamente establecida. Pero se producen cambios en la estructura política, social y económica que debilitan la anterior autonomía de las instituciones políticas centrales. Como resultado no se producen reformas fiscales significativas limitándose así, el logro de los objetivos básicos especialmente el de mayor justicia social para las clases pobres. De hecho, en vez de mejorar la distribución de ingresos, la misma empeora. El debilitamiento de la autonomía gubernamental se produce al ceder el poder político central a las nuevas presiones operantes producto del propio desarrollo económico (especialmente de la clase media emergente y grupos económicos poderosos), sus bases y especialmente de la estructura fiscal previamente establecida, a pesar de que aún el Partido Popular Democrático tenía el control del gobierno. Aunque no ha sido objetivo profundizar al respecto, cabe posibilidad que las hipótesis y sus bases se interpreten la como contentivas de un elemento dialéctico. El mismo puede resumirse así: ante la estructura económica, social y política imperante para 1940 en Puerto Rico, el nuevo gobierno produce una política que transforma básicamente la estructura económica. Ese cambio permite ayudar sustancialmente el logro de importantes objetivos económicos y sociales. Posteriormente, es más notable el éxito del gobierno en producir una estructura económica según determinada por la política fiscal previamente establecida. Pero esa estructura económica a su vez genera condiciones institucionales en conflicto con objetivos básicos, especialmente los relativos al logro de una mayor justicia social. Como resultado se dificulta posteriormente la introducción de reformas fiscales fundamentales. 19

Estamos muy conscientes de la complejidad de los factores bajo estudio, en particular, de exponer las dos hipótesis frente a un período de tiempo complejo y relativamente largo. No obstante, confiamos que el plantear dichas hipótesis sirva de punto de partida y estímulo a futuras investigaciones al respecto. Sobre las bases del primer objetivo, la investigación tiene otros objetivos particulares. Así, es motivo de interés observar más detenidamente aquellos momentos en que se han realizado reformas fiscales significativas tratando de entender las causas por las cuales fueron introducidas, la reacción a las mismas y posteriormente determinar en lo posible su efectividad en lograr los objetivos perseguidos. En segundo lugar, deseamos ver si el recuento histórico de la política fiscal de 1940 a 1971 permite fundamentar los reclamos de que se necesita un profundo examen de la política fiscal en Puerto Rico. Finalmente, esperamos obtener del análisis histórico posibles estrategias gubernamentales para introducir reformas fiscales en Puerto Rico en el futuro, sus posibilidades, y limitaciones. Este último objetivo relativo a las estrategias surge de la preocupación manifestada recientemente respecto a las dificultades de introducir reformas contributivas fundamentales en países altamente desarrollados y sub-desarrollados. Parte de la misma refleja el que a pesar de que las reformas propuestas se basan en estudios cuidadosos los mismos no son implementados por los respectivos gobiernos. En Puerto Rico se han realizado varios estudios sobre su sistema contributivo y las recomendaciones hechas en ellos tampoco han sido implementadas por el gobierno. Por eso nos interesa conocer las razones por las cuales no se han implementado y explorar qué tipos de reformas y bajo qué condiciones podrían implementarse en la isla. Es pertinente aclarar que la investigación está limitada a los aspectos antes mencionados. Así, aunque la misma considera el proceso de desarrollo económico en Puerto Rico, no es un análisis sobre el mismo y tampoco sobre la estra20

tegia del desarrollo. No es tampoco un estudio minucioso de toda la política fiscal en Puerto Rico desde 1940, ni de la estructura del sistema contributivo. Se limita además al sistema fiscal del gobierno central aunque al comienzo se hace referencia a las corporaciones públicas. En resumen, la mis ma se limita a una exploración de los aspectos antes mencionados dentro de las limitaciones que imprime el considerar un período tan amplio de la historia fiscal en Puerto Rico. Hemos dividido el estudio en ocho capítulos. El capítulo I presenta un breve resumen del marco político y económico. El mismo sirve de marco de referencia para entender mejor el desarrollo de la política fiscal en Puerto Rico. Los capítulos II al V constituyen la parte básica de la investigación pues contienen el análisis de la política fiscal en Puerto Rico de 1940 a 1971. Para facilitar una mejor comprensión del mismo, lo hemos dividido en cuatro períodos, siendo discutidos separadamente en cada capítulo. Hasta donde ha sido posible, la división en períodos corresponde a momentos en que se inician y terminan reformas fiscales significativas. Los períodos correspondientes son los siguientes: 1940 a 1946; 1947 a 1956; 1957 a 1968; 1969 a 1971. El último período incluye, además, la presentación de tres aspectos básicos de la política fiscal en Puerto Rico y que esperamos sirva para entender mejor el proceso discutido en los capítulos anteriores. En los capítulos II al V se sientan las bases para los dos capítulos siguientes. El capítulo VI explora la necesidad de realizar reformas fiscales fundamentales en Puerto Rico en el futuro. El capítulo VII explora el problema de las limitaciones y estrategias para introducir esas reformas. El capítulo VIII constituye una recapitulación de la investigación a base de los objetivos de la misma. Se incluyen, además varios apéndices sobre la economía de Puerto Rico y su sistema contributivo.

CAPITULO I MARCO POLITICO Y ECONOMICO 1. Marco Político Puerto Rico es la isla más pequeña de las Antillas Mayores. Está localizada en el Mar Caribe cerca por el oeste de la República Dominicana y por el este, a 40 millas de las Islas Vírgenes. Tiene un área total de aproximadamente 3,435 millas cuadradas y una población de aproximadamente 2.7 millones, lo que la sitúa en una de las áreas más densamente pobladas del mundo. Cerca de un 52 por ciento de su población vive en la zona urbana. Su población continúa siendo predominantemente joven, siendo la edad mediana en 1969, de 20.1 años para las mujeres y 19.5 para los varones. Puerto Rico fue descubierta por Cristóbal Colón en 1493. Desde entonces y hasta 1898 fue colonia de España. Durante la dominación española el gobierno central de la isla estaba en manos de un gobernador militar responsable a la Corona de España. Bajo ese dominio, España ejerció la mayor parte del tiempo un control estrictamente mercantilista. Puerto Rico fue convertido desde muy temprano en una fortaleza militar para proteger las colonias españolas en el Nuevo Mundo y los buques cargados con metales preciosos extraídos de las colonias para enriquecer el tesoro español. Como resultado de períodos liberales en España, y para evitar el surgimiento de brotes revolucionarios se introdujeron en el siglo 19 reformas políticas y económicas en Puerto Rico. Por ejemplo, en 1811 se creó la Intendencia de Puerto Rico (Hacienda Pública) separada del gobierno militar. Posteriormente se creó la Real Sociedad Económica de Amigos del País para fomentar el desarrollo económico de la isla. En 23

lo político se destaca en 1897 el decreto que concedió la Carta Autonómica para Cuba y Puerto Rico(') estableciendo un gobierno autonómico en la isla. La Carta Autonómica representaba un gran paso de avance al conceder mayor autonomía a la isla a través de un gobierno parlamentario. No obstante, la misma no llegó a implementarse cabalmente en Puerto Rico. En 1898 estalló la Guerra Hispanoamericana. Como resultado de la misma, y en virtud del Tratado de París, Puerto Rico fue cedido a los Estados Unidos. De 1898 a 1900, el gobierno de Estados Unidos estableció un gobierno militar en Puerto Rico. Al mismo, siguió el establecimiento de un gobierno civil en 1900 bajo los términos de la Ley Foraker.(') Las disposiciones de esa ley quedaban muy por debajo de las esperanzas de los puertorriqueños de que Estados Unidos extendiera a la isla todas las instituciones democráticas. Bajo sus disposiciones, se estableció un gobierno presidencial, siguiendo el ejemplo norteamericano, y con la división de poderes en tres ramas: ejecutiva, legislativa y judicial. No obstante, el gobernador, los miembros de su gabinete y así la mayoría de la cámara alta eran nombrados por el Presidente de Estados Unidos con el consentimiento del Senado federal. Más aún, una parte de la cámara alta cumplía la función dual de ser gabinete del gobernador y parte de la rama legislativa. Solamente, la cámara baja era de elección popular. La Ley Foraker limitaba grandemente la autonomía del Se estableció el cargo de Comisionado Residente en Wash (1) El texto de ese documento aparece publicado en Manuel Fraga Iribarne, Las Constituciones de Puerto Rico (Madrid: Ediciones Cultura Hispánica, 1953), págs. 237.257. (2) Sobre el desarrollo Constitucional de Puerto Rico vea, además, Status Commission, Selected Background Papers (Washington: U.S. Government Printing Office, 1966); Carmen Milagros Ramos de Santiago, El Gobierno de Puerto Rico (Río Piedras: Editorial Universitaria, 1970), págs. 19-213. Sobre la Ley Foraker vea: Lyman J. Gould, La Ley Foraker (Río Piedras: Editorial Universitaria, 1969). 24

ington, con derecho a reconocimiento oficial por los departamentos ejecutivos federales. En 1904 la Cámara de Representantes de Estados Unidos le concedió un asiento con voz pero sin voto. Puerto Rico quedó incluido dentro del sistema tarifario de Estados Unidos. Se le aplicaron las leyes de cabotaje que regían el tráfico por agua entre parte de la nación norteamericana. Las leyes de rentas internas de Estados Unidos se hicieron inaplicables a Puerto Rico. pueblo de Puerto Rico. En 1917 se aprobó la Ley Jones, derogándose la Ley Foraker. La misma concedió un grado mayor de gobierno propio a Puerto Rico aunque mantuvo el status colonial de la isla. Se mantuvo el gobierno presidencial pero se estableció claramente la separación de los poderes ejecutivo-legislativo. Los miembros de las cámaras legislativas serían elegidos por el pueblo cada cuatro años. El gobernador continuaba siendo nombrado por el Presidente de Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado federal. Pero contrario a la Ley Foraker, el gobernador podía nombrar los miembros de su gabinete, con excepción del Secretario de Instrucción, y el Procurador General que seguían siendo nombrados por el Presidente norteamericano. La Ley Jones concedió, además, la ciudadanía americana a los puertorriqueños. Las relaciones económicas se mantuvieron inalteradas. En 1946 se dió otro paso de avance hacia un mayor gobierno propio. Ese año el presidente Harry S. Truman nombró a un puertorriqueño, Jesús T. Piñero como gobernador de Puerto Rico. Luego, en 1947, se aprobó legislación federal proveyéndose para la elección del gobernador de la isla por voto directo del pueblo, comenzando con las elecciones de 1948. Ese año fue elegido gobernador Luis Muñoz Marín. El gobierno de Puerto Rico siguió luchando por lograr más autonomía. Al respecto, en 1950 se aprobó legislación en Estados Unidos (Ley Pública 600) y ratificada por eI pueblo de Puerto Rico siguiendo el concepto de convenio establecido en ella, autorizando al pueblo de Puerto Rico a adop25

tar su propia constitución. En 1952, el pueblo de Puerto Rico aprobó su constitución creando el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Bajo la misma se estableció un gobierno propio para la isla asociado a Estados Unidos. Se dejaba a Puerto Rico la organización y dirección de su gobierno. Se estableció un tipo de gobierno presidencial basado en la división de poderes. Las relaciones políticas y económicas entre Puerto Rico y Estados Unidos quedaron establecidas en el Estatuto de Relaciones Federales. Puerto Rico se ha beneficiado grandemente de su mayor autonomía y de las relaciones político-económicas con Estados Unidos, especialmente para acelerar el desarrollo económico. Las relaciones que dan mayor ventaja a Puerto Rico son las siguientes: 1) el libre acceso de los productos de Puerto Rico a los mercados de Estados Unidos y viceversa; 2) la exención de los residentes de Puerto Rico del pago de contribuciones federales; 3) acceso a los mercados de capital en Estados Unidos; 4) la ciudadanía y la moneda común; 5) la emigración libre de puertorriqueños hacia Estados Unidos; 6) la devolución a Puerto Rico de las aduanas e impuestos a productos de Puerto Rico vendidos en Estados Unidos; 7) la gran cantidad de inversiones de fondos federales en Puerto Rico. Pero la naturaleza de las relaciones políticoeconómicas entre Puerto Rico y Estados Unidos le plantean, también, limitaciones a la isla, entre otras, las siguientes: 1) la economía de Puerto Rico se ha integrado más a la de Estados Unidos a través de una masiva inversión de capital norteamericano, siendo difícil a la isla detener esa inversión y solidificar su formación local de capital; 2) Puerto Rico no puede canalizar su desarrollo económico hacia el extranjero pues no puede hacer tratados comerciales con otros países. En igual forma no puede imponer aranceles a productos extranjeros para proteger sus industrias, con excepción del café; 3) Puerto Rico depende exclusivamente de barcos norteamericanos de empresas monopolísticas, para su transportación marítima lo cual se refleja en altos costos de trans26

portación y precios más altos a los consumidores; 4) aunque con menos rigor, en Puerto Rico rigen las leyes federales de salario mínimo, haciendo difícil el ajuste del desarrollo económico de Puerto Rico de acuerdo a sus condiciones peculiares como país en proceso de desarrollo; 5) Puerto Rico no puede controlar la inmigración de extranjeros, agravándose el problema de desempleo. Más adelante en este trabajo se hace referencia a los factores antes mencionados y su relación al desarrollo de la política fiscal en Puerto Rico. Aunque ha habido intentos de aumentar los poderes de Puerto Rico dentro del Estado Libre Asociado los mismos no han tenido éxito, salvo raras excepciones. Lo cierto es que las bases establecidas permanecen relativamente igual desde 1952. De ahí, que continúa el debate perenne sobre el status político de Puerto Rico respecto a si el país debe ser el estado 51 de los Estados Unidos, una república soberana, o seguir siendo Estado Libre Asociado con mayores poderes.(') En repetidas ocasiones los gobiernos de Puerto Rico y Estados Unidos han reiterado que el asunto del status político de Puerto Rico se resolvió en 1952. No obstante, la llegada inesperada al poder en 1968 de un partido que defiende la estadidad federada a Estados Unidos ha avivado el debate y ha aumentado el sentimiento independentista en Puerto Rico. 2. El Marco Económico Por cerca de cuatrocientos años bajo el dominio español, (3) Sobre el debate del status político existe una extensa bibliografía. Además de los libros mencionados, vea entre otros: Status Corn mission, Hearings on Legal, Economic, Social and Cultural Factors (Washington: U.S. Government Printing Office, 1966); Antotonio Fernós Isern, "From Colony to Commonwealth", Annals of the American Academy of Political Social Sciences, Vol. 285 (1955), págs. 16-22 y Carl J. Friedrich, "The World Significance of the New Constitution", págs. 55-59; Andrés Sánchez Tarniella, Nuevo Enfoque sobre el Desarrollo Político de Puerto Rico (Río Piedras: Editorial Edil, 1970). 27

Puerto Rico fue una fortaleza militar sostenida económicamente por fondos levantados en Méjico llamados "el situado mejicano". Bajo España la economía de Puerto Rico era predominantemente agrícola y hasta el siglo 19 los productos más importantes eran: azúcar, café, jengibre y mieles. España exportaba la mayor parte de los productos de Puerto Rico exprimiendo así los recursos de la Isla. La población vivía en extrema pobreza.(') Al pasar a Estados Unidos en 1898, Puerto Rico dependía generalmente de su comercio exterior, especialmente de la exportación de café y azúcar y de la importación de alimentos.(') Bajo la protección arancelaria de Estados Unidos, se desarrolló ampliamente la producción de azúcar, dominando ésta la economía de la isla por cerca de 40 años y desplazando al café y al tabaco en importancia. Para 1940 la industria azucarera en Puerto Rico empleaba cerca del 25 por ciento de la fuerza trabajadora y producía el 16 por ciento del ingreso neto del país. El enorme capital invertido en la caña de azúcar trajo un gran desarrollo económico hasta 1928. De ahí en adelante hasta 1940 la economía de Puerto Rico sufrió los estragos de la gran depresión económica de los años de 1930. Para 1940 Puerto Rico presentaba una economía atrasada, de extrema pobreza económica, educativa y de salubridad. Al subir el Partido Popular Democrático al poder en 1940, se inició una etapa de alto desarrollo económico en Puerto Rico. Entre 1940 y 1950 el desarrollo económico se concentró mayormente en el sector agrícola, especialmente en la industria azucarera. No obstante, de 1950 a 1960 el auge mayor ocurrió en la manufactura y otros sectores, desplazando al sector agrícola en importancia. Así, también, en la siguiente década de 1960 a 1970 continuó el sector industrial predominando en la economía. (4) Vea: Harvey S. Perloff, Puerto Rico's Economic Future (Chicago. University of Chicago Press, 1950), págs. 10.20. (5) Ibid., págs. 21.24.

De 1940 a 1950 la economía de Puerto Rico creció a un ritmo alto de 4.2 por ciento anual promedio real per-cápita; de 1950 a 1960 a 5.1 por ciento; y de 1960 a 1970 a 5.4 por ciento. Otro índice del extraordinario crecimiento de la economía de Puerto Rico es el ingreso per-cápita, el que subió en términos monetarios de $121 en 1940 a $1,427 en 1970, lo cual coloca al país, entre los de mayor desarrollo. El producto nacional bruto a precios corrientes aumentó de $287 millones en 1940 a $4.6 billones en 1970 y para los mismos años el ingreso nacional neto aumentó de $225 millones a $3.4 billones. El desarrollo industrial ha sido el mayor responsable del acelerado desarrollo económico de la Isla. La inversión total bruta que era $24 millones en 1940 subió a $1.4 billones en 1970. Para esos mismos años la inversión privada en maquinaria y equipo subió de $13 millones a $930 millones. Hasta 1969 bajo los programas de promoción industrial del gobierno de Puerto Rico, se habían establecido 1,785 empresas con la creación de más de 100,000 empleos.(') En el proceso de desarrollo económico Puerto Rico ha cambiado la estructura del empleo. El empleo en la agricultura ha descendido grandemente habiendo bajado en 24 por ciento hasta 1960, mientras subía 16 por ciento en la manufactura. De 1960 a 1970 el empleo en la agricultura se redujo en 40 por ciento, mientras en la manufactura subió 44 por ciento. En 1970 el empleo total era de 738,000 y el desempleo de 89,000. Desde 19.40 a 1970, la tasa de desempleo ha fluctuado entre 15.0 y 10.8 por ciento. Es decir, a pesar del auge económico, la tasa de desempleo permanece más o menos constante. De no ser por la emigración neta alta de puertorriqueños a Estados Unidos, el problema de desempleo sería más grave. (6) Los datos sobre la economía de Puerto Rico fueron obtenidos de la Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1950.1970. Para cifras sobre la economía de Puerto Rico, vea el apéndice A, pág. 223. 29

Con el alto desarrollo económico han mejorado grandemente las condiciones de vida del pueblo. Mediante una inversión masiva de fondos públicos ha sido posible proveer a la población de servicios vitales y han provisto las bases para el desarrollo de la infraestructura económica. Más adelante en este trabajo se presentan las bases del desarrollo, sus logros y el papel del gobierno al respecto. No obstante los frutos del desarrollo económico en Puerto Rico, el país enfrenta difíciles problemas económicos y sociales que constituyen un reto a la política pública. Más adelante los plantearemos.

CAPITULO II REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1940 a 1946 Condiciones generales de Puerto Rico antes de 1940 / Surge un Nuevo Partido / El programa del P.P.D. en 1940 / Política Fiscal / La deuda pública / Política Fiscal para el Desarrollo Económico / Conclusiones. 1. Condiciones Generales de Puerto Rico antes de 1940 El año 1940 constituye una fecha muy importante en la historia de Puerto Rico. Representa el final de un período social, político y económico sombrío y el comienzo de uno de mejores perspectivas. Diferentes informes, libros, artículos, etc., ilustran dramáticamente las deplorables condicionse sociales, económicas y políticas en Puerto Rico antes de 1940.(1) Las masas de la población vivían en condiciones de miseria extrema en una isla pequeña, densamente poblada, y con una tasa alta de natalidad y de mortalidad. Las condiciones generales de salubridad, educación y de empleo eran sumamente desfavorables. Más aún, existía un sentimiento general de impotencia para sacar al país de su estancamiento social, político y económico. Esas condiciones no se debían necesariamente a la falta de desarrollo económico. Desde 1898, la isla había recibido (1) Véase, entre otras: Víctor S. Clark's, et. al., Porto Rico and its Problems (Washington: Brookings Institution, 1930); Bailey W. Diffie and Justine W. Diffie, Puerto Rico: A Broken Pledge (New York: Vanguard Press, 1931); Rexford G. Tugwell, The Stricken Land: The Story of Puerto Rico (New York: Doubleday and Co., Inc., 1947). 31

grandes inversiones de capital, canalizadas mayormente a la industria azucarera. Esas inversiones de capital aumentaron significativamente la producción, los ingresos y el empleo. Pero ese desarrollo introdujo condiciones adversas a Puerto Rico; tales como el monopolio, el ausentismo, el monocultivo, el empleo estacional y la creación de una numerosa clase desposeída. de tierras. Hasta 1928 la economía se expandió significativamente.(') Pero, en el siguiente período, de 1928 a 1940, las condiciones económicas empeoraron. Este fue un período de estancamiento económico agravado por la gran depresión de los años treinta, y caracterizado por el desempleo en masa, la miseria, bancarrotas, y por los efectos adversos de dos huracanes que azotaron el país en 1928 y 1932. El gobierno de Estados Unidos proporcionó alguna ayuda a Puerto Rico en los años de la depresión. La ayuda se basaba en la política del Nuevo Trato establecida por el Presidente Franklin D. Roosevelt para los Estados Unidos. Por lo tanto, la misma no iba encaminada a bregar efectivamente con los grandes problemas sociales y económicos de la isla cuyas raíces eran fundamentalmente diferentes a las condiciones imperantes en los Estados Unidos. Este enfoque limitado de Estados Unidos no era ajeno a Puerto Rico. Desde 1898 el gobierno de Estados Unidos había prestado muy poca atención a los problemas de Puerto Rico. No obstante, las agencias del Nuevo Trato establecidas en Puerto Rico, ayudaron algo y a la vez sirvieron de base para entrenar a un grupo de puertorriqueños que luego desde 1940 iniciaron grandes reformas a la política pública de la isla y en la planificación gubernamental futura.(') Los problemas de Puerto Rico antes de 1940 se agravaban, además, por el deplorable estado de su proceso políti(2) Para un excelente análisis de las condiciones económicas antes de 1940, véase a Harvey S. Perloff, Puerto Rico's Economic Future: A Study in Planned Development (Chicago: The University of Chicago Press, 1 .50), capítulo 3. (3) Rafael Picó, Puerto Rico: Planificación y Acción (San Juan: Banco Gubernamental de Fomento, 1962), págs. 10 y 11. 32

co. Los intereses azucareros con la colaboración de los sectores políticos más conservadores, ejercían un gran control sobre el proceso electoral. De hecho, las elecciones generales efectuadas cada cuatro años eran literalmente compradas por los grandes intereses económicos ausentistas. La compra directa de votos era una práctica generalizada. Más aún, los partidos locales dedicaban buena parte de sus esfuerzos a un continuo debate sobre el futuro status político de la isla, o sea, sobre las consecuencias de la estadidad, la independencia, y la autonomía. Mientras tanto, los grandes problemas sociales y económicos eran dejados a un lado. Este círculo vicioso de continuo debate sobre el status político, soslayando los problemas básicos, era roto muy raras veces. 2. Surge un Nuevo Partido Político En 1938, Luis Muñoz Marín, un puertorriqueño hijo de uno de los más destacados líderes políticos, fundó el Partido Popular Democrático (P.P.D.). El conocía muy bien las condiciones sociales, políticas y económicas de la isla. En una ocasión había descrito la isla como "una fábrica próspera trabajada por esclavos".(') Tenía, además, un conocimiento amplio del proceso político en los Estados Unidos. Estaba bien relacionado con líderes políticos norteamericanos, especialmente el Presidente Roosevelt y su esposa y con los más altos funcionarios de las agencias del Nuevo Trato establecidas en Puerto Rico. Muñoz Marín surgió prominentemente a la escena política, no sólo en un período de desastre social, político y económico, sino, también, en una época de alto desarrollo del sentimiento nacionalista en Puerto Rico. De hecho él era parte del movimiento que abogaba por la independencia política para Puerto Rico. En los años treinta ocurrieron serios disturbios de violencia con los nacionalistas puertorriqueños. (4) Citado en David F. Ross, The Long Uphill Path: A Historical Study of Puerto Rico's Program of Economic Development (San Juan: Talleres Interamericanos, Inc., 1966), pág. 13. 33

En 1936, por ejemplo, el jefe de la policía de Puerto Rico, el norteamericano Riggs, murió a mano de dos nacionalistas. La policía mató en venganza a los dos nacionalistas en el cuartel de la policía. En 1937, durante una parada celebrada por el Partido Nacionalista en Ponce, hubo un confrontamiento con la policía resultando muertas numerosas personas y otras heridas. El líder del Partido Nacionalista, el Dr. Pedro Albizu Campos, fue encarcelado en varias ocasiones en prisiones federales. Dentro de ese ambiente, la presencia de Luis Muñoz Marín fue crucial. No obstante sus sentimientos independentistas, logró amortiguar el auge naciónalista por mucho tiempo. No hay duda que eso le ganó el respaldo de los Estados Unidos, pero, además, lo llevó eventualmente a eliminar su ideal independentista y a luchar por establecer el status de autonomía como el más conveniente para el país. Muñoz Marín introdujo, pues, un nuevo enfoque al proceso político. En el mismo, el debate sobre el status político quedaba a un lado, recibiendo los graves problemas sociales, políticos y económicos toda la atención. Su gran liderato y su carisma explican el porqué pudo lograr el respaldo del liderato del P.P.D. que era mayormente independentista. No obstante, durante su larga carrera pública no pudo escapar totalmente de las garras del problema del status político. 3. El Programa del P.P.D. en 1940 El P.P.D. concentró sus esfuerzos en apelar especialmente la masa campesina. El elemento básico de su programa era a la reforma agraria dirigida a rescatar la tierra de los dueños ausentistas y distribuir una parte de ella a los campesinos y la otra dedicarla a tareas agrícolas de mayor escala cuyos beneficios serían repartidos entre los trabajadores. El programa incluía medidas para mejorar las condiciones generales de los trabajadores,, tales como el derecho a organizarse y a recibir salarios mínimos; reformas contributivas para eli minar los impuestos regresivos; el desarrollo industrial y agrícola.(') El partido apelaba, a la dignidad del elector (5) El Mundo, 22 de julio de 1940, pág. 12. 34

de modo que no vendiera su voto y así liberar el proceso político del económico. En resumen, el lema del partido era "pan, tierra y libertad" y su filosofía la justicia social. Los partidos opuestos al P.P.D. en 1940, el Partido Unión Republicana, coaligado al Partido Socialista, y el Partido Unificación Puertorriqueña calificaban de falsas e ilusorias sus promesas de grandes reformas sociales y económicas y producto de no tener la responsabilidad de dirigir el gobierno.(') El Partido Unificación Puertorrqueña ofreció reformas más profundas que las ofrecidas por la coalición Republicano-Socialista y algunas similares a las del P.P.D.; tales como mejorar la eficiencia del gobierno, eliminar los impuestos regresivos, reformas al sistema de personal, etc. No obstante, ninguno de los dos ofrecía romper con las estructuras económicas establecidas y menos una reforma agraria fundamental como la ofrecía el P.P.D.(') Estos partidos le concedían muy pocas oportunidades de triunfo al P.P.D. De ahí su gran sorpresa al ser derrotados por el mismo en las elecciones de 1940. El P.P.D. ganó las elecciones por estrecho margen. Obtuvo 214,857 votos; la Unión Republicana 134,582 y el Partido Socialista 87,841 para un total de la coalición de ambos de 222,423; y la Unificación Puertorriqueña obtuvo 130,299. El P.P.D. obtuvo un senador más que la coalición e igual número de representantes. Luego logró el control de la asamblea legislativa mediante la colaboración de los legisladores del Partido Unificación Puertorriqueña. Llevó a cabo todo su programa aprobando numerosas leyes en corto tiempo, las que habían sido cuidadosamente elaboradas antes de las elecciones. Para llevar a cabo su programa el P.P.D. dependió grandemente de la colaboración del gobernador de Puerto Rico, Rexford Guy Tugwell. Esta era la primera vez que un gober(6) Véase El Mundo, 2 de noviembre de 1940, pág. 5 y del 20 de agosto de 1940, pág. 8. (7) El Mundo, 16 de julio de 1940, pág. 4. 35

nador norteamericano dedicaba su tiempo a buscar soluciones efectivas a los problemas del país. Si el P.P.D. cambió drásticamente el curso del proceso político social y económico, también Tugwell, nombrado gobernador en 1941, cambió drásticamente el curso de la administración pública en Puerto Rico. Tugwell estaba bien relacionado con los problemas de la isla. Había sido miembro del grupo de asesores del Presidente Roosevelt. Antes de venir a Puerto Rico formaba parte, como presidente, de la Comisión de Planificación de New York. Había venido a Puerto Rico poco antes de 1940 como parte de una comisión que estudiaba la reforma agraria en Puerto Rico. Grandemente interesado en la planificación gubernamental, estableció las bases para las reformas administrativas, mientras Muñoz Marín, como líder del P.P.D. y Presidente del Senado, canalizaba en la legislatura la legislación necesaria para llevar a cabo las grandes reformas sociales y económicas. Aunque ambos estaban en desacuerdo en algunos aspectos, especialmente respecto a la reforma agraria, en general actuaron como un equipo(') Ambos estaban grandemente influenciados por la filosofía de Roosevelt de que cuando el sector privado falla, el gobierno debe intervenir para restablecer el equilibrio.(') Las condiciones en Puerto Rico facilitaban la implementación de esa filosofía. En una isla con escasos recursos naturales, falta de capital, falta de iniciativa privada para invertir, una alta tasa de crecimiento poblacional, desempleo en masa, etc., se justificaba plenamente la intervención del gobierno en la esfera privada. Tugwell y Muñoz fueron más lejos de lo esperado al introducir medidas socialistas, pero justificadas por las circunstancias prevalecientes.('°) Ambos estaban re(S) Tugwell favorecía el desarrollo agrícola a base de fincas de gran tamaño y eficiencia. Muñoz Marín, aunque no estaba en contra de eso, favorecía más la distribución de parcelas y de beneficios a los trabajadores en fincas más grandes. (9) El Mundo, 7 de mayo de 1946, pág. 1. (10) Tugwell, op. cit., pág. 699. 36

tando las bases de la libre empresa generalmente arraigadas en Puerto Rico y representadas por los intereses económicos norteamericanos y en parte insular. Eso explica la fuerte oposición a la administración de Tugwell, tanto en Puerto Rico como en Estados Unidos. Allá la oposición logró, entre otras cosas, la creación de un comité congresional en 1943 para investigar la administración de Tugwell.(") En Puerto Rico se destacaba continuamente en la prensa la oposición a Tugwell. No obstante, Tugwell recibió el respaldo del Presidente Roosevelt, aunque también él estaba siendo atacado allá por su política del Nuevo Trato. La reacción contra la nueva política del gobierno se explica por otros hechos. El P.P.D. puso en efecto una disposición de la Ley Foraker de 1900 que limitaba la tenencia de tierras por corporaciones a 500 acres. El gobierno expropió la tierra en exceso de ese máximo compensando a los dueños; distribuyó parte de las tierras y utilizó parte para el desarrollo agrícola en mayor escala distribuyendo los beneficios entre los trabajadores. Los grandes intereses azucareros movilizaron todos sus recursos para impedir la reforma agraria. La ventaja la llevaba el P.P.D. pues su política era simpática y tenía el respaldo absoluto de la masa de los campesinos. Además, los intereses azucareros estaban perdiendo el control político de Puerto Rico al perder las elecciones de 1940. Para llevar a cabo su programa el gobierno hizo un uso intensivo de la corporación pública como instrumento de desarrollo social y económico. El control de la energía eléctrica, el agua, parte de la transportación y las comunicaciones, la creación de un banco y de una compañía de desarrollo industrial, por parte del gobierno produjeron fuerte oposición del sector privado. Esas medidas, unidas al control de varias empresas industriales por el gobierno, fueron catalogadas de socialistas y hasta comunistas. No obstante, el haber sido desarrolladas durante la Segunda Guerra Mundial debilitaba la oposición. Durante la misma, Puerto Rico su(11) Ibid., págs. 486-511 37

frió bastante especialmente por la escasez y racionamiento de alimentos, por las dificultades de importar, etc. Además, bajo condiciones de guerra, el control por parte del gobierno de varias actividades privadas, así como el uso de la planificación gubernamental, estaban plenamente justificados. Más aún, los efectos de la depresión de los años treinta habían traído en Estados Unidos una intervención mayor del gobierno, justificándose también, su extensión a Puerto Rico. En conclusión, la oposición a la intervención del gobierno de Puerto Rico en la actividad privada no tuvo éxito, por lo menos durante el período bajo consideración. 4. Política Fiscal a. Reforma Presupuestaria Desde el comienzo de su administración, el gobernador Tugwell insistió en la necesidad de introducir reformas administrativas encaminadas a mejorar la eficiencia del gobierno. En 1942 se aprobó la ley que creó la Junta de Planificación y el Negociado de Presupuesto, dos organismos fundamentales para mejorar la Oficina del Gobernador.(") La Junta de Planificación fue creada con el propósito general de guiar el desarrollo de la isla en forma coordinada y ordenada utilizando aquellos medios que desarrollaran una mejor salubridad, seguridad, defensa, cultura, solidez económica y bienestar general.(13) Fue encargada, además, de planificar los recursos del gobierno mediante planes de largo alcance.(") Hasta ese momento no había en el gobierno una planificación presupuestaria a corto y largo plazo. De hecho, el proceso presupuestario estaba en una situación deplorable, confusa, fragmentada, e ineficiente. Las bases legales del proceso presupuestario y el marco institucional político prevaleciente obstaculizaban el mejor uso de los recursos del gobierno como instrumento eficaz para llevar a cabo las gran(12) Ley Núm. 213, 12 de mayo de 1942. (13) Artículo 3, Ley Núm. 213 de 1942. (14) Ibid. 38

des reformas sociales y económicas necesarias. Bajo la Ley Foraker de 1900 la preparación del presupuesto anual del gobierno central se puso en manos del Consejo Ejecutivo.(') Debido a la rivalidad entre las dos cámaras se suscitaron choques entre ellas. Así, por ejemplo, en 1909 la cámara baja se negó a aprobar el presupuesto anual. Como resultado de la crisis creada, el Congreso de Estados Unidos enmendó la Ley Foraker para que en situaciones similares quedara vigente el presupuesto del año anterior. Posteriormente, el Consejo Ejecutivo puso en manos del Tesoro de Puerto Rico la función de preparar el presupuesto anual. En 1917 la Ley Jones estableció un tipo de presupuesto ejecutivo, encargando la preparación del mismo al gobernador. Además, estableció la elección popular de las dos Cámaras Legislativas, eliminando así la fuente de fricción continua entre ellas. Le dió, además, el veto por partidas (item veto) al gobernador mediante el cual podía eliminar o reducir las asignaciones de dinero aprobadas por la Legislatura. En 1926 el gobernador encargó por orden ejecutiva la preparación del presupuesto anual al Auditor de Puerto Rico, funcionario que era nombrado, también, por el Presidente de Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado federal. Esto produjo nuevamente una situación anómala, ya que el Auditor era responsable, además, de intervenir las cuentas del gobierno. Este hecho, junto con la rivalidad desarrollada entre los legisladores de elección popular y el gobernador nombrado desde Washington llevó en gran medida a un proceso presupuestario confuso e ineficiente. Eventualmente, los partidos políticos de Puerto Rico representados en la Asamblea Legislativa desarrollaron ciertos mecanismos para contrarrestar el poder del gobernador sobre el presupuesto. Además, capitalizaron la relativa debili(15) Véase Negociado de Presupuesto, Informe Anual 1953.54. 39

dad de la Oficina del Auditor para poder cumplir cabalmente sus tareas presupuestarias adicionales.('°) La Asamblea Legislativa desarrolló dos mecanismos de defensa; las asignaciones permanentes autorenovables anualmente y los fondos especiales llamados de fideicomiso (trust funds). Ninguno requería acción legislativa una vez aprobados. Además, servían para lograr el uso de recursos en actividades específicas que satisfacían diversos fines políticos. En el caso de los fondos especiales se asignaba una contribución específica para proveer los recursos necesarios. Dichos fondos eran administrados independientemente del poder legislativo y del primer ejecutivo. Estos mecanismos llegaron a absorber el 50 por ciento de los recursos del gobierno. Por lo tanto, el presupuesto anual presentado por el gobernador y considerado por la legislatura representaba sólo el 50 por ciento de los recursos del gobierno.(") Más aún, las asignaciones permanentes y los fondos especiales no eran parte del documento presupuestario ni siquiera como material informativo. Era muy difícil saber el número exacto de los fondos especiales. Para 1945 se estimaba que existían unos 643 fondos especiales.(") Más aún la presentación del presupuesto anual era muy pobre y limitada. No presentaba un cuadro claro y abarcador de la actividad gubernamental y por lo tanto su uso como instrumento eficiente de planificación y de control estaba grandemente limitado. Una de las primeras y más fundamentales tareas de Rexford Tugwell como gobernador fue mejorar y modernizar el proceso presupuestario. Siendo la planificación de recursos del gobierno un objetivo importante de su administración, se dió a la tarea de incluir en el presupuesto la mayor parte de (16) Para una buena exposición sobre la situación presupuestaria de 1940 a 1946, véase a Charles J. Goodsell, Administración de una Revolución (Cambridge: Harvard University Press), Traducción de la Escuela de Administración Pública, Universidad de Puerto Rico, 1967. (17) Tugwell, op. cit., págs. 2651266. (18) Goodsell, op. cit., pág. 151. 40

los recursos del gobierno. A tal efecto empezó a eliminar las asignaciones permanentes y los fondos especiales transfiriendo sus recursos a un fondo general. El gobernador Tugwell transfirió, también la función de preparar el presupuesto del Auditor a una agencia ejecutiva. En 1942 se creó el Negociado de Presupuesto bajo la dirección de un funcionario nombrado por el gobernador. El poder político de Muñoz Marín junto con el de Tugwell logró eliminar de hecho al Auditor Patrick J. Fitzsimmons, quien renunció al cargo siendo sustituído por un economista puertorriqueño, el Dr. Rafael de J. Cordero. El nuevo auditor se dedicó entonces exclusivamente a las funciones propias de su cargo, o sea, a la intervención de las cuentas del gobierno. Una vez despejado el camino, las reformas presupuestarias fueron iniciadas. En 1943 se preparó un documento presupuestario más abarcador que incluía los gastos corrientes, la deuda pública y obras públicas.('°) Para 1944 la presentación del presupuesto había mejorado mucho al incluirse todas las asignaciones del fondo general, las asignaciones especiales para obras públicas, a corporaciones públicas, etc. La importancia de las asignaciones permanentes y los fondos especiales se fue reduciendo gradualmente. Una vez eliminada la rivalidad entre el gobernador y la legislatura, y con la existencia de un objetivo común de planificar más adecuadamente los recursos del gobierno, se reducía la importancia de las asignaciones permanentes y de los fondos especiales. Su eliminación, además, proveía el ingreso de más recursos al fondo general y así su uso en actividades más necesarias. En 1940-41 el por ciento de los ingresos del fondo general era de 39. Para 1945-46 había aumentado a 63. Así, también, los gastos del fondo general aumentaron de 33 por ciento en 1940-41 a 64 por ciento en 1945-46.( 20) Mientras el Negociado de Presupuesto trabajaba en mejorar el proceso presupuestario anual, la Junta de Planifica(19) Negociado de Presupuesto, Informe Anual 1953.54, pág. 13. (20) Goodsell, op. cit., pág. 153. 41

ción trabajaba en un plan financiero de los recursos del gobierno. La Ley de 1942 requería que la Junta de Planificación preparara un plan financiero de G años en el que se incluirían los ingresos y gastos estimados de todas las agencias del gobierno, los estimados de gastos en otras obras públicas, incluyendo a las corporaciones públicas, así como las fuentes de recursos, la deuda pública, etc. El primer año del plan correspondía al presupuesto anual sometido por el Negociado de Presupuesto. Se estableció, por lo tanto, una estrecha coordinación entre la Junta de Planificación y el Negociado de Presupuesto. De hecho, las agencias, al preparar sus estimados anuales, también preparaban los estimados correspondientes al plan económico de seis años. En ambos casos las agencias, además, justificaban sus peticiones ante los organismos respectivos. En 1944 la Junta de Planificación preparó el primer programa económico de seis años presentando especialmente las asignaciones recomendadas para obras públicas, y recalcando la educación, la salud, el desarrollo económico y especialmente el desarrollo de la infraestructura económica. Con las reformas introducidas, el proceso presupuestario cobró vitalidad. Las diversas agencias sometían y justificaban sus peticiones de corto y largo plazo en audiencias celebradas al efecto, siendo confrontadas a los objetivos básicos del gobierno. Posteriormente la Asamblea Legislativa consideraba las peticiones celebrando nuevamente audiencias con las agencias en las que se consideraban las peticiones a la luz de los objetivos y prioridades del gobierno. Esta interacción de las agencias, el primer ejecutivo y el poder legislativo contribuyó sin duda alguna al uso más eficiente de los recursos públicos. b. Reformas Contributivas El programa del P.P.D. de 1940 incluía varias reformas contributivas, destacándose especialmente la eliminación de los impuestos regresivos y la imposición de contribuciones más alta a los ingresos más altos. En 1940 las fuentes básicas 42

del sistema contributivo eran: los arbitrios sobre artículos de consumo; un impuesto de 2 por ciento sobre venta, arbitrios sobre productos de Puerto Rico vendidos en Estados Unidos, especialmente el ron; y una contribución sobre ingresos. Los arbitrios constituían la mayor fuente de ingresos. La Tabla I ilustra esa situación. Los impuestos indirectos locales representaban un 75 por ciento del total del ingreso contributivo local en 1939-40 y del 57 por ciento en 1946-47. Esta gran dependencia sobre los impuestos indirectos se explica por el bajo desarrollo económico del país. Los ingresos personales eran muy bajos y así la recaudación de impuestos directos. De hecho, la recaudación mayor del impuesto sobre los ingresos provenía de la industria azucarera. TABLA I

INGRESOS DE CONTRIBUCIONES AL FONDO GENERAL 1939-40 1946-47 (En millones de dólares) 1939.40

1946.47

Arbitrios

9.5

24.8

Rentas Internas de E.U.

2.8

33.2

Contribución Sobre Ingresos

2.2

18.7

Aduanas

1.0

3.4

Contribución Sobre Propiedad

Herencias

Impuestos de la Victoria

—

Otros

$ 16.8

$ 82.2

Total

Fuente: Treasury Department of Puerto Rico, Annual Reports, 1939.40; 1946.47.

Respecto a los arbitrios, el 59 por ciento de los mismos recaía sobre bienes de consumo. Había un impuesto general de 2 por ciento sobre ventas de contado con un crédito y excluía 43

alimentos y otros artículos necesarios. También había un impuesto sobre la sal. Ambos eran altamente regresivos. El impuesto sobre las ventas reemplazó en parte a los impuestos sobre bebidas alcohólicas durante la prohibición. Los ingresos recaudados del impuesto sobre la sal se utilizaban en gran parte para fomentar el turismo. El P.P.D. prometió eliminar ambos impuestos y así lo cumplió en 1941. Ambos impuestos representaban una parte importante de la recaudación de arbitrios. Al eliminarse el Tesoro insular perdió cerca de $3 millones,(") pero fueron recuperados al aumentar los ingresos por otras conceptos. A pesar de la regresividad de parte del sistema de arbitrios, el nuevo gobierno encontró, por otro lado, que tenía algunos méritos. Al establecerse el sistema de arbitrios se había tomado la precaución de reducir la carga sobre las clases pobres.( ) Más aún, los artículos de lujo y los juegos de azar eran tributados adecuadamente al igual que los cigarrillos y las bebidas alcohólicas. Además, el impuesto a la gasolina podía considerarse como uno sobre el lujo ya que pocas personas poseían automóviles, y como un tributo basado en el beneficio ya que se utilizaba para mantener y construír carreteras. En resumen, se consideraba adecuado el sistema de arbitrios. El mismo se había establecido firmemente a través del tiempo bajo las condiciones particulares del país, y en armonía con los más sanos principios de la Hacienda Pública. Esto último representaba la norma de que un impuesto al que la gente se ha acostumbrado y es productivo no debe cambiarse o eliminarse. Al respecto el gobierno aprovechó su gran productividad y subió los arbitrios sobre cigarrillos, bebidas alcohólicas y gasolina. Más aún, desde entonces y hasta el presente esos tres arbitrios constituyen no sólo una fuente básica de ingresos, sino que dada su productividad y la relativa escasa oposición a las mismas, constituyen la primera fuente para recaudar ingresos cuando surge la necesi(21) Departamento de Hacienda, Informe Anual, 1940.41 pág. 25. (22) Departamento de Hacienda, Informe Anual, 1940.41, págs. 2, 23 y 27. 44

dad para ello. El recurrir a ellos reduce la posibilidad de que el sistema contributivo altere aquellas condiciones económicas más favorables al clima industrial. De ahí, la intensidad de su uso y su importancia desde los años cuarenta. No obstante, se recomendaba la eliminación de ciertos arbitrios como, por ejemplo, los impuestos sobre los fósforos y el gas, además de otros arbitrios que obstaculizaban el comercio y la industria.(") Posteriormente se eliminaron los arbitrios sobre artículos de exportación y algunos que obstaculizaban el comercio y la industria. Por otro lado, la Segunda Guerra Mundial produjo una situación muy favorable a la isla respecto a los impuestos sobre el ron vendido en los Estados Unidos. De acuerdo a las disposiciones de la Ley Jones los impuestos pagados en Estados Unidos sobre productos de Puerto Rico eran devueltos al Tesoro de la Isla. Dadas las restricciones del gobierno de Estados Unidos sobre la producción de whisky durante la guerra, la industria del ron de Puerto Rico se desarrolló extraordinariamente aumentándose significativamente sus exportaciones a Estados Unidos. Esto produjo un aumento considerable en los ingresos del Tesoro de Puerto Rico. Los mismos aumentaron de $4.4 millones en 1941 a $63.8 millones en 1944, según se refleja en la Tabla II. Como se indica más adelante esos ingresos fueron utilizados para acelerar el desarrollo económico de la isla. TABLA II INGRESOS DE RENTAS INTERNAS DE PRODUCTOS DE PUERTO RICO VENDIDOS EN ESTADOS UNIDOS (Ron) 1941-46 (En millones de dólares) ARO

INGRESOS

AÑO

INGRESOS

1941

4.4

1942

13.9

1943

13.5

1944

63.8

1945

73.4

1946

33.2

Fuente: Treasury Department, Annual Report, 1941-1949.

(23) Ibid., pág. 24. 45

La guerra produjo, también, otros efectos beneficiosos al sistema contributivo. Desde 1941 la actividad económica tuvo un auge extraordinario debido a los gastos militares de Estados Unidos en la isla. Los salarios, el empleo, y los precios aumentaron significativamente. Este auge se reflejó en un aumento general en las recaudaciones contributivas, sentándose las bases para que la contribución sobre ingresos se convirtiera en una contribución importante ya que los ingresos estaban aumentando rápidamente. La guerra había traído, además, un número de empleados altamente especializados y bien remunerados a las instalaciones militares de Puerto Rico. Bajo esas condiciones el gobierno de Puerto Rico hizo varios cambios en la contribución sobre ingresos. En 1941 se subió la contribución normal y adicional de la contribución sobre ingresos a individuos y a corporaciones. Ese mismo año se volvió a subir la contribución adicional a individuos, sociedades y corporaciones.(") En el 1942 la contribución normal a individuos se estableció en 5 por ciento y la adicional empezó desde ingresos netos de $2,000 en vez de $5,000. Subió además, la contribución a corporaciones a 20 por ciento. La Ley de Contribución sobre Ingresos que regía desde 1925 fue enmendada para subir los tipos contributivos; para reducir ciertos gastos personales deducibles; para introducir una sola planilla por unidad familiar en vez de planillas separadas.() En 1945 se aumentó la contribución normal sobre ingresos individuales a 7 por ciento y así (24) La contribución normal a individuos (cae sobre el ingreso neto), subió en 1941 a 8°* y la adicional desde 3% en ingresos de $7,000 a $10,000 hasta 40% en ingresos netos en exceso de $94,000. Luego se redujo el escalón de la contribución adicional de $7,000 a $5,000. La contribución normal a corporaciones y sociedades subió al 9% y luego a 20% (Ley 31 del 12 de abril de 1941; Ley 23, de 21 de noviembre de 1941; Ley 20 del 3 de diciembre de 1942; Ley 88 de 8 de mayo de 1945). (25) Una disposición de la Ley 74 de 6 de agosto de 1925 (Ley de Contribuciones Sobre Ingresos), permitía, en el caso de matrimonios con ingreso neto de $2,500 o más, o ingreso bruto mayor de $5,000, la opción de declarar planillas separadas (split-returns). Eso se eliminó en 1941 por la Ley 31 del 12 de abril. 46

también se añadió la contribución adicional progresiva a sociedades y corporaciones comenzando con un 5 por ciento hasta un máximo de 20 por ciento. En ese año, también, se concedió una deducción de 50 por ciento en los gastos médicos en la contribución sobre ingresos a individuos.('°) Se mejoró, además, la administración de la recaudación de la contribución. Como resultado las recaudaciones subieron de $2.2 millones en 1940-41 a $21.6 en 1946-47. El número de planillas contributivas aumentó de 10,132 en 1945 a 34,372 en 1946-47 aunque el número de planillas no tributable era considerable aún. En 1943, para aumentar los ingresos del gobierno se impuso una contribución adicional sobre los ingresos de 5 por ciento llamado el impuesto de la Victoria. Esta contribución resultó difícil de administrar debido a que se requería su retención en el origen. Además enfrentó una fuerte oposición. Fue abolida en 1945. La misma produjo cerca de $4.3 millones en 1943-44 y $3.2 millones en 1944-45. Los aumentos en las tasas de la contribución sobre ingresos y la ampliación de la base de la misma al limitar las deducciones y requerir planillas conjuntas, no enfrentaron gran oposición, excepto el impuesto de la Victoria. Esto se explica a base de que la misma, cubría a muy pocas personas, y, además, a que la situación económica era bastante favorable. Los aumentos encajaban bien en la filosofía del P.P.D. de tributar más a la gente de altos ingresos. Las nuevas condiciones obligaron al gobierno a mejorar la administración del sistema contributivo. De hecho, surgieron recomendaciones de realizar estudios sobre posibles cambios al sistema contributivo. Una de las recomendaciones más importantes fue la de que se realizara una revaluación general dé la propiedad real, cosa que no se hacía desde 1917. Además, en el 1941 se creó en la Oficina del Tesorero de Puerto Rico un negociado de la contribución a la propiedad (26) Para los cambios, véase: Treasury Department of Puerto Rico, Annual Report, 1944.45, págs. 79-81. 47

para mejorar la administración de la misma. Respecto a esa contribución el P.P.D. cumplió, también, en 1941 la promesa de eximir de la contribución los hogares valorados en menos de $1,000. En términos generales puede decirse que para el período de 1940 a 1946 el gobierno contaba con un sistema contributivo relativamente adecuado y sumamente productivo. El mismo sirvió no sólo para cubrir los crecientes gastos del gobierno, sino, también, como medio para acelerar el desarrollo económico del país y para reducir la deuda pública. Al eliminar los dos arbitrios más regresivos contribuyó a mejorar la distribución de los ingresos. Debido al limitado uso de la contribución sobre ingresos, dadas las condiciones imperantes, esta no constituía aún un gran instrumento redistributivo. 5. La Deuda Pública Contando con suficientes recursos, el gobierno dedicó parte de los mismos a retirar la deuda que consideraba como una carga pesada. ( Véase Tabla III a continuación). TABLA III

DEUDA PUBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO DE 1940.46 (En millones de dólares) Año

Deuda Bruta

Deuda Neta

Requerimientos

1940

27.2

26.1

2.1

1941

26.9

26.2

2.9

1942

23.7

23.0

4.3

1943

16.3

15.7

8.6

1944

12.2

10.3

4.7

1945

13.1

11.0

1.5

1946

10.6

9.7

2.9

Fuente: Departamento de Hacienda, Informe Anual, 1970. Apéndice.

En 1940 la deuda del gobierno central representaba el 11.8 por ciento del ingreso nacional siendo el ingreso nacional relativamente bajo, o sea, de $228 millones. La deuda neta representaba, además, casi el 100 por ciento de los ingresos periódicos brutos del gobierno. Las tasas de interés eran altas.(") La deuda se redujo de $27.2 millones en 1940 a $10.6 millones en 1946. El refinanciamiento de la deuda redujo las tasas de interés sobre la misma. En 1941, el 83 por ciento de la deuda tenía un interés sobre el 4 por ciento. Para 1946 la proporción se había reducido a 78 por ciento. La política pública respecto a la deuda reflejaba un alto sentido de responsabilidad y disciplina del gobierno en medio de una gran prosperidad y de sobrantes en el presupuesto. De hecho, Muñoz Marín, indicó en 1944 que los sobrantes del Tesoro debían ser utilizados para obras públicas de carácter permanente tales como hospitales, carreteras, escuelas, y no para subir los sueldos a los empleados públicos. Desde luego, él consideraba que la prosperidad en las finanzas del gobierno era una situación temporera.('°) 6. Política Fiscal para el Desarrollo Económico Para 1944 el P.P.D. había cumplido las promesas básicas hechas en 1940, tales como: reforma agraria, mejor desarrollo agrícola e industrial, reformas contributivas, mejorar las condiciones del trabajador, mejorar las condiciones generales de salud, educación y bienestar. Para las elecciones de ese año, el P.P.D. prometió seguir mejorando las condiciones generales de la población mediante un empuje al desarrollo industrial. Le preocupaba profundamente el aumento anual de la población de 50,000 personas y el aumento anual en la fuerza trabajadora de 10,000 personas, frente a la limitación de recursos.() (27) Véase: Sol L. Descartes, La Deuda Pública en Puerto Rico (San Juan: Departamento de Hacienda, 1954), e Informes Anuales del Secretario de Hacienda, 1940-46. (28) El Mundo, 21 de diciembre de 1944, pág. I. (29) El Mundo, 21 de agosto de 1944, pág. 1. 49

De ahí la necesidad de acelerar el desarrollo económico mediante el desarrollo industrial. Pero le preocupaba, además, el objetivo de distribuir mejor la riqueza y el ingreso. Muñoz Marín describía la tarea como una de "hacer una gran civilización de justicia y abundancia".(") Indicaba él, además, la necesidad de establecer un sistema de prioridades en el uso de los fondos públicos para lograr esos objetivos, tarea que había sido asignada a la Junta de Planificación.(") El P.P.D. ganó las elecciones del 1944 por amplio margen obteniendo el 65 por ciento de los votos. Al tener el pleno control del gobierno dirigió sus esfuerzos al logro de los dos objetivos básicos de acelerar el desarrollo económico y distribuir la riqueza justamente. Al respecto, la siguiente Tabla IV ilustra el uso de los recursos del gobierno e indica el curso que siguió la política pública bajo el P.P.D. Refleja, además, los efectos favorables de la Segunda Guerra Mundial en proveer fondos suficientes para promover los objetivos del gobierno. TABLA 1V

CLASIFICACION FUNCIONAL DE LOS GASTOS DEL GOBIERNO INSULAR* Años Seleccionados, 1927-28 a 1945-46** (En miles de dólares) PROPOSITOS

1927.28

193233

1939.40

1944.45

1945.46

y Servicios Públicos

11,777

11,610

19,830

53,832

58,881

Administración General

2,056

2,513

2,843

7,291

6,887

Educación

4,814

4,390

7,332

14,994

16,473

Protección, Corrección, Justicia, etc. 2,822

2,430

4,602

7,753

8,415

I. Administración

(30) El Mundo, 30 de diciembre de 1944, pág. 1. (31) Ibid. 50

TABLA IV — (Continuación) 1927.28

1932.33

1939.40

1944-45

1945-46

Salud Pública y Hospitales

1,241

970

3,195

6,810

7,666

Salubridad y Provisión de Agua

170

134

320

2,681

2,436

Nutrición

174

173

2,064

2,314

Bienestar Público

287

337

555

6,157

7,160

Viviendas Recreación y Parques

115

2,879

1,746

155

136

491

963

Relaciones Industriales

287

168

361

Pensiones, etc.

147

345

672

Programa de Emergencia de Guerra

—

2,110

3,612

Misceláneas

417

125

176

II. Servicios de la Deuda Pública

2,182

3,565

2,501

1,595

2,060

III. Desarrollo de Recursos y Programa de Mejoramiento

4,691

2,278

9,378

11,833

34,755

Transportación

2,091

550

4,411

6,790

6,531

Comunicaciones

236

221

255

220

682

Recursos, Fuerza y Agua

567

576

2,701

5***

288***

Desarrollo Agrícola

1,797

868

1,586

3,557

3,889

Desarrollo Industrial

—

1,192

8,295

Promoción Comercial

—

407

PROPOSITOS

TABLA IV — (Continuación) PROPOSITOS

1927.28

1932.33

1939.40

1944.45

1945.46

Promoción Minería

—

Facilidades de Crédito

—

15,000

141

380

4,520

990

18,737

17,711

32,089

75,397

104,887

Gastos de Operación

14,627

16,241

24,902

51,453

57,733

Gastos de Capital

4,023

1,060

6,672

13,138

15,592

269

135

6,286

30,572

IV. Ayudas a Gobiernos Locales

Desglose del

Total:

Total Gastos, Contribuciones, Ayudas

Contribución a Corporaciones Públicas Ayuda a Gobiernos Locales TOTAL

141

380

4,520

990

18,737

17,711

32,089

75,397

104,887

" Records de contabilidad de la Oficina del Auditor, asignaciones y leyes presupuestarias, cuentas de los departamentos de Finanzas, Salud, Educación, Nutrición, y Agricultura y Comercio, Negociado de Presupuesto, Informes Anuales del Auditor. Preparado por Pedro R. Ramírez y sus colaboradores bajo la dirección y/o base de la clasificación funcional desarollada por el autor. Representa dineros actualmente contados en propósitos específicos en el año fiscal indicado, no importa cuándo fueron asignados, de dónde surgen los fondos, o qué agencia insular hizo el gasto. " * El desarrollo de agua y fuerza fue encargado a la Autoridad de Acueductos en 1941, y desde entonces esa actividad ha sido financiada mediante emisiones de bonos, ganancias y ayudas federales, y de asignaciones regulares por la Asamblea Legislativa.

Fuente: Harvey S. Perloff, Puerto Rico's Economic Future: A Study In Planned Development (Chicago: The University of Chicago Press, 1950), Tabla 95, pág. 379.

Puede observarse el aumento significativo en los gastos en educación, salud, viviendas y bienestar público de 1940 a 1946. De 1939-40 a 1945-46 los gastos en administración y servicios públicos aumentaron cerca de tres veces, y cinco veces de 192728 a 1945-46. Estos son aumentos sustanciales aún tomando en consideración el aumento de precios.(") Las altas prioridades a la educación, a la salud y bienestar público son muy significativas pues continúan hoy ocupando esa alta prioridad. Revelan, además, el uso de los gastos públicos en esas actividades como medio de redistribuir la riqueza hacia la gente de menos ingresos, lo que sigue recalcándose hoy. Más significativo aún es lo que revela la Tabla IV sobre la contribución del gobierno para acelerar el desarrollo económico. De 1939-40 a 1945-46 el gasto,en el desarrollo de recursos subió cerca de 4 veces y significativamente en las áreas de transportación, desarrollo industrial, etc. En este contexto, es importante mencionar el uso de la corporación pública para acelerar el desarrollo social y económico en Puerto Rico. En 1945 habían 11 corporaciones públicas, creadas desde 1941. (") A esas empresas el gobierno les había asignado hasta 1947, $129.1 millones del fondo general.() Estos fondos procedían mayormente de los $160 millones aproximadamente obtenidos de los arbitrios sobre las ventas de ron de Puerto Rico en Estados Unidos de 1941 a 1946. Esos 129.1 millones eran aproximadamente 4 veces el presupuesto total del gobierno en 1940. Las corporaciones públicas cubrían áreas importantes como la transportación, la co(32) Perloff, op. cit., pág. 378. (33) Las Corporaciones Públicas existentes hasta 1946 eran las si guientes: Compañía de Desarrollo Industrial (1942); Banco de Fomento (1942); Compañía Agrícola (1945); Autoridad de Transporte (1942); Autoridad de Comunicaciones (1942); Autoridad de Acueductos y Alcantarillados (1945); Auotridad de Funetes Fluviales (1941); Servicio de Riego de Isabela (1943); Autoridad de Tierras (1941); Autoridad de Hogares (1941) y la Corporación de Seguros del Café (1941). (34) Perloff, op. cit., pág. 380. 53

municación, la energía eléctrica y agua, desarrollo agrícola, desarrollo industrial, riego vivienda, y crédito. Para acelerar el desarrollo económico por medio de la industrialización el gobierno creó la Compañía de Fomento Industrial y el Banco de Fomento en 1942. A la primera se le asignó, entre otras, hacer investigaciones y experimentos; hacer planes y diseños industriales; adquirir, operar y mejorar empresas industriales y hacer préstamos a industrias.() El Banco de Fomento fue creado para proveer facilidades de crédito a las industrias y como agente fiscal del gobierno. Desde el principio, el gobierno reconoció las dificultades en desarrollar la industria a través del sector privado, aún cuando en el mismo existía capital que podía invertirse. Para esa época, además, la inversión industrial implicaba riesgos e incertidumbre, amén de que las restricciones impuestas por la guerra hacían difícil la inversión industrial en nuevos campos. Ante estas circunstancias el gobierno decidió invertir directamente en la industria. La inversión se canalizó hacia industrias que utilizaban materia prima local. Al respecto, el gobierno adquirió una planta de cemento y estableció fábricas de vidrio, cerámica y papel. Estas utilizaban arena, y residuos de la industria azucarera, como materia prima. Posteriormente estableció una fábrica de zapatos y esbozó los planes para establecer una fábrica de tejidos. Estas empresas no se crearon súbitamente. Durante los años treinta se estableció en Puerto Rico una agencia federal para la reconstrucción económica del país, la Administración de Ayuda de Emergencia de Puerto Rico, conocida generalmente por las siglas P.R.E.R.A. por su nombre en inglés, la que fue sustituida posteriormente por la Administración de Reconstrucción de Puerto Rico o la P.R.R.A. Las mismas sirvieron de base al futuro desarrollo industrial. Planificaron y construyeron la fábrica de cemento la cual fue transferida en 1943 a la Compañía de Fomento Industrial. Se realizaron, además, varias investiga(35) Ley 188 de mayo 11 de 1942. 54

ciones en el campo industrial bajo la P.R.R.A. Esta agencia federal contribuyó adicionalmente al entrenamiento de un grupo de puertorriqueños que posteriormente participaron directa y activamente en el desarrollo social y económico del país. También en 1935 se elaboró un plan para la reconstrucción de Puerto Rico presentado por Carlos E. Chardón. El mismo fue de gran ayuda para planificar pospteriormente el desarrollo de la Isla. De ese plan fue que surgió la P.R.R.A.( 36) La tarea de industrializar el país mediante la inversión directa del gobierno resultó sumamente difícil. Además de las dificultades normales envueltas en el desarrollo de nuevos productos y bajo condiciones de guerra, estaba la oposición de los grupos más conservadores del sector privado de los negocios. ( 37) El gobierno había afectado a las empresas privadas al establecer las corporaciones públicas; había establecido una reforma agraria basada en la expropiación de terrenos a grandes empresas azucareras y la política pública de Tugwell tenía un tinte socialista. La inversión directa del gobierno en la industria añadía un elemento más a la oposición de los grandes intereses económicos privados. No es de extrañar que el programa de Fomento enfrentara dificultades. De ahí, que desde 1945 su política fue variando desde la inversión directa hacia el dar incentivos a la empresa privada. En este punto debe señalarse que los efectos del programa industrial sobre la producción y el empleo no eran significativos. Todo el gasto extraordinario del gobierno de ese período, fue posible gracias a los recursos que tuvo el gobierno a su disposición. La Tabla V ilustra los ingresos periódicos brutos del gobierno central de Puerto Rico de 1940 a 1946. Esos recursos le permitieron a su vez gozar de sobrantes en el presupuesto en algunos años. (36) Rafael Picó, op. cit., pág. 10. (37) Ross, op. cit., pág. 61. 55

TABLA V

INGRESOS PERIODICOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO DE 1940 a 1946 (En millones de dólares) 1940

1941.

1942

1943

1944

1945

1946

Contributivos

19.1

21.9

28.9

34.0

45.7

46.5

54.4

Propiedad

2.8

2.7

2.4

2.6

2.7

2.1

3.2

Ingresos

2.2

2.8

7.4

11.9

19.5

20.7

19.1

Herencias y Donaciones

Artículos

12.1

14.6

16.2

16.4

20.8

21.2

27.7

Licencias

1.6

2.1

3.0

2.5

2.3

3.7

26.3

30.9

49.6

55.0 117.9

90.8

99.0

FUENTES

DE FUENTES ESTATALES

No Contributivos FUENTES NO-ESTATALES* TOTAL

• Incluye derechos de aduana, arbitrios sobre embarques y aportaciones federales. Fuente: Estos datos fueron obtenidos de la Oficina de Estudios Económicos y Financieros del Departamento de Hacienda de Puerto Rico.

En la Tabla V puede observarse el crecimiento extraordinario cíe la contribución sobre ingresos debido a las condiciones producidas por la guerra y el aprovechamiento del gobierno de su gran potencial mediante alzas en sus tipos contributivos. También se observa la gran productividad de los impuestos sobre artículos mayormente sobre los productos del tabaco, petróleo y bebidas alcohólicas. De los ingresos no estatales se destaca, como se indicó anteriormente, los arbitrios sobre embarques a Estados Unidos especialmente del ron de Puerto Rico. Puede observarse, además, la relativa poca importancia de otros impuestos en el sistema contributivo existente en Puerto Rico en ese período. 56

CONCLUSIONES La política fiscal jugó un papel muy importante en Puerto Rico en el período de 1940 a 1946. En particular, sentó las bases para la aceleración posterior del desarrollo social y económico. Se introdujeron reformas administrativas significativas, como la reforma al proceso presupuestario. Esta última estableció las bases para una distribución planificada de los recursos públicos. El mayor control ejecutivo y legislativo sobre los fondos del gobierno sirvió para canalizar más fondos a actividades que acelerarían el desarrollo económico. En la esfera contributiva se establecieron, también, las bases para el desarrollo futuro del sistema contributivo. Se eliminaron dos impuestos sumamente regresivos y otros que obstaculizaban el desarrollo comercial e industrial. Pero tal vez fue más importante la aceptación por el gobierno de las ventajas del sistema de arbitrios sobre los cigarrillos, bebidas alcohólicas y gasolina. El gobierno reconoció que las bases de esos arbitrios estaban firmemente establecidas, dada su relativa aceptación por el público y reconocía su gran potencial como fuente de ingresos. Desde ahí, el uso de los mismos ha sido continuo e intensivo como se verá más adelante. El período, además, sentó las bases para el desarrollo potencial futuro de la contribución sobre ingresos como la fuente básica del sistema contributivo. Lo que en otros países resulta lento y difícil, o sea, el pasar a una dependencia mayor sobre los impuestos directos, en Puerto Rico se facilitó desde temprano. Las circunstancias especiales producidas por la Segunda Guerra Mundial en la isla permitieron un aumento general de los ingresos, lo que el gobierno supo aprovechar subiendo el rendimiento de la contribución sobre ingresos. De una contribución relativamente poco productiva pasó a ser una de las fuentes más importantes de ingresos. Pero más significativo, tal vez, es que la misma quedó establecida y aceptada desde temprano y sin tener que hacerse grandes cambios en la estructura contributiva. La combinación de gastos públicos en servicios a las clases más pobres, la eliminación de los impuestos regresivos, y el auge potencial de la contribución sobre ingresos sentaron las bases para el uso 57

por

posterior del sistema fiscal como medio para redistribuir mejor el ingreso. Hubo mejoras, además, en la administración de las contribuciones y se sentaron las bases para futuras reejemplo, la revaluación de la propiedad formas como, real. El uso de los fondos públicos para el desarrollo industrial fue también significativo. Pero lo más importante tal vez es que no empece el aparente fracaso del experimento industrial gubernamental, eso sirvió de base para la búsqueda de alternativas al desarrollo industrial. Luis Muñoz Marín lo consideró así cuando dijo luego lo siguiente: "La disposición de experimetar reside dentro del corazón de la ciencia y los programas humanos. Los experimentos son buenos aún cuando fracasen. Una de las funciones de los experimentos es salir bien, pero otra es salir mal, para enseñarnos a buscar otras maneras y otros medios de lograr soluciones".0 ) Al cerrarse el período quedaron sentadas las bases para la promoción del desarrollo industrial descansando mayormente en la empresa privada.

En 1944 murió el Presidente Roosevelt y esto redujo el respaldo al gobernador Tugwell y a su enfoque socialista. Disipada, además, la depresión económica y terminada la guerra perdió terreno la filosofía del Nuevo Trato, especialmente la intervención directa del gobierno en el sector privado. El P.P.D. se enfrentaba, una vez terminada la guerra, a los graves problemas sociales y económicos. Necesitaba, pues, buscar una alternativa eficaz para el desarrollo industrial. Al renunciar Tugwell en 1946 y nombrarse gobernador a un puertorriqueño en 1947 ( don Jesús T. Piñero ), el P.P.D. tuvo el camino libre para buscar la alternativa, no con enfoque socialista, sino dentro de la libre empresa. Muñoz Marín, además conocía muy bien la política en Estados Unidos y creía que había una gran probabilidad de que triunfara allá el partido Republicano. Bajo esas condiciones no es extraño, pues, que el P.P.D. tirara por la borda el enfoque socialista (38) "Editorial", E! Mundo, 15 de marzo de 1951, pig, 6. 58

para el desarrollo industrial y buscara dentro del marco de la libre empresa una alternativa simpática y aceptable a los grandes sectores económicos y al gobierno de Estados Unidos. En términos de las hipótesis planteadas anteriormente, este período es importante. En particular, presenta las bases del sistema fiscal y la influencia sobre el mismo de la Segunda Guerra Mundial. Plantea, además, el nacimiento de un partido político (P.P.D.) poderoso bajo el liderato férreo de un líder carismático: Luis Muñoz Marín y su subida al poder público. Su promesa de una amplia justicia social, y en particular, de establecer una redistribución de la riqueza y el ingreso a favor de las clases pobres, lo ayudó a ganar las elecciones. Al consolidar el poder político y el control del gobierno con el triunfo electoral en 1944, el P.P.D. cimentó las bases de la autonomía del gobierno central de las presiones económicas, políticas y sociales.

CAPITULO III REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1947 A 1956 El Programa de Exención Contributiva Industrial / Ley de Exención Contributiva de 1947 / La Exención Contributiva Como Instrumento Temporero / Tasación y Revalorizción General de la Propiedad Real en 1951 / La Nueva Ley de Contribución Sobre Ingresos de 1954 / La Reforma General a los Arbitrios en 1956 / Cambios en el Proceso Presupuestario / Conclusiones. El período de 1947 a 1956 es el más prolífico en reformas fiscales en Puerto Rico. Durante el mismo se realizaron las más importantes reformas al sistema contributivo a saber: el establecimiento de la exención contributiva industrial, la revaluación de la propiedad real, una nueva ley de contribución sobre ingresos y reforma general de las leyes de arbitrios sobre artículos de uso y consumo. 1. El Programa de Exención Contributiva Industrial Antes de 1947 el gobierno de Puerto Rico realizó grandes esfuerzos por acelerar el desarrollo económico a través de un programa industrial operado directamente por el gobierno. Dadas las condiciones existentes de falta de iniciativa privada y a las condiciones restrictivas producidas por la guerra, no quedaba más alternativa que la intervención directa del gobierno. Al igual que en otros países no desarrollados el sector privado en Puerto Rico prefería invertir en los sectores de comercio y bienes raíces. Muñoz Marín justificó la intervención del gobierno en una ocasión diciendo que la libre empresa funcionaba en Puerto Rico en forma contraria a como funcionaba en Estados Unidos, donde el sector priva61

do invertía profusamente en la industria y donde la intervención del gobierno era mínima.(') Muñoz Marín describía el papel del gobierno como "socialismo mandatario" en vista de las dificultades existentes y en armonía con la filosofía de Franklin D. Roosevelt y su Nuevo Trato.(') Sin embargo, aclaraba que esa intervención directa del gobierno en la industria no sería perpetua y de hecho esperaba que eventualmente el gobierno le daría la prioridad al sector privado como el promotor principal del desarrollo industrial.(') Para 1944 ya el gobierno de Puerto Rico estimaba que su programa industrial no estaba cumpliendo con el objetivo de producir un gran impacto sobre la economía del país.(') De ahí que comenzara a buscar nuevos instrumentos para acelerar el desarrollo industrial y que estuviera en más armonía con el sistema de libre empresa. El cambio hacia la industrialización del país por la libre empresa no vino súbitamente. Desde 1945 la compañía de Desarrollo Industrial había cambiado algo su política de inversión industrial directa dándole incentivos al sector privado tales como instalaciones industriales, préstamos, y orientación. Aunque el cambio no se hizo público, estaba ocurriendo y el gobernador Tugwell tenía conocimiento del mismo.(') Cuando él renunció la nueva política fue continuada abiertamente. Hay varias razones que explican el cambio hacia la industrialización por medio de la libre empresa. En primer lugar, la terminación de la bonanza en los ingresos del ron limitaron la inversión del gobierno en nuevas industrias. En segundo lugar, las empresas del gobierno enfrentaban diversas dificultades financieras, aunque la fábrica de cemento Operaba con ganancias suficientes para compensar las pérdi(1) El Mundo, 7 y 8 de mayo de 1946, pág. 1. (2) Ibid. (3) Ibid. Véase, además, El Mundo, 13 de junio de 1946, págs. 2, 17. (4) Administración de Cooperación Internacional (I.C.A.) Procedimientos del Seminario de Planificación Económica de Puerto Rico (Méjico, 1950), pág. 209. (5) Ross, op. cit., págs. 77-80. 62

das.(') No obstante, la prensa local concentraba sus ataques en aquéllas que operaban con pérdidas. Esos ataques eran continuos y fuertes tanto en Puerto Rico como en Estados Unidos.(') El P.P.D. no era invulnerable a esos ataques; de ahí la necesidad de ponderar su futuro político tomando además en cuenta un posible cambio político en Estados Unidos más favorable a la libre empresa y menos a la filosofía del Nuevo Trato. En tercer lugar, el gobierno de Puerto Rico enfrentaba dificultades administrativas en su programa industrial, especialmente en la esfera de las relaciones obrero-patronales. Finalmente, el programa industrial no estaba produciendo los resultados esperados en términos de empleos ni como instrumento efectivo para contrarrestar el incremento en la población. En 1947 las empresas del gobierno sólo empleaban 1,500 obreros, mientras la fuerza obrera aumentaba en 10,000 anualmente.() Para entonces, ya el gobierno de Puerto Rico estaba convencido totalmente de que la única y mejor alternativa era estimular el sector privado a invertir en industrias. Para 1950 el gobierno de Puerto Rico había vendido sus empresas industriales. Con la renuncia de Tugwell, el P.P.D. ganaba la simpatía de la prensa que en todo momento había criticado a Tugwell, por su aversión a beneficiar a la industria privada.(') El gobierno de Puerto Rico encontró en la exención contributiva a industrias el instrumento eficaz para acelerar el desarrollo económico y producir resultados significativos. Teodoro Moscoso, ex-director de la Compañía de Desarrollo Industrial, señala que al empezar a planificar el desarrollo industrial en los años de 1940 el ingeniero Rafael Fernández García señaló los efectos muy favorables de un programa de exención contributiva para atraer capital de los Estados Uni(6) Ibid., pág. 82 (7) Ibid. (8) Ibid., pág. 83. (9) "Editorial", El Mundo, 19 de junio de 1946, pág. 6. 63

dos.('°) De hecho en 1944 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó un proyecto de exención contributiva industrial, pero fue vetado por Tugwell.(") Este no favorecía la exención contributiva a industrias ya que prefería darles subsidios.(") Al respecto, había aplicado restrictivamente las leyes de incentivos a industrias, por lo cual había sido atacado por la prensa. Luego de su renuncia, quedó abierto el camino para aprobar una nueva ley de exención contributiva. 2. Ley de Exención Contributiva de 1947 La exención contributiva a industrias existía en Puerto Rico desde 1919 habiéndose aprobado leyes similares en 1925, 1930 y 1936. Pero había grandes diferencias entre la Ley de Exención Contributiva de 1936 y la de 1947.(") La ley de 1936 no eximía a las industrias de la contribución sobre ingresos. Además, la exención se aplicaba solamente a la primera empresa de una industria. De ahí, que su efectividad en atraer industrias era limitada. La ley de 1947, operaría en una estructura económica muy distinta a la de 1936. Para esa fecha, la contribución sobre ingresos era un aspecto significativo del sistema contributivo y de las finanzas de las empresas. Además, la movilidad de las empresas norteamericanas hacia la Isla era más factible en 1947 que en 1936 y así la posibilidad de una importación masiva en inversión industrial hacia Puerto Rico. La eficacia de las leyes de exención contributiva industrial en Puerto Rico para atraer numerosas industrias de Estados Unidos se basa en las relaciones políticas y económicas peculiares y únicas entre ambos países, especialmente, en que las leyes de rentas internas de Estados Unidos no rigen en Puerto Rico. No está claro por qué Estados Unidos eximió a Puerto Rico del pago de impuestos y no a otros territorios. (10) Administración de Cooperación Industrial (I.C.A.), op. cit., pág. 289. (11) Ross, op. cit., pág. 95. (12) El Mundo, 19 de junio de 1946, pág. 6. (13) Ley 94 de 14 de mayo de 1936 y Ley 346 de 12 de mayo de 1947. 64

Por un lado puede argumentarse que Estados Unidos nunca tuvo la intención de incorporar a Puerto Rico como territorio.(") Por otro lado podría argumentarse que la exención se debió a la poca capacidad que tenía Puerto Rico para pagar impuestos. Cualquiera que fuera la razón, el gobierno de Puerto Rico se aprovechó ventajosamente de esa situación desde 1947. Como resultado, además, de esas relaciones con Estados Unidos, las leyes de rentas internas de Estados Unidos consideran las corporaciones establecidas en Puerto Rico como si fueran extranjeras y, por lo tanto, exentas de tributo allá. Además, los inversionistas norteamericanos reciben un trato relativamente liberal del Servicio de Rentas Internas de Estados Unidos por sus ingresos en Puerto Rico. Más aún, las personas y los bienes pueden moverse libremente entre Estados Unidos y Puerto Rico. También, existe un sistema monetario común entre ambos países. Puerto Rico ofrece otras ventajas a la inversión desde Estados Unidos tales como: abundante fuerza obrera empleada a salarios más bajos que allá, pero con una productividad que compara favorablemente con los obreros norteamericanos; estabilidad política y relativa eficiencia gubernamental. Todos esos factores únicos y difíciles de encontrar en otros lugares, explican el gran éxito del programa de exención contributiva en Puerto Rico en atraer empresas industriales de los Estados Unidos.(") La Ley de Exención Contributiva de 1947 concedía exenciones de todas las contribuciones (ingresos, propiedad e impuestos municipales) por un máximo de 12 años.(") Se con(14) Ross, op. cit., pág. 95. (15) Vea a Milton C. Taylor "What happens when Exemption Ends: Retrospect and Prospects in Puerto Rico", en Bird and Oldman, Readings on Taxation (Baltimore: University of Chicago Press, 1964), págs. 245-256. (16) Para una exposición de la Ley vea: Robert M. Baker and William H. Beckerleg, "Industrial Tax Exemption on Puerto Rico", Re vista Jurídica de Puerto Rico, Vol. 18, 1949, págs. 283-305. 65

cedían, además, tres años adicionales de reajuste al terminar la exención de 12 años reduciéndose la exención en un 25 por ciento anual. Se eximía los hoteles de la contribución sobre ingresos y de la propiedad por un número de años y a base de una escala. Una gran variedad de industrias en la manufactura y en la elaboración por máquinas o a mano eran elegibles a la exención contributiva. La ley expiraba totalmente en 1962, por lo tanto, el período de exención disminuía a través del tiempo. La Ley de Exención Contributiva de 1947 fue derogada en 1948 cuando se aprobó una nueva ley.(") Esta mantuvo las bases fundamentales previas pero estableció claramente los objetivos de la política industrial gubernamental. La exposición de motivos expresaba las limitaciones naturales del país y las condiciones sociales y económicas desfavorables que obligaban al gobierno a promover el desarrollo industrial para elevar los niveles de vida y darle una base más sólida a la economía. Se señalaba, además, la necesidad de darle los mayores incentivos posibles a las industrias, pero sujeto a que las empresas exentas cumplieran con las obligaciones requeridas. Finalmente, se señalaban las dificultades del sector agrícola de contrarrestar el incremento poblacional y el desempleo en masa. Usando una frase convertida luego en lema del gobierno, se indicaba la necesidad de éste de prepararse para la "batalla por la producción". La Ley de 1948 fue aprobada para disipar las dudas sobre un posible cambio en el futuro de la política contributiva pública respecto a las industrias. Así, que estableció claramente el compromiso del gobierno de considerar la exención contributiva como un contrato el cual no sería alterado por otras leyes. La ley de 1948, además, añadía mayores incentivos al eximir del pago de contribución a los dividendos de industrias exentas del pago de la contribución sobre ingresos. Dividía, también, los hoteles en dos categorías, dándole exención total a los hoteles dedicados exclusivamente al turismo, (17) Ley 184 de 13 de mayo de 1948. 66

y de 50 por ciento a los restaurantes. Los otros aspectos de la ley anterior se mantuvieron inalterados. El programa de exención contributiva recibió una amplia publicidad en Estados Unidos, señalandósele el gran potencial que contenía para atraer nuevas industrias a Puerto Rico. El Wall Street Journal llamó a Puerto Rico "un paraíso contributivo".(") En 1948, una empresa que preparaba un informe para inversionistas norteamericanos, describía al gobierno de Puerto Rico como uno seriamente comprometido con la defensa de la empresa privada.(`°) Señalaba, además, que el sector conservador de Puerto Rico había olvidado el radicalismo de Muñoz Marín y sus ideales independentistas. También indicaba que el status político prevaleciente en Puerto Rico y sus condiciones únicas eran muy favorables a la inversión norteamericana. Este informe refleja el cambio de Muñoz Marín hacia un enfoque de desarrollo industrial marcadamente capitalista. Refleja, además, las ventajas políticas para el P.P.D. y el correspondiente respaldo público al programa industrial al favorecer la prensa su viraje hacia la libre empresa. Tugwell más tarde describe el cambio gradual de Muñoz Marín al expresar que el idealismo dió paso al pragmatismo. Dijo, además, que Muñoz se convirtió en un político brillante pero, también, calculador.() La efectividad del programa industrial de atraer nuevas industrias, crear nuevos empleos y aumentar significativamente la producción proveyó un arma política poderosa al P.P.D. y a Muñoz Marín. Les permitió demostrar dramáticamente al pueblo el éxito del programa. En las elecciones de 1948 Muñoz Marín defendió fervo(18) Perloff, op. cit., pág. 108 (Nota al calce). (19) El Mundo, 9 de abril de 1948, pág. 1 (Esta era la firma de asesores del Lcdo. Abe Fortas). (20) Rexford G. Tugwell, The Art of Politics as practiced by Three Great Americans: F. D. Roosevelt, Luis Muñoz Marín and Fiorrello La Guardia (New York: Doubleday and Co., Inc., 1958), pág. 46. 67

rosamente el programa de industrialización como el medio de acelerar el desarrollo económico.(") Aunque el programa de exención contributiva apelaba mayormente al capital norteamericano, Muñoz Marín señalaba la necesidad también de estimular al capital local. Repitió, además, sus promesas de mejorar la distribución de la riqueza, las condiciones educativas, la salud, viviendas y las ventajas que ofrecían a Puerto Rico las relaciones políticas y económicas con Estados Unidos. (22) Las elecciones generales de 1948 las ganó el P.P.D. por amplio margen. Muñoz Marín fue elegido gobernador de Puerto Rico. Era la primera vez que un puertorriqueño era elegido gobernador. (23) El amplio respaldo electoral recibido por el P.P.D. reforzó su política de desarrollo industrial a través de la exención contributiva. 3. La Exención Contributiva como Instrumento Temporero Las leyes de exención contributiva de 1947 y 1948 parecían indicar que el gobierno de Puerto Rico consideraba la misma un medio temporero para el desarrollo industrial. La ley de 1948 expiraba totalmente en 1962 y su eficacia se reducía año tras año, al acortarse el período de exención. De ahí, que el gobierno de Puerto Rico debía tomar una decisión respecto a la misma y ponderar las alternativas en caso de decidir que no la utilizaría después de 1962. De hecho, en el gobierno había cierta disparidad de criterios respecto a la exención contributiva y su futuro. Era claro que Teodoro Moscoso, Administrador de Fomento Industrial, favorecía sin reservas su continuación como elemento básico a la industrialización acelerada. Pero, por otro lado, aunque Sol L. Descartes entonces Secretario de Hacienda, reconocía su efectividad, veía la misma como un instrumento temporero e in(21) El Mundo, 16 de agosto de 1948, pág. 12. (22) Ibid. (23) Esto fue posible con la Ley Pública 362 del Congreso de Estados Unidos del 5 de agosto de 1947. 68

termedio, y planteó alternativas para ir sustituyéndola. En 1950 se discutieron ampliamente en los círculos gubernamentales posibles alternativas a la exención contributiva.(`) Participaron en la discusión tres agencias: la Junta de Planificación, el Departamento de Hacienda y la Administración de Fomento Económico, creada en 1950 para coordinar el programa de desarrollo industrial.() El Departamento de Hacienda y la Junta de Planificación recomendaban una administración más estricta del programa para evitar que se abusara del mismo. Además, ofrecían alternativas para variar su estructura. El Departamento de Hacienda fue más lejos en sus recomendaciones. Sostenía que siendo la exención contributiva industrial un paso intermedio en el desarrollo de una política contributiva de largo plazo se requeriría en el futuro la reducción de los impuestos sobre los negocios como nuevo instrumento para acelerar aún más el desarrollo económico. La Junta de Planificación recomendaba como alternativa a la exención total conceder incentivos a las industrias por medio de una serie de créditos en la contribución sobre ingresos basados en el empleo, la nómina, la inversión y otros. La Administración de Fomento Económico ofrecía dos alternativas. En primer lugar proponía extender la lista de industrias elegibles, pero condicionado a que cumplieran con ciertos requisitos basados en la proporción de la producción total que representaba cada empresa. Su propuesta incluía, además, una fórmula de créditos sobre la contribución sobre ingresos basada en la inversión de ciertas industrias. En segundo lugar, proponía que se enmendara la ley de 1948 para extenderla en sus alcances y dar exención total por 10 años a cualquier empresa nueva exitosa que la solicitase. El Secretario de Hacienda señaló fallas a las alternativas sugeridas (24) Vea Planning Board of Puerto Rico, Economic Report to the Governor, 1950, pág. 74. (25) Vea Department of Finance of Puerto Rico, Annual Report, 1951. 52. 69

por Fomento y la Junta de Planificación. Entre otras, señaló las dificultades administrativas de bregar con diversas fórmulas para conceder la exención. Objetaba, además, la extensión del área de exención porque reduciría los ingresos del gobierno. También señalaba que la extensión del área de exención contributiva haría más difícil la transición hacia una política de largo plazo encaminada a reducir los impuestos a los negocios en general. El Secretario de Hacienda consideraba que el desarrollo económico requería ingresos adecuados para proveer servicios y que convenía al mismo depender más de contribuciones sobre ingresos personales que sobre las de los negocios. Esta era, según él, una mejor alternativa que la exención contributiva total. Al respecto sugirió los siguientes cambios: reducir el ámbito de la exención contributiva, tributando los dividendos otra vez; restituir la contribución a la propiedad a empresas exentas; reducir la elegibilidad de empresas limitándola sólo a sociedades y corporaciones; y revisar la lista de industrias designadas.(~6) En conclusión, el Secretario de Hacienda recomendaba la reducción de la importancia de la exención contributiva limitando su uso a un período intermedio; evolucionar hacia una política contributiva de largo plazo que redujera los impuestos a los negocios y que se descansara más sobre la contribución sobre ingresos a individuos. La discusión sobre la exención contributiva continuó. En 1952 un grupo de hombres de negocios representando la Asociación Nacional de Planificación expresaron sus puntos de vista al respecto. Coincidieron con Descartes que el objetivo de largo plazo debía ser reducir los impuestos a los negocios como alternativa a la exención contributiva, pero bajo la condición de que las ganancias liberadas fueran repartidas y/o invertidas productivamente.(") Recomendaban, además, restituir la contribución a la propiedad a empresas exentas. No obstante había desacuerdo respecto a extender la ley, ampliarla o reducirla tributar los dividendos y la propiedad. (26) Ibid. (27) Ibid. 70

El Secretario de Hacienda continuó defendiendo su posición.('B) En 1953 la Administración de Fomento Económico, que para esa época empezaba a destacarse como una agencia poderosa e influyente, redactó un proyecto de ley que mantenía las bases de la ley existente pero extendía la exención contributiva a 10 años, desde la fecha de comienzo de operación de la empresa; eximía los dividendos de contribución sobre ingresos por siete años; eximía del pago de la contribución a la propiedad y sobre maquinaria y equipo valorado en $1 millón o menos por un período de cinco años; extendía la lista de elegibilidad a nuevos campos industriales. En 1954 el proyecto se convirtió en ley extendiéndose la exención contributiva hasta 1963.( ) El Secretario de Hacienda continuó sosteniendo su punto de vista de que la exención contributiva era una fase transitoria. Tenía la esperanza de que se desfirrollara una política contributiva más adecuada al desarrollo económico, más equitativa, al darle incentivos a todos los contribuyentes a la vez que protegía las fuentes de ingresos contributivos, en vez de concentrar la exención en algunas áreas industriales solamente.(°) Tenía la esperanza, además, de que al expirar la ley en 1963 se establecería una nueva política contributiva menos dependiente de la exención contributiva.(") Llamó la atención a los que veían la exención como una panacea para resolver los problemas que surgieran en la economía de Puerto Rico. En adición a esto el Secretario de Hacienda llamó la atención al posible abuso de la exención contributiva, mediante la expansión de las empresas y, por lo tanto, la probabilidad de perpetuar la misma indefinidamente. No hay evidencia alguna de que el gobierno de Puerto (28) Department of Finance, Annual Report, 1952-56, pág. 44. (29) Ley 6, de 15 de diciembre de 1954. (30) Department of Finance, Annual Report, 1953-54, págs. 51, 53. (31) Ibid., pág. 53. 71

Rico considerara posteriormente alternativas a la exención contributiva. Descartes dejó el Departamento de Hacienda en 1954 y en él su sueño de una política tributaria alternativa a la exención contributiva. Se ha señalado que como Secretario de Hacienda su preocupación mayor era mantener ingresos adecuados en el Tesoro y que no podía ver las grandes virtudes del programa. Mientras tanto, Teodoro Moscoso, comprometido totalmente a la promoción de industrias, veía claramente las ventajas del mismo. No obstante, posiblemente la diferencia de criterios era debida a que Descartes era un economista de profesión y buen conocedor del campo de la Hacienda Pública como lo revelaron sus informes y escritos,(") y tal vez era menos sensitivo al impacto político de posibles cambios contributivos. Aún así, queda por explicar la decisión del gobierno de seguir con la exención contributiva y de no ponderar otras alternativas en aquel momento. Podría indicarse al respecto, que el P.P.D. y Muñoz Marín estaban comprometidos a industrializar rápidamente el país. La exención contributiva ofrecía un medio rápido y eficaz de atraer industrias de los Estados Unidos. Los resultados del programa podían apreciarse de la reacción de la opinión pública. Por lo tanto, otras alternativas, aunque podían cimentar el desarrollo económico sobre bases más sólidas posiblemente no producirían resultados significativos inmediatos. Debe recordarse que para esa época el gobierno estaba extremada• mente preocupado con el crecimiento poblacional, el desempleo en masa y la pobreza extrema y muy conscientes del fracaso de su experimento industrial. Necesitaba, pues, producir una alternativa rápida, aceptable y productiva. Fuera del gobierno surgió, también, la esperanza de que eventualmente la exención contributiva a industrias cesara como el medio más importante para acelerar el desarrollo industrial. El economista Milton C. Taylor, con amplia experiencia en el campo de incentivos para el fomento industrial, (32) Ross, op. cit., pág. 97. 72

sostenía ese crterio.(") Consideraba que la exención contributiva en Puerto Rico conllevaba unos costos sociales altos pues en muchos casos había muy poca relación entre la exención contributiva y la contribución de la misma al empleo. Señalaba, además, que la ley resultaba ser un incentivo muy pequeño para el inversionista local; que la ley no era administrada cuidadosamente y que los ingresos del gobierno eran afectados muy adversamente por la exención, especialmente en un período donde el gobierno necesitaba más ingresos para proveer servicios públicos vitales. Por lo tanto, la exención contributiva resultaba ser un subsidio muy costoso. Cabe señalar que en 1956 un total de 448 empresas recibían exención contributiva teniendo ganancias netas de $39.4 millones. Hasta ese año la pérdida contributiva debida a la exención era de $45.2 millones.('°) Taylor, señalaba por otro lado, que el programa de exención contributiva debilitaba la posibilidad de eventualmente descansar más en los impuestos directos. Además, indicaba que las grandes ganancias realizadas por las empresas exentas y la explotación de los obreros de Puerto Rico provocaba una situación indeseable al curso del desarrollo económico. El confiaba que la alta capacidad demostrada por el gobierno de Puerto Rico lo llevaría a buscar un mejor medio para acelerar el desarrollo económico en vez de la exención contributiva. Otro sector del país expresó alguna preocupación sobre el curso de la política pública respecto al desarrollo, industrial y a la exención contributiva. En 1948, Vicente León, Secretario de la Asociación de Industriales de Puerto Rico, expresó sus reservas sobre el programa industrial mientras no se resolviera el status político de la isla.(") Así, por ejemplo, señalaba que bajo la estadidad, los esfuerzos podrían dirigirse hacia empresas orientadas al mercado de exportación, mien(33) Taylor, op. cit., págs. 248-280 y Milton C. Taylor, Industrial Tax Exemption (Madison: The University of Chicago, Wisconsin Press, 1957), pág. 152. (34) Departamento de Hacienda, Informe Anual, 1970, pág. 42. (35) El Mundo, 19 de septiembre de 1948, págs. 1, 16. 73

tras que bajo la independencia podrían orientarse tanto al mercado local como al exterior. Pero, bajo el status prevaleciente entonces, la inversión resultaba más difícil para los inversionistas locales que no podían competir ventajosamente con las empresas norteamericanas. Esta preocupación, surgía por las expresiones de Muñoz Marín de que antes de resolver el status político era necesario subir significativamente la producción. Muñoz Marín reiteraba que tanto la independen• cia como la estadidad resultarían desastrosas al desarrollo futuro del país. Esto reflejaba su intención de luchar por lograr un status intermedio, la autonomía, para Puerto Rico que resultaba más favorable al desarrollo industrial fundamentado en la exención contributiva.() De hecho, solamente bajo un sistema autonómico tenía sentido y efectividad la exención contributiva, dado que bajo el mismo Puerto Rico estaría exento de pagar impuestos federales. No obstante, ese instrumento contenía desventajas evidentes como, por ejemplo, su efecto limitado sobre la inversión local dadas las desventajas competitivas de empresarios nativos con relación a los inversionistas norteamericanos. La inversión norteamericana ha sido masiva opacando la local y creando lo que el propio P.P.D. llamó en 1964 el problema del desbalance empresarial. Respecto a las críticas a la administración de la exención contributiva, el gobierno realizó grandes esfuerzos para mejorarla. A tal efecto creó una división en el Departamento de Hacienda a cargo de la fiscalización del programa. Esta división establecería reglamentos estrictos y un examen cuidadoso de las solicitudes de exención. Además, Muñoz Marín expresó en repetidas ocasiones la política del gobierno de hacer cumplir las obligaciones de las empresas exentas y de garantizar que el programa no se basara en la explotación del trabajador puertorriqueño.(") El programa de exención contributiva produjo resultados (36) Ibid., 23 de septiembre de 1948 págs. 1, 16 y 6 de noviembre de 1948, pág. 1. Véase también Message of Governor Luis Muñoz Marín to the First Regular Session, January 2, 1949, págs. 8, 11, 12. (37) Ibid., pág. 23 74

inmediatos relativamente favorables. Antes de 1947, solamente 10 empresas se habían establecido bajo el programa industrial; en 1948, 42 empresas; y en 1956, 488 empresas. Además, para 1955 las nuevas empresas estaban pagando más de medio millón de dólares en salarios semanalmente y empleaban más de 28,000 trabajadores.() Estos resultados son significativos, tomando en cuenta el hecho de que el empleo en la agricultura y en la industria de la aguja se estaban reduciendo significativamente. Por lo menos, el problema industrial podía contrarrestar en parte esa baja. El empleo en la agricultura se redujo de 1948 a 1956 en 55,000 y en la aguja en 20,000.(`) A pesar de que hasta 1955, 99 empresas industriales habían cesado sus operaciones en la isla, en general el programa industrial representaba un éxito extraordinario.(°) No obstante quedaban en el ambiente los efectos adversos señalados anteriormente y alguna duda sobre su efectividad. Kenneth M. Kauffman en un estudio comparativo de la exención contributiva en Méjico, Filipinas y Puerto Rico, señaló que aunque el programa de exención contributiva ha tenido más éxito en Puerto Rico hay dudas sobre sus resultados favorables.(") Al respecto, señaló que es posible que numerosas empresas se establecieran en Puerto Rico sin haber la exención contributiva. Por otro lado, el gobierno de Puerto Rico sostenía que encuestas realizadas demostraban que en la mayoría de los casos, la exención era el factor básico para establecerse en Puerto Rico. (42) Además, para contrarrestar el planteamiento de Kauffman señalaban que los beneficios de la exención contributiva a la economía de Puerto Rico eran mayores que los costos sociales.("') (38) Ross, op. cit., pág. 30. (39) Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1967, págs. 17-22. Vea, además, Apéndice C, pág. 224. (40) Ross, op. cit., págs. 129-130. (41) Kenneth M. Kauffman, "Income Tax Exemption and Economic Development", National Tax Journal, June and September, 1960. (42) Taylor, op. cit., pág. 246. (43) Vea Monhinder Bhatia, "Tax Exemption in a Developing Economy", National Tax Journal, Vol. 13, 1960. 75

4. Tasación y Revalorización General de la Propiedad Real en 1951 La revaluación de la propiedad real constituye la primera de tres reformas fundamentales al sistema contributivo de Puerto Rico acontecidas de 1950 a 1956. Esas reformas representan los esfuerzos del gobierno por modernizar el sistema contributivo sobre bases de mayor equidad. Los mismos reflejan, también, la gran influencia ejercida por Sol L. Descartes como Secretario de Hacienda de Puerto Rico durante ese período.(") Durante su incumbencia se realizaron diversos estudios sobre el sistema contributivo de Puerto Rico por expertos en el campo de la Hacienda Pública. Como evidencia de las labores extraordinarias de Descartes y sus colaboradores quedan los magníficos informes anuales preparados durante su incumbencia. Los mismos contienen análisis amplios, especialmente sobre política contributiva, y planteamientos alternativos para el curso futuro del sistema contributivo. Lamentablemente, desde su partida y posiblemente como evidencia de la merma en la influencia del Departamento de Hacienda, los informes anuales fueron perdiendo su valor análítico, hasta llegar hoy a un estado deplorable. Con la marcha de Descartes se cierra un período de grandes reformas al sistema contributivo. Desde entonces, las reformas contributivas han escaseado y como se discutirá más adelante, algunas de ellas han debilitado el sistema y otras no fueron introducidas adecuadamente. Desde 1917 no se había realizado una revaluación general de la propiedad en Puerto Rico. Los gobernadores, funcionarios del gobierno y especialmente los secretarios de Hacienda, pedían repetidamente que se realizase la misma. Desde 1901 el valor tasado bruto de la propiedad era la base de la contribución a la propiedad. El límite del margen prestatario del gobierno estaba determinado por el valor bruto de la propiedad, fijado en 10 por ciento para el gobierno central y 5 (44) Varias personas entrevistadas destacan la gran labor realizada por Descartes. 76

por ciento para los gobiernos municipales. El sistema de tasación imperante producía numerosas desigualdades entre los contribuyentes. Era, pues, clara la necesidad de una revaluación efectiva de la propiedad real. En 1941 el Departamento de Hacienda de Puerto Rico había establecido un negociado de la propiedad para mejorar el proceso de tasación como un paso inicial. También gestionó el asesoramiento por agencias del gobierno federal de Estados Unidos. En 1945 el economista Robert Haig estudió diversos aspectos del sistema contributivo de Puerto Rico incluyendo la revaluación de la propiedad.(4 ) En 1947 se aprobó una ley para realizar una revaluación general de la propiedad.(") Los objetivos de la misma eran entre otros los siguientes: establecer una tasación más equitativa pa ra propósitos contributivos; darle uniformidad a la tasación; utilizar valores unitarios para tasar la propiedad; hacer un catastro o inventario de todas las propiedades incluyendo la descripción de fincas y revisar_ periódicamente las tasaciones.(") La revaluación general se inició en 1949 y terminó en 1951-52 a un costo total de $3.9 millones. En la misma colaboraron asesores de la Administración de Servicios Públicos de la Universidad de Chicago. Como resultado de la misma, se produjo un sistema científico de tasación provisto de mapas donde se localizaban las propiedades. Se incluyeron numerosas propiedades que no estaban registradas anteriormente y fueron clasificadas considerando diversos aspectos, tales como localización, estructura y usos. Las fincas fueron clasificadas, también, de acuerdo a su localización, fertilidad, colindancias y se asignaron valores unitarios para tasar las propiedades. No hay duda que el trabajo realizado fue extraordinario y productivo. La contribución sobre la propiedad parece no ser una de mucha aceptación y popularidad tal vez por caer sobre lo que (45) El Mundo, 12 de septiembre de 1945. (46) Ley 117 de 9 de mayo de 1947. (47) Vea: Departamento de Hacienda de Puerto Rico, Tasación y Revaluación de la Propiedad Inmueble, 1958. 77

la gente más estima, su propiedad. Por eso la llamada '`Tasa ción científica" en Puerto Rico se enfrentó a los recesos del pueblo siendo difícil hacer comprender sus objetivos y beneficios.(48) Aún pueden recordarse las burlas a la misma expresadas en la prensa, especialmente por los políticos opuestos al P.P.D.(49) Pero, el gobierno estaba muy consciente de la oposición y del temor de que con la revaluación más alta vendrían contribuciones a la propiedad más altas, también. Por eso, aclaró en diversas ocasiones que, a pesar de la revaluación, la contribución sobre la propiedad no aumentaría y por el contrario el gobierno ajustaría los tipos contributivos de la misma para dejar la carga similar a la existente antes de la revaluación.('°) Esta sensibilidad del gobierno a las reacciones de la opinión pública ante la revaluación de la propiedad, es muy importante debido a cambios introducidos posteriormente a la contribución sobre la propiedad que la debilitaron significativamente. De ahí que pese a la magnífica oportunidad que tuvo el gobierno al hacer la revaluación de la propiedad en 1951 de usar el enorme potencial que tenía como fuente de ingreso, no la aprovechó. En un estudio realizado por el Departamento de Hacienda se había señalado que no empece la importancia de la contribución sobre ingresos, la contribución a la propiedad era una fuente importante de ingresos y podía ser usada como instrumento para aumentar la equidad en el sistema contributivo.(") En el estudio se recomendaba que la contribución sobre la propiedad fuera impuesta sobre bases progresivas para recuperar bastante de la riqueza exenta de la misma por mucho tiempo. No obstante las recomendaciones, tal parece que el Gobierno de Puerto Rico ponderó las (48) Ibid., pág. 6. (49) El Mundo, 17 de marzo de 1951, pág. 10. (50) Ibid., 15 de marzo de 1951, pág. 12. (51) Louis Shere, "A Tax Program for Puerto Rico", National Tax Journal, Vol. VII, No. 1, March 1953, págs. 16-17. El Informe completo fue publicado por el Departamento de Hacienda de Puerto Rico en 1953. 78

condiciones políticas y la necesidad de establecer un sistema contributivo favorable a la inversión, como más importante que las consideraciones de equidad. La revaluación de la propiedad permitió que se pusiera el límite de la deuda pública sobre una base más sólida. Esto era muy importante, dado que desde 1947 la deuda bruta del gobierno comenzó a subir de $10 millones en ese año, a $49.1 en 1955. Es, por lo tanto, importante que la revaluación se realizara precisamente en un período cuando el gobierno empezaba a depender grandemente del crédito público para acelerar el desarrollo económico, especialmente mediante la inversión en obras públicas para desarrollar la infraestructura económica. Esto podría explicar en parte por qué no se realizó la revaluación mucho antes, aunque también podría explicarse por el alto costo de la misma y por la oposición popular. En 1938-49 la contribución produjo al gobierno central $3.3 millones y $8 millones en 1953-54, a pesar de la erosión de la base debida a la exención por hogar seguro de $2,500, y de $4,000 a veteranos de la guerra. De ahí, que a pesar de que el valor de la propiedad había subido dos veces y media de 1940 a 1953-54, solamente 170,000 familias de 445,000 eran tributadas bajo la contribución a la propiedad.(51) Por otro lado, puede explicarse la liberalidad existente respecto a la contribución a la propiedad a base de la promesa del P.P.D. de proveer un hogar a cada familia. 5. La Nueva Ley de Contribución Sobre Ingresos de 1954 En adición a la exención contributiva, el gobierno de Puerto Rico se dió a principios de 1950 a la tarea de crear un clima contributivo más favorable a la inversión privada. En 1950 se había fijado el logro de unas metas económicas para 1960, (52) Department of Finance of Puerto Rico, Annual Report, 1953.54, pág. 65. 79

como por ejemplo, triplicar la producción del país.(5J) Eso serviría para superar significativamente los logros alcanzados, tales como: haber aumentado el empleo de 1940 a 1950 en 173,000; haber aumentado la producción real en 95 por ciento y la producción per cápita en 75 por ciento; haber reducido el desempleo de 18 por ciento a 13 por ciento con una reducción del desempleo de 10,000 para ese período, a pesar de su aumento de 8 por ciento en la población de (1.9 millones en 1940 a 2.2 millones en 1950). El gobierno estimaba que tenía que acelerarse la tasa de crecimiento económico, pues creciendo la economía al mismo ritmo que de 1940 a 1950, se requerían 100 años para reducir significativamente el desempleo a un 5 por ciento de la fuerza trabajadora. Eso requería la creación de 200,000 empleos adicionales, y aumentar la producción de $772 millones a $2.1 billones en 1960. En los primeros cinco años de la década de 1950 a 1960, el gobierno trataría de concentrar sus esfuerzos en atraer empresas que dieran más empleo y en la segunda parte a empresas con mayor capitalización. Esto aliviaría el desempleo a principios de la década y proveería empleos de más alta remuneración en la segunda parte.() La gran importancia que el gobierno daba al ahorro como fuente vital de la inversión se refleja en los mensajes del gobernador a la legislatura y en los informes económicos de la Junta de Planificación.(55) Muñoz Marín defendía enérgicamente la inversión y el ahorro frente al consumo innecesario. En esto refleja la preocupación existente en el gobierno por los hábitos de consumo conspicuo que estaba desarrollando la población a medida que mejoraba la situación económica. Las metas del gobierno hacían necesario ampliar el ámbito de los incentivos a la inversión privada para acelerar el desarrollo económico y elevar los niveles de vida. A su vez el (53) El Mundo, 10 de marzo de 1951, pág. 11 (Mensaje a la Legislatura del gobernador Luis Muñoz Marín). (54) Ibid. (55) Ibid. 80

gobierno reconocía la necesidad de hacer el sistema contributivo más equitativo repartiendo mejor la riqueza. Reconocía la posibilidad de conflicto entre crear nuevos incentivos contributivos y la necesidad de contar con más fondos para ofrecer los servicios vitales.(°) Esto refleja las dificultades de armonizar los diversos objetivos. Sol L. Descartes consideraba que esos objetivos básicos habían sido respaldados por el pueblo en las elecciones generales de 1940.(') No obstante, tal vez en ese momento el objetivo con mayor prioridad era el de ofrecer mayores incentivos a la inversión privada. La reforma a la Ley de Contribución sobre Ingresos en 1954 puede considerarse como mayormente dirigida a ese fin, aunque en el proceso se hizo más equitativa y aumentó su potencial productivo. La contribución sobre ingresos había venido aúmentando en importancia como fuente de ingreso. En 1939-40 los ingresos de la contribución a la propiedad, de la contribución sobre herencias, de la contribución sobre ingresos, o sea de los impuestos directos, generaban 43 por ciento del ingreso neto total, subiendo a 51 por ciento en 1947-48, mayormente debido al impacto de la contribución sobre ingresos. Su productividad había aumentado significativamente desde 1941 mediante los efectos de la guerra, el mejoramiento de la economía y las alzas en las tasas contributivas. En 1947 se le dió carácter permanente a la tasa contributiva adicional progresiva.() En 1951 se estableció con carácter temporero (renovada luego hasta 1953) una contribución adicional de 5 por ciento del ingreso neto a los individuos.() Se justificó la misma como un medio para levantar fondos para subir los sueldos a los 36,000 empleados públicos y así compensar el aumento en el costo de la vida. Hubo oposición a la misma y a su exten(56) Sol L. Descartes, Política Contributiva Insular (San Juan: La Fortaleza, 1949), pág. 4. (57) Ibid., pág. 2. (58) Ley 433 de 14 de mayo de 1947. (59) Ley 220 de 6 de mayo de 1951. 81

Sión. (°°) Muñoz Marín fue criticado fuertemente en la prensa por justificar la contribución adicional de 5 por ciento a base de que no afectaba a 94 por ciento de las personas pero beneficiaba a 99 por ciento de los empleados públicos.(") Muñoz Marín señaló entonces que era necesario subir los salarios y para hacerlo había que subir las contribuciones progresivas.("') No sería esta la última ocasión en que Muñoz Marín usara el principio de subir contribuciones cuando las mismas afectaban menos personas pero beneficiaban a la mayoría. Los cambios aumentaron la productividad de la contribución sobre ingresos y su potencial futuro. Desde entonces las tasas contributivas de la misma han permanecido inalteradas. El objetivo inmediato al enmendar la ley de contribución sobre ingresos que regía con enmiendas desde 1925, era ponerla en una base similar a la ley de contribución sobre ingresos de Estados Unidos. De esa manera los inversionistas norteamericanos no enfrentarían obstáculos contributivos legales, ya que la nueva ley de contribución sobre ingresos se fundamentaría también en las decisiones básicas de las cortes nacionales. Sin embargo, dadas las diferencias entre ambos países la ley de Puerto Rico tendría diferencias como, por ejemplo, respecto a los créditos personales y las tasas contributivas, pero no se afectaría adversamente a los inversionistas potenciales en áreas básicas a los negocios, tales como depreciación, deudas, ganancias de capital e inventarios. En 1949 se elaboró un proyecto de ley sobra esas bases. Fue aprobado finalmente en 1954.( ) Siendo una legislación sumamente complicada, es explicable el que tomara algún tiempo en aprobarse. (60) Asamblea Legislativa de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 1953, págs. 483-484. (61) El Mundo, 17 de marzo de 1951, pág. 10, y 25 de abril de 1951, pág. 5. (62) Ibid. (63) Ley 74 de 6 de agosto de 1954. (Esta ley tomó de modelo la Ley Federal de Contribución Sobre ingresos de 1939). 82

La nueva ley eliminó varias lagunas, eliminó ciertas inequidades e incorporó importantes cambios. Los cambios fundamentales pueden resumirse así: (1) permitió un tratamiento liberal a todas las ganancias de capital (terrenos, valores, etc.) considerando solamente el 25 por ciento de las mismas como ingreso tributable en activos retenidos por 6 meses o más. Esto era un paso de avance sobre la práctica prevaleciente desde 1948 de tributar 25 por ciento solamente en casos de bienes raíces; se introdujo la práctica de poder trasladar las pérdidas de un año atrás y cuatro hacia adelante; se introdujo una deducción fija opcional del 10% del ingreso bruto ajustado que cubría los gastos personales; introdujo la retención en el origen de la contribución. Liberalizó las deducciones por gastos médicos; concedió deducciones por aportaciones a fondos de retiro; adaptó la misma al lenguaje de la ley federal y mejoró su administración. No obstante, dejaba sin cambiar las tasas contributivas sobre el ingreso neto (normal, 7 por ciento; adicional, de 5 por ciento hasta 72%); mantuvo los créditos personales, y mantuvo la planilla conjunta familiar. En esto último se desvió significativamente de la práctica seguida en Estados Unidos desde 1948 de permitir a los matrimonios radicar planillas individuales. Mantuvo, además, la práctica de tributar similarmente a las sociedades y corporaciones. Estableció una contribución normal de 20% sobre el ingreso neto de las corporaciones y sociedades y una adicional progresiva desde 5 por ciento hasta 20 por ciento. El mantener inalterados los tipos contributivos, los créditos personales y retener en el origen el pago de la contribución aseguraron al gobierno un gran potencial productivo de la contribución sobre ingresos. Específicamente, se esperaba un aumento significativo en la recaudación mediante la retención en el origen. La progresividad de la contribución encajaba además dentro de los objetivos del P.P.D. de tributar más los ingresos más altos. Debido a que esas reformas contributivas venían discutiéndose mucho antes de 1954, esto permitió que en algunos 83

sectores se considerara conveniente un alivio mayor a los contribuyentes en la contribución sobre ingresos. De hecho, se hicieron varias propuestas en la Asamblea Legislativa para liberalizar más la ley.(") Al discutirse la nueva ley de contribución sobre ingresos, los partidos de oposición, Partido Estadista Republicano (P.E.R.) y Partido Independentista Puertorriqueño (P.1.R.), sugirieron que se aumentaran los créditos personales. Así el P.I.P. sugirió subir los créditos a los solteros de $800 a $1,200; a los jefes de familia de $2,000 a $2,500; por dependientes a $600, y $1,000 si estos eran estudiantes universitarios. El P.E.R., y especialmente uno de sus líderes más destacados, Luis A. Ferré, elegido gobernador en 1968, estaba de acuerdo también en subir esos créditos y así ajustarlos a los aumentos en el costo de vida. Criticaba al gobierno por mantener esos créditos inalterados desde 1941.(") La oposición recordó, además, al gobierno que ellos habían defendido consistentemente las rebajas contributivas para favorecer a los contribuyentes.( ) Sin embago, el P.P.D. defendió la contribución adicional y se mantuvo firme en su posición de no liberalizar los créditos personales.(") Según Muñoz Marín la población necesitaba los servicios esenciales provistos por el gobierno. Añadía que no se podía beneficiar a un grupo de contribuyentes en perjuicio de niños hambrientos y trabajadores desempleados.(') No obstante, él prometía que una vez llegara a niveles altos de producción, donde la población requiriese menos esos servicios, entonces se concederían las rebajas. Prometía, además, mejorar la eficiencia de los servicios públicos, lo que equivaldría a una rebaja contributiva. En igual forma se opuso públicamente a un aumento en las tasas de la contribución sobre ingresos, según recomendaba un informe de la Junta de (64) Vea: Asamblea Legislativa de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 1953, págs. 483-494. (65) Asamblea Legislativa de Puerto Rico, Diario de Sesiones, pág. 511. (66) El Mundo, 24 de mayo de 1954, págs. 1, 14. (67) Ibid., pág. 1 y Diario de Sesiones, pág. 486. (68) El Mundo, 16 de enero de 1953, pág. 1. 84

Planificación. En 1952-53, en un estudio realizado por la División de Economía de la Junta de Planificación se sugería que se redujeran las deducciones y créditos personales de la contribución sobre ingresos.(°) La recomendación se basaba en la urgente necesidad del gobierno de allegar más fondos para continuar y acrecentar sus programas. Se señalaba, además, la baja proporción que la contribución sobre ingresos constituía del ingreso total. Esta era de sólo 18 por ciento, mientras en los Estados Unidos era de 53 por ciento. Esto se debía en parte a las deducciones y a los créditos liberales en Puerto Rico y a las tasas contributivas relativamente bajas, siendo la normal y la adicional de sólo 12 por ciento, mientras en Estados Unidos eran de 19 por ciento. El estudio sugería, también, subir las tasas contributivas. Un dato interesante del estudio de la Junta de Planificación es que señalaba las dificultades políticas de esas recomendaciones. No obstante, consideraba importante que se ponderaran las mismas frente a la necesidad de fondos que tenía el gobierno. Hay otro estudio sobre el sistema contributivo realizado por el Departamento de Hacienda de Puerto Rico en 1951-52, mencionado antes, que amerita discutirse con relación a la contribución sobre ingresos y a la posición de Muñoz Marín de no subirla.('°) Basándose en las necesidades de dar más incentivos a la inversión privada en Puerto Rico y en la necesidad de compensar la pérdida de ingresos que ocasionaría una reforma recomendada en los arbitrios, el estudio recomendaba que se diera un énfasis mayor a la contribución sobre ingresos a individuos. Esta constituía en 1950-51 solamente 22 por ciento de la recaudación contributiva total, mientras los arbitrios y licencias municipales representaban sobre 40 por ciento de los recaudos. El estudio señalaba, además, que aunque la carga contributiva era relativamente baja (13% de la renta nacional en 1950-51) contenía inequidades en ciertos aspectos, especialmente en los arbitrios. También recomen(69) Junta de Planificación, Informe Económico al Gobernador, 195253, págs. 109-118. (70) Louis Shere, op. cit., págs. 11-15. 85

daba subir el rendimiento de la contribución sobre ingresos reduciendo las deducciones personales de $800, $2,000, y $400 (para solteros, matrimonios y dependientes) a $700, $1,000 y $350 respectivamente, y un alza de las tasas desde 12.5 por ciento, al nivel prevaleciente en Estados Unidos de 20 a 91 por ciento. Estas recomendaciones eran similares a las recomendadas por la Junta de Planificación. Por otro lado, el informe recomendaba un cambio radical en la estructura de la contribución sobre ingresos. Bajo el supuesto de que existía una doble tributación debido al uso del impuesto sobre ingresos a las corporaciones y sociedades por un lado, y por el otro, un impuesto a los dividendos de las mismas, y siendo esa carga adversa a la inversión privada el estudio recomendaba una integración de ambas contribuciones en una sola. Ambas recomendaciones no fueron incorporadas en la Ley de 1954. La primera, o sea la de subir las tasas y reducir los créditos personales, podía traer la oposición de los contribuyentes con efectos políticos adversos al P.P.D. La segunda (la integración) planteaba problemas administrativos difíciles señalados frecuentemente en la literatura de Hacienda Pública como, por ejemplo, el asignar dividendos para propósitos contributivos en casos donde la persona no tiene control de la dirección de la empresa. Desde luego, para esa época la mayor parte de las corporaciones y sociedades en Puerto Rico consistían de muy pocos accionistas y socios. Aún así podrían plantearse serias dificultades administrativas. Además, tal vez la integración de ambas contribuciones podría traer una pérdida de ingresos. Finalmente, la integración podía alterar básicamente el objetivo de poner la contribución sobre ingresos sobre bases similares a la de los Estados Unidos. Precisamente se quería simplificar la ley y reducir las complicaciones administrativas y legales. Shere insistía que para hacer una reforma general en los arbitrios, lo que implicaba una pérdida de ingresos, era necesario subir la contribución sobre ingresos. El no consideró 86

la posibilidad de que los fondos podrían obtenerse de otras fuentes. Otra recomendación del estudio que no fue aceptada fue la de establecer un sistema para promediar los ingresos y así mitigar la progresividad de la contribución sobre ingresos fluctuantes. Esta recomendación planteaba, también, dificultades administrativas ampliamente discutidas en la literatura de la Hacienda Pública. Además, hubiese complicado más la ley cuando el propósito básico era simplificarla. Otras recomendaciones de Shere fueron incorporadas en la ley, a saber: la consideración liberal de las pérdidas de los negocios; la retención de la contribución en el origen y liberalizar el tratamiento a las ganancias de capital en ausencia de un sistema para promediar el ingreso. Puede observarse finalmente que no empece los méritos de las recomendaciones y sugerencias del estudio de Shere y luego de la Junta de Planificación, el gobierno prefirió obviar las dificultades administrativas y políticas, y mantener su objetivo de conservar la contribución sobre ingresos a un nivel relativamente bajo. Muñoz Marín aprovechó muy bien las recomendaciones de esos informes para sentar públicamente su posición al respecto. Así, señaló que no obstante la recomendación de economistas competentes de subir los impuestos él no estaba recomendando un aumento.(") Indicaba que era su deber evitar aumentarlos pero manteniendo la conciencia tranquila ante la gente sufrida y necesitada. Finalmente, señalaba que tenía el deber de representar con justicia a todos los contribuyentes, o sea, a "los del dinero y los del dolor humano", aunque representaba más a los "del dolor humano por tener aquellos más necesidades". Por un lado, con estas declaraciones Muñoz aparecía oponiéndose categóricamente a subir el impuesto posible tomando en cuenta las repercusiones políticas y adversas al clima industrial, mientras, por otro lado, defendía la nece(71) El Mundo, 19 de febrero de 1954, pág. 12. 87

sidad de mantener recaudaciones contributivas adecuadas para atender las necesidades de las masas. Así, como político hábil satisfacía a todos los sectores. La reforma a la Ley de Contribución sobre Ingresos en 1954 recibió adecuada e intensa discusión, estudio y publicidad. En la redacción de la misma participaron expertos en la materia. También fue discutida en los periódicos y luego de su aprobación se publicó un anuncio señalando las diferencias entre la ley de 1954 y la anterior.(") Se celebró, además, un foro en la Universidad de Puerto Rico donde se discutieron ampliamente los diversos aspectos de la nueva ley. Políticamente, la nueva Ley de Contribuciones sobre Ingresos de 1954 creaba poca oposición. De hecho tenía más aspectos favorables que desfavorables. La liberalidad en el tratamiento de las ganancias de capital resultaba muy favorable al sector privado de los negocios y la promoción de nuevas industrias por el gobierno. Desde hacía tiempo, diversos sectores del país habían pedido ese cambio.() Por otro lado, las deducciones liberales sobre gastos médicos, donativos, contribuciones a fondos de pensiones, la introducción de la deducción fija opcional daban un alivio a los contribuyentes individuales. Además, la contribución sobre ingresos todavía cubría una baja proporción de la población (27,000 contribuyentes de una población de 2.2 millones). De ahí, que aunque sus tipos, deducciones y créditos permanecían fijos, no era una contribución que abarcaba grandes masas de la población y así sus efectos políticos adversos eran menores. Por eso fue muy sabia la decisión del gobierno de no introducir más cambios liberalizadores pues así aseguró un enorme potencial productivo. La recaudación total de la misma subió de $31.0 millones en 1955 a $127.3 millones en 1965 y a $250.0 millones en 1970.(") (72) Vea, El Mundo, 2 de diciembre de 1952, pág. 11; 27 de febrero de 1953, pág. 16; 3 de noviembre de 1953, pág. 1; 14 de noviembre de 1953, págs. 1 y 18; anuncio del 11 de marzo de 1955, pág. 15. (73) El Mundo, 27 de enero de 1956, pág. 6. (74) Departamento de Hacienda, Informes Anuales, 1955, 1965, 1970. 88

6. La Reforma General a los Arbitrios en 1956

Antes de 1956 se habían realizado varios cambios en los arbitrios a artículos de uso y consumo, pero consistían mayormente de aumentos en los cigarrillos, gasolina y bebidas alcohólicas. Los arbitrios sobre estos tres renglones no planteaban problemas a la política contributiva pues encajaban bien dentro de las normas tradicionales de la Hacienda Pública de tributar más a los artículos cuyo consumo no debía estimularse. En el caso de la gasolina se justificaba a base de su uso en beneficio de los usuarios de las carreteras. Además, se habían realizado cambios en los arbitrios para reducir los obstáculos al desarrollo comercial e industrial.(") No obstante, el sistema de arbitrios contenía elementos significativos de regresividad al gravarse numerosos artículos de uso general por las clases de bajos ingresos. Tampoco, se había realizado una revisión general de los mismos después de eliminarse en 1941 el impuesto sobre ventas del 2 por ciento y el impuesto a la sal. En diversas ocasiones había pedido una reforma general de los arbitrios. En 1950 el economista Perloff sugirió una revisión de los mismos haciendo una distinción entre artículos necesarios y artículos de lujo.(") El recomendaba la imposición de impuestos altos sobre vinos de precio alto, artículos de joyería, cigarros caros y sobre automóviles de lujo. Por otro lado, recomendaba arbitrios bajos sobre cigarros baratos, camiones y la eliminación de los arbitrios sobre artículos de primera necesidad. Desde 1950 el Departamento de Hacienda de Puerto Rico realizaba estudios sobre la estructura contributiva, incluyendo los arbitrios. El estudio de Shere señalaba que los arbitrios y licencias constituían el componente más importante del sistema contributivo al representar en 1950 un 46 por ciento de la recaudación total estatal y municipal, mientras la contribución sobre ingresos representaba sólo el 26.7 por ciento. De ahí, que recomendaba que se pusiera menos énfasis sobre los arbitrios y se diera más a la contribución sobre ingresos, para reducir así la regresividad de una (75) Louis Shere, op. cit., pág. 8. (76) Perloff, op. cit., pág. 386. 89

buena parte de los arbitrios.(") Shere recomendaba que se bajaran los arbitrios sobre cigarrillos, efectos eléctricos y de gas; eliminar los arbitrios sobre dulces, gas, autobuses, aceites, piezas y accesorios de automóviles, fósforos, neumáticos, tubos de autos. Por otro lado, recomendaba que se subieran los, arbitrios sobre bebidas, cigarros y automóviles caros. En relación a los automóviles, recomendaba que se subiera el arbitrio a 50 por ciento en los de precio sobre $2,000 en vez del 20 por ciento prevaleciente. En 1952-53 la Junta de Planificación de Puerto Rico recomendó reducir el énfasis sobre los arbitrios y aumentar el de las contribuciones sobre ingresos. Su estudio señalaba la regresividad de varios arbitrios especialmente sobre cigarrillos, neveras, estufas, etc. Por otro lado, consideraba bajos los arbitrios sobre gasolina y automóviles. De ahí, que recomendara una baja sobre los arbitrios de artículos necesarios y de alto consumo para personas de bajos ingreso y aumentos en los de la gasolina, lubricantes, aceites, automóviles caros y en artículos de joyería. Respecto a los aumentos en arbitrios a automóviles y a la gasolina señalaba que podían plantearse efectos políticos adversos al gobierno, pero que el impacto podría ser pequeño dado que la proporción de personas usando automóviles era relativamente baja en comparación con los grupos cuyos arbitrios serían rebajados. El Departamento de Hacienda de Puerto Rico, había realizado, además, estudios de incidencia contributiva que reflejaban la regresividad de muchos de los arbitrios.() En 195354 elaboró un proyecto de reforma general de los arbitrios y lo envió al gobernador. En su mensaje a la Asamblea Legislativa de 1953 el gobernador Muñoz Marín expresó la necesidad de una reforma para eliminar los arbitrios en aquellos artículos que ya no constituían lujo; aquéllos que obstaculizaban la expansión de la producción, y subirlos en aquellos (77) Louis Shere, op. cit., págs. 8.11. (78) Department of Finance, Annual Report, 1952.53, pág. 42. 90

artículos de consumo superfluo.() En 1954 reiteró nuevamente lo mismo.( ) La reforma general de arbitrios presentada a la Asamblea Legislativa de Puerto Rico en 1955 provocó debates en la prensa, en el sector privado de los negocios, y en la Asamblea Legislativa, la que compara solamente con la provocada por la tributación mayor a ganancias de capital en 1966. Factores sociales, políticos y económicos afectaron el debate público. Como parte de la controversia, en el aspecto político se produjo un conflicto entre el gobernador Muñoz Marín y el líder del P.P.D. en el Senado de Puerto Rico, Luis Negrón López. Los proyectos presentados a la Legislatura perseguían varios objetivos, a saber: mayor equidad al reducir y eliminar arbitrios en unos ochenta artículos considerados necesidades y así reducir la regresividad de los mismos; eliminar los arbitrios que obstaculizaban el desarrollo comercial, agrícola e industrial. Otro de los objetivos perseguidos era, en el caso de los automóviles, limitar su consumo, evitando así una mayor salida de dinero al exterior, y mejorar el déficit en la balanza comercial de Puerto Rico. Al respecto se indicaba que desde la Segunda Guerra Mundial Puerto Rico había gastado $200 millones en vehículos de motor, piezas, accesorios, y en el año 1954-55, $43.9 millones por ese concepto. Aunque se aceptaba que una parte del gasto en vehículos de motor servía para estimular la industria y el desarrollo económico del país, otra parte era considerada como consumo superfluo, el cual debía controlar el gobierno mediante la vía fiscal. Otro de los objetivos era subir los arbitrios a artículos considerados de lujo como compensación adicional a la pérdida de la eliminación y reducción de otros arbitrios y mejorar la administración de las leyes de arbitrios.(B1) (79) El Mundo, 2 de febrero de 1953, pág. 16. (80) Ibid., 19 de febrero de 1954, pág. 12. (811 Vea: Asamblea Legislativa de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 1955, págs. 565 y 595. 91

jeeps,

Para reducir la regresividad se proponía, por ejemplo, eliminar los arbitrios sobre refrigeradores de menos de $150, estufas de menos de $100, radios de menos de $30, linoleos, efectos eléctricos, bombillas y máquinas de coser. Como incentivos al comercio, la agricultura y la industria se recomendaba entre otras, eliminar los arbitrios sobre incubadoras, aceites, balanzas, maquinillas, tractores de 3 de tonelada o menos, comprensores, etc. Para compensar la pérdida de ingresos por las rebajas de arbitrios se recomendaba aumentar los arbitrios en bebidas alcohólicas (vinos, cerveza, whisky, etc.), cemento, perfumes y automóviles caros. Para mejorar la administración de las leyes de arbitrios se recomendaba agrupar las diferentes y numerosas leyes de arbitrios en una ley básica. Se recomendaba, además, reducir las licencias de automóviles. Aunque la reforma era amplia, balanceada, y relativamente equitativa, algunos aspectos particulares de ella provocaron fuerte debate, en particular el impuesto a los automóviles, el cemento y la cerveza. El debate mayor giró alrededor de los arbitrios sobre los automóviles. Para esa época el gobierno y el P.P.D. habían expresado gran preocupación por la alta propensión del pueblo al consumo superfluo, reflejando, además, una tendencia a utilizar bienes materiales como símbolos de status social. El automóvil de mayor precio era entonces el símbolo más importante. Anteriormente, señalamos la preocupación de Muñoz Marín de disminuir el consumo superfluo para aumentar la inversión y la producción. La legislación sobre automóviles refleja esa preocupación. En los casos del aumento de los arbitrios sobre la cerveza y el cemento, aunque se justificaban a base de la necesidad de buscar ingresos adicionales, la justificación era débil pues se trataba de dos industrias nativas en pleno desarrollo y, por lo tanto, debían estimularse en vez de penalizarse. Por otro lado, el hecho de que la industria del cemento pertenecía a Luis A. Ferré, uno de los principales líderes de la oposición al P.P.D., y en la industria cervecera a la familia 92

Valdés, también adversarios políticos, colocaba al P.P.D. en una posición difícil pues podía ser acusado de intentar castigarlos. La oposición a las partes de los proyectos sobre arbitrios se inició desde temprano. A principios de noviembre de 1955 un grupo de trece representantes de asociaciones comerciales e industriales objetaron varias de las disposiciones de los proyectos como violaciones a las leyes federales de comercio interestatal.(°') El 14 de noviembre el editorial del periódico El Mundo, titulado "Asomos de Regimentación",(') se oponía vigorosamente al propuesto aumento al arbitrio sobre automóviles. Apelaba a la defensa de la libertad individual de escoger en un sistema de libre empresa, considerando el aumento en el arbitrio sobre automóviles como una invasión de ese derecho. Señalaba, además, la satisfacción de aspiraciones personales que producía tal consumo. Otro argumento señalado era que el alto consumo en los Estados Unidos era beneficioso habiendo colocado al país en el más alto nivel de vida. Se criticaba la política de tratar que la gente conservara y usara más los carros viejos. Se hacía la advertencia, además, de que una vez empezaba el gobierno a regimentar algún aspecto de la vida personal eventualmente invadiría otras áreas de la esfera privada. Como dato interesante, se señalaba que la filosofía detrás del aumento en los arbitrios a automóviles se originó en un viaje de Muñoz Marín a Europa, el cual lo convenció, al observar allá hábitos de consumo moderado, que el consumidor puertorriqueño estaba gastando demasiado en artículos de lujo y ahorrando muy poco. Este criterio era compartido también, por otros altos líderes del P.P.D. En la Asamblea Legislativa el ataque se concentró en ciertos aspectos de las leyes de arbitrios, y especialmente en las de automóviles. El Dr. Gilberto Concepción de Gracia, líder del P.I.P y miembro del Senado, atacó la propuesta argumentando, entre otras cosas, que la medida obstaculizaría la in(82) El Mundo, 3 de noviembre de 1955, pág. 1. (83) Ibid., 14 de noviembre de 1955, pág. 6. 93

dustria y privaría a la gente de adquirir automóviles de alta calidad que necesitaban para sus trabajos y profesiones.(°') Se quejaba de que el gobierno no había hecho caso a la protesta pública. Para sostener sus argumentos presentó un editorial del periódico El Mundo del 3 de diciembre de 1955. Señaló, además, que como resultado del alza de arbitrios se afectarían adversamente a las personas que trabajaban en el negocio de distribución de automóviles. Finalmente, indicaba que el automóvil era una necesidad y no un lujo. Otro miembro del P.I.P., Francisco M. Susoni, expresó puntos de vista similares, añadiendo que le parecía inconstitucional la propuesta pues el gobierno no tenía el poder de impedir que los consumidores adquirieran determinadas marcas de automóviles.() Sugirió como alternativa para lograr incrementar el ahorro personal y disminuir el consumo superfluo, el que se hiciera una campaña educativa dirigida a tales objetivos. Atacó el mal ejemplo que daba el gobierno al usar automóviles caros. Recalcó, además, que el gobierno no había realizado un estudio sobre los hábitos de consumo de la clase media para sostener así su propuesta. Recomendaba que se estableciera en Puerto Rico una fábrica de ensamblaje de automóviles para reducir los costos de los mismos. El P.I.P. propuso, también, enmiendas al proyecto para reducir el arbitrio sobre los automóviles.() La oposición del P.I.P. parecía inconsistente con su filosofía independentista, pues como se indicó antes, una de las bases de la medida era disminuir el déficit en la balanza comercial de Puerto Rico con Estados Unidos al que contribuía el gasto total en automóviles en $43.9 millones anuales. Un senador del P.P.D. les llamó la atención al respecto.('') El P.I.P. defendió su posición indicando que la extravagancia en el consumo estaba estimulada por el propio gobierno, que por otro lado eximía de arbitrios las grandes empresas comerciales de (84) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1955, págs. 584.594. (85) I bid., págs. 589, 631. (86) Ibid., pág. 634. (87) Este fue el senador Lionel Fernández, ibid., pág. 591. 94

Estados Unidos.() Además, el P.I.P. sostenía siempre que para poder bregar efectivamente con l 's problemas básicos de Puerto Rico era necesaria la independencia de los Estados Unidos. Más aún, el P.I.P. fue consistente en su filosofía al oponerse al aumento en los arbitrios a las empresas locales del cemento y de la cerveza.() No obstante, tal parece que la actitud del P.I.P. al oponerse al alza de arbitrios en automóviles se fundamentaba básicamente en consideraciones políticas. Las elecciones generales se celebrarían en 1956, habiendo el P.I.P. ganado fuerza electoral en 1952 era natural que tratara de aumentarla. Por eso, se alió a la oposición tratando de capitalizar del revuelo levantado en la prensa contra el P.P.D., en un asunto bastante sensitivo a la opinión pública. El otro partido de oposición, el partido Estadista Republicano, P.E.R., manifestó estar de acuerdo con los objetivos de la reforma de arbitrios, pero consideraba que respecto a los automóviles no debía utilizarse el sistema fiscal como medio de controlar el consumo conspicuo. El P.E.R. consideraba que el mejor medio era educar el pueblo sobre hábitos de consumo y ahorro, y no a través del sistema contributivo cuya función básica era la de recaudación de impuestos.(`°) Se señalaba, además, que la democracia permite a cada persona adquirir los bienes de consumo libremente. Luis A. Ferré, mienbro del P.E.R. estaba de acuerdo con la reducción en arbitrios en bienes necesarios pero no consideraba justificado el aumento en arbitrios sobre automóviles pues los mismos no eran lujo y sí artículos necesarios.(") Al respecto, recomendó una reducción en los arbitrios sobre automóviles de bajo precio y recordó que en 1953 su partido había recomendado una baja en los mismos. Señaló, además, los posibles efectos adversos sobre la producción y el empleo local en la industria automovilística. Curiosamente, apuntó que en Francia e Italia la aspiración de un obrero era (88) Vea la declaración de Archilla Laugier, en Ibid., pág. 380. (89) Ibid. (90) Vea: declaración de Miguel A. García Méndez, en ibid., págs. 587, 625. (91) Ibid., págs. 373, 374, 379. 95

tener una bicicleta; en Alemania tal vez un automóvil pequeño, pero en los Estados Unidos era tener un automóvil habiéndose convertido el mismo en necesidad. Por lo tanto, dado qu 'Puerto Rico estaba integrado a Estados Unidos, el automóvil debía estar disponible para todos. Además, indicaba que los puertorriqueños empleados en fábricas de automóviles en Estados Unidos enviaban dinero a la isla, de modo que el consumo local de automóviles los ayudaba a ellos también.('') Recomendaba, finalmente, una expansión del crédito para aumentar la capacidad de consumo de la gente. Puede observarse, nuevamente, la consistencia de Luis A. Ferré en recomendar rebajas en impuestos, algo que llevó a cabo una vez fue elegido gobernador en 1968. Contra esa argumentación, el P.P.D. mantuvo su posición de defender el objetivo básico de dar al pueblo la oportunidad de ajustar su consumo de acuerdo a sus medios y no verse agobiado por las deudas.('') Defendía su obligación de canalizar el consumo personal a través de medios fiscales. Le preocupaba profundamente la salida anual al exterior de gastos en automóviles, lo que agravaba el déficit en la balanza comercial. Al respecto argumentaba que con una base de $48 millones (equivalente al gasto total anual en automóviles), Fomento Industrial había promovido en nueve años 343 fábricas y 25,000 empleos, de modo que en 10 años con una inversión total de unos $400 millones equivalentes al gasto total en automóviles se podrían establecer numerosas fábricas y crear hasta 50,000 empleos.(') También se criticó el uso indebido del automóvil de lujo como símbolo de status social, especialmente aquéllos acompañados de aditamentos lujosos. Para reforzar su argumentación, el senador Luis Negrón López presentó en el Senado un artículo de la revista Lif e con fotografías donde se demostraba el abuso del consumo y el crédito. Recordó, además, el compromiso del P.P.D. desde 1940 de orientar al pueblo, siendo esta una buena ocasión para hacer(92) Ibid., pág. 379. (93) Ibid., págs. 591.595. (94) Vea declaración de Luis Negrón López en ibid., pág. 604. 96

lo. Añadió que los impuestos, las aduanas, los precios, etc., eran medidas de regimentación y su uso estaba justificado. Atacó la oposición de la prensa a la medida y especialmente los de las empresas dedicadas a la distribución de automóviles.(") El entonces Secretario de Hacienda, Dr. Rafael Picó, defendió, también, el aumento en los arbitrios a automóviles especialmente como medio de evitar la salida al exterior de unos $43.9 millones al año. En la prensa del país se continuó la oposición vigorosa al propuesto aumento de los arbitrios sobre automóviles. Una parte de los ataques iba dirigida al senador Luis Negrón López considerado el promotor de las medidas que subían los arbitrios a automóviles, cemento y cerveza. Los grandes intereses comerciales locales y de Estados Unidos se oponían también.(") Surgieron nuevamente los ataques a la medida en término del peligro que representaba como instrumento de regimentación. ( 97) La reforma sobre arbitrios fue aprobada por la Asamblea Legislativa. Al aprobarse nuevamente el P.P.D. acusó a la prensa por su oposición a la medida sobre automóviles y de no haberle dado al pueblo la oportunidad de expresarse al respecto. Esta acusación fue fuertemente rebatida por la prensa.(98) No obstante la aprobación del proyecto sobre automóviles, los ataques continuaron. La Federación de Comercio de Puerto Rico acusó al gobierno de poner obstáculos al negocio de distribución de automóviles.(") Un anuncio publicado por dos asociaciones comerciales e industriales preguntaban al (95) Ibid. (96) Ibid, 17 de noviembre de 1955, pág. 5 (columna de E. Combas

Guerra, "En Torno a la Fortaleza").

(97) Ibid., 8 de diciembre de 1955, pág. 6. El Lcdo. Enrique Córdova

Díaz consideraba que no se debía usar el poder contributivo para regimentar y que el automóvil era un símbolo de progreso. (98) Ibid, 9 de diciembre de 1955, pág. 1. (99) Ibid., 14 de diciembre de 1955, pág. 2. 97

pueblo si deseaban que sus vidas fueran regimentadas por el gobierno con el arbitrio sobre automóviles.( ) El gobierno contestó defendiendo los objetivos perseguidos con la medida. Luego el 5 de enero de 1955, un grupo de banqueros, distribuidores de automóviles, e industriales se entrevistaron con el gobernador Muñoz Marín para pedirle que no aprobara los proyectos subiendo los arbitrios a automóviles, cemento y cerveza. Esteban Bird, distinguido economista y banquero, planteó los posibles efectos adversos sobre la industria del cemento y de la cerveza. Aunque aceptaba que el costo del cemento en la construcción de hogares era relativamente bajo, un aumento en su precio podría crear inseguridad en el sector privado. Respecto a los automóviles, planteó la debilidad del argumento de subir el arbitrio como instrumento para reducir su consumo. Le indicó al gobernador que el mejor instrumento era el control del crédito en la compra de automóviles. ('°') Nuevamente, un editorial del periódico El Mundo pedía al gobernador que reconsiderara su posición, volviendo a insistir en la educación a los consumidores como el instrumento más adecuado para lograr el objetivo de la medida de reducir el consumo de automóviles. También mencionó el control del crédito como otro posible instrumento.('°') Finalmente, consideraba el impuesto al cemento como un castigo a una industria local, posiblemente motivado por razones políticas. El 12 de enero de 1955, el gobernador Luis Muñoz Marín indicó que continuaba estudiando los proyectos sobre arbitrios. Señalaba que las medidas eran atacadas por algunas casas comerciales pero también defendidas por consumidores y amas de casa, según se evidenciaba en las cartas y tele gramas pidiéndole la aprobación de las medidas. Esto evidenciaba que el gobierno estaba reclutando diversos sectores en respaldo a las medidas sobre arbitrios. Así, el 20 de enero de 1955, en un anuncio publicado a página entera, distintos grupos comerciales, agrícolas, obreros, conductores de automó(100) Ibid., pág. 15. (101) Ibid., 15 de diciembre de 1955, págs. 1 y 26. (102) Ibid., 13 de diciembre de 1955, pág. 6 y 6 de enero de 1955, pág. 6. 98

vilés, amas de casa y consumidores, pedían la aprobación de las medidas sobre arbitrios.('°') El anuncio presentaba en detalle cómo las medidas beneficiaban a los distintos sectores. Entre ello se destacaban algunos líderes de uniones obreras. El anuncio pedía al gobernador que no hiciera caso a las protestas de "los poderosos" para impartir justicia. Para dramatizar el respaldo a dichas declaraciones al firmar el gobernador las medidas se encontraban presentes varias personas representando a los distintos sectores que las respaldaban.('°') No obstante al firmar las leyes, el gobernador expresó tener dudas respecto a los aumentos en los arbitrios del cemento y la cerveza. Próximas las elecciones de 1956, el P.P.D. utilizó las medidas sobre arbitrios en la campaña política, haciendo claro al electorado los beneficios de las medidas. Al respecto, Muñoz Marín, aclaró a los líderes del P.P.D. el alcance de las mismas, y los instruyó para explicarle al pueblo los beneficios que recibirían las amas de casa, los comerciantes, agricultores, industriales, etc.('°~) Se les dió además, una gran cantidad de material impreso donde se explicaban las medidas en forma sencilla y sus beneficios a cada sector. Se explicaba, también, la justificación de aumentar los arbitrios a las bebidas alcohólicas, a los automóviles y al cemento. Respecto a las rebajas en las tablillas de automóviles se indicaba el propósito de que se conservaran más los automóviles y así poder adquirir otros bienes de consumo más necesarios. Poteriormente, Muñoz Marín pidió a la legislatura que eliminara el aumento al arbitrio del cemento. Esto produjo un (103) Ibid., 20 de enero de 1955, pág. 11. (104) Ibid., 21 de enero de 1955, pág. 16 (Ley de Arbitrios Núm. 2 del 21 de enero de 1956). La parte respectiva a arbitrios a automóviles quedó en la siguiente forma: en automóviles hasta de $1,800 de precio de venta, la tasa permanecía en 20%; entre $1,800 y $2,300, $360 + 60% del exceso de $1,800; sobre $2,300 $660 + 80°/o del exceso sobre $2,300. El precio de venta era el costo de fábrica más gastos de transportación, siendo por lo tanto el precio al consumidor mucho más alto). (105) Ibid., 27 de enero de 1955, pág. 23. 99

serio conflicto entre él y el senador Negrón López quien renunció a su posición en el Senado. Muñoz Marín indicó que aunque consideraba justificado el aumento en el arbitrio al cemento éste podía eliminarse y obtenerse los ingresos adicionales a través del aumento automático en ingresos producidos por el crecimiento de la economía del país. Desde luego, esta acción posterior de Muñoz Marín debilitaba bastante los ataques al P.P.D. de castigo político a la empresa de uno de sus adversarios, y era posible que le ganara más simpatías en el electorado. Más tarde, Luis Negrón López regresó al Senado de Puerto Rico. El P.P.D. ganó nuevamente las elecciones de 1956 por amplio margen, obteniendo más del 60 por ciento de los votos. En términos generales, puede decirse que la reforma general en arbitrios le fue favorable electoralmente. El arbitrio acíicional sobre automóviles afectaba a una proporción relativamente baja del electorado mientras los otros aspectos beneficiaban a una alta proporción. La reforma de arbitrios lucía, además, balanceada, justa y recibió adecuada publicidad por parte del gobierno. No hay duda que esa reforma redujo la regresividad de los arbitrios y era en los otros aspectos favorable a la agricultura, al comercio y la industria. No obstante, respecto a los automóviles sus efectos no fueron muy favorables al logro de los objetivos del gobierno. En 1950 en Puerto Rico habían 60,565 automóviles registrados, subiendo en 1954 a 95,739, lo que había creado alarma en el gobierno. No obstante la intención de detener su consumo, en 1960 el número de vehículos subió a 179,657, y en 1966 a 367,247.('°°) Actualmente hay registrados unos 600,000 automóles. En 1956 el valor de las importaciones de automóviles era de $8.9 millones, subiendo a $28.5 millones en 1960 y a $102.8 millones en 1970.('°') En 1956 los gastos de consumo en transportación eran de $93 millones, subiendo en 1960 a $154 mi-

loo

(106) Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1966, pág. 149. (107) Ibid., 1970, pág. A28.

llones y a $515 en 1970.('°) Mientras tanto, el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos de Puerto Rico subió de $201 millones a $324 millones en 1966, y a $1.2 billones en 1970.('°°) En resumen, el aumento en los arbitrios en automóviles en 1956 no sirvió adecuadamente al propósito de reducir su consumo y mucho menos a ayudar a reducir el desbalance en la balanza comercial de Puerto Rico. Pueden señalarse varias razones que limitaban el logro de ese objetivo, a saber: (1) el subir los arbitrios a automóviles era un instrumento débil al dejar abiertas y, posteriormente, liberalizarse las facilidades de crédito para consumo general y de automóviles; (2) bajo esas condiciones liberales de crédito se avivaba, además el uso del automóvil como símbolo de status social alto, especialmente los de más precio; (3) dadas las relaciones con Estados Unidos, Puerto Rico no podía poner trabas directas sobre las importaciones de automóviles; (4) el efecto demostración, o sea el deseo de seguir patrones de consumo de los países más avanzados es más fuerte aquí, dado que estamos atados a la economía más avanzada del mundo y sometidos, además, a una propaganda comercial masiva y continua. En esas circunstancias se le hacía difícil al gobierno de Puerto Rico controlar efectivamente el consumo de automóviles, máxime cuando el mismo parecía no estar dispuesto a hacer uso de otro instrumento más efectivo como el control del crédito para la compra de automóviles. De haber usado ese otro instrumento la oposición hubiere sido tal vez mayor, pudiendo afectar electoralmente al P.P.D. Lo anterior, es un buen ejemplo de cómo al utili;arse un instrumento débil no es posible lograr los objetivos básicos de la política pública. Desde luego, es posible que el objetivo básico de la medida sobre automóviles fuera recaudar más ingresos, siendo secundario el objetivo de reducir su consumo y, a lo mejor, fue utilizado para justificar mejor el aumento en arbitrios. De otra manera, habría que concluir que el gobierno se comportó en forma bastante ingenua (108) Ibid., pág. A-8. (109) Ibid., pág. A-11. 101

al creer que podía lograr esos objetivos sin utilizar otros medios simultáneamente. La Tabla VI nos ilustra a grandes rasgos la situación de los ingresos periódicos del gobierno para el período de 1947 a 1956. Especialmente notamos las bases del sistema s`egún establecidas en el período anterior, y en parte la influencia de las reformas establecidas de 1950 a 1956 y discutidas en éste capítulo. Con relación a la contribución a la propiedad puede observarse el lento crecimiento de la misma hasta 1950. Luego se observa en 1952 los efectos de la revaluación general en términos de los ajustes que conllevaba la misma. Para 1954 pueden observarse los efectos favorables de la revaluación general. No obstante, se observa también que debido a la política del gobierno central de no mantener los tipos contributivos prevalecientes al revaluar, se redujo el potencial de la contribución a la propiedad como una fuente importante de ingresos. Respecto a la contribución sobre ingresos la tabla refleja la importancia de la misma como una fuente importante, especialmente cuando se redujeron significativamente los ingresos por embarques de ron a Estados Unidos. Puede observarse además el notable crecimiento de la misma de 1955 a 1956 posiblemente como reflejo de la reforma a la misma en 1954. La tabla indica, también, el enorme potencial de los impuestos sobre artículos de uso y consumo especialmente en tres renglones (tabaco, petróleo y bebidas alcohólicas). Se demuestra además que las bases del sistema contributivo de Puerto Rico las constituían la contribución sobre ingresos y los arbitrios a artículos de uso y consumo. Esas bases se establecieron en el período anterior y se solidifican en el período estudiado en este capítulo.

102

TABLA VI

INGRESOS PERIODICOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO DE 1947 a 1956 (En millones de dólares) FUENTE DE FUENTES ESTATALES

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954

1955

1956

66.5

83.7

81.6

90.4

93.8

1049

114.3

120.9

128.9

139.8

77.0

82.4

932

103.0

109.0

115.1

1253

Contributivas

61.6

75.5

71.7

Propiedad

3.1

3.4

3.3

5.4

5.5

2.2

5.5

8.7

8.8

9.1

21.7

31.0

26.4

28.0

27.7

34.0

34.7

33.6

32.0

40.8

1.2

Artículos

32.1

35.3

36.2

40.2

44.5

52.1

57.8

60.8

68.7

69.1

Licencias

4.3

5.5

2.7

3.9

3.7

4.1

4.7

4.9

5.1

4.9

13.4

11.4

11 7

11.3

11.9

13.7

14.5

26.9

10.8

16.1

18.8

27.1

29.0

33.8

35.1

372

393

93.4

945

97.7

1092

120.9 : 133.9

148.1

156.0

166.1

1792

Ingresos Herencias y Donaciones

No - Contributivos DE FUENTES NO ESTATALES* TOTAL

Incluye derechos de aduana, arbitrios sobre embarques y ayudas federales.

Fuente: Esta información fue obtenida de la Oficina de Estudios Económicos y Financieros del Departamento de Hacienda de Puerto Rico.

7. Cambios en el Proceso Presupuestario En los comienzos de 1950 uno de los conceptos claves en el gobierno de Puerto Rico era la necesidad de adoptar prioridades en el uso de los fondos públicos. Había una preocupación continua por distribuir los recursos del gobierno en la forma más eficiente para el logro de los objetivos de la política pública. El gobernador Muñoz Marín expresaba continuamente esa preocupación. En 1950, la División de Economía de la Junta de Planificación estableció un sistema de prioridades para el uso de los recursos gubernamentales. Dividió las prioridades en cuatro grupos.("°) .En el primer grupo incluyó las actividades directamente relacionadas con el programa de desarrollo económico, tales como: desarrollo agrícola e industrial; educación primaria, secundaria y profesional; transportación interna y externa; desarrollo de energía eléctrica para usos industriales, etc. En el segundo grupo incluyó actividades secundarias al desarrollo económico, tales como: teléfonos, transportación en autobuses, facilidades de acueductos y alcantarillados, protección y otras. En el tercer grupo incluyó actividades indirectas al desarrollo, como por ejemplo, hospitales, electrificación rural. El último grupo incluía servicios sociales no relacionados al desarrollo económico, pero esenciales para proveer una mejor vida comunal, como por ejemplo, parques, bienestar social, pensiones. En mayor o menor grado el gobierno ha tratado de seguir ese sistema de prioridades a través del tiempo. No obstante, ha enfrentado siempre el dilema de utilizar los fondos públicos mayormente en actividades para estimular el desarrollo económico a largo plazo y el de proveer las necesidades inmediatas más urgentes cómo bienestar y nutrición. Los informes presupuestarios del gobierno reflejan esas prioridades y las dificultades de mantenerse dentro de las mismas.

(110) División de Economía y Estadísticas, Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Acerca del Desarrollo Económico de Puerto Rico, 1951. 104

La presentación del presupuesto modelo anual continu., mejorando. Para 1951 se habían reducido significativamente los fondos especiales y las asignaciones permanentes, enriqueciéndose de esa forma el fondo general. AI respecto, la proporción de arbitrios y licencias designadas para actividades específicas en fondos especiales, fue reducida considerablemente, constituyendo menos de 2.5 por ciento de los ingresos por arbitrios y licencias para 1951.(") Además, el Negociado de Presupuesto fue reorganizado creándose una División de Estadísticas y otra de Organización y Métodos. Para 1953, el presupuesto anual incluía información sobre todos los fondos especiales; una distribución funcional del presupuesto expresándose las prioridades del gobierno; información sobre cuentas especiales del gobierno tales como el Fondo del Seguro del Estado, la Comisión Industrial, y la Lotería. En 1954, la Asamblea Legislativa de Puerto Rico estableció la práctica de hacer asignaciones presupuestarias englobadas, dándole así más discreción al ejecutivo en la distribución de los fondos. Se eliminó, también, la práctica de incluir en el documento presupuestario la lista de puestos del gobierno. Pero aún el documento presupuestario era del tipo de clasificación o sea representaba los gastos por objeto de gasto y no a base de programas. No obstante, para 1955 se observa un interés por parte del Negociado de Presupuesto en elaborar un presupuesto por programas (performance-budget). Durante el período considerado, el gobierno continuó su política de gastos públicos a base de las prioridades establecidas, según lo ilustra la Tabla VII. ( Véase pág. lOo). Puede observarse que la instrucción pública y la salud representan el 50 por ciento de los gastos. También se demuestra la alta prioridad dada a la instrucción pública (cerca de 30 por ciento). La Tabla VII ilustra, además, la importancia del fomento agrícola e industrial y especialmente de la transportación. Esta última, unida a la de protección y administración general refleja los efectos del desarrollo económico sobre la economía y la sociedad.

(111) Shere, op. cit., pág. 8. 105

parte del Negociado de Presupuesto en elaborar un presupuesto por programas (performance-budget). Durante el período considerado, el gobierno continuó su política de gastos públicos a base de las prioridades establecidas, según lo ilustra la Tabla VII. Puede observarse que la instrucción pública y la salud representan el 50 por ciento de los gastos. También se demuestra la alta prioridad dada a la instrucción pública (cerca de 30 por ciento). La Tabla VII ilustra, además, la importancia del fomento agrícola e industrial y especialmente de la transportación. Esta última, unida a la de protección y administración general refleja los efectos del desarrollo económico sobre la economía y la sociedad. En cuanto a la deuda pública central, se incluyen datos sobre este período en el Capítulo V. TABLA V I I

ASIGNACION DE FONDOS DEL GOBIERNO CENTRAL POR FUNCION: 1948, 1950, 1952, 1956 (En millones de dólares) FUNCION

1948

1950

1952

1956

Instrucción Pública

Salud

Bienestar Público

Fomento Industrial

Fomento Agrícola

Transportación

Administración General

Protección

Otros Servicios TOTAL

126

158

Fuente: Junta de Planificación: Informe Económico al Gobernador, 1970. 106

CONCLUSIONES El período de 1947 a 1956 puede considerarse el más importante en la historia de la política fiscal en Puerto Rico. Durante el mismo se introdujeron reformas fundamentales al sistema contributivo y al proceso presupuestario. También, se establecieron las bases del programa de desarrollo industrial. En la parte contributiva las nuevas leyes de exención contributiva industrial aprobadas en 1947 y 1948 representan el cambio dramático en la política del gobierno de propiciar la industrialización por medio de estímulos al sector privado en vez del gobierno establecer y operar las industrias. O sea, es el cambio de un enfoque tipo socialista hacia uno capitalista. Puede decirse que la exención contributiva industrial fue la "tabla de salvación" del gobierno y el P.P.D. en un momento en que su programa de industrialización mostraba síntomas de fracaso, y de ser un débil instrumento para ayudar a resolver los problemas básicos del país. El mismo fue adoptado, además, en un momento en que la filosofía del Nuevo Trato perdía terreno y se planteaba la posibilidad de un triunfo electoral republicano en Estados Unidos. Es posible que Muñoz Marín y los altos líderes del P.P.D. se percataran de ello y decidieran establecer las bases de un programa de industrialización simpático a la libre empresa y al gobierno de Estados Unidos. Cabe recordar la oposición al programa de industrialización y al gobernador Tugwell por parte de la prensa local y de Estados Unidos, por intereses económicos operantes en ambos países y por miembros del Congreso federal. Por otro lado, el P.P.D. tenía necesidad de encontrar un instrumento rápido y productivo para acelerar el desarrollo económico y lo encontró en la exención contributiva industrial. Al adoptar el programa de exención contributiva el P.P.D. a la vez se alejó de su idéal de independencia y caminó hacia el status de autonomía establecido oficialmente en 1952 al crearse el Estado Libre Asociado de Puerto Rico. De paso cerró también por mucho tiempo el camino hacia la estadidad. La razón es obvia. La exención contributiva industrial se fun107

damenta en las peculiares relaciones políticas y económicas establecidas en 1952, mencionadas anteriormente. Resultan interesantes, además, las discusiones que hubo respecto a posibles alternativas al programa de exención contributiva industrial una , vez que expirase la ley de 1948. No empece los méritos de las alternativas presentadas, especialmente las de Sol L. Descartes, el gobierno decidió continuar y ampliar los alcances de dicha legislación, posiblemente debido al éxito logrado con ese instrumento en atraer grandes cantidades de capital desde Estados Unidos. El gobierno prefirió, además, no complicar la misma mediante las diversas fórmulas introducidas para limitar su uso. En el proceso, el gobierno no pareció considerar que la exención contributiva industrial favorecía grandemente al capital norteamericano y muy poco al capital local dado que las industrias exentas establecidas al venir aquí tenían allá un mercado establecido, y fuentes de capital, mientras el capital local carecía de las mismas a pesar de que podía también acogerse a la exención contributiva. Al respecto, es posible que el gobierno de Puerto Rico considerase muy difícil y lento el lograr que el empresario local invirtiese en industrias. Siendo su objetivo un desarrollo acelerado posiblemente consideró que al igual que en otros países, el desarrollo inicial tenía que realizarse con inversiones masivas de capital del exterior. Tal vez mantenía la esperanza de que una vez avanzara el desarrollo industrial, se lograría una inversión de capital local en la industria. La realidad es que su decisión entonces de depender casi exclusivamente del capital exterior eclipsó bastante las posibilidades de estimular al capital local, no empece al alto desarrollo económico del país. Aún hoy, se depende cada vez más de grandes importaciones de capital. Podría criticarse al gobierno por no preferir un desarrollo económico más lento pero cimentado en sus fuerzas internas. Pero cabe recordar los enormes problemas de desempleo y de miseria que enfrentaba el país para esa época y, por lo tanto, la necesidad del. gobierno de buscarle soluciones inmediatas y prácticas. Tal vez tienen más fundamento las críticas de que a través del tiempo, el gobierno ha realizado pocos esfuerzos 108

para desarrollar una formación de capital local más sólida. Sin embargo, debe señalarse, que dadas las relaciones político-económicas entre Puerto Rico y Estados Unidos, el gobierno local no puede hacer uso de instrumentos restrictivos para limitar la entrada de capital desde Estados Unidos. No obstante, aún dentro de esas limitaciones el gobierno de Puerto Rico pudo haberle dado más consideración a las recomendaciones de Descartes de establecer una política contributiva a largo plazo que fuera eliminando la exención contributiva y a la vez reduciendo las contribuciones a los negocios. El establecimiento de tal política hubiese sido por lo menos un instrumento efectivo al desarrollo del capital local al alcanzar el país altos niveles de desarrollo. Todo lo anterior plantea las complejidades de la política pública y los problemas de los hombres que la manejan en decidir y escoger un camino en momentos críticos. La tasación y revaluación de la propiedad real en 195051 constituye otra reforma contributiva importante durante el período de 1947 a 1956. La misma trajo equidad en el tratamiento contributivo respecto a la contribución a la propiedad y colocó el margen prestatario del gobierno en una base más real. La nueva ley de contribución sobre ingresos establecida en 1954 representó, también, un esfuerzo por darle más equidad a los contribuyentes. Pero, sobre todo, constituyó un paso de avance para modernizar la ley y especialmente establecer un clima más favorable a la inversión desde los Estados Unidos al adaptarla a las leyes federales. La introducción de un tratamiento más liberal a las ganancias de capital constituyó el principal incentivo para estimular la inversión pues junto a la exención contributiva industrial se estimulaba una mayor afluencia de capital del exterior. La reforma general de arbitrios llevada a cabo en 1955 y 1956, constituye otro paso de avance en darle al sistema contributivo de Puerto Rico más equidad reduciendo la regresividad. Sobresale en esa reforma, la reducción de arbitrios en el comercio, la agricultura la industria como un 109

medio de facilitar el desarrollo económico de esos sectores. Pero, sobre todo, es interesante esa reforma por la controversia que creó en diversos sectores del país, particularmente la cuestión del aumento en los arbitrios a automóviles. Respecto a los automóviles un objetivo adicional era lograr aminorar el consumo conspicuo de los mismos y así reducir en algo el déficit en la balanza comercial de la isla. Era la primera vez que el gobierno de Puerto Rico establecía un instrumento para reducir el consumo y estimular hábitos de frugalidad en la población. Al hacerlo, tocó un área muy sensitiva, pues para esa época el automóvil caro y de marcas específicas de fábrica constituían un símbolo de status social alto. Afectó, además, el negocio de distribución de automóviles, el que dejó sentir inmediatamente su protesta. Los partidos políticos opuestos al P.P.D. capitalizaron la protesta de varios sectores y de la prensa para atacar al gobierno. Pero también el gobierno se defendió de los ataques reclutando el respaldo de varios de los sectores favorecidos por los otros aspectos de la reforma de arbitrios. Las estrategias seguidas con la revaluación de la propiedad real, la nueva ley de contribución sobre ingresos y la reforma general de arbitrios poseen varios elementos comunes. En primer lugar, las reformas fueron introducidas luego de amplio estudio, o sea, no fueron introducidas súbitamente. En segundo lugar, recibieron amplia publicidad dando oportunidad a las personas afectadas de plantear sus puntos de vista. En tercer lugar, formaban parte de una reforma fundamental al sistema contributivo dirigida a modernizarlo y a darle más equidad. Este período es crucial también en términos de las dos hipótesis. Las grandes reformas fiscales establecidas durante el mismo fueron posibles debido al enorme poder político del P.PD. y Muñoz Marín. Se evidencia, además, la relativa autonomía del poder político central de las presiones de diversos grupos políticos, económicos y sociales. En particular puede mencionarse el éxito de la revaluación general de la propiedad, la cual, como se discute más adelante, generalmente plantea serias dificultades al poder político. De he110

cho, es posible que esa reforma fiscal tuviera que esperar a ponerse en vigor bajo las condiciones prevalecientes entonces de un gran control del poder público. El enorme poder político del gobierno central pudo obviar las posibles dificultades políticas. Posteriormente, al introducirse la reforma a la contribución sobre ingresos, el gobierno central no cedió a las presiones de los otros partidos políticos, para liberalizar la misma más allá de lo propuesto originalmente. Esto se deduce del análisis del debate legislativo. Finalmente, la reforma general de arbitrios en 1956, es el mejor ejemplo de la autonomía que gozaba el poder político central. El gobierno combatió ampliamente la oposición a la parte más sensible de la legislación (la relativa a automóviles). Tampoco cedió a las presiones de los grupos de intereses. Durante ese período se acelera el desarrollo económico y aumentan significativamente las recaudaciones contributivas. Más aún, el gobierno acelera su política de proveer mayores servicios públicos. De hecho, como se discute luego en el capítulo VI, en esas primeras etapas mejora la distribución de ingresos. Pero también, como se ha insinuado en las conclusiones previas, el período es relevante en términos de la segunda hipótesis. De hecho, en la revaluación general de la propiedad, hay leves asomos de la sensibilidad del gobierno a la presión externa. Esto ocurre, al ajustar los tipos contributivos para mantener la carga de la contribución a la propiedad relativamente al nivel anterior y así evitar efectos políticos adversos. Por otro lado, la exención contributiva industrial como estrategia de acelerar el desarrollo económico, comienza a producir resultados favorables. Pero también, la misma junto a la reforma de la contribución sobre ingresos, como incentivos a la inversión privada, sienta las bases para la futura presión de poderosos intereses económicos, sobre la autonomía del poder central. 111

CAPITULO IV REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1957 a 1968 Nueva Revaluación de la Propiedad Real / Rebaja en la Contribución a la Propiedad / Extensión de la Exención Contributiva Industrial / Otros Cambios Contributivos / La Reforma a la Contribución Sobre Ganancias de Capital en 1966 / Reformas en el Proceso Presupuestario / Conclusiones. Este es un período que presenta diferencias con el anterior. Las reformas anteriores solidificaron la base del sistema contributivo pero en el período que sigue ocurre una erosión significativa del mismo. El término erosión no se utiliza en este contexto para implicar que los rendimientos contributivos disminuyeron con el crecimiento económico. Por el contrario, como se indica más adelante, las recaudaciones contributivas en Puerto Rico son relativamente elásticas al ritmo de crecimiento. El término erosión se utiliza aquí únicamente para indicar que al reducirse una contribución, se redujo el potencial de una mayor recaudación. Esa reducción a su vez privó al gobierno de proveer más servicios públicos. Esto último se reafirma, como se indica más adelante, cuando en 1968, se recomienda al gobierno la ampliación de la base contributiva para proveer mayores servicios públicos. Más aún, la erosión forzó al gobierno central a conceder un subsidio anual relativamente costoso a los gobiernos municipales, para compensarlos por la pérdida de ingresos por concepto de la contribución a la propiedad. Además, se intenta en este período introducir una reforma importante a la contribución sobre ingresos en 1966 en una forma muy distinta a la seguida cuando se introdujeron las reformas en el período anterior. De ahí, el poco impacto que tuvo 113

misma en lograr sus objetivos. No obstante, en este período se hacen algunos cambios significativos al sistema contributivo y al proceso presupuestario. Más adelante se discuten los factores que explican las diferencias entre este período y el anterior. 1. Nueva Revaluación de la Propiedad Real

las

En 1957-58 se lleva a cabo otra revaluación de la propiedad sobre las bases de la efectuada en 1951. Esta revaluación no requirió el gran esfuerzo realizado en la anterior, limitándose mayormente a la revisión de los valores establecidos anteriormente para los distintos tipos y estructuras de propiedad. Como resultado de la nueva revaluación el valor tasado de la propiedad subió en 39.2 por ciento, o sea de $817.8 millones a $1.13 billones.(') Al igual que en la ocasión anterior el gobierno se apresuró a aclararle al pueblo que la política establecida era la de no subir las contribuciones a la propiedad por la revaluación.(') Al respecto, se recomendó a la legislatura un ajuste en los tipos contributivos sobre la propiedad para mantener el impacto de los mismos al nivel anterior a la revaluación. La actitud del gobierno se explica. Nuevamente surgió la sospecha pública, según reflejada en la prensa, de que la intención del gobierno era subir la contribución a la propiedad por medio de la revaluación. Hubo protestas y hasta amenazas de huelga contributiva,(') indicándose la alta sensibilidad de los contribuyentes a la contribución a la propiedad y dificultades del gobierno en hacer aceptables los objetivos básicos de la revaluación. Esa oposición continua explica, además, la resistencia del gobierno a aumentar significativamente los ingresos por concepto de la contribución a la propiedad por me(1) Departamento de Hacienda de Puerto Rico, Tasación y Revaluación de la Propiedad, 1958, págs. 18-23. (2) Ibid. Véase también El Mundo, 13 de febrero de 1958, pág. 1; del 13 de mayo de 1958, pág. 1, y del 19 de mayo de 1959, pág. 1. (3) Vea' "Editorial", El Mundo, 29 de abril de 1958, pág. 6; 15 de enero de 1959, pág. 1; y 21 de enero de 1959, pág. 1. 114

dio de revaluaciones periódicas de la misma. Desde luego, el P.P.D. defendía esa política indicando que uno de sus objetivos básicos era el dar incentivos para que toda persona tuviera un hogar propio. Al respecto se habían concedido incentivos contributivos como la exención por hogar seguro, el crédito a veteranos en la contribución a la propiedad y, también, la exención de la misma de la contribución sobre ingresos. La revaluación de la propiedad hecha en 1957-58 tenía una justificación sumamente importante si se recuerda que el límite del margen prestatario del gobierno de Puerto Rico estaba determinado en un 10 por ciento del valor bruto tasado de la propiedad real. Desde 1948 la deuda pública bruta empezó a subir, alcanzando para 1959 el nivel de $100.4 millones, o sea, unas 10 veces más la deuda de 1947. En 1961 la deuda bruta había subido a $176.8 millones, siendo el límite legal unos $190 millones. Pero no obstante el aumento en el valor tasado de la propiedad, ya esa base no era adecuada frente a la necesidad del gobierno de aumentar la deuda y así ampliar su programa de obras públicas. Por eso desde 1958 el gobernador Muñoz Marín estaba proponiendo establecer un límite más realista.(') Al respecto, explicaba que de acuerdo a las proyecciones económicas del gobierno para 1975 se requería un aumento anual en la deuda pública de $60 millones y aún hasta de $100 millones. Por ejemplo, solamente para construcción de carreteras se requerían $30 millones anuales en vez de los $15 millones que se estaban gastando. Para 1975 se esperaba una deuda neta del gobierno central de cerca de $500 millones. En ese caso se requeriría un valor tasado de la propiedad de cerca de 5 billones, lo que era considerado imposible. En 23 de junio de 1958 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó una resolución conjunta pidiendo una enmienda al Estatuto de Relaciones Federales para eliminar la sección relativa al margen prestatario y así dejar la determinación del límite de la deuda pública del pueblo de Puer(4) El Mundo, 19 y 22 de marzo de 1958, págs. 1 y 29. 115

to Rico mediante una enmienda a su Constitución. En 1961, el Comisionado Residente de Puerto Rico en el Congreso de Estados Unidos, Dr. Antonio Fernós Isern, introdujo un proyecto en la Cámara de Representantes de Estados Unidos para derogar la sección 3 del Estatuto de Relaciones Federales con Puerto Rico. Ese mismo año el proyecto fue aprobado y, en diciembre de 1961, el pueblo de Puerto Rico aprobó una enmienda a su Constitución estableciéndose una nueva base(') para fijar el límite de la deuda pública. La sección 2 del artículo VI quedó enmendada estableciéndose el límite del margen prestatario del 15 por ciento del ingreso promedio anual de las rentas del gobierno en los dos años anteriores. El 15 por ciento representaría el máximo a pagar anualmente en principal e intereses por la deuda incurrida. Bajo ese nuevo límite obviamente mejor fundamentado que el anterior, el margen prestatario del gobierno subió de $190 millones en 1960 a más de $300 millones en 1961. Esto le dió un amplio margen de inversión en obras públicas al gobierno en un momento en que la misma empezaba a subir aceleradamente. La deuda bruta subió de $176.8 millones en 1960 a 444.3 millones en 1968.(') Respecto al límite de la deuda municipal el mismo quedó establecido a base de la tasación de la propiedad. 2. Rebaja en la Contribución a la Propiedad Antes de las elecciones generales de 1960 el P.P.D. pareció reconocer la importancia electoral de la nueva clase media urbana, especialmente la localizada en el área metropolitana de San Juan. Para entonces, la industria de la construcción de hogares estaba tomando auge. En 1950 el valor bruto de la construcción era de $79 millones subiendo a $227 millones en 1960.() De esos totales, la inversión privada con(5) Vea Carmen M. Ramos de Santiago, El Gobierno de Puerto Rico (Río Piedras: Editorial Universitaria, U.P.R. 1970), págs. 146-147. (6) Departamento de Hacienda de Puerto Rico, Informe Anual, 1970, Apéndices. (7) Junta de Planificación, Informe Económico al Gobernador, 1970, A-2. 116

tribuyó con $29 millones en 1950 y $115 millones en 1960. El número de proyectos de viviendas autorizadas aumentó de 4,549 en 1955 a 9,943 en 1960.(°) La mayor parte de esas autorizaciones (el 77 por ciento) correspondía a San Juan. Se considera que antes de 1960 el P.P.D. temió perder el voto de parte de la clase media que vivía en los nuevos proyectos de vivienda privada en el área de San Juan.(') Al respecto en el 1960 aprobó legislación para reducir en 30 por ciento la contribución sobre la propiedad en casas ocupadas por sus dueños y tasadas en $6,000 o menos; 20 por ciento en casas valoradas de $10,000 a $20,000; y de 10 por ciento en aquéllas valoradas sobre $20,000.('°) Al presentarse la legislación los partidos de oposición al P.P.D. pidieron que se aumentara la exención hasta $25,000.(") Evidentemente la oposición, al igual que el P.P.D., estaban haciendo capital político en vista de la proximidad de las eleciones generales. En las elecciones de 1960, el P.P.D. prometió, también, estudiar la posibilidad de reducir aún más la contribución a la propiedad sobre hogares con una exención total de $15,000 del valor tasado. Se alega que esa promesa fue resultado del temor a perder gran parte del electorado debido a que la oposición al P.P.D. había ofrecido una exención hasta $10,000.(12) El P.P.D. ganó las elecciones de 1960 en todo el país pero el por ciento de votos a su favor quedó por primera vez desde 1944 por debajo de 60 por ciento. No hay duda de que las rebajas en la contribución a la propiedad realizada'- en (8) Ibid., 1960, pgs. 16-20. (9) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1961, págs. 1187-1188. Para un artículo reciente vea a Manny Suárez, "Irresponsible Legislator", The San Juan Star, December 6, 1971, pág. 27. (10) Ley 15 del 31 de mayo de 1960. (11) I bid., 1960, págs. 419-20, 414. (12) Vea: Manny Suárez, "Irresponsible Legislator", The San Juan Star, December 6, 1971, pág. 27. 117

1960 y a la promesa electoral de rebajarlas aún más, resultaron muy favorables al P.P.D. Así lo reconoció la oposición indicando que ese fue un factor decisivo en la victoria del P.P.D.(") En 1961 el P.P.D. presentó legislación para cumplir su promesa electoral. Presentó un proyecto para cumplir en dos años la promesa de eximir de la contribución sobre la propiedad a hogares tasados en $15,000. La oposición objetó que se tardara dos años para eximir los $15,000, recordándole al P.P.D. que Muñoz Marín había prometido en las elecciones de 1960 una rebaja total hasta $15,000.(") El P.P.D. alegó que no se hizo promesa de hacer la deducción en una sola etapa y por eso proponía dar en 1961, 50 por ciento de la exención hasta $15,000 y luego en el próximo año la exención total.(") En todo momento los partidos opuestos al P.P.D. favorecieron la exención hasta $15,000 en un solo año. Finalmente, se aprobó la exención de 50 por ciento para 1961.(") En 1962 se aprobó la exención total hasta $15,000 sin oposición alguna. Tal como lo hizo en 1956 Muñoz Marín celebró una ceremonia al firmar la medida, invitando a la misma a tres matrimonios contribuyentes y a altos funcionarios del gobierno. Además, recalcó allí que la medida beneficiaba a 67,358 contribuyentes.(") Aunque las rebajas en la contribución a la propiedad representaron un gran éxito político al P.P.D., representan por otro lado una erosión de la base contributiva. Además, por mucho tiempo se neutralizó el potencial productivo de la contribución a la propiedad. Hay indicaciones de que en algunos altos círculos del gobierno hubo oposición a esas medidas. Algunos años antes Sol L. Descartes había señalado la importancia de la contribución a la propiedad y lamentaba (13) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1961, págs. 1187.1188. (14) Ibid., págs., 1182, 1193, 1194. (15) Ibid., págs., 1193-1194. (16) Ley 23 del 8 de mayo de 1961. (17) El Mundo, 1 de junio de 1960, pág. 1. 118

la erosión de la misma a base de exenciones ya concedidas e inclusive la creada por la exención contributiva industrial a empresas.('') En el sector privado el economsta Rafael D. Jesús objetó la exención sobre hogares a base de que la misma contribuiría a subir el precio de los terrenos, pues estando los mismos en manos de monopolios estos capitalizarían el mayor ingreso disponible de los futuros compradores de hogares subiendo el precio. Por otro lado objetó la medida, también, basado en la pérdida de unos $10 millones para el Tesoro.(') El gobierno echó a un lado la recomendación dada por Shere en 1951 de establecer la contribución sobre la propiedad sobre bases progresivas, y tributar así la acumulación de riquezas.(`°) No obstante, el enorme poder político de Muñoz Marín pasó por encima de la oposición y sobre los argumentos económicos planteados al respecto. Muñoz Marín violó la máxima de que es preferible no tocar una contribución establecida firmemente y relativamente productiva. Se ha señalado tal acción como uno de sus mayores errores y similar a las acciones demagógicas realizadas por la administración penepeísta.(" ) Como resultado de esa acción el Tesoro de Puerto Rico perdió de 1963 a 1968-69 un ingreso de $87.8 millones.() Si se añaden las pérdidas desde 1969, la pérdida total desde 1963 pasa de los $200 millones. Esta pérdida es adicional a las que resultan de otras exenciones a la contribución a la propiedad, tal como la exención contributiva industrial. No empece, el P.P.D. ha reiterado que esa legislación cumple con la promesa hecha desde 1941 de proveer un hogar propio a cada familia. (18) Department of Finance of Puerto Rico, Annual Report 1953.54, págs. 51-52. (19) El Mundo, 7 de enero de 1961, pág. 17. (20) Shere, op. cit., pág. 17. (21) Véase nota núm. 9, pág. 117. (22) Departamento de Hacienda, Informes Anuales, 1963.69. 119

La Tabla VIII ilustra los ingresos brutos del gobierno central por concepto de la contribución a la propiedad de 1957 a 1965 e indica el crecimiento lento de las recaudaciones de 1960 a 1962, reflejo de las rebajas concedidas en la contribución a la propiedad de 1960 a 1962. TABLA VIII

INGRESOS BRUTOS DEL GOBIERNO CENTRAL: CONTRIBUCION A LA PROPIEDAD, 1957 a 1965 (En millones de dólares) 1957

9.0

1958

10.2

1959

12.1

1960

13.3

1961

14.1

1962

14.5

1963

15.5

1964

16.5

1965

18.0

Fuente: Estos datos fueron obtenidos de la Oficina de Estudios Económicos y Finan• cieros del Departamento de Hacienda de Puerto Rico.

Se indica además que al revaluarse la propiedad en 1957, el ajuste hacia abajo de los tipos contributivos de la misma, redujo el enorme potencial de ingresos que se hubiese obtenido por efectos de la revaluación. Nuevamente el gobierno central prescindió de la contribución a la propiedad como fuente importante de ingresos. 3. Extensión de la Exención Contributiva Industrial un

El programa de exención contributiva aprobado en 1954 expiraba en 1963. En 1959 se publicó estudio por Charles Phillips que planteaba una alternativa al programa de exen120

ción contributiva.(") El mismo recomendaba como sustituto a la misma la eliminación de la contribución sobre ingresos progresiva a las sociedades y corporaciones. Esto daría, según el estudio, un incentivo a todos los negocios a invertir y así acelerar el desarrollo económico de Puerto Rico. Esta proposición era similar a la expresada anteriormente por Sol L. Descartes de eliminar eventualmente la exención contributiva, e ir reduciendo las contribuciones a los negocios. El informe recomendaba, además, como compensación a la baja en ingresos producida por la eliminación de las tasas progresivas a sociedades y corporaciones, subir las tasas en la contribución sobre ingresos a individuos y reducir los créditos personales. Para evitar posibles repercusiones adversas de parte de los contribuyentes, se recomendaba reducir los pagos de arbitrios por licencias de automóviles. Este informe no fue considerado por el gobierno de Puerto Rico, posiblemente en parte por sus probables repercusiones políticas adversas. Además, implicaba cambios drásticos al sistema contributivo y la terminación de la exención contributiva que estaba produciendo buenos resultados. De ahí que el gobierno prefirió continuar con el programa de exención contributiva industrial como el principal instrumento para acelerar el desarrollo industrial. Quedaron atrás nuevamente las propuestas de Descartes y Taylor de la eliminación eventual del programa de exención contributiva industrial. Respecto a Milton Taylor parece que luego varió en parte su posición de que se eliminara la exención contributiva en Puerto Rico dado sus altos costos sociales al frustrar el logro de una distribución más equitativa de la carga contributiva. En una carta enviada por Taylor a Teodoro Mescoso el 15 de diciembre de 1965 admite que fue un crítico muy severo de la exención contributiva, y que aunque acepta las fallas de la misma, dado el hecho de que no existe una mejor alternativa y dada la importancia vital del capital (23) Charles F. Phillips, A Tax Program to Encourage Puerto Rico's Economic Growth ( Washington: National Planning Association, 121

externo a Puerto Rico, ha decidido aceptarla aunque con renuencia.(~) En 1963 Muñoz Marín recalcó nuevamente la necesidad de continuar con el programa de exención contributiva pero esta vez señaló con mayor énfasis que se utilizaría para establecer un mejor balance entre la inversión exterior y la local.( ) Al respecto, indicaba que la Administración de Fomento Económico buscaba medios de conseguir nuevos mercados para sus productos. La legislación sobre exención contributiva de 1963 tenía esta vez un propósito adicional muy importante, o sea, el de descentralizar el desarrollo industrial que hasta entonces se había concentrado en el área metropolitana de San Juan. Al respecto se señalaba ue el 27 por ciento de la población tenía('°) el 53 por ciento de los proyectos industriales. Se indicaba, además, la necesidad de liberalizar el programa de exención contributiva para evitar la competencia de las industrias del sur de Estados Unidos y las islas del Caribe. En 1963 se aprobó la nueva legislación de exención contributiva sin oposición alguna.(") Para descentralizar el desarrollo industrial se dividió la isla en tres regiones de acuerdo al desarrollo económico. En el área más desarrollada se concedían 10 años de exención contributiva total a las industrias. En la segunda zona se concedían 12 años y en la tercera zona representada, por los pueblos de escaso desarrollo, se concedían 17 años de exención contributiva total. Se extendía, además, la exención contributiva total a hoteles dedicados al turismo y en 50 por ciento a otros hoteles comerciales. Se extendió la exención a dividendos en industrias exentas. (24) United States-Puerto Rico Commission on the Status of Puerto Rico, Hearings on Economic Factors (Washington: U.S. Govern• ment Printing Office, 1966), Vol. 3, págs. 731-733. (25) E1 Mundo, 23 de febrero de 1963, pág. 1. (26) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1963, págs. 1023, 1024, 1098, 1106. (27) Ley 57 de 12 de junio de 1963. 122

Se considera que la ley de 1963 ha logrado el propósito de descentralizar el desarrollo industrial. Para 1966 el empleo en industrias promovidas por la Compañía de Fomento Industrial en la tercera zona subió de 4.2 por ciento en 1961 a 9 por ciento, disminuyendo en la primera zona y quedando constante en la segunda.(") De las nuevas empresas promovidas en 1961, 22 por ciento se establecieron en la tercera zona. Para 1969, 56 por ciento de las nuevas empresas promovidas por Fomento Industrial fueron establecidas fuera de la zona de San Juan y 93 por ciento de los proyectos industriales más importantes se establecieron en zonas de desempleo crítico.(') No hay dudas del éxito del programa de desarrollo industrial promovido por Fomento Industrial. En 1969 el número total de empresas promovidas era de 1,785 habiéndose creado más de 90,000 empleos desde su fundación en 1950. Para las empresas norteamericanas la exención contributiva continuaba siendo un gran atractivo, pues dada la exención de contribuciones federales la ganancia neta en Puerto Rico como proporción del capital invertido era aproximadamente el doble de la recibida en Estados Unidos llegando a niveles hasta de 35 por ciento. Esto coloca a Puerto Rico como el área en territorio americano de más altas ganancias. Por otro lado, el costo social en términos de las contribuciones dejadas de recibir por el Tesoro de Puerto Rico, ascendían para el año 1968, a $87.6 millones, siendo el total desde 1948 a 1968 de aproximadamente $556 millones y la ganancia neta total para ese período de las empresas beneficiadas por la exención contributiva era de aproximadamente $1.7 billones. La pérdida neta total de las empresas exentas para ese período fue de aproximadamente $129 millones.() Ante (28) Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1966, págs. 63.64. (29) Ibid., 1969, pág. 36. (30) Departamento de Hacienda de Puerto Rico, Informe Anual, 1970, pág. 42. 123

ese éxito, era difícil que el gobierno eliminara el programa de exención contributiva industrial. Por otro lado, resultaba cada vez más difícil el que por medio de la exención contributiva pudiera lograrse una inversión significativa de parte de los empresarios locales y así establecer un balance entre la proporción de capital exterior y local. Precisamente la efectividad del programa de exención contributiva descansaba en atraer industrias de Estados Unidos con un mercado ya establecido, algo que resultaba difícil a las empresas locales. Así, al producirse una inversión exterior mucho mayor que la local debido a la exención contributiva, le creaba dificultades al P.P.D. en lograr el obje-. tivo de acelerar el desarrollo económico y aumentar a la vez la participación del empresario local. Esto lo lleva en 1964 a plantearse el problema del desbalance empresarial y a tratar de buscarle remedios. Pero no hay dudas de que el extender el programa de exención contributiva limitaba grandemente la posibilidad de lograr un mejor balance entre el capital exterior y el local. Entre posiblemente tener que optar por un menor desarrollo económico y solidificar la formación de capital local, y continuar con el desarrollo acelerado aunque agravando el desbalance empresarial, prefirió lo último. 4. Otros Cambios Contributivos El Departamento de Hacienda de Puerto Rico continuó sus esfuerzos por mejorar la administración del sistema contributivo especialmente para controlar la evasión y para proveer incentivos a los contribuyentes. Dió un crédito de 10 por ciento a los que pagaran la contribución a la propiedad a tiempo. En 1962 para aminorar la evitación y evasión en la contribución sobre ingresos, se introdujo una escala para sustituir la deducción fija y la opción de detallar ciertos gas tos deducibles. De ahí en adelante se cerró la puerta de escape de inflar los gastos deducibles y se requirió presentar evidencia que justificara los otros gastos deducibles. Siguiendo la práctica establecida desde hacía muchos años y ante la necesidad de obtener fondos para nuevas acti124

vidades, el gobierno subió en 1965 los impuestos a los cigarrillos y a las bebidas alcohólicas para cubrir los gastos de construcción de hospitales. Además, al crearse la Autoridad de Carreteras en 1965 se le asignó a la misma una parte de los arbitrios de gasolina. En ese período, pues, se continuó la práctica de mantener bajo el nivel de las contribuciones como estímulo a la inversión, dependiéndose mayormente de los aumentos automáticos de las recaudaciones contributivas resultantes del crecimiento económico, y aumentando los arbitrios a los productos antes mencionados y los cuales suscitaban escasa oposición por el público. En conclusión, se nota que la estructura contributiva establecida en los años de 1950 no era susceptible de grandes cambios en sus bases. Más aún, que cualesquiera intentos de cambiar o alterar sus bases enfrentarían _serios problemas. 5. La Reforma a la Contribución Sobre Ganancias de Capital en 1966 Como se ha indicado anteriormente, desde la aprobación de la Ley de Exención Contributiva Industrial de 1947, el gobierno de Puerto Rico cambió oficialmente su política de desarrollo industrial de la promoción directa por el gobierno hacia la promoción de la misma por el sector privado de la economía. Hemos indicado, además, cómo en los años de 1950 el sistema contributivo fue estructurado para crear un clima contributivo favorable a la empresa privada. Ese clima continuó fortaleciéndose ininterrumpidamente. Por eso, cuando el gobernador Roberto Sánchez Vilella, elegido en 1964 por el P.P.D., introdujo una reforma contributiva que alteraba ese clima industrial favorable a la inversión se movieron grandes fuerzas económicas para protestar contra lo que consideraban un serio atentado contra el clima contributivo favorable a la empresa privada. La forma abrupta en que Sánchez Vilella introdujo la reforma a la contribución sobre ganancias de capital contribuyó a la protesta enérgica. Al respecto un periódico local comentó: "El proyecto de ganancias de capital es el primer paso en un programa que tiene el Po. 125

tencial de obscurecer el excelente clima inversionista que ha prevalecido por muchos años. Las cláusulas relativas a las ganancias de capital han sido la espina dorsal del sistema económico de Puerto Rico y Estados Unidos por décadas".(") La propuesta original sometida por el gobernador Sánchez Vilella tributaba el 75 por ciento de todas las ganancias de capital retenidas por un período de 2 años o más. Hasta entonces, y desde 1954, en la contribución sobre ingresos solamente se tributaba el 25 por ciento de las ganancias de capital retenidas por 6 meses o más y para todos los activos siendo ese un tratamiento aún más favorable al dado en Estados Unidos. Tan drástica fue la oposición a la medida que posteriormente el gobernador Sánchez Vilella envió un proyecto sus` ituto más liberal, aunque también fue muy objetado.(") Los objetivos básicos de la legislación sobre ganancias de capital propuesta originalmente eran los siguientes: 1) combatir el auge en la especulación de terrenos, problema que venía preocupando desde hacía varios años al gobierno y que lo había llevado en 1962 a crear la Administración de Terrenos como un instrumento para detener la misma; 2) al detener la especulación se esperaba que los fondos especulativos se canalizaran a inversiones más productivas; 3) aumentar las recaudaciones contributivas. Estaba implícito, además, el objetivo de añadirle equidad al sistema contributivo al tributar con más fuerza a contribuyentes ` de altos ingresos. Se habían realizado varios estudios que demostraban el auge en la especulación en terrenos. Los mismos indicaban que de 1949 a 1959 el costo de los terrenos había aumentado 4 veces.(") Otro estudio realizado por la Junta de Planificación de Puerto Rico indicaba que de 1950 a 1960 el costo en terrenos urbanizables cerca de San Juan había subido 20 por (31) "Editorial", The San Juan Star, febrero 24, 1966, pág. 25 (Traducción nuestra). (32) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1966, pág. 1341. (33) ¡bid., pág. 36. 126

ciento. Otros datos señalaban que en el área del Condado en San Juan los precios subieron de 1950 a 1964 en 650 por ciento; en el área de Carolina de 1950 a 1962 en 623 por ciento; en Río Piedras 410 por ciento, siendo el total para el área metropolitana de 482 por ciento. Otro estudio revelaba la dinámica de la inflación en terrenos al analizarse el período de retención y el mismo revelaba un alto grado de especulación en terrenos. La inflación en el precio de los terrenos estaba además inflando grandemente los costos de las construcciones de hogares.( ) Estos y otros estudios llevaron a proponer cambios en las ganancias de capital como modo de evitar la especulación. En su mensaje a la legislatura de 1966 el gobernador Sánchez Vilella planteó el problema de la especulación de terrenos y la necesidad de legislar al respecto. Mencionó la tributación más alta a las ganancias de capital en terrenos como instrumento para detener la especulación en terrenos.(") Aparentemente, no se dió mayor importancia a ese aspecto del mensaje, pero cuando Sánchez Vilella envió el primer proyecto en febrero 24 de 1966 recomendando tributar el 75 por ciento de todas las ganancias de capital, comenzó una enérgica protesta en varios sectores. Uno de los sectores le recordaba al gobernador que en su mensaje él sólo había hablado de subir la tributación a terrenos y no a otros tipos de activos. Fue esta acción sorpresiva del gobernador la que produjo más irritación.() Inmediatamente se llamó la atención en la prensa al peligro que representaba tributar más las ganancias de capital. El 26 de febrero de 1966, líderes de los negocios y las finanzas reaccionaron muy desfavorablemente a la propuesta del gobernador.(") Se señalaba (34) Cámara de Representantes, Vista Pública sobre P. de la C. 424, 20 de abril de 1966, págs. 3-15. Vea además Luis Negrón García, "Impacto del Aumento en los Costos de Terrenos en Puerto Rico: "La Administración de Terrenos como Instrumento del Ur. banismo", Revista Jurídica, U.P.R., Vol. XXXII, Núm. 4, 1963. (35) The San Juan Star, February 3, 1966. (36) Ibid., February 25, 1966, pág. 35. (37) Ibid., February 26, 1966, pág. 35. 127

que en el sector de bienes raíces existía pavor ante la propuesta, mientras los círculos financieros del país calificaban el proyecto como "loco". Se indicaba, además, que el proyecto había sido diseñado en forma apresurada y a la ligera. El presidente de la Asociación de Industriales de Puerto Rico, Antonio Luis Ferré, señaló que el proyecto penalizaría y obstaculizaría la inversión. Esteban Bird, de la banca, declaró que le preocupaba mucho el proyecto pues el mismo era contrario al programa de incentivos industriales establecido para atraer capital del exterior. La empresa de valores Eastman Dillon señaló que el proyecto destruiría el ímpetu inversionista que Puerto Rico gozaba. El senador Rafael Picó del P.P.D., en ánimo de aplacar las protestas, prometió que el proyecto sería ampliamente estudiado en la Asamblea Legislativa para evitar daños a la economía. El 1 de marzo de 1966 otro periódico señaló que la política pública se dirigía a un punto peligroso al penalizar las ganancias de capital, no empece a que el incremento en el valor de los activos de las empresas se basaba en la introducción de mejoras a los mismos, a buena administración, aumento en ventas, etc. Se cuestionaba, además, la sabiduría de cambiar una política contributiva que había traído tan buenos resultados, por una muy adversa a la inversión.() El 2 de marzo, ante las protestas, los líderes de la mayoría del P.P.D. en la Asamblea Legislativa dieron garantías de que el proyecto sobre ganancias de capital sería objeto de extensas audiencias públicas. Al respecto, la prensa declaraba favorecer esas audiencias públicas en vista de que nada más dañino había surgido en Puerto Rico en años recientes que el proyecto sobre ganancias de capital.() Se pedía al gobernador que indicara hacia dónde iba la política pública y quién lo estaba aconsejando respecto a la misma. El 3 de marzo aún se continuaba expresando sorpre(38) "Editorial", El Mundo, 1 de marzo de 1966, pág. 6. (39) "Editorial", The San Juan Star, March 2, 1966, pág. 21. 128

sa e incredulidad por la propuesta de Sánchez Vilella.(u) Se señalaba que esa propuesta era el golpe más fuerte al programa "Manos a la Obra", ya que la afluencia de cerca de $1.5 millones diarios de inversión de los Estados Unidos en Puerto Rico se debía a la política del gobierno de crear un clima favorable a la inversión. Se indicaba, además, que la exención contributiva era sólo parte de un programa de incentivos, siendo el tratamiento liberal a las ganancias de capital otro de los incentivos básicos. Se criticaba, además, la forma sorpresiva del gobernador de introducir el proyecto lo más calladamente posible. El 4 de marzo, varios hombres de negocios pidieron a los líderes de la comunidad que se opusieran al proyecto.(") Expresaban que el proyecto había causado sorpresa hasta en algunos altos funcionarios del gobierno. Un agente de la firma de valores Merrill Lynch, expresó que había alarma en toda la isla debido al proyecto. El 5 de marzo, un periódico indicaba que varios legisladores del P.P.D. habían criticado privadamente el proyecto del gobernador Sánchez Vilella y habían expresado que el mismo sería objeto de fuertes enmiendas.(") Señalaban algunos legisladores que con este proyecto el gobernador Sánchez Vilella quería aparecer él como un líder progresista y los líderes legislativos del P.P.D. como conservadores. La prensa, además, expresaba sorpresa porque Rafael Durand, director de la Administración de Fomento Económico y por lo tanto el funcionario que más debía preocuparle la amenaza al clima industrial favorable, no se había expresado al respecto. El 6 de marzo nuevamente se cuestionaron los motivos de Sánchez Vilella al introducir el proyecto sobre ganancias de capital. Se recordaba que en el año anterior Sánchez Vilella había expresado la necesidad de atraer capital del ex(40) ¡bid., March 3, 1966. Pág. 21. (41) El Mundo, 4 de marzo de 1966, págs. 1, 16. (42) The San Juan Star, March 5, 1966, pág. 6. 129

tenor y su acción ahora no armonizaba con esa expresión.(") Se le recordaba, además, a Sánchez Vilella que Muñoz Marín había aprendido hacía tiempo las ventajas de una economía de libre empresa. El 10 de marzo el gobernador Sánchez Vilella expresó que su proyecto no haría daño a la inversión.(") Declaraba, además, que el proyecto no representaba un cambio en la política pública pues no alteraba la exención contributiva, mantenía la exención de los dividendos en las industrias exentas de la contribución sobre ingresos y no cambiaba la disposición respecto a la exención en las ganancias de capital debida a la venta de hogares. Recalcó que los objetivos básicos del proyecto eran el reducir la especulación en terrenos y canalizar más fondos a inversiones más beneficiosas a la economía. Consideraba, además, que otro objetivo era el hacer justicia a otros contribuyentes al reducir el diferencial contributivo entre ellos y los que recibían un tratamiento liberal en las ganancias de capital. También señalaba que los ingresos provenientes del aumento en tributación a las ganancias de capital sería usado para financiar obras públicas. Finalmente, expresaba que el proyecto requería estudio y evaluación; que ese era el propósito al ser introducido para que se abriera el debate público. Al planteamiento del gobernador un sector de la prensa expresó que recibiría con agrado un análisis económico que le sometiera el gobernador en el cual indicara el posible potencial de ingresos de la medida.(`s) Ese mismo día dos expertos en contribuciones sobre ganancias de capital plantearon también que el aumento en el tributo a las ganancias de capital sobre terrenos perjudicaría el clima inversionista.(") El 11 de marzo se celebró una reunión entre los líderes legislativos Arcilio Alvarado ( Presidente de la Cámara de Re(43) Ibid., March 6, 1966, pág. E-3. (44) Ibid., March 10, 1966, págs. 1, 12. (45) "Editorial", The San Juan Star, March 10, 1966 pág. 22. (46) Ibid., pág. 38 (Paul Rusanowsky y Joseph Novak). 130

presentantes) y Sigfredo Vélez González; Jorge Font Saldaña (Secretario de Hacienda), Rafael García Santiago (Presidente de la Junta de Planificación), y Rafael Durand (Director de Fomento Económico) para discutir el proyecto sobre ganancias de capital. al

gobernador nuevamente por El 12 de marzo se criticó su proyecto.(") estudio previo para fundamentar no tener un Ese mismo día un columnista de un periódico se refirió a Sánchez Vilella como líder vocal de la nueva generación del P.P.D. al tratar de retornar el partido a las raíces políticas de 1940.() Se relataba que en 1940 Muñoz Marín rescató el poder político de los grandes intereses económicos azucareros señalándose que ahora los seguidores de Sánchez Vilella querían retornar a ese pasado, pero en vez de atacar a los intereses azucareros, atacaban a especuladores de terrenos con el objetivo de redistribuir la riqueza a través de contribuciones más altas. Se señalaba cómo Muñoz Marín había evolucionado de independentista con un enfoque socialista hacia el autonomismo y la libre empresa. Indicaba, además, que Muñoz Marín había aprendido bien la relación entre desarrollo económico y la justicia distributiva al reconocer la necesidad de aumentar la producción antes, pues según él mismo expresaba, no podía distribuirse lo que no existía. Consideraba el columnista que el proyecto de ganancias de capital afectaría adversamente la producción del país. Finalmente, cuestionaba la sabiduría de echar a un lado la experiencia ganada y de retornar emocionalmente a 1940. Ese punto de vista sugiere las razones por las cuales Muñoz Marín no había utilizado antes la tributación a las ganancias de capital como instrumento para detener la especulación y para redistribuir la riqueza. Una vez sentó las bases del sistema contributivo en forma liberal a la inversión privada cambiarla resultaba inconsistente con esa política. No obs(47) Ibid., March 12, 1966, pág. 23. (48) Ibid., Columna de Alex W. Maldonado, 13 de marzo de 1966, pág. 23. 131

tante, Sánchez Vilella pareció tener menos inhibición para alterar un poco el llamado "clima industrial". El 21 de marzo varios líderes legislativos volvieron a insistir en que se celebrarían audiencias públicas sobre el proyecto de ganancias de capital.( ) A la vez, se pidió en la prensa al gobernador que aclarara los objetivos del proyecto. El 29 de marzo tres agencias, el Departamento de Hacienda, Fomento Económico y la Junta de Planificación, rindieron informes al gobernador respecto a los alcances y objetivos del proyecto sobre ganancias de capital.(') El 30 de marzo varios legisladores indicaron la posibilidad de que no se consideraría el proyecto de ganancias de capital durante la sesión legislativa en curso. Por primera vez, además, Rafael Durand, director de Fomento Económico, comentó públicamente el proyecto indicando que el mismo estaba siendo objeto de estudio y reconsideración.(") Indicaba, también, que se había realizado un estudio previo a la presentación del proyecto. La prensa acogió con beneplácito las declaraciones de Rafael Durand de que se estudiaba el asunto, pues había la seguridad de que nunca fue objeto de estudio por parte de los miembros del gabinete del gobernador.(") A principios de abril de 1966 tres miembros del gabinete del gobernador Sánchez Vilella (Font Saldaña, Ramón García Santiago y Rafael Durand), indicaron que el proyecto de ganancias de capital surgió como parte de una política establecida por el gobernador Sánchez Vilella al crear en 1965 un comité para el estudio del sistema contributivo de Puerto Rico.() (49) El Mundo, 21 de marzo de 1966, pág. 11. (50) El Mundo, 29 de marzo de 1966, pág. 1. (51) The San Juan Star, March 30, 1966, pág. 1. (52) Ibid., "Editorial", pág. 21. (53) The San Juan Star, April 6, 1966, pág. 1. 132

El 9 de abril de 1966 se informó que el Departamento de Hacienda de Puerto Rico había realizado un estudio adicional sobre el proyecto de ganancias de capital luego de plantearse los diversos puntos de vista sobre el mismo. El estudio consideró enmiendas al proyecto original, y en particular, la cuestión del tratamiento contributivo a los dos tipos de activos. Así, en el caso de otros activos que no fueran terrenos recomendaba que se tributara 50 por ciento en vez de 75 por ciento original, o tributar todas las ganancias a una tasa máxima de 25 por ciento en activos retenidos por 6 meses en vez de los dos años recomendados en el proyecto original. El gobernador Sánchez Vilella nuevamente reiteró que el proyecto sobre ganancias de capital se basó en estudios previos pero que en vista de que el mismo tuvo un "impacto psicológico" en ciertos sectores se había visto obligado a enmendarlo.() Al anunciarse las enmiendas al proyecto la prensa interpretó las mismas como una rectificación por parte del gobierno y expresó, además, que la oposición al proyecto no era psicológica sino bien planteada por personas documentadas y competentes.(S5) Otro periódico alabó al gobernador por su prudencia y actitud de enmendar el proyecto original sobre ganancias de capital y así evitar daños mayores al buen clima inversionista establecido en Puerto Rico.( ) En algunos sectores industriales las nuevas enmiendas al proyecto original parecían más razonables, pero pidieron más tiempo a la legislatura para prepararse para las audiencis públicas sobre el proyecto.('') Un sector de la prensa expresó que la nueva actitud del gobernador al permitir enmiendas había sorprendido a algunas personas que lo consideraban como una persona inflexible. Sin embargo, volvió a reiterar que el asunto fue manejado pobremente por el gobierno y en forma que reflejaba que no se había asesorado adecuadamen(54) El Mundo, 9 de abril de 1966, págs. 1 y 43. (55) Ibid., 9 de abril de 1966, pág. 6. (56) The San Juan Star, April 9, 1966, pág. 23. (57) Ibid., April 10, 1966, pág. 1. 133

te.(') En otros sectores se criticó al gobernador por administrar en forma improvisada, sin buen asesoramiento. Además, se señalaba que fue después de un mes de presentado el proyecto original que el gobernador pidió entonces el asesoramiento del departamento de Hacienda, Fomento Económico y la Junta de Planes.(") El 11 de abril de 1966 el gobernador envió a la legislatura un proyecto sustituto sobre ganancias de capital. El mismo diferenciaba entre terrenos y otros activos. En los terrenos el período de retención para tributarse como ganancias de capital sería de dos años. Terrenos retenidos entre dos años y siete, se tributarían por el 75 por ciento de las ganancias de capital o se podía tributar el total a una tasa máxima de 40 por ciento; en terrenos retenidos por más de 7 años se tributaría el 50 por ciento de las ganancias de capital o podría tributarse el total a una tasa máxima de 25 por ciento. Se añadió al proyecto una enmienda para proteger a los agricultores bona-fide, que retuvieran los terrenos más de 7 años, de modo que tributaran 40 por ciento de las ganancias de capital o tributarlas todas a una tasa de 25 por ciento. En el caso de otros activos el período de retención sería de 6 meses, tributándose el 50 por ciento de las ganancias de capital o podía tributarse el total a una tasa máxima de 25 por ciento. El 21 de abril el gobierno señaló por primera vez que el nuevo proyecto de ganancias de capital podría producir ingresos adicionales de $11.2 millones.(') La oposición al nuevo proyecto se hizo sentir inmediatamente indicándose esta vez que respecto a los terrenos el efecto sería contrario al objetivo del gobierno pues se aumentaría más la inflación al disminuirse la oferta de terre(58) Ibid., pág. E-3. (59) El Mundo, 13 de abril de 1966, pág. 6. (60) The San Juan Star, April 21, 1966, pág. 1. 134

nos debido a la mayor tributación de las ganancias de capital.(') La Cámara de Representantes de Puerto Rico, que había pospuesto las audiencias públicas sobre el proyecto de ganancias de capital, volvió a citarlas para el 20 de abril de 1966. Los altos funcionarios del gobierno relacionados más directamene con el asunto fueron los primeros en testificar. El presidente de la Junta de Planificación, Ramón García Santiago, expresó y fundamentó con datos el grave y alarmante problema de la especulación e inflación en el precio de los terrenos. Al respecto presentó varios estudios realizados por el gobierno que demostraban la gravedad del problema.() Reveló, además, que en 1963 de un total de 102,528 planillas de contribución sobre ingresos rendidas, solamente 2,201 informaron ganancias de capital por valor de $9 millones, o sea, el 25 por ciento de las ganancias totales de capital que eran por lo tanto de $36 millones. De las 2,201 personas, unas 300 tenían ganancias de capital de $23.6 millones, o sea, 13.6 por ciento de las personas con ganancias de capital tenían el 66 por ciento de las ganancias. En 1964 el número de planillas informando ganancias de capital era de 2,584, informando $14.9 millones de un total de $60 millones y recibiendo solamente 305 personas el 67 por ciento de las ganancias totales. Estos datos reflejan el por ciento bajo de contribuyentes que recibían ganancias de capital y la alta concentración de las mismas en un pequeño grupo. Reflejaban, además, la posibilidad de que el tratamiento liberal a las ganancias de capital redujera significativamente la progresividad de la contribución sobre ingresos al concentrarse mayormente en personas de altos ingresos, y por lo tanto, contribuyera a empeorar la distribución de ingresos en Puerto Rico. El director de la Administración de Fomento Económico (61) Ibid., April 22, 1966, págs. 1, 33. (62) Cámara de Representantes, Vista Pública sobre P. de la C. 424, 20 de abril de 1966, págs. 3-15. 135

volvió a expresar que el proyecto trataba de lograr que se canalizaran los fondos de la especulación a inversiones más productivas.( ) Jorge Font Saldaña, Secretario de Hacienda, expuso en su ponencia la controversia que existía respecto a tributar o no tributar las ganancias de capital exponiendo las prácticas seguidas al respecto en otros países. También indicó los alcances del proyecto.(°"). Recordó que en 1954 el entonces Secretario de Hacienda, Sol L. Descartes, propuso que se tributara el 50 por ciento de las ganancias de capital y a un tipo contributivo máximo de 25 por ciento. En aquella ocasión se impuso en la nueva ley de contribución sobre ingresos sólo el 25 por ciento sobre todas las ganancias de capital. Señaló que se habían hecho varios estudios sobre el problema de la especulación de inflación en los precios de los terrenos y sobre las ganancias de capital. Finalmente, el Secretario de Hacienda consideraba que el proyecto propuesto no constituía un obstáculo a la inversión exterior, ya que en Estados Unidos los activos, excluyendo los terrenos, recibían el mismo tratamiento ahora propuesto para Puerto Rico. El sector privado presentó numerosos testimonios casi en su totalidad opuestos en mayor o menor grado al proyecto sobre ganancias de capital. Solamente tres personas expre• saron favorecer los objetivos del proyecto y la mayor parte de sus disposiciones. Se plantearon objeciones a subir el tributo sobre ganancias de capital a los activos que no eran terrenos, dado que limitaría la inversión especialmente en industrias locales y dada la escasez de fuentes de capital abiertas al inversionista local.(`) Se argumentó en el caso de los terrenos que al subirse el impuesto se reduciría la oferta. Con un aumento en la demanda se aumentaría aún más el precio de los mismos, gravando más los precios de la industria de la construcción de hogares. Más aún, se indicaba que esa tri(63) Ibid., págs. 16-18. (64) Ibid. (65) Ibid, Testimonio de Jorge Bosch (de Bacardí Corp.), págs. 55-58. 136

butación más alta sobre ganancias de capital era peligrosa para un país en desarrollo; que las tasas contributivas sobre ingresos en Puerto Rico eran más altas que en Estados Unidos debido a que no se permitían planillas separadas en el caso de matrimonios y por tanto al tributarse las ganancias de capital se harían aún más altas.(') Un deponente indicó los efectos adversos del proyecto sobre la clase media de Puerto Rico al tributársele más pesadamente que en Estados Unidos.(") A esto ripostó el presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes que el número de personas con ganancias de capital era una proporción insignificante del total de contribuyentes y por lo tanto los efectos adversos sobre la clase media serían también insig• nificantes. El deponente sugirió que no se hicieran cambios en la tributación sobre ganancias de capital en activos que no eran terrenos para evitar obstáculos al desarrollo económico de Puerto Rico. En cuanto a los terrenos sugirió que se estudiara más el problema. Un abogado, experto en tributación, cuestionó la efectividad del proyecto para reducir la especulación e inflación en el caso de los terrenos y sugirió que de aprobarse la disposición propuesta respecto a activos que no eran terrenos, debía dársele igual tratamiento a los terrenos. Eso, según él, obviaría la evitación y evasión de contribuciones que podrían traer las disposiciones propuestas en la medida.(") Otro deponente, expresó que las ganancias de capital eran ficticias y debidas a la inflación en los precios y recomendó que se eximieran a los terrenos agrícolas de las disposiciones del proyecto.('') Se expresaron dudas respecto a un posible incremento en los ingresos del gobierno al aumentar los impuestos a las ganancias de capital, y sobre la posibilidad de lograr que se canalizaran fondos de (66) Ibid., Testimonio de Pedro Purcell (Cámara de Comercio de Puerto Rico y Luis Fabré), págs. 59-70. (67) Ibid., 21 de abril de 1966, A. Luis Ferré (Presidente Asociación de Industriales de Puerto Rico), págs. 1-16. (68) Ibid., Lcdo. Genovevo Meléndez, págs. 17.38. (69) Ibid., Orestes Ramos (Presidente Asociación de Agricultores). 137

la especulación a actividades productivas.() Sol Luis Descartes planteó las ventajas del clima industrial favorable creado en Puerto Rico y las ventajas del tratamiento liberal a ganancias como incentivo a sectores no favorecidos por la exención contributiva a industrias.(") Señaló que eso compensaba por la hostilidad hacia la exención contributiva industrial que tenían los sectores no exentos de contribuciones, teniendo estos últimos, además, mayores dificultades de ob• tener fondos para la inversión. Indicó que el tratamiento liberal a ganancias de capital fomentaba la inversión local en acciones, ayudando así a crear un mejor balance entre el capital local y el del exterior. Recomendaba, finalmente, que no se alterara el tratamiento contributivo a las ganancias de capital. Respecto a terrenos recomendaba que se estudiara el asunto buscando otras alternativas para detener la especulación. Al preguntársele porqué había favorecido aumentar la tributación a las ganancias de capital en 1954 y no lo favorecía en aquel entonces, respondió que estaba convencido de las ventajas del tratamiento liberal a las mismas. Otro deponente expresó la necesidad de buscar otros tributos más efectivos para detener la especulación en terrenos.(") Presentó un análisis de las diversas tesis y opiniones respecto a la tributación a ganancias de capital, recomendando finalmente mantener el tratamiento liberal a las mismas. Otros deponentes expresaron dudas sobre la efectividad de detener la inflación en terrenos,(") y el problema de la posibilidad de que se obtuvieran menos ingresos que los esperados al subir la tributación a ganancias de capital dada la posible mayor evasión de la misma. Se expresaron temo(70) Ibid., Industrial César Calderón, págs. 49-60. (71) Ibid., Sol L. DescaFtes (Representando a bancos y hombres de negocios), págs. 60-68. (72) Ibid., Lino J. Saldaña, págs. 68-75. (73) Ibid., Antonio Otero, contador, págs. 68-75; y 26 de abril de 1966, Joseph Novak, págs. 14.20. 138

res de que disminuyeran las transacciones en acciones, limitándose así la inversión.(") Solamente tres deponentes se manifestaron a favor del proyecto de ganancias de capital. Uno de .ellos criticó que se incluyeran en el proyecto todos los tipos de activos dándose oportunidad a los especuladores de terreno para atacar(") la medida en su totalidad. Planteaba la necesidad de añadir otras alternativas para fortalecer el objetivo básico del proyecto, como, por ejemplo, imponer un tipo contributivo alto sobre la tierra, su renta y su productividad potencial. Los otros dos deponentes favorecieron plenamente los objetivos del proyecto y rebatieron el argumento de que se disminuiría la oferta de terrenos al tributarse más las ganancias, de capital.('°) Recomendaron que se diera un tratamiento más liberal a las acciones retenidas por muchos años para estimular así una mayor inversión en ellas. En 7 de mayo de 1966 la Cámara de Representantes aprobó el proyecto sustitutivo sobre ganancias de capital, rebajando de 50 a 40 por ciento las ganancias tributables en activos que no fueran terrenos. Por sorpresa, el proyecto pasó sin oposición y debate. Esto desconcertó a los sectores de la prensa opuestos a la medida y expresaron la confianza de que en el Senado surgieran nuevas enmiendas.(") El Senado de Puerto Rico celebró también vistas públicas sobre el proyecto, planteándose nuevamente los argumentos en contra del proyecto expresados en la Cámara de Representantes.() En ese cuerpo, Miguel García Méndez, líder del partido Estadista Republicano, presentó una enmienda para reducir las tasas contributivas máximas de 25 por ciento a 20 y ½ por ciento en activos que no fueran terrenos, basándose en la necesidad (74) Ibid., Miguel Ferrer, págs. 20-24. (75) Ibid., Gerardo Navas, págs. 1-14. (76) Ibid., José H. Herrero y Jaime Santiago Meléndez, 26 y 27 de abril de 1966, págs. 32.37 y 1-27. (77) El Mundo, 17 de mayo de 1966, pág. 1. (78) Ibid., 23 de mayo de 1966, pág .1. 139

de estimular más la inversión.(") Por otro lado el Senador Luis Negrón López, líder del P.P.D., respaldó los objetivos del proyecto de combatir la especulación de terrenos.() La prensa local destacó la oposición al proyecto en las vistas públicas en el Senado.(") Luego, el 27 de mayo el Senado aprobó la medida, lamentando la prensa esa decisión arguyendo que tal vez se aprobó para dar algún respaldo público al gobernador.(82) En las últimas etapas de la consideración del proyecto de ganancias de capital en el Senado de Puerto Rico el asunto había ya perdido el gran ímpetu que había mantenido antes en la opinión pública, según lo había reflejado la prensa. Posiblemente, esto se debió a que otro asunto de mayor importancia opacó el mismo. Para esos días la Comisión que estudiaba el status de Puerto Rico (STACOM) empezó a publicar sus recomendaciones las que fueron destacadas prominentemente en la prensa. Luego de aprobada la legislación sobre ganancias de capital no se han realizado estudios respecto a la efectividad de la reforma hecha en 1966 en lograr los objetivos básicos. No obstante, se infiere que su efectividad en detener la especulación ha sido relativamente poca debido a que las posibilidades de evasión son muy altas en Puerto Rico. Hay dudas, por lo tanto, de que se hayan canalizado más fondos de la especulación a inversiones más productivas, y que la carga contributiva caiga ahora más pesadamente sobre los esp.ecu• ladores de terrenos. En este caso, como en el de la reforma de arbitrios a automóviles eran necesarios otros instrumentos para lograr plenamente los objetivos perseguidos. Aunque desde 1962 existía la Administración de Terrenos como vehículo para expropiar y adquirir terrenos y detener así la inflación, se consideró que había resultado ser un instrumento relativamente débil. De ahí, que en 1966 se tratase de buscar otro instrumento adicional. No obstante, algo se logró al cam(79) Asamblea Legislativa, Diario de Sesiones, 1966, pág. 1915. (80) Ibid. (81) The San Juan Star, May 23, 24, 1966, págs. 1. (82) Ibid., May 28, 1966, pág. 27. 140

biarse el tratamiento a las ganancias de capital, especialmente sobre terrenos. Por lo menos, se hizo un esfuerzo para detener el problema y es posible que esa acción haya sentado las bases para posibles futuras reformas. Después de la reforma sobre ganancias de capital en 1966, la legislación contributiva más importante introducida durante la administración del gobernador Sánchez Vilella fue la nueva Ley de Caudal Relicto y Donaciones en 1968, en sustitución de la Ley de Herencias.(") Desde hacía muchos años se venía insistiendo sobre la necesidad de aprobar una nueva ley de herencias. La ley vigente hasta entonces, dada su complejidad y alcance, planteaba problemas que dificultaban su eficiente administración. Se reconocía, además, que las tasas contributivas eran muy altas y sus créditos o deducciones muy limitados. Finalmente, se reconocía que existía un grado avanzado de evasión de la misma e inactividad en el uso de los fondos acumulados para herencias. Al respecto, la nueva ley varió el patrón vigente al tributar el caudal a base de un valor tasado menos las deducciones correspondientes (un estate tax) en vez de tributarse la participación de los herederos menos las deducciones a cada uno (inheritance tax). Mediante ese cambio se redujeron las numerosas dificultades administrativas que enfrentaba el Departamento de Hacienda de Puerto Rico al tener que hacer inventarios, valorizar la herencia, y tener que esperar que se distribuyera la participación de cada heredero. La valorización e inventario queda ahora en manos del albacea o administrador y para tributar el caudal relicto no es necesario esperar a que se distribuya entre los herederos. Se redujeron, además, los tipos contributivos, resultando más bajos que la ley entonces vigente y aproximadamente 15 por ciento más bajos que en Estados Unidos. Esto limitaba la evasión de la contribución y ofrecía un trato más justo al contribuyente. Se conceden, además deducciones más liberales de $60,000 por caudal relicto y de $30,000 adicionales que pueden traspasarse (83) Ley 167 de 30 de junio de 1968. Vea, además, Asamblea Legislativa de Puerto Rico, Diario de Sesiones, 1968, págs. 1967, 1992. 141

libres de tributo. Debido a la división de bienes gananciales a base de $60,000 cada uno, puede quedar exento hasta un caudal de $120,000. Adicionalmente, y para activar caudales que no estén invertidos productivamente, la ley concede una deducción de hasta 50 por ciento del caudal si se invierte en actividades económicas productivas, según especificadas en la ley. Siendo una legislación sumamente complicada se explica el largo estudio y consideración previa a su aprobación. Esa reforma constituye la última reforma significativa desde 1968. 6. Reformas en el Proceso Presupuestario Los esfuerzos realizados desde 1955 por el Negociado de Presupuesto por establecer un presupuesto a base de programas tuvo algún éxito en 1958. En ese año el documento del presupuesto anual presentó algunos programas, especificando los objetivos y costos por unidad de los mismos. Esto era un paso de avance para ir eliminando la presentación del presupuesto a base de clasificación o sea por objeto de gastos y reforzaba la clasificación funcional de gastos establecida previamente. Lamentablemente, ese esfuerzo perdió impulso. No obstante, en 1964 bajo la gobernación de Sánchez Vilella, se intentó otra vez mejorar la presentación. Al respecto, el Negociado de Presupuesto preparó folletos donde se ilustraba la presentación a base de programas. En 1969 el documento presupuestario reflejó parte de esos cambios. Se mejoró, también, el documento mediante la inclusión de más información, y en forma concisa, de las actividades de las agencias del gobierno. El programa económico de 6 años preparado por la Junta de Planificación fue objeto también de modificaciones. En 1962, por enmiendas a la ley, se requirió en el documento un esbozo general de los objetivos económicos, sociales y físicos del gobierno e información sobre normas y programas encaminados a lograr los objetivos. Se redujo, además, el número de años del documento de 6 a 4 años. El requerir un esbozo de los objetivos de la política pública era de gran importancia pues planteaba al gobierno la necesidad de revisar 142

sus metas, discutirlas y así tener una mejor guía para distribuir los recursos. Esto era necesario, además, porque posi blemente la planificación de recursos del gobierno sufría de rutinización. Más aún, el gobierno, se enfrentaba a nuevo: retos que exigían una planificación más adecuada. En 1964 el gobernador Muñoz Marín planteó la necesidad de realizar cambios fundamentales en la política pública y esto implicaba una mejor planificación de los recursos públicos. En su último mensaje a la Legislatura en 1964(&) invitaba a reflexionar si la riqueza producida en Puerto Rico a través de un acelerado desarrollo económico se estaba empleando a plenitud o meramente se usaba para darle mayor acento materialista a su cultura. Este planteamiento era un reconocimiento de que el desarrollo económico en vez de ser un medio parecía haberse convertido en un fin. Pero, tal vez, más importante aún es el reconocimiento de que el desarrollo económico no había permitido el logro pleno de los grandes objetivos de justicia social y económica, y había traído otros problemas difíciles. Parecía ser, también, el reconocimiento de que al concentrarse la política pública principalmente en aumentar la producción a través de la industrialización acelerada, no se había producido el logro de otros objetivos dentro del ámbito de la justicia social y económica. Por eso Muñoz Marín planteaba la necesidad de una reforma y proponía un programa de acción llamado el "Propósito de Puerto Rico" el que a su vez formó la base para la campaña electoral de 1964. En el "Propósito de Puerto Rico" se fijaban seis objetivos básicos: (1) "Plena educación, en cantidad, calidad y profundidad; (2) máxima salud; (3) hogar propio para cada familia; (4) balance entre lo rural y lo urbano; (5) balance empresarial o sea el propósito de que la creciente economía esté en manos de hijos del país; (6) abolición de la pobreza (84) Luis Muñoz Marín, Mensaje a la Cuarta Asamblea Legislativa en su Cuarta Sesión, 11 de febrero de 1964, publicado por el Departamento de Instrucción, pág. 10. 143

extrema".(') El objetivo sobre el balance empresarial es evidencia de la creciente dependencia del desarrollo económico del país del capital exterior, estando entonces el 66 por ciento de las industrias nuevas en manos de extranjeros y sólo 34 por ciento en manos de residentes y de puertorriqueños. Era reconocer, además, la poca efectividad de lograr dar incentivos al capital local y el peligro de que, igual que antes de 1940, eventualmente el capital ausentista controlara el poder económico y político del país. Ese objetivo resultaba a su vez, el más difícil de llevar a cabo dado el marco institucional establecido de atraer la mayor parte del capital de Estados Unidos y debido a las limitaciones políticas y económicas que le impiden a Puerto Rico tomar medidas restrictivas a la afluencia del capital exterior. Los demás objetivos tenían mayor posibilidades de ser alcanzados aunque requerían inversiones masivas de fondos públicos. En 1968, a petición del gobernador Sánchez Vilella, la Junta de Planificación de Puerto Rico preparó un documento de planificación de 4 años como base para instrumentar el Propósito de Puerto Rico.(') El documento representaba un valioso esfuerzo de reexaminar los objetivos de la política pública y las posibles estrategias al desarrollo económico. En él se señalaban los posibles conflictos entre los objetivos y se planteaba la necesidad de aumentar los recursos del gobierno para poder llevar a cabo las actividades propuestas. Al respecto, recomendaba varias alternativas para aumentar los recursos del gobierno, a saber: introducir un impuesto del 3 por ciento sobre ventas eximiendo los artículos necesarios, como alimentos y medicinas, calculándose su posible rendimiento entre $20 y $30 millones anuales; aumentar la contribución a sociedades y corporaciones en 10 por ciento, lo que produciría entre $11 y $12 millones anualmente; hacer que las corporaciones públicas con ganancias compensaran a los que tuvieran pérdidas y así evitar que el gobierno cen(85) Ibid., pág. 11. (86) Puerto Rico Planning Board, The Four Year Economic and Social Development Plan of Puerto Rico 1969.72, December, 1968. 144

tral tuviese que hacer asignaciones a las mismas y ahorrándole entre $10 y $15 millones al año.('') El informe recomendaba, además, que se redujera drásticamente la evasión de impuestos. Sobre la estrategia para el desarrollo económico, el informe recomendaba como metas mantener una alta tasa de crecimiento; reducir el desempleo y las desigualdades económicas; reducir las desigualdades entre regiones a la vez que se mejoraban los niveles de educación, salud y vivienda. Para lograr esos objetivos, la estrategia consistía en mantener una alta tasa de inversión de capital respecto al producto bruto. Además, se requería dar incentivos al desarrollo industrial y agrícola para producir artículos de consumo local y así fomentar la sustitución de importaciones y aumentar el poder adquisitivo.() Se requeriría, además, que el desarrollo económico básico siguiera surgiendo del sector privado, pero expandiéndose a la vez significativamente el gasto del gobierno, especialmente en la infraestructura. El informe, planteaba la necesidad de establecer un sistema de prioridades en el uso de recursos. Se señalaba la necesidad de dar la primera prioridad a la educación, especialmente en su calidad y diversificación; luego al programa de industrialización; y finalmente, como tercera prioridad, la expansión del sistema de carreteras y los recursos fluviales.(") Este orden de prioridades no se diferenciaba mucho del sistema existente y operante por muchos años. La diferencia básica era que se recomendaba darle mayor profundidad y calidad a los servicios y estímulos adicionales al desarrollo industrial y agrícola. Luego, ese mismo año, la Comisión para el Estudio del Propósito de Puerto Rico, creado por legislación en 1965 en (87) Ibid., págs. 40, 43. (88) Ibid., pág. 17. (89) Ibid., págs. 20.23. 145

la Asamblea Legislativa, presentó su informe.( ) El mismo basaba sus recomendaciones en los objetivos delineados en 1964 por Muñoz Marín. Contenía, además, en detalle las asignaciones de fondos para el logro de los objetivos a largo plazo señalándose el 1978 como el último año del programa. El costo total se estimaba en $11.4 billones, o sea, un promedio anual de gasto de $1.1 billones. Los dos documentos antes mencionados contenían importantes implicaciones para el proceso presupuestario y la política fiscal. En primer lugar, "el Propósito de Puerto Rico" invitaba a un reexamen de los objetivos de la política pública, de los medios a utilizarse y de los recursos. Ese reexamen era necesario pues en muy pocas ocasiones se habían revisado significativamente los objetivos de la política pública. En segundo lugar, de ese reexamen posiblemente surgirían cambios significativos en las decisiones presupuestarias que se reflejarían en los documentos concernidos con el proceso presupuestario. Posiblemente, eso implicaría el uso de nuevas técnicas para hacer ese proceso más eficiente. En tercer lugar, el plan recomendaba que se ampliara la base contributiva para poder aumentar significativamente los recursos del gobierno. De implementarse esas recomendaciones sobre contribuciones, se hubiera alterado la relativa quietud del sistema contributivo imperante entonces. Respecto al "Propósito de Puerto Rico" cabe señalar que el gobernador Sánchez Vilella trató de poner en efecto algunas de las partes del mismo durante su incumbencia de 1965 a 1968. Por ejemplo, en su programa para 1966 presentó legislación para fomentar más efectivamente la participación del capital local. También trató de introducir una reforma agraria significativa. No empece sus esfuerzos, tuvo dificultades dentro de su partido para llevar a cabo su programa. Eventualmente dejó el P.P.D. y asumió la dirección del Partido del Pueblo, siendo su disidencia en parte causa de la derro(90) Comisión para el Estudio del Propósito de Puerto Rico, Informe a la Legislatura (San Juan, Departamento de Hacienda, 1968). 146

ta del P.P.D. en las elecciones de 1968.( ) Con la derrota del P.P.D. quedó en el aire el programa para "el Propósito de Puerto Rico" y su posible impacto sobre el proceso presupuestario y fiscal. CONCLUSIONES Como se ha señalado anteriormente el período de 1957 a 1968 plantea grandes diferencias en el período anterior. Durante el mismo ocurre una erosión de la base contributiva al reducirse la contribución a la propiedad. Existen muy pocas dudas de que la razón de esa reducción se basó en consideraciones puramente políticas al temer el P.P.D. perder parte del electorado de clase media que para 1960 era un elemento importante del proceso político.

El intento de reforma contributiva en 1966 produce una controversia y oposición que se asemeja a la situación creada en 1956 al introducirse la reforma de arbitrios. Pero se diferencia mucho de aquélla en que la estrategia utilizada para introducirla fue relativamente inadecuada. En primer lugar, al introducir el gobernador Sánchez Vilella su primer proyecto de ganancias de capital estaba creando una seria distorsión al llamado clima industrial favorable, cuyas bases contributivas se establecieron a principios de la década de 1950. La medida representaba un cambio grande en la política contributiva seguida desde entonces, de mantener los tributos a las empresas privadas en un nivel relativamente bajo, y de no poner obstáculo alguno al desarrollo industrial. Bajo esa política contributiva solamente eran objeto de cambios significativos los arbitrios a los artículos menos objetados a saber: cigarrillos, bebidas alcohólicas y gasolina. Además, se consideraba, que dado el alto ritmo del crecimiento económico, el sistema contributivo producía ingresos suficientes por lo cual no se requerían cambios drásticos al mismo. En segundo lugar, la legislación fue presentada súbitamente y sin la aparente planificación de una estrategia eficaz para (91) Vea Carmen Ramos de Santiago op. cit., págs. 274.311. 147

hacerla aceptable, a pesar de que la misma se basaba en estudios realizados por el gobierno sobre la especulación y la inflación en terrenos. Eso contrastaba notablemente con la introducción de la reforma contributiva de 1956, la que desde varios años antes de su introducción se venía discutiendo en el gobierno y en la prensa, dando tiempo suficiente para planificar una estrategia adecuada que la hiciera aceptable. En tercer lugar, la propuesta reforma de 1966 consistía de un solo cambio contributivo y no parte de una reforma más amplia y balanceada como la de arbitrios de 1956 que, aunque objetada por algunos, ofrecía beneficios a otros sectores, y así su aceptación fue garantizada. En cuarto lugar, hubo dudas y falta de claridad respecto al uso que se daría a los fondos adicionales estimados que produciría el aumento a los impuestos sobre las ganancia de capital. En quinto lugar, el silencio mantenido por el gobernador Sánchez Vilella y altos funcionários, luego de introducida la propuesta original, avivó las sospechas de falta de estudios y conocimiento de la misma por parte de otros altos funcionarios de gobierno, y de una aparente falta de unidad entre los altos funcionarios del gobierno en el respaldo a la política seguida por el gobernador. Estas sospechas cobraron un ímpetu mayor cuando el gobernador introdujo grandes enmiendas a la propuesta original, viéndose su actuación como una retirada o rectificación. En sexto lugar, la oposición al proyecto estuvo sólidamente unida contando con la ayuda de la prensa. Esto, evidentemente, presionó mucho al gobernador y al P.P.D. La oposición lucía más segura y preparada que la que hubo en 1956 a la parte de la reforma de arbitrios relacionada con automóviles. Esto es explicable en vista del desarrollo económico alcanzado para 1966 y la influencia mayor de intereses económicos poderosos. En séptimo lugar, Sánchez Vilella no tenía el enorme poder político e influencia de Muñoz Marín para acallar la oposición. De hecho, para esa época Sánchez Vilella no era plenamente respaldado por algunos líderes importantes del P.P.D. y había asomos de que no sería el candidato a gobernador por el P.P.D. en las elecciones de 1968. No hay duda de que el P.P.D. se había tornado más conservador, más cauteloso y resistente a hacer grandes reformas, espe148

cialmente a las contribuciones. No obstante, no hay evidencia suficiente para sostener que para esa época Sánchez Vilella estaba tratando de darle un rumbo drástico a la filosofía del P.P.D. Meramente, le preocupaba profundamente el problema de la especulación en terrenos y creyó que la tributación a las ganancias de capital era un instrumento poderoso para detenerla. No parece ser cierta tampoco la alegación de la prensa de que los miembros del gabinete del gobernador no conocían el proyecto original sobre ganancias de capital. Sí existe evidencia de que el gobernador deseaba realizar reformas significativas al sistema contributivo en el futuro, y a tal efecto nombró un comité en 1965 para su estudio. Finalmente, el debilitamiento de la medida original sobre ganancias de capital, refleja lo difícil que era realizar entonces, y aún en el futuro, reformas contributivas fundamentales especialmente para redistribuir la riqueza, en un sistema contributivo que favoreció marcadamente a la empresa privada. Durante el período estudiado se continuó y extendió la exención contributiva como instrumento básico del desarrollo industrial. Se realizó, además, una nueva revaluación de la propiedad real, pero tampoco el gobierno la utilizó para ampliar la base contributiva y recomendar así más impuestos. Nuevamente, la oposición a la contribución a la propiedad afectó la sensibilidad política del P.P.D., y así en 1960 y 1962 debilitó su base aún más por razones políticas. El período cierra los veintiocho años de dominio del P.P.D. en el gobierno de Puerto Rico y la subida al poder público del Partido Nuevo Progresista (P.N.P.) dirigido por Luis A. Ferré. En resumen, si el período anterior de 1947 a 1956 nos presenta un buen ejemplo del uso por el gobierno de una estrategia relativamente adecuada para introducir reformas contributivas (en el caso de la nueva ley de contribución sobre ingresos en 1954 y la reforma de arbitrios en 1956), el período de 1957 a 1968, nos presenta (con el caso de las ganancias de capital en 1966) un buen ejemplo de una estrategia 149

menos adecuada, pero operando en un marco institucional relativamente diferente. Las anteriores conclusiones señalan la importancia de este período en términos de la segunda hipótesis. Durante el mismo se acelera el crecimiento económico y aumentan las recaudaciones fiscales. No obstante, se evidencia claramente el debilitamiento de la autonomía del gobierno central frente a diversos grupos. Esto le obliga a sacrificar su objetivo básico de justicia social e inclusive a no mejorar la distribución de ingresos. El primer ejemplo lo tenemos cuando las presiones políticas de la nueva clase urbana, le llevan a reducir significativamente la contribución a la propiedad. El propio desarrollo económico había transformado la estructura social y económica. Hasta entonces, el gran poder político del P.P.D. había dependido mayormente del respaldo de las clases rurales y pobres. Pero el mismo era retado en aquel momento por la clase media urbana emergente. Tal vez, el no poder enfrentar efectivamente los reclamos de esa clase media con otras alternativas más positivas, explican la conducta del gobierno y Muñoz Marín, de debilitar la base contributiva. Esto, a pesar de conocer las consecuencias fiscales futuras adversas. Ese paso, estableció un precedente para futuras concesiones fáciles a otros grupos. Por otro lado, la propuesta reforma a las ganancias de capital en 1966, es el otro ejemplo que refuerza la segunda hipótesis. La estructura fiscal establecida para favorecer la inversión privada, mayormente norteamericana, crea con el tiempo poderosos grupos de presión. Como se evidencia en 1966, los mismos se oponían a cualquier cambio contributivo que amenazara el llamado clima industrial favorable. La presión ejercida por ellos, logró debilitar el proyecto original de ganancias de capital. Así quedó bastante trunco uno de los objetivos de la legislación: penalizar contributivamente los ingresos de menor prioridad social y redistribuir mejor la riqueza. Se evidencia, entonces, un debilitamiento de la autonomía del gobierno central también frente a grupos de presión económica. Como consecuencia, se evidencia una enorme dificultad 150

por introducir reformas fiscales que harían mayor justicia social y llevarían a una mayor igualdd en la distribución de la riqueza y el ingreso.

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CAPITULO V REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO: 1969 a 1971 Cambios Contributivos de 1969-1971 / Política Presupuestaria / Situación Actual del Sistema Contributivo / La Distribución del Presupuesto / La Deuda Pública / Conclusiones. En las elecciones de 1968, el P.P.D. presentó un programa al electorado basado en "El Propósito de Puerto Rico", discutido anteriormente. Durante la campaña electoral el P.P.D. concentró su propaganda en demostrar las virtudes del desarrollo industrial como instrumento básico del desarrollo de Puerto Rico. En materia contributiva se comprometía entre otras, a mantener la exención sobre la propiedad en hogares en $15,000 del valor de tasación y a revisar la ley de arbitrios a automóviles. (I) El programa del P.N.P., un nuevo partido, aunque no tan abarcador como el del P.P.D., se concentró en señalar los diversos problemas sociales y económicos producto del desarrollo económico acelerado y los cuales el gobierno del P.P.D. había tenido dificultad en resolver.(') Señalaba, por ejemplo, el desbalance entre el desarrollo industrial y agrícola; la gravedad del problema de desempleo y lo inadecuado de la instrucción pública. Sobre la exención contributiva industral manifestaba su intención de que no dependería de la misma para el desarrollo industrial y que buscaría otras alternativas a la misma. Se comprometía a rehabilitar el sector agrícola y se comprometía a luchar por igualar los salarios mínimos de (1) Carmen M. Ramos de Santiago, op. cit., págs. 394-402. (2) Ibid., págs. 407-415. 153

Puerto Rico con los de los Estados Unidos. Respecto a la exención contributiva industrial y a los salarios mínimos, el programa del P.N.P. difería significativamente de la política seguida por el P.P.D. Este seguía considerando la exención contributiva industrial como el principal instrumento para acelerar el desarrollo económico. En cuanto a los salarios mínimos su política era de que su subieran gradualmente a medida que las industrias locales pudieran pagar los mismos sin perjudicarse el desarrollo económico del país. El P.N.P. hizo promesas en su programa que apelaban grandemente al electorado, tales como la concesión de títulos de propiedad a los parceleros; bonos de navidad para todos los empleados públicos y privados; aumentar las exenciones y créditos personales en la contribución sobre ingresos; eximir a los intereses sobre ahorros hasta $1,000 del pago de contribuciones; rebajar los arbitrios a automóviles y las tablillas. Estas promesas recibieron gran difusión en la propaganda política del P.N.P. en 1968 y no hay duda de que afectaron mucho el resultado de las elecciones. Eso, unido al hecho de que el P.P.D. llevaba veintiocho años en el poder y que parte de los votantes preferían un cambio de gobierno aún por el cambio mismo, la división dentro del P.P.D., dió al P.N.P. el control_ de la rama ejecutiva, de la cámara baja y 26 municipios. El P.P.D. obtuvo mayoría en el Senado y en los restantes municipios. La división del poder público ha producido una situación sumamente controversial y de rivalidad entre ambos partidos. Es posible que esto haya contribuido a limitar la introducción de reformas fiscales significativas. Al no contar el gobierno del P.N.P. con una mayoría y con el control de ambas cámaras, no se arriesga a hacer grandes alteraciones, especialmente en el ámbito contributivo, que puedan poner en peligro sus posibilidades electorales. Además, al llegar sorpresivamente al poder, no contaba con un programa de largo alcance y profundidad, sino, uno de promesas políticas inmediatas. El gobierno de don Luis Ferré, además, ha padecido de una gran inestabilidad en el gabinete del gobernador siendo muy fre154

cuente las renuncias. Por ejemplo, en tres años el Departamento de Hacienda ha tenido 4 secretarios; el de Justicia 3; el de Comercio 2; Fomento 2; etc. Básicamente, el gobierno ha continuado los programas existentes, variando algunos y prácticamente resolviendo los problemas día a día, y con escasa, si alguna, planificación de largo alcance. 1. Cambios Contributivos de 1969.71 Una vez en el poder el P.N.P. cumplió sus promesas respecto a las contribuciones. En 1969 legisló para eximir del pago de contribución sobre ingresos a los intereses sobre ahorros hasta $1,000.() Efectivo en 1971, se aumentaron los créditos por dependientes como deducción en la contribución sobre ingresos de $400 a $600 en cuatro etapas a razón de $50 anuales.(') En casos de estudiantes universitarios dependientes la deducción fue subida de $400 a $1,000 en etapas.(') Se redujeron los arbitrios a automóviles y las tablillas.(') Se eximió a los pequeños comercios de la contribución a la propiedad hasta $20,000 del valor tasado y en negocios con ventas anuales de $100,000 ó menos.(') Se eximió a los premios del hipódromo de la contribución sobre ingresos a individuos.(') También se revisaron las tablas de retención en el origen de la contribución sobre ingresos a individuos para facilitarle al contribuyente el pago de la contribución y permitiendo al gobierno contar inmediatamente con más fondos. Por otro lado, el gobierno continuó la política anterior de aumentar los arbitrios sobre cigarrillos, gasolina y bebidas alcohólicas como principal medio de allegar más fondos.() Subió, además, la tasa contributiva a las corporaciones y a las (3) Ley 90 de 27 de junio de 1969. (4) Ley 56 de 30 de mayo de 1970. (5) Ibid. (6) Ley 4 de 1 de junio de 1970. (7) Ley 53 de 29 de mayo de 1970. (8) Ley 22 de 20 de junio de 1971; Ley 43 de 21 de abril de 1971 y Ley 24 de 20 de junio de 1970. 155

jugadas en los hipódromos. Estas medidas fueron hechas exclusivamente para aumentar los ingresos del gobierno.(') Repecto a la exención contributiva industrial, el P.N.P. se ha mostrado ambivalente. Por un lado, algunos líderes destacados del partido han pedido su eliminación basándose en el alto costo social resultante de la pérdida de ingresos al erario público.( ) El gobernador Luis A. Ferré la ha llamado peyorativamente una triquiñuela (gimmick). Desde luego, la posición del P.N.P. es explicable. La base de la exención contributiva son las relaciones políticas y económicas entre Estados Unidos y Puerto Rico establecidas en 1952 las que permiten a industrias en Puerto Rico estar exentas de contribuciones del gobierno federal de Estados Unidos. Siendo el P.N.P. un partido en favor de que Puerto Rico se convierta en el estado 51 de la Unión Americana, no puede favorecer la exención contributiva pues mientras más se arraigue en Puerto Rico más se aleja la posibilidad de la estadidad. Además, si la defiende abiertamente, estaría haciendo una defensa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Igual le sucede con la aplicación de salarios mínimos federales a la isla. Tiene que defender su aplicación total a Puerto Rico, pues bajo la estadidad no habrá ningún tratamiento preferencial como el que existe actualmente. Por otro lado, la responsabilidad de estar gobernando lleva al P.N.P. a tener que continuar con el programa de exención contributiva como instrumento básico para acelerar el desarrollo industrial. Por eso, ocasionalmente reitera que respalda el programa y señala como evidencia el que recientemente se aprobó legislación extendiendo la Ley de Exención Contributiva Industrial hasta 1983. Es justo señalar, sin embargo, que el actual gobierno ha (9) Ley 22 de 20 de junio de 1970. (10) Véase, por ejemplo, la declaración del Lcdo. Carlos Romero Barceló, Vicepresidente del P.N.P. en The San Juan Star, 4 de octubre de 1971, pág. 3. Además, El Mundo, 6 de octubre de 1971, pág. 7-A y United States; Puerto Rico Commission on the Status of Puerto Rico, Hearings (Washington, U.S. Government Print• ing Office, 1966), Vol. 3, págs. 167-178. 156

dado algunos pasos para combatir la evasión contributiva, especialmente de la contribución sobre ingresos. No obstante, aún refleja la timidez del gobierno anterior en enfrentar el problema con firmeza especialmente frente a los evasores más importantes. Este es uno de los mayores problemas que enfrenta el gobierno de Puerto Rico. Aunque no hay estudios que reflejen la magnitud de la evasión contributiva, se estima una pérdida anual al gobierno de más de $100 millones. Además de limitar la base contributiva, la evasión produce grandes inequidades entre los contribuyentes especialmente entre los empleados y obreros que están limitados en evitar y evadir tributos por un lado, y por otro, los profesionales y dueños de negocios, que tienen mayores avenidas de escape. Los esfuerzos para detener la evasión contributiva en el pasado fueron relativamente débiles y así lo señalan los varios estudios realizados sobre el sistema contributivo de la isla. Posiblemente apremiado por la inflexibilidad actual del presupuesto y la relativa escasez de fondos, ,el gobierno se vió forzado a dar algunos pasos adicionales para detener la evasión contributiva. El gobierno del P.N.P. cumplió su promesa de otorgar un bono de navidad anual a los empleados públicos y privados y de subir sustancialmente los sueldos a los empleados públicos. Así, en año y medio el P.N.P. cumplió la mayor parte de sus promesas inmediatas. Esto pudo hacerlo debido a que comenzó su administración con un superávit en los fondos públicos de cerca de $62 millones y una economía bastante próspera, como se evidencia en el aumento significativo de las recaudaciones contributivas.(") Estos efectos favorables sobre las recaudaciones continuaron. No obstante, el enorme aumento en el gasto público en años recientes y en el futuro pueden contrarrestar esos efectos favorables. Puede observarse, pues, que no se han producido reformas contributivas significativas en años recientes. No obstante, el actual gobierno, consciente de la necesidad de una refor(11) Vea Presupuesto Modelo, 1968.69, 19697O. 157

ma contributiva global, encargó en 1969 a un subcomité del Comité Asesor del Gobernador la encomienda de preparar un informe sobre los aspectos contributivos más importantes a corto y largo plazo.(') El subcomité rindió un informe en el que consideró los problemas de crecimiento económico, equidad, justicia y carga contributiva. El informe recomendaba continuar con la política de mantener un sistema contributivo favorable al crecimiento económico y que, por otro lado, proveyera los ingresos suficientes para la prestación de los servicios públicos. Hizo una serie de recomendaciones para aumentar los ingresos del gobierno a corto plazo como, por ejemplo, subir la contribución sobre ingresos a corporaciones; imponer arbitrios mayores al aceite diesel, reducir la exención contributiva industrial en el área metropolitana de San Juan de diez a cinco años. También recomendó que se estudiara cuidadosamente la legislación para reducir los arbitrios a automóviles llamando la atención al número excesivo de automóviles existente y sus efectos sobre la contaminación ambiental y accidentes. Finalmente, el informe recomendó que se hiciera un estudio global del sistema contributivo de Puerto Rico. Lamentablemente, la labor final .del subcomité se redujo meramente a recomendar cambios inmediatos en las contribuciones para allegar fondos, sin hacer recomendaciones a largo plazo. Posteriormente en 1971, por iniciativa del Senado de Puerto Rico, la Asamblea Legislativa aprobó una resolución para designar una comisión conjunta legislativa que hiciera un estudio global del sistema contributivo y sugiriera posibles reformas.(") La resolución se fundamentaba en la falta de equidad del sistema contributivo al distribuir la carga. También abundaba sobre la necesidad de allegar más fondos por la vía (12) El Comité Asesor del Gobernador está constituido por un cuerpo de asesores y subdividido en numerosos subcomités. Está presidido por Antonio L. Ferré, el hijo del gobernador. Véase Informe Sobre el Sistema Fiscal, 1970, págs. 1.8. (13) Proyecto del Senado 1067 de 1971. 158

contributiva para ayudar a eliminar los problemas sociales y económicos más graves. Este proyecto fue respaldado por el Secretario de Hacienda y el Director del Negociado de Presupuesto quienes señalaron la necesidad de un estudio global del sistema contributivo. Luego, el gobernador Luis A. Ferré vetó el proyecto alegando que la rama ejecutiva estaba realizando un estudio del sistema contributivo de Puerto Rico. Pero de hecho se estima que el estudio señalado por el gobernador no era abarcador. Sin embargo, el veto del gobernador Ferré es explicable. El proyecto procedía del Senado controlado por el P.P.D. Más aún, durante los tres años de gobierno penepeísta ha habido una fuerte rivalidad entre el gobernador y ese cuerpo y entre las cámaras legislativas. Además, desde el punto de vista político, el gobernador no podía concederle esa iniciativa al Senado, no empece sus méritos y al respaldo por funcionarios de su administración. 2. Política Presupuestaria El nuevo gobierno ha realizado esfuerzos por mejorar el proceso presupuestario y la presentación de los documentos relacionados. Al respecto, en 1971 se introdujo la práctica de agrupar las diversas funciones en cinco áreas programáticas, a saber: desarrollo económico; desarrollo social; protección y seguridad individual; gerencia general y ayudas a los gobiernos municipales y otras entidades.('°) Con esta distribución más concisa se facilita la labor del gobierno en asignar los fondos a actividades que armonicen mejor con sus objetivos básicos. En los otros aspectos, los documentos presupuetarios no han sufrido cambios significativos. Aún el presupuesto modelo anual dista mucho de ser un presupuesto por programa. El nuevo gobierno ha hecho cambios significativos en la política presupuestaria y fiscal. Como resultado de las bajas en las contribuciones y alza en los gastos, de una política de relativa austeridad en el uso de los fondos públicos durante el P.P.D., se pasó bajo el actual gobierno a una gran generosidad en el (14) Véase Negociado de Presupuesto, Presupuesto Modelo años 1971• 72 y 1972.73.

159

uso de los fondos públicos. En los dos primeros años era difícil notar problemas con el presupuesto gubernamental producido por el cambio de la política pública. No obstante, eventualmente se hicieron evidentes, las dificultades de seguir utilizándose liberalmente los fondos públicos y a la vez contar con grandes sobrantes de fondos. Además, varios factores como por ejemplo la creciente inflación de precios han incrementado algunos gastos del gobierno. Dada la creciente erosión del sistema contributivo y al aumento significativo en los gastos públicos, el presupuesto gubernamental enfrenta hoy una seria rigidez o inflexibilidad, haciéndose difícil asignar fondos adicionales para otras actividades. Posiblemente, esa inflexibilidad explique el hecho de que el gobierno actual haya tenido que hacer un uso más intensivo de la deuda pública. La prensa ha destacado la inflexibilidad presupuestaria señalando como causa fundamental la política seguida de subir sueldos, dar bonificaciones y reducir contribuciones.(") Por otro lado, el actual gobierno ha mantenido en mayor o menor grado el sistema anterior de prioridades respecto al uso de los fondos públicos. Como se discute más adelante, la educación, la salud y bienestar público siguien teniendo la más alta prioridad. Pero hay algunas áreas donde el actual gobierno ha puesto más énfasis como, por ejemplo, protección y desarrollo agrícola. Para dar una idea de la situación actual de la política fiscal se discuten tres aspectos de misma. La discusión puede ayudar a entender, también, la trayectoria de la política fiscal desde 1940, y al planteamiento de algunos retos futuros que la misma enfrenta. 3. Situación Actual del Sistema Contributivo Como resultado del acelerado desarrollo económico ocurrido en Puerto Rico, especialmente desde 1950 ( creciendo el mismo a una tasa real promedio para las dos últimas décadas (15) Véase The San Juan Star, July 10, 1971, págs. 18, y May 28, 1971, pág. 1; El Mundo, 16 de enero de 1971, pág. 6. 160

de aproximadamente 5.3 por ciento), y de las reformas contributivas realizadas especialmente en la década de 1950, Puerto Rico cuenta hoy con un sistema contributivo sencillo, pero muy productivo. Este ha evolucionado en forma similar al de países más avanzados al depender gradualmente más de los impuestos directos. La Tabla IX ofrece los datos sobre las rentas periódicas del gobierno para año recientes. La misma refleja que para 1969-70 cerca de un 55 por ciento de las rentas contributivas provinieron de los impuestos directos, especialmente de la contribución sobre ingresos. Como se indicó anteriormente, gracias a los cambios en las contribuciones sobre ingresos realizados en la década de 1940 y 1950, Puerto Rico pudo desde temprano sentar las bases para que eventualmente un sistema contributivo descansara más en los impuestos directos. Este es un hecho significativo, pues esa evolución resulta muy difícil en países en proceso de desarrollo. Refleja también que el sistema depende aún grandemente de impuestos indirectos. Es significativo destacar que cerca del 80 por ciento de estos provienen de los impuestos a bebidas alcohólicas, productos del tabaco, del petróleo y vehículos de motor. Esta dependencia fue establecida firmemente, también, desde muy temprano en nuestro sistema contributivo. La Tabla IX refleja, además, que tanto la contribución sobre ingresos como los arbitrios, tienen una alta elasticidad con el ingreso nacional aumentando a una tasa mayor.('°) Se demuestra, también, la posición relativamente débil de la contribución sobre la propiedad en el sistema contributivo de Puerto Rico y la poca importancia de las contribuciones sobre herencia y donaciones. La Tabla IX indica las otras fuentes de rentas del gobierno de Puerto Rico y puede observarse que los arbitrios sobre los embarques de ron y tabaco a Estados Unidos repre(16) Sobre la elasticidad de la contribución sobre ingresos y el ingreso nacional en Puerto Rico vea: Irma G. Tirado, La Elasticidad-Ingreso de la Contribución sobre Ingresos a Individuos y Corporaciones en Puerto Rico y Jamaica, 1955.1963 (Río Piedras, 1963), págs. 104-105. 161

rentan una parte importante de las rentas. También la tabla indica las aportaciones en fondos especiales hechas por el gobierno de los Estados Unidos a Puerto Rico. TABLA IX

RENTAS PERIODICAS NETAS DEL ESTADO LIBRE ASOCIADO (En miles de dólares) Cambio Porcentual 1970 1969 1969 1968

1967.68

1968-69

1969-70

De Fuentes Estatales

433,037

508,118

562,488

17.3

10.7

Contributivos:

396,958

463,411

510,613

16.7

10.2

Contribución sobre la Propiedad

21,206

23,566

24,819

11.1

5.3

Contribución sobre Ingresos

186,435

220,180

249,742

18.1

13.4

Contribución sobre Herencias y Donaciones

4,326

4,284

6,162 — 1.0

43.8

Impuestos sobre Artículos de Uso o Venta

166,617

193,146

212,587

15.9

Licencias

18,372

22,235

17,303

21.0 —22.2

No Contributivos

36,079

44,707

51,875

23.9

16.0

208,995

246,699

260,839

18.0

5.7

Derechos de Aduana

25,067

29,306

39,022

16.9

33.2

Arbitrios sobre Embarques

67,363

81,968

79,622

21.7 — 23

Tabaco

8,461

8,019

9,547 — 5.2

19.1

Tabaco

8,461

8,019

9,547

5.2

19.1

116,565

135,425

142,195

16.2

5.0

642,032

754,817

823,327

17.6

9.1

De Otras Fuentes

Aportaciones Federales TOTAL

Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informs Económico al Gobernador, 1970, pág. 157.

162

10.1

No obstante la sencillez, productividad y estabilidad del sistema contributivo de Puerto Rico, los varios estudios realizados y los informes del gobierno revelan que es susceptible de una mayor productividad. De hecho, se señala que la carga contributiva total es en general leve al analizarse las proporciones que ella representa del ingreso nacional. En 1950, representaba un 13 por ciento del ingreso nacional neto y en 1969-70 de 16 por ciento.(") Para ese último año, los impuestos directos representaban el 7.3 por ciento y los indirectos 8.6 por ciento. La proporción de la carga contributiva en Puerto Rico es relativamente baja comparada con la de países más avanzados donde es de más de 30 por ciento.(1°) Puede señalarse, además, que aunque el sistema contributivo en general es progresivo, no se ha utilizado esa progresividad al máximo como instrumento para redistribuir los ingresos y aminorar la desigualdad en los mismos. En un estudio realizado por Monhinder Bhatia sobre la incidencia de los impuestos y de los gastos públicos en Puerto Rico en 1958 se llega a esta conclusión.(") LA DISTRIBUCION DEL PRESUPUESTO El sector público ocupa una posición sumamente importante en Puerto Rico. Su participación como vehículo del desarrollo del país ha sido vital a través de la distribución de recursos públicos y los efectos logrados al acelerarse la tasa de crecimiento económico. Los gastos del gobierno aportaron en 1970 un 23.5 por ciento al producto bruto nacional, lo que constituye una proporción sumamente alta. Las compensaciones a empleados del gobierno contribuyen, también, en un 21 por ciento al ingreso neto nacional. Además, el gobierno contribuye al empleo total en aproximadamente un 15 por cien(17) Junta de Planificación, Informe Económico al Gobernador, págs. 164-165. (18) Ibid., págs. 168-169. (19) Mohinder Bhatia, Redistribution of Income Through The Fiscal System of Puerto Rico (San Juan: Puerto Rico Planning Board, 1960), pág. 39. 163

to de la fuerza trabajadora empleada. A la inversión interna bruta, incluyendo las empresas públicas, contribuyó en 1970 aproximadamente 28 por ciento. La importancia extraordinaria que tiene el sector público directamente sobre la economía del país se ha hecho más evidente en los últimos años. Las condiciones inestables de la economía de Estados Unidos ha afectado adversamente el crecimiento de nuestra economía. Para sostener aproximadamente la misma tasa de crecimiento anual se ha tenido que descansar sobre aumentos sustanciales en los gastos públicos. Baste señalar que en 1970 las compensaciones a ampleados del gobierno constituyeron el 25.4 por ciento del crecimiento en el ingreso neto. Esas compensaciones subieron en ese año en un 20 por ciento sobre el año anterior.() Por otro lado, la aportación directa del gobierno al desarrollo de la infraestructura ha sido notable. En particular, debe destacarse la aportación a las empresas públicas. Hasta 1952 el gobierno había aportado $169 millones a las corporaciones públicas. Además, el establecimiento de corporaciones públicas, dada su autonomía financiera, ha permitido que el gobierno gaste cuantiosas sumas en diversas actividades, lo que no hubiese sido posible si hubiera dependido sólo de sus fuentes regulares de ingresos. Para señalar la enorme aportación del gobierno al desarrollo del país, bástese señalar que de 1941 a 1952, tuvo recursos ascendentes a $1,090 millones. Destinó $750 millones, o sea, el 69 por ciento, a gastos corrientes de instrucción, salud y policía. Los restantes $340 millones los usó para re-

(20) Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1970, págs. 172-174.

164

ducir la deuda, para obras públicas y para las corporaciones.(") El presupuesto propuesto para 1972-73 del gobierno central de Puerto Rico alcanza la cifra de $1.4 billones, o sea, más de lo gastado en los once años comprendidos entre 1941 a 1952. 1. Recursos Los recursos del gobierno de Puerto Rico provienen de las siguientes fuentes: contribuciones y otros recaudos no contributivos de fuentes internas; contribuciones externas devueltas a Puerto Rico por el gobierno de Estados Unidos sobre productos del país vendidos allá (mayormente ron); emisión de bonos y fondos especiales locales y los provenientes del gobierno de Estados Unidos. La Tabla X (véase pág. 166) presenta en forma resumida las diversas fuentes de recursos del gobierno central de Puerto Rico para los últimos cinco años. El Fondo General es la fuente principal de la cual la legislatura asigna fondos para las operaciones del gobierno. Las contribuciones constituyen su principal fuente de recursos. Otra fuente importante es la emisión de bonos. Los fondos especiales son recursos para usos específicos y no requieren acción legislativa. La mayor parte de ellos los constituyen fondos federales asignados a diversos programas como, por ejemplo, instrucción pública, salud y otros. Los fondos especiales representan actualmente aproximadamente un 22 por ciento de los fondos totales.

(21) Sol L. Descartes, La Deuda Pública de Puerto Rico (San Juan: Departamento de Hacienda), pág. 12.

165

TABLA X

RECURSOS DEL FONDO GENERAL Y FONDOS ESPECIALES: AÑOS FISCALES 1968-72 (En millones de dólares) 1968

1969

1970

1971

1972

2.1

20.0

68.0

40.6

10.5

Contribuciones y otros Recaudos

490.8

580.9

634.8

719.0

808.0

Recaudos no Contributivos

14.1

17.6

21.6

25.6

15.8

Emisiones de Bonos

67.5

73.0

91.5

98.5

Totales

574.5

691.5

797.4

876.7

932.8

Balance Año Anterior

34.0

25.0

26.7

41.2

26.8

Contributivos y otros

36.4

39.6

45.3

47.9

50.7

Aportaciones Gobierno Federal

117.9

136.6

145.1

171.3

185.9

188.3

201.2

217.1

260.4

263.4

762.8

892.7

1,014.4

1,137.1

1,196.2

Fondo General Balance no Comprometido

Fondos Especiales

Totales Total Fondos General y Especiales

Fuente: Negociado de Presupuesto. Presupuestos Modelos, 1971, 1972.

166

El extraordinario crecimiento de los recursos públicos a través del tiempo ha permitido también un uso extraordinario de los mismos. En la Tabla XI se presentan los presupuestos totales en años seleccionados. TABLA XI

PRESUPUESTO TOTAL DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO (En millones de dólares) 1940

32.0

1950

119.0

1960

310.0

1970

953.5

1971

1,098.5

1972

1,246.6

La tabla indica el dramático crecimiento de los gastos del gobierno central a través del tiempo. De 1940 a 1950 aumentaron en 272 por ciento; de 1950 a 1960, 160 por ciento; y de 1960 a 1970, 207 por ciento. Estas tasas de crecimiento fueron más altas que las registradas por el producto nacional bruto a precios corrientes que fueron para los mismos años del 166, 123 y 174 por ciento respectivamente. En el presupuesto de gastos los fondos especiales representan un 21 por ciento aproximadamente del total. 2. Distribución Funcional de los Gastos La distribución funcional de los gastos corrientes del gobierno refleja las prioridades en el uso de los mismos. Las siguientes tablas así lo indican.

167

TABLA XII

DISTRIBUCION FUNCIONAL DE LOS GASTOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO 1965.70 (En millones de dólares) 1965.66

1966.67

1967-68

1968-69

1969.70

542.5

652.6

724.9

809.4

985.8

Instrucción Pública

181.4

225.5

246.8

275.0

339.1

Salud y Bienestar Público

83.6

102.2

113.5

121.9

153.0

Protección

43.8

55.1

58.5

63.2

78.9

Administración General

29.5

30.5

32.1

38.6

41.5

Desarrollo Agrícola e Industrial

20.0

21.7

28.4

30.9

39.9

Transporte y Comunicación

18.0

19.3

22.6

24.4

38.9

Relaciones Obrero Patronales

16.6

20.1

23.2

27.1

29.9

Pensiones y Seguridad

8.0

8.9

9.9

10.5

15.5

Rehabilitación de Emergencia

3.9

1.1

2.2

141.1

168.4

186.0

216.7

256.9

Total

Otros Gastos

Fuente: Junta de Planificación, Informes Económicos al Gobernador, 1965.70.

La Tabla XIII indica la distribución funcional de cinco actividades básicas como por cientos del gasto total corriente para tres años seleccionados. De acuerdo a las tablas, la instrucción pública recibe la más alta prioridad. Alrededor de una tercera parte de los fondos públicos se destinan a ella. Se reconoce, pues, la instrucción pública tanto como un medio para acelerar el crecimiento como para el mejoramiento social. Esta alta prioridad se refleja claramente en los documentos fiscales antes mencionados. A la instrucción pública sigue en importancia la salud y bienestar. La misma absorbe alrededor de un 15 por ciento de 168

los gastos. Junto a la instrucción pública representa un 50 por ciento del gasto público. Al igual que la instrucción pública, la salud tiene prioridad como uno de los medios para acelerar el desarrollo económico y social de Puerto Rico. La proporción que ambas representan del producto nacional bruto coloca a Puerto Rico por encima de muchos países. En 1970 la suma representaba un 10 por ciento del producto nacional neto. Para dar una idea de su magnitud cabe señalar que en 1970 el total gastado en ambas funciones era más alto que los gastos corrientes de gobierno en 1965. De 1969 a 1970 los gastos en salud pública aumentaron en 25.5 por ciento. TABLA XIII

DISTRIBUCION FUNCIONAL DE ALGUNOS GASTOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO AÑOS 1960, 1965, 1970 (en términos porcentuales) 1960

1965

1970

Instrucción Pública

Salud y Bienestar

Protección

Administración General

Desarrollo Agrícola e Industrial

Luego sigue la protección como parte importante de los gastos del gobierno. Su importancia ha ido creciendo año tras año a medida que el desarrolo económico ha incrementado los problemas sociales tales como accidentes de tránsito, crimen, la adicción a drogas y otros. De las otras funciones cabe destacar las aportaciones del gobierno al desarrollo industrial y agrícola y a la transportación. Debe recordarse que el gasto en esos renglones es mucho más alto si se consideran las empresas públicas envueltas directamente en el desarrollo económico, como por ejemplo, 169

la Compañía de Fomento Industrial, y en el área de transportación, a la Autoridad de Carreteras. Finalmente, cabe señalar que de 1964-65 a 1969-70 los gastos corrientes totales del gobierno subieron 91 por ciento, mientras el producto nacional subió en 51 por ciento. Esto indica la enorme presión sobre el gasto público y las perspectivas son de que continúen así en el futuro. La Tabla XIV refleja la nueva clasificación funcional del gobierno central en áreas programáticas adoptadas en 1971. Esa nueva presentación constituye un esfuerzo por utilizar los recursos más adecuadamente. TABLA XIV

DISTRIBUCION DEL PRESUPUESTO TOTAL POR AREAS PROGRAMATICAS 1971.72, 1972.73 (en por cientos del total) 1972.73

Desarrollo Social

Protección y Seguridad

Gerencia General

Desarrollo Económico

Asistencia a Municipios

1971.72

Otros

Fuente: Negociado del Presupuesto. Presupuestos Modelos, 1971.72.

El área de desarrollo social incluye los gastos en instrucción pública, salud, recreación, bienestar social, etc. El alto por ciento refleja nuevamente la alta prioridad dada a la instrucción y a la salud, las cuales siguen recibiendo alrededor de 50 por ciento del presupuesto. La protección y la seguridad han subido en importancia dejando atrás al área de gerencia. La otra área importante es la de desarrollo económico la que siempre ha tenido una alta prioridad. 170

LA DEUDA PUBLICA El gobierno de Puerto Rico descansa mayormente en sus fuentes contributivas y no constributivas y en las ayudas del gobierno federal de los Estados Unidos para sufragar sus gastos. El resto de sus gastos los cubre con empréstitos mediante la emisión de bonos. La deuda pública del gobierno central de Puerto Rico ha crecido significativamente. La Tabla XV revela ese crecimiento. TABLA XV

DEUDA BRUTA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1940-69 (millones de dólares — A junio 30) 1940

27.2

1960

127.3

1961

176.9

1962

193.2

1963

243.9

1964

285.8

1965

327.2

1966

350.4

1967

384.7

1968

444.4

1969

476.0

1971*

648.5

Los datos para 1971 fueron tomados de la Junta de Planificación, Programa Económico de Cuatro Años 1972.75. Para 1940, véase a Descartes, op. cit.

Fuente:

Junta de Planificación de Puerto Rico, informe Económico al Gobernador, 1969.

171

El montante de la deuda total es motivo de seria preocupación en algunos sectores del país. La deuda bruta total del gobierno central subió 2.67 veces de 1960 a 1969. De 1940 a 1969 la misma subió 23.8 veces. Se han planteado interrogantes que desde hace mucho tiempo se han levantado en la Hacienda Pública, como, por ejemplo, la deuda como una carga onerosa a las generaciones futuras, y sobre los peligros de una deuda externa comparada con una interna. En Puerto Rico recientemente se ha planteado si el montante de la deuda y la presión creciente sobre los recursos del gobierno pueden afectar adversamente el mercado para los bonos del gobierno que hasta el presente no ha evidenciado dificultades. Los siguientes datos parecen indicar que aún el monto de la deuda del gobierno central es razonable. De acuerdo a la Tabla XVI, la deuda total representaba solamente en 1969 el 11.6 por ciento del producto nacional bruto. TABLA XVI PROPORCION QUE ES LA DEUDA PUBLICA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO RESPECTO AL PRODUCTO BRUTO: 1960.1969 (A junio 30) 1960

7.6

1961

9.7

1962

9.5

1963

10.8

1964

10.4

1965

11.9

1966

11.5

1967

11.5

1968

11.9

1969

1L6

Fuente: Junta de Planificación. Informe Económico al Gobernador, 1969.

172

De acuerdo a la Tabla XVII la deuda neta como proporción del ingreso neto representaba solamente 13 por ciento en 1965 y 11 por ciento en 1970. Los requerimientos de la deuda como proporción del ingreso neto sólo representaban 1 por ciento en 1965 y en 1970. En términos de las rentas periódicas del gobierno central la deuda representaba sólo el 5.2 por ciento en 1965 y 4.4 por ciento en 1970. TABLA XVII

DATOS SELECCIONADOS DE LA DEUDA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1965 y 1970 (en millones de dólares, proporciones en por ciento) 1965

1970

Deuda Neta

297.3

432.1

Requerimientos de la Deuda

22.7

36.6

Total Rentas Periódicas

436.0

823.3

Proporciones Deuda Neta al Ingreso Neto

13.0

11.0

Requerimientos al Ingreso Neto

1.0

Requerimientos a Rentas Periódicas

5.2

4.4

Fuente: Departamento de Hacienda, Informes Anuales 1965 y 1970.

En la Tabla XVIII se observa, además, que la deuda per cápita ha subido a un ritmo acelerado en 1960 a 1969. No obstante, la misma representa aún una carga relativamente leve.

173

TABLA XVIII

DEUDA PUBLICA PER CAPITA DEL GOBIERNO CENTRAL DE PUERTO RICO: 1960-1969 (en millones de dólares) 1960

1961

1962

1963

1964

112

1965

125

1966

170

1967

142

1968

163

1969

172

Fuente: Junta de Planificación, Informe Económico al Gobernador, 1969.

Es motivo además de preocupación que la deuda total de Puerto Rico es prácticamente externa ya que el 90 por ciento de la misma la poseen inversionistas de Estados Unidos. Esto crea una fuerte presión sobre los recursos del gobierno.

su-

Por otro lado, los requerimientos han ido subiendo aceleradamente y las perspectivas son de que representarán una carga mayor en el futuro inmediato. Para 1971-72, los requerimientos serán aproximadamente de $69.6 millones; en 197273 de $77.9 millones; en 1973-74 de $86.7 y de $93.5 millones en 1974-75. Los requerimientos para 1975 representarán aproximadamente el doble de los 1970. Se estudia, además, bir la deuda con emisiones anuales de aproximadamente $100 millones durante 1972 a 1975. Si la presión por mayores emisiones aumenta, y así parecen indicarlo los planes del actual gobierno, se podrían colocar los requerimientos bastante cer174

ca del límite del margen prestatario.( ) Por otro lado, la posición de la deuda ha estado afectada adversamente por las alzas en las tasas de interés, particularmente en los últimos tres años. El gobierno de Puerto Rico había podido colocar su deuda a tasas relativamente bajas hasta 1965 o sea, a tasas promedio menores de 4 por ciento. De ahí en adelante las tasas han subido hasta sobrepasar el 6 por ciento. Esto es reflejo de la presión inflacionaria de la economía de los Estados Unidos, lo cual hace más pesada la carga de los requerimientos de la deuda. De continuar esta tendencia, se presionará adversamente sobre las cantidades adicionales de deuda a emitirse. CONCLUSIONES El período de 1969 a 1971, aunque breve, plantea ciertas peculiaridades importantes para el curso futuro de la política fiscal en Puerto Rico. El mismo representa la pérdida del poder público por el P.P.D., después de gobernar por 28 años, y la ascención al poder de un nuevo partido. El P.N.P. tiene diferencias fundamentales al P.P.D. en varios aspectos de la política fiscal. Así, procedió inmediatamente a subir los gastos significativamente al aumentar los sueldos y dar bonificaciones a empleados públicos, a rebajar los impuestos y aumentar parte de los créditos personales en la contribución sobre ingresos a individuos. Ha hecho, además un uso más liberal de la deuda pública. Desde luego, el P.N.P. llegó inesperadamente al poder público y eso lo ha forzado posiblemente a cumplir sus promesas de la campaña electoral, máxime cuando no tiene el control total del gobierno. Eso tal vez explique su proceder en materia fiscal, como un medio para conservar, y, posiblemente solidificar el mismo. Es posible que de haber tenido mayor control del gobierno hubiese procedido en forma distinta. Por otro lado, el P.N.P. ha mostrado ambivalencia respecto al programa de exención contributiva industrial. No obs(22) Junta de Planificación, Programa Económico de Cuatro Años, 175

tante las consideraciones políticas que llevan al P.N.P. a aceptar a regañadientes dicha legislación, su argumento de que la misma debe ser objeto de reexamen y de que deben buscarse alternativas que sirvan de estímulo adicional al desarrollo industrial tiene cierta validez y no debe ser descartada. Respecto al proceso presupuestario, el actual gobierno ha tratado de mejorar el mismo al introducir cambios en la presentación del presupuesto anual en términos de cinco áreas programáticas. Los planteamientos hechos sobre este breve período refuerzan la segunda hipótesis. El P.N.P. no ha podido escapar a las limitaciones impuestas por el marco institucional existente. Mas aún, al no contar con una mayoría clara, su control del poder político es débil, viéndose obligado a ceder más fácilmente a las presiones de los diversos grupos, debilitando más la autonomía gubernamental. Esto hace más difícil estructurar reformas fiscales fundamentales en el futuro para el logro de los objetivos sociales más cruciales. En la breve discusión sobre tres aspectos fundamentales del sistema fiscal actual de Puerto Rico se destaca lo siguiente. En primer lugar, Puerto Rico cuenta hoy con un sistema contributivo sencillo y muy productivo y semejante al de países más avanzados respecto a depender cada vez más de los impuestos directos. Es, además, extraordinario que pudiera evolucionar así en vista de las dificultades que enfrentan muchos países en dirigir sus sistemas contributivos a depender más de ese tipo de impuestos. Pero sobresale, también, el hecho de que la carga total contributiva en Puerto Rico es relativamente baja como proporción de la producción nacional. Es posible, por lo tanto ampliar la base del sistema contributivo de Puerto Rico. Sin embargo, a través de esta investigación se han señalado aquellos factores políticos y económicos que han llevado al tipo de sistema contributivo existente. En segundo lugar, se han señalado los progresos del proceso presupuestario en Puerto Rico desde 1940, en la dirección de hacer un uso más racional de los recursos. Se ha señalado también, la política del gobierno de Puerto Rico en 176

descansar mayormente en los gastos para proveer servicios públicos como el principal medio de aminorar las desigualdades en los ingresos. En tercer lugar, recientemente se está haciendo un uso más intensivo • de la deuda pública. En Puerto Rico está firmemente establecida la política de utilizar la deuda pública para obras públicas de carácter permanente. No obstante, en vista del monto y crecimiento de la deuda, deben reexaminarse los usos de esos fondos para que se obtenga un rendimiento mayor de los mismos. Debe preocupar, además, que la deuda de Puerto Rico sea un 90 por ciento externa e introducirse medidas que estimulen a un mayor uso por parte del gobier• no del financiamiento local. Los tres aspectos mencionados revelan la necesidad de realizar un reexamen de nuestro sistema fiscal. En el próximo capítulo se amplía la discusión y se exploran otros aspectos que también señalan la necesidad de ese reexamen.

177

CAPITULO VI LA NECESIDAD DE REFORMAS FISCALES EN PUERTO RICO Objetivos de las Reformas Fiscales / El Desarrollo Económico y el Sistema Contributivo / Conclusiones. Las partes finales de la investigación correspondientes a los capítulos VI y VII se fundamentan mayormente en las dos hipótesis planteadas en los capítulos anteriores. Puerto Rico ha alcanzado un alto nivel de crecimiento económico habiéndose mejorado grandemente el nivel de vida de su población. El análisis previo destaca el papel importante del gobierno en ese proceso a través de la política fiscal. Se ha planteado, además, la estrategia del gobierno de Puerto Rico en materia contributiva de mantener la carga relativamente baja como incentivo a la inversión privada para acelerar el desarrollo económico, y a la vez tratar de obtener los fondos necesarios para mantener un alto nivel de servicios públicos. Se han señalado, también, los esfuerzos del gobierno de darle mayor equidad al sistema contributivo, de mejorar su administración, y de mejorar la distribución del ingreso familiar. Igualmente se ha destacado el progreso realizado en mejorar el proceso presupuestario. No empece los logros alcanzados, expresiones recientes indican insatisfacción con el sistema contributivo actual y en menor grado con el proceso presupuestario. El análisis previo refleja una relativa escasez de reformas fiscales significativas en Puerto Rico especialmente desde 1956. Tampoco se ha rea179

¡izado una evaluación de las bases del sistema contributivo establecido en la década de 1950 y dél proceso presupuestario. Como se ha señalado, esa relativa escasez de reformas es consecuencia de la pérdida de autonomía del gobierno central frente a las presiones políticas, sociales y económicas. Se han indicado las recomendaciones para introducir reformas significativas al sistema contributivo de Puerto Rico en estudios hechos por Shere en 1950; la Junta de Planificación en 1953 y 1968; Phillips en 1958; Bhatia en 1960 y las recomendaciones de Descartes en 1950 a 1955 y las de Taylor. En todos esos casos las recomendaciones fundamentales no encontraron eco en el gobierno de Puerto Rico. Finalmente, se han señalado los reclamos más recientes para que se realice un estudio intensivo del sistema contributivo de Puerto Rico. Anteriormente se han señalado los diversos factores políticos y económicos que han determinado la política fiscal en Puerto Rico de 1940 a 1971. Los mismos explican las bases del sistema contributivo establecido y las dificultades de alterar significativamente las mismas, según lo evidencia la experiencia en la legislación sobre ganancias de capital en 1966. Cabe señalar, además, que la alta productividad del sistema contributvio de la isla y el uso intenso del crédito público posiblemente han dado lugar también a la complacencia gubernamental evitando así los problemas políticos y económicos que se plantearían al alterarse las bases del mismo. Roto el monopolio de 28 años del P.P.D. es posible que la competencia entre los partidos políticos frente a los reclamos de diversos sectores del país, propicien el cambio en la política pública. Como se indicara en el capítulo anterior, el gobierno de Puerto Rico enfrenta hoy una serie de retos respecto a la política fiscal que posiblemente requerirán cambios significativos en su sistema contributivo y presupuestario. Asimismo, parece que en el futuro será más difícil mantener por mucho tiempo bajo control las expectativas de mejoramiento de grandes sectores de la población.(') Tal parecen indicarlo las reclamaciones en años recientes de organizaciones como el Concilio de Pobres, de los invasores de terrenos reclamando un sitio y un hogar adecuado, de los contribuyentes contra los 180

evasores de contribuciones, los reclamos de la clase media, etc. Esos reclamos están encontrando hoy mayor eco en los partidos políticos. Aunque hasta ahora los partido pequeños son los que han respondido más a ellos, es de esperar que los dos partidos principales, el P.P.D. y el P.N.P., también sean susceptibles a los mismos. El Partido Independentista Puertorriqueño ( P.I.P.) propone un cambio en el sistema económico y favorece una república socialista como instrumento de lograr mayor justicia y equidad distributiva. Recientemente el Partido del Pueblo (P.P.) ha propuesto que se declare la tierra como artículo de primera necesidad y se controle por el gobierno. Además, recomienda una contribución sobre el capital total y sobre las riquezas acumuladas en adición a la contribución sobre ingresos Desde luego, a los partidos pequeños se les hace fácil recomendar grandes reformas fiscales y alteraciones básicas al sistema de libre empresa prevaleciente en Puerto Rico. Por otro lado, el P.P.D. y el P.N.P., los dos partidos principales con posibilidades de alcanzar o mantener el poder público en las próximas elecciones, están más limitados en realizar grandes reformas fiscales que alteren el sistema económico establecido. No obstante, dependiendo de su fuerza política, de su control del gobierno y de las presiones de los diversos grupos de la población podrían verse obligados a realizar reformas fiscales significativas. Además, todos los partidos políticos en Puerto Rico están de acuerdo en la necesidad de una reforma contributiva fundamental y de una mejor distribución del ingreso familiar. Bajo esas condiciones, se presentan en este capítulo los objetivos y el curso que podrían seguir las reformas al sistema fiscal. En el próximo capítulo se explicarán las dificulta(1) En conferencia dictada en la Universidad de Puerto Rico el 25 de febrero de 1972, el Dr. Alberto Hirschman planteó su tesis de efecto "tunel". El mismo refleja la capacidad de mantener las expectativas futuras de mejoramiento económico de las personas en el proceso de desarrollo económico y la capacidad del gobierno en reconocer cuándo se va debilitando el "tunel" (El título de la Conferencia fue: "The Changing Tolerance for Income Inequality in the Course of Economic Development"). 181

des de introducir reformas fiscales en Puerto Rico y posibles estrategias a seguir. Objetivos de las Reformas Fiscales En los estudios mencionados anteriormente sobre reformas contributivas se destacan los siguientes objetivos: (1) darle mayor equidad al sistema contributivo; (2) dar incentivos a la empresa privada para invertir y así acelerar el desarrollo económico; (3) allegar mayores fondos al gobierno para aumentar la cantidad y calidad de los servicios públicos; (4) mejorar la infraestructura económica.(') A base de esos estudios, del curso de la política fiscal a través del tiempo, y de los retos presentes y futuros, consideramos que las posibles reformas fiscales en Puerto Rico girarán alrededor de los siguientes objetivos o guías generales: (1) acelerar el desarrollo económico como instrumento para elevar más aún los niveles de vida, reducir significativamente el desempleo y fortalecer la formación local de capital; (2) allegar más fondos al gobierno para enfrentar las grandes demandas en cantidad y en calidad de servicios públicos y para el mayor desarrollo de la infraestructura económica; (3) darle mayor equidad y eficiencia al sistema contributivo; (4) mejorar la distribución del ingreso familiar; y (5) mejorar la eficacia en la distribución de los recursos del gobierno. De inmediato puede observarse el problema de armonizar algunos de los objetivos debido al carácter competitivo y conflictivo de los mismos.(') La prioridad que se les dé dependerá de la filosofía del partido gobernante, de su fuerza política, de las presiones políticas y económicas externas, etc. Respecto a la cuestión de los conflictos entre objetivos pue(2) Por ejemplo, vea: Shere, op. cit., pág. 5; Phillips, op. cit., págs. 19-21; Proyecto del Senado 1067, 1971, Exposición de Motivos; etc. (3) Sobre los objetivos de la política pública y los conflictos para plantearla, vea a Kenneth E. Boulding, Principles of Economic Policy (New York: Prentice Hall, 1958), págs. 15-18. 182

de señalarse como ejemplo que el acelerar el desarrollo económco puede implicar el sacrificar más el objetivo de mejorar la distribución del ingreso familiar para producir mayor equidad. Ese primer objetivo puede confligir también con el de allegar más fondos por la vía contributiva. Esto plantea la complejidad del proceso de hacer decisiones sobre política pública.(") Se añaden a esas dificultades, los problemas adicionales inesperados que surgen del proceso de desarrollo económico. 1. Acelerar el Desarrollo Económico y Fortalecer la Formación de Capital Local La justificación de este objetivo es evidente. No empece los altos niveles de desarrollo económico logrados en Puerto Rico, se necesita una mayor aceleración de la tasa de crecimiento y aumentar el ingreso per cápita para atender más efectivamente los serios problemas sociales y económicos existentes. En particular, se destaca como de primera prioridad el grave problema de desempleo. A pesar del progreso económico la tasa de desempleo se mantiene desde hace muchos años en un nivel relativamente constante, fluctuando alrededor de un 12 por ciento de la fuerza trabajadora. En gran medida, el problema de desempleo tiene su base en el factor demográfico. Puerto Rico es uno de los países de alta densidad poblacional (808 habitantes por milla cuadrada) frente a una relativa escasez de recursos naturales.(5) Su población es muy joven siendo alrededor de un 39 por ciento menor de 15 años. Tiene, además, una alta proporción de mujeres en las edades más reproductivas (47 por ciento en las edades de 15 a 49 años), con la posibilidad de que esa proporción aumente en los próximos 10 a 15 años y contrarreste el descenso en la (4) Véase Laurence C. Pierce, The Politics of Fiscal Formation (California: Goodyear Publishing Co., Inc., 1971), sobre el proceso de la política fiscal en Estados Unidos. (5) José L. Vázquez Calzada, "El Desbalance entre Recursos y Población en Puerto Rico (Escuela de Medicina: Centro de Estudios Demográficos, 1966), mimeografiado. 183

tasa de natalidad.(°) A pesar de la reducción en la tasa de natalidad de 47 por cada mil habitantes en 1900 a 26 en 1968, la tasa de la mortalidad también ha descendido significativamente de 30 por cada mil habitantes en 1900 6 en 1968. A esas tasas, la población del país podría duplicarse en 35 años llegando a principios del siglo 21 a 5.6 millones y a una densidad poblacional de 1,600 personas por milla cuadrada. Como válvula de escape a su crecimiento poblacional, la isla ha dependido de la emigración a Estados Unidos. La misma fue un factor decisivo de 1945 a 1960, al emigrar 565,000 personas y aminorar así el crecimiento poblacional. Pero desde 1960 la emigración ha sido más lenta, aumentando significativamente la tasa de crecimiento poblacional y la posibildad de que se duplique en 35 años. El problema poblacional en Puerto Rico se agrava, además, por la entrada de una gran cantidad de extranjeros sobre los cuales el gobierno de la isla no tiene poderes para limitar su entrada, y el regreso de muchos puertorriqueños que residían en Estados Unidos. Los factores demográficos señalados anteriormente afectan directamente el problema de desempleo en la isla. Dada la juventud de su población hay un ingreso masivo de la gente joven a la fuerza trabajadora. De 1965 a 1970 se esperaba que ingresaran a la fuerza trabajadora 121,000 jóvenes entre las edades de 14 a 19 años, aumentándose la fuerza trabajadora en 16 por ciento.(') Dados los cambios ocurridos en la estructura de la economía de Puerto Rico, los que han producido un desplazamiento de la agricultura a otros sectores especialmente industriales donde se requieren destrezas técnicas y experiencia, se dificulta la entrada de jóvenes a ocupar los nuevos empleos. Además, a la fuerza trabajadora desplazada en las zonas rurales se le dificulta también ocupar los nuevos empleos. El serio problema del ocio aqueja a nuestra fuerza trabajadora joven. El censo poblacional de 1960 revela que (6) Consejo Asesor del Gobernador de Puerto Rico, Informe del Subcomité Asesor de Población, 15 de octubre de 1969, págs. 1.6. (7) Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1969, pág. S-72. Vea, además, Apéndice C, pág. 224. 184

114,464 jóvenes entre las edades de 14 a 19 años no asistían a la escuela ni trabajaban. Pero se estima que el problema de desempleo es mayor de lo que señalan las cifras oficiales del gobierno de Puerto Rico de unos 100,000 desempleados. Debido a la frustración de no encontrar empleos fácilmente, muchos aunque pueden trabajar no tratan consecuentemente de emplearse. Se estima, por lo tanto, que al añadirse estos a las cifras oficiales, el total de desempleados llega a unos 252,000, o sea a 25 por ciento de la fuerza trabajadora.(') Más aún, el desempleo es mucho mayor entre los hombres. De 1960 a 1967 los sectores más dinámicos de la economía crearon 185,000 empleos.(') La merma en sectores de menor crecimiento fue de 45,000, con una ganancia neta de 141,000. No obstante ese crecimiento, el mismo no fue suficiente para aminorar significativamente el desempleo dado los factores demográficos señalados. Ante esa situación se plantea la necesidad de dirigir la política gubernamental hacia (1) acelerar el desarrollo económico para proveer más empleos de salarios más altos y mayores destrezas; (2) proveer facilidades para dar instrucción, destrezas técnicas y experiencia especialmente a la fuerza trabajadora joven. Si bien es cierto que se considera el control poblacional como el instrumento principal para aminorar esos problemas y el actual gobierno ha establecido sobre bases más sólidas un programa de planificación familiar como medio de aminorar el crecimiento poblacional, mientras se producen resultados favorables la política pública tiene que entarar inmediatamente el problema de desempleo.('°) La condición necesaria es acelerar el desarrollo económico.(") (8) Comité Asesor del Gobernador, op. cit., pág. 14. (9) Junta de Planificación de Puerto Rico, op. cit., págs. S 70-71. (10) Comité Asesor del Gobernador, op. cit.; y José Vázquez Calzada, op. cit.; Louis Shere, op. cit. (Todos consideran básico el control poblacional). (11) Junta de Planificación de Puerto Rico, op. cit., págs. 5-25. 185

EL DESARROLLO ECONOMICO V EL SISTEMA CONTRIBUTIVO Anteriormente se ha señalado la estrategia del gobierno de Puerto Rico de depender de la exención contributiva industrial y de una carga tributaria baja relativamente como instrumentos básicos para acelerar el desarrollo económico. Sin embargo, la efectividad de esos instrumentos no ha sido evaluada a base de sus beneficios sociales frente a sus costos sociales y si es adecuado en el presente para propiciar un mayor desarrollo. Específicamente, no se han explorado alternativas o cambios al programa de exención contributiva. En particular merece reexamen la política alternativa a largo plazo recomendada por Descartes de ir eliminando la exención contributiva industrial, sustituyéndola por una reducción en las contribuciones sobre las ganancias de las empresas. De ese modo pueden extenderse los beneficios contributivos como estímulo a la inversión privada a todas las empresas con la posibilidad adicional de reducir la gran dependencia de inversiones del exterior para sostener el crecimiento económico. Al respecto merece atención la recomendación de Shere de integrar la contribución sobre ingresos a individuos con la de sociedades y corporaciones como estímulo adicional a la inversión, o la de Phillips de eliminar la tasa progresiva de la contribución sobre ingresos a empresas corporativas. Podría explorarse, además, la eliminación de la contribución sobre ingresos a sociedades y corporaciones, o sustituirla por un impuesto sobre ventas o sobre el valor añadido (value added tax). Alternativamente, podría mantenerse la exención contributiva pero reduciéndose su alcance y así el alto costo social que representa la pérdida de- las contribuciones que no ingresan al Tesoro de Puerto Rico. Podría explorarse la posibilidad de utilizar el sistema contributivo más intensamente para forzar el ahorro personal y canalizarlo hacia las inversiones. Al respecto podrían ser relevantes, entre otros, los siguienes objetivos que John Due considera esenciales para el sistema contributivo de un país en desarrollo; (1) reducción en el consumo personal para liberar fondos para la inversión productiva; (2) cambiar la distribu186

ción de recursos de inversiones de poco beneficio para el desarrollo a otras de mayor beneficio; (3) proveer incentivos para alterar la conducta económica y facilitar el desarrollo tales como incentivos al ahorro, á la inversión y al trabajo.(") Puerto Rico enfrenta hoy un serio problema en relación al ahorro personal. No empece su alto nivel de ingreso personal tiene un ahorro personal negativo o insignificante.(") Este problema contribuye a la gran dependencia de la economía de la isla sobre la inversión externa dada la relativa debilidad de su base de formación de capital. Debe explorarse, pues, la posibilidad de utilizar el sistema contributivo para acelerar el desarrollo económico, reducir el desempleo y fortalecer la formación de capital local. 2. Allegar más fondos al Gobierno En el capítulo V se señaló el enorme crecimiento en los gastos públicos en Puerto Rico y su distribución funcional. Se indicó, también, la gran contribución de los gastos públicos al desarrollo económico de la isla, especialmente en la infraestructura económica y en la promoción industrial. Más aún, se planteó la posibilidad de aumentos extraordinarios en los gastos públicos en el futuro, frente a una relativa inflexibilidad actual del presupuesto y un uso intensivo del crédito público. Esto sugiere la posibilidad de que se necesita ampliar la base contributiva en Puerto Rico. Respecto a la demanda por servicios en el futuro, se citó el Informe de la Junta de Planificación de Puerto Rico en 1968 como base para implementar "El Propósito de Puerto (12) John F. Due, Taxation and Development in Tropical Africa (Cambridge: M.I.T. Press, 1963), pág. 146. Para una discusión sobre incentivos al desarrollo vea: Joint Tax Program OAS/IDB., Fiscal Survey of Panamá: Problems and Proposals for Reform (Baltimore: The John's Hopkins Press, 1964), cap. 11. (13) Junta de Planificación de Puerto Rico, op. cit., 1965, págs. 133-136. 187

Rico".(") Para lograr los seis objetivos básicos del programa se recomendaba gastos totales de $4.8 billones para 1975 y $11.4 billones hasta 1978. Para lograr las metas en instrucción pública de proveer una educación completa de alto calibre y de permitir que en 10 años toda persona (hasta 30 años) tuviese 12 años de instrucción; etc., se recomendaba un gasto total de $3.3 billones hasta 1975, y de $5.2 billones hasta 1978. Para proveer una salud pública adecuada se recomendaba un gasto total de $1.2 billones hasta 1975 y $1.8 billones para 1978. Con relación al objetivo de proveer viviendas adecuadas a 162,500 familias en 1975 y 179,200 en 1978 se requeriría un gasto total de $720 millones de $876 millones respectivamente. Para lograr el balance empresarial o sea aminorar el impacto de la inversión exterior en la industria, el comercio y la construcción se recomendaba un gasto total de $357 millones para 1975 y $422 millones hasta 1978. Para aminorar el desbalance entre la zona rural y la urbana se recomendaba $1.1 billones para 1975 y $1.2 billones para 1978. Finalmente, para eliminar la pobreza extrema se recomendaban $1.2 billones para 1975 y $1.7 billones hasta 1978. Para cubrir parte de los aumentos en los gastos públicos, se recomendaba una ampliación de la base contributiva mediante la introducción de un impuesto general sobre ventas; aumentos en la contribución sobre ingresos a sociedades y corporaciones, etc. No hay. dudas de que la base contributiva en Puerto Rico es susceptible de ampliación. Desde hace mucho tiempo se ha señalado lo bajo de la carga contributiva en el país fluctuando la misma desde un 13 por ciento del ingreso neto nacional en 1950 hasta un 16 por ciento en 1970. En 1970 los impuestos indirectos representaban el 7.3 por ciento del in(14) Puerto Rico Planning Board, The Four Year Economic and Social Development Plan of Puerto Rico, 1969-72, 1968, págs. 5-13. Vea, además, Informe de la Comisión para el Estudio del Propósito de Puerto Rico, 1968. Vea, también, Economic Development Administration, Overall Economic Development Plan for the Commonwealth of Puerto Rico, 1966, págs. 143-154. 188

greso neto nacional y los directos 8.6 por ciento.(") Aún, sin alterar el sistema contributivo de la isla, puede ampliarse significativamente la base y allegarse más fondos para enfrentar las demandas en servicios públicos. Eso puede lograrse mejorando la eficiencia en la recaudación de contribuciones y, especialmente, aminorando la evasión de la contribución sobre ingresos. El gobierno de Puerto Rico tiene dificultades actualmente de recaudar cerca de $100 millones en contribuciones adeudadas.(') Enfrenta, además, una evasión de la contribución sobre ingresos estimada en 1968 en 45 centavos de cada 55 centavos recaudados.(") Recientemente, se ha estimado la misma en $100 millones. En 1970 40,000 contribuyentes que debieron rendir planillas no lo hicieron. Se estima que la evasión es alta entre profesionales, negocios y personas que trabajan por cuenta propia. También hay gran evasión entre personas con ingresos brutos entre $2,500 y $11,000 anuales. Hemos señalados anteriormente el esfuerzo del actual gobierno en combatir la evasión contributiva. No obstante, se requiere, como primer paso a ampliar más la base contributiva, una política más severa y la asignación de más fondos al Negociado de Contribución sobre Ingresos para instalar el equipo electrónico necesario y reclutar el personal más idóneo. Una vez que se logre aminorar la evasión contributiva, pueden estudiarse las diversas alternativas para ampliar más la base contributiva. Este próximo paso no puede darse a menos que se garantice la reducción significativa de la evasión contributiva para evitar que se penalice aún más a los ( 1B )

( 19 )

(15) Vea el Apéndice D, pág. 225. (16) The San Juan Star, March 31, 1972, pág. 1. (17) Puerto Rico Planning Board, The Four Year Economic and Social Development Plan of Puerto Rico, 1968.72, 1968, pág. 41. Para una buena reseña sobre el problema de evitación y evaluación vea Frank Ramos, "The Puerto Rico Tax System and Some of its Deficiences", The San Juan Star, April 12, 1970 to April 19, 1970. (18) El Mundo, 14 de octubre de 1971, pág. 1. (19) Ibid. 189

contribuyentes más responsables, mientras otros contribuyentes pueden seguir evitándolo y evadiéndolo. De no adoptarse una política más severa contra la evasión y la evitación, podría llegarse a un punto crítico donde los contribuyentes más responsables exterioricen su hostilidad.( ) Hace algún tiempo se suscitó en Puerto Rico un gran revuelo y protesta al conocerse los medios legales que permiten a los bancos de Puerto Rico evitar el pago de contribuciones sobre ingresos. En 1968 siete de los once bancos operando en Puerto Rico y con ganancias mayores de $15 milones no pagaron contribución sobre ingresos.(") Los restantes cuatro pagaron aproximadamente $174,000. La Ley de Contribución sobre Ingresos exime de contribuciones los intereses devengados de bonos del gobierno y de las hipotecas de la Federal Housing Administration. Así los bancos pueden colocar buena parte de sus inversiones en ese tipo de activos y evitar el pago de contribuciones sobre ingresos. Deben, por lo tanto, reexaminarse las lagunas que tiene la ley que permiten la evitación contributiva innecesaria. Para ampliar la base contributiva puede estudiarse la posibilidad de imponer contribuciones adicionales en armonía con el objetivo de proveer incentivos al desarrollo económico. Por ejemplo, puede considerarse la recomendación de Shere de establecer la contribución sobre la propiedad real sobre bases progresivas. También, puede utilizarse una nueva revaluación general de la propiedad como medio de ampliar su base. Es posible que las demandas de diversos grupos de la sociedad por mayores beneficios del gobierno lleven a una tributación mayor sobre ingresos de menos prioridad social. Eso podría incluir la revisión de la legislación sobre ganancias de capital o alternativas a tributar la riqueza, entre otros. 3. Mayor Equidad en el Sistema Contributivo Aminorar significativamente la evitación y evasión de (20) Puerto Rico Planning Board, op. cit. (21) The San Juan Star, 16 de abril do 1970, págs. 20 y 28. 190

contribuciones constituye el primer paso para dar más equidad al sistema contributivo en Puerto Rico. La contribución sobre ingresos cae más pesadamente sobre el ingreso producto del trabajo (especialmente ingresos de obreros y empleados) que sobre los ingresos de la propiedad y más sobre los ingresos medios que los altos.('Z) Sin embargo, sus bases y tasas contributivas no se reexaminan desde 1954. Específicamente podrían reexaminarse diversos aspectos de su base como, por ejemplo, la unidad contributiva, las deducciones y créditos personales. En esos aspectos Puerto Rico podría beneficiarse de las experiencias de otros países y de estudios abarcadores realizados últimamente como, por ejemplo, el Informe Carter para Canadá.(') No se trata de copiar esas experiencias, y sí de ahorrar tiempo en el estudio de esos aspectos pero analizándolos a la luz de la experiencia local. Sobre ese importante informe han surgido valiosas críticas también aprovechables.(') Respecto a los arbitrios, posiblemente se justifique una revisión como la de 1956 para eliminar aquéllos de mayor regresividad, la posibilidad de aumento en otros y añadir la tributación de otros artículos y servicios. 4.

Mejorar la Distribución de Ingresos

Es generalmente aceptado, tanto en países altamente desarrollados como subdesarrollados, que la distribución de ingresos resultante en una economía de libre empresa tiene que ser alterada a través de la política fiscal.('s) En países subdesarrollados la tarea es más difícil, dadas las desigualdades existentes y en muchos casos, dados los diversos factores políticos, sociales y económicos que impiden una me(22) Proyecto del Senado de Puerto Rico 1067, 1971. (23) The Royal Commission on Taxation, Carter Report (Ottawa: Queens Printer Office, 1966), 1968. (24) Vea: National Tax Journal, Vol. 22, 1969. (25) Para una breve discusión sobre el problema, vea: James M. Buchanan, The Public Finances (Illinois: Richard D. Irvin, Inc., 1970), págs. 89-98. 191

jor distribución. Es muy difícil, además, definir científicamente un patrón óptimo de distribución de ingresos teniendo que establecer el mismo sobre juicios éticos.() Las dificultades de conocer la incidencia de las contribucionee obstaculizan el establecimiento de una estructura contributiva adecuada para mejorar la distribución de los ingresos. No obstante se han realizado esfuerzos por estudiar el problema de la incidencia contributiva. Anteriormente, hemos mencionado en el caso de Puerto Rico los estudios realizados por el Departamento de Hacienda a principios de la década de 1950 y el estudio de Bhatia publicado eli 1960. Mencionamos, más adelante, otros esfuerzos realizados por conocer la distribución de ingresos en Puerto Rico. Además de las dificultades señaladas en un país en desarrollo, se plantea especialmente el conflicto entre acelerar el crecimiento económico y mejorar la distribución de los ingresos. Hemos visto en el caso de Puerto Rico una política de favorecer contributivamente a los grupos y negocios de mayores ingresos como medio de acelerar el desarrollo económico. No obstante, hemos visto también el desarrollo de una contribución sobre ingresos relativamente progresiva y sobre todo una política de gastos públicos dirigida a mejorar las condiciones de vida de las clases de menos ingresos. Ambas cosas han contribuído a mejorar la distribución de ingresos, por lo menos hasta 1957.(") Los datos ofrecidos por Harvey Perloff indican la situación de gran desigualdad en la distribución de ingresos en Puerto Rico para 19461947.(28) En ese año, 67 por ciento de las familias (5.2 miembros) tenían menos de $1,000 de ingreso anual; 31 por ciento entre $1,000 y $5,000, y 2 por ciento de ingresos mayores de $5,000, controlando estos últimos 18 por (26) Fuat M. Andic and Suphan Andic, Government Finance and Planned Development (Río Piedras: Institute of Caribbean Studies, 1968), págs. 20-22. (27) Bhatia, op. cit. (28) Perloff, op. cit., págs. 164-167. 192

ciento del ingreso total. Para 1950, el por ciento de familias con menos de $1,000 se había reducido a 51.(") Un estudio publicado luego por Fuat Andic señala el mejoramiento en la distribución del ingreso familiar en Puerto Rico desde 1946-47.(`") Ese estudio toma como punto de partida la aseveración de Kuznets en 1955 de que la desigualdad en la distribución sobre ingresos se ha reducido durante los últimos 50 años en los países altamente desarrollados, pero que en ellos la desigualdad en la distribución de ingresos aumentó en las primeras etapas de desarrollo. Sobre esa base, Andic se planteó si los países subdesarrollados estaban destinados a pasar por ese mismo proceso.(") Su conclusión final es que en el caso de Puerto Rico esa tesis no aplica ya que se redujo la desigualdad en la distribución de los ingresos en el período estudiado.(") Al respecto, presenta los siguientes datos: de 1946-47 el primer quintil de familia de menos ingresos aumentó su participación de 3.5 por ciento a 4.5 por ciento en 1950, y a 5 por ciento en 1955, mientras el 5 por ciento de familias de ingresos más altos redujo su participación en los mismos años de 29 por ciento a 26 y 24 por ciento respectivamente.() Señala, también, que el ingreso promedio familiar aumentó de $1,052 en 1946-47 a $1,531 en 1950, y $2,143 en 1955, o sea, aumentó en términos monetarios de 45 y 103 por ciento respectivamente y aumentos reales de 59 y 81 por cientos.() Extendiendo el período hasta 1959 encontró, además, una mejoría en la distribución de los ingresos para todas las familias y el grupo trabajador. No obstante esos logros, Andic señala que el grado de desigual(29) Junta de Planificación de Puerto Rico, Proyecciones del Desarrollo Económico de Puerto Rico, 1957, pág. 53. (30) Fuat Andic, El Desarrollo Económico y la Distribución de Ingresos en Puerto Rico (San Juan, Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, 1964), publicado, también, por el Ins tituto del Caribe, U.P.R., 1964. (31) Ibid., pág. 2. (32) Ibid., págs. 79 y 82. (33) Ibid., pág. 40 (vea Curva Lorenz pág. 37). (34) Ibid., pág. 35. 193

dad prevaleciente es todavía alto al comparársele con otros países.('°) Respecto a los factores que han contribuido a mejorar la distribución de ingresos en Puerto Rico, indicó en tre otros, los siguientes: la creciente participación de los salarios en la distribución funcional de ingresos y la importancia menguante de las rentas e intereses; aumentos en la participación de la industria en el producto total y en su productividad, reducción del desempleo y expansión del sector gubernamental.(36) Andic dió, además, mucho peso a la política contributiva y de gastos del gobierno de Puerto Rico para aumentar la participación de las familias de ingresos más bajos.(") En 1964, el Departamento del Trabajo de Puerto Rico publicó datos sobre su segundo estudio abarcador (el primero fue realizado en 1953) sobre los ingresos familiares.(38) Al conocerse esos datos se cuestionaron las conclusiones del estudio de Andic.(39) José A. Herrero y Rolando Castañeda, cuestionaron que el ingreso estuviese mejor distribuido en Puerto Rico y que el sistema contributivo hubiese contribuí• do a esa mejoría.(`°) Por el contrario, señalaban el empeoramiento en la distribución de los ingresos y la regresividad de los impuestos indirectos. Cuestionaban por otro lado la confiabilidad estadística de los datos utilizados por Andic.(") Utilizando los datos del Departamento ael Trabajo de Puerto Rico concluyeron que la distribución del ingreso familiar había empeorado de 1953 a 1963, señalando que el 60 por cien(35) Ibid., págs. 42-58. (36) Ibid., págs. 19-80. (37) Ibid., pág. 78. (38) Departamento del Trabajo de Puerto Rico, Estudio de Ingresos y Gastos de las Familias en Puerto Rico 1953 y 1963. (39) Rolando Castafieda y José A. Herrero, "La Distribución de In• gresos en Puerto Rico: Algunos Comentarios a base de los años 1953-1963", Revista de Ciencias Sociales, U.P.R., Vol. IX, diciembre 1965. Además, José Vázquez Calzada, op. cit., pág. 23. (40) Ibid., págs. 346-347. (41) Ibid., págs. 348.356. 194

to de las familias de más bajos ingresos empeoraron su participación al perder 2 por ciento del ingreso. En 1953 ese sector recibió 29 por ciento del ingreso total y en 1963 el 27 por ciento. El restante 40 por ciento aumentó su participación de 71 por ciento a 73 por ciento.(") Más aún, el 5 por ciento de las familias de más altos ingresos mantuvieron su participación en 1963, o sea en 22 por ciento del ingreso total, mientras el 40 por ciento de las familias más pobres recibieron 15.5 por ciento en 1953 y 13.5 por ciento en 1963. A esos planteamientos contestó Andic indicando que su estudio cubría sólo el período de 1947 a 1955 y en él se revelaba una mejoría en la distribución de los ingresos.(") Cuestionaba la aseveración que la regresividad de los impuestos indirectos contribuía a empeorar la distribución de ingresos en Puerto Rico. Al respecto, señaló la progresividad de algunos de ellos haciendo referencia al estudio de Bhatia que llegaba a la misma conclusión. Admitía que la evasión contributiva afectaba adversamente la distribución de los ingresos. Comparando los datos de 1963 con los de 1947, concluyó que la distribución de ingresos en Puerto Rico se había vuelto sustancialmente más igualitaria.(") Basándose en los datos del Departamento del Trabajo de Puerto Rico, la Junta de Planificación publicó en 1964 datos sobre la distribución del ingreso familiar en la Isla.(") La Junta concluyó que la distribución de ingresos en Puerto Rico en 1963 era menos igualitaria que la de Estados Unidos en 1959 señalando que las familias más ricas en Puerto Rico absorbían más ingresos que allá. Al respecto, indicó que el 5 por ciento de ingresos más altos recibía 18 por ciento en Estados Unidos y 22 por ciento en Puerto Rico. Más aún, reveló que 20 por ciento de las familias de menos ingresos (42) Ibid., págs. 354-355 (Vea curva Lorenz pág. 355). (43) Fuat M. Andic, "Un ocmentario en torno a la Distribución del Ingreso en Puerto Rico: Un Estudio Realizado a Base de los años de 1953-1963", Revista de Ciencias Sociales, Vol. IX, Núm. 4, 1965, págs. 364.371. (44) Ibid., págs. 370.371. 195

en Puerto Rico recibía el 4 por ciento de los ingresos aquí y 5 por ciento en Estados Unidos, mientras el 20 por ciento de ingresos más altos recibía en Puerto Rico 51.5 por ciento del ingreso total y 44 por ciento allá. Se señalaba en adición que de 1953 a 1963 el 20 por ciento de las familias más pobres en Puerto Rico bajó sus ingresos de 5 por ciento a 4 por ciento y el 20 por ciento de ingresos más altos aumentó su participación de 50.5 por ciento en 1953 a 51.5 por ciento en 1963. De lo anterior concluyó que la distribución de ingresos había mejorado en los ingresos medianos pero a costa de los ingresos bajos y de los ingresos altos. Los ingresos medianos (ingresos de $1,290 a $3,860) subieron su participación en el ingreso total de 46.8 por ciento en 1963 a 49.5 por ciento en 1963. El informe advertía contra la complacencia por ese aumento pues aún Puerto Rico estaba lejos de eliminar la pobreza extrema, señalando entre otros datos que 205,400 de las 470,000 familias tenían ingresos inferiores a $2,000, siendo su ingreso promedio de sólo $1,170.(") En término de nuestra primera hipótesis parece evidente ahora, que en las primeras etapas del desarrollo económico los factores institucionales operantes propiciaron una mejoría significativa en la distribución de ingresos. De igual forma, es evidente ahora que en las etapas posteriores del desarrollo, por la operación también de factores institucionales, ocurre un empeoramiento en la distribución de ingresos. Por otro lado, no empece la disparidad de criterios respecto a la distribución de ingresos en Puerto Rico a través del tiempo, hay unanimidad en el dato básico de que Puerto Rico aún no ha logrado una distribución de ingreso familiar satisfactoria y así lo reconoce el gobierno de la isla. Ese dato básico justifica un reexamen del sitema contributivo. Al respecto, parece evidente que para mejorar la distribución de ingresos será necesario tributar pesadamente los llamados ingresos no merecidos. En particular, será necesario reducir (45) Junta de Planificación en Puerto Rico, Informe Económico del Gobernador, 1954, Segunda Parte, págs. 41-63. (46) Ibid., pág. 41. 196

la liberalidad en el tratamiento de las ganancias de capital. Por otro lado, tendría que establecerse una política más drástica y firme respecto a la evasión y evitación contributiva. Respecto a la política de redistribuir los ingresos a través de los gastos públicos se justifica también un reexamen. Es posible que algunos gastos no estén ayudando efectivamente a lograr ese propósito. Desde luego la importancia que se dé al sistema contributivo o a los gastos públicos como instrumentos redistributivos dependerá de las prioridades dadas a otros objetivos especialmente al de acelelar el desarrollo económico. El cambio o no hacia utilizar más el sistema contributivo para distribuir mejor los ingresos también dependerá de la presión pública y de la resistencia del gobierno a las mismas. 5. Lograr más eficiencia en la Distribución de los Recursos Públicos No pueden hacerse aumentos en la base contributiva y los gastos públicos si no se considera a la vez el sistema mediante el cual se distribuyen los recursos. El recuento histórico de 1940 a 1971 refleja los esfuerzos significativos del gobierno de Puerto Rico de mejorar los procesos mediante los cuales se distribuyen los fondos públicos. El sector gubernamental ha crecido extraordinariamente. Junto a ese crecimiento ha aumentado la complejidad del aparato burocrático gubernamental. Posiblemente, esa complejidad produzca ineficiencia en el uso de los recursos públicos. Así parece reconocerlo el propio gobierno de Puerto Rico. Al respecto, en 1968 se aprobó legislación para el estudio de la reorganización de la rama ejecutiva.(") La última reorganización de la rama ejecutiva ocurrió en 1950. La ejecución efectiva de las recomendaciones surgidas de ese estudio es vital para mejorar la eficiencia en la distribución de los recursos, coordinar mejor las actividades y evitar duplicidades innecesarias. Junto a la reorganización de la rama ejecutiva procede (47) Ley 113 de 21 de junio de 1968. 197

mejorar el proceso presupuestario de corto y largo plazo y evitar la posible rutinización de esos procedimientos debido a la falta de un cuidadoso examen de los mismos. Respecto al presupuesto anual debe intentarse convertirlo en un verdadero presupuesto por programas. Al respecto, deben reeltaminarse las experiencias ocurridas en Estados Unidos desde 1961 al introducirse nuevas técnicas presupuestarias y de análisis económico.(") En particular, debe estudiarse la conveniencia de presentar un documento presupuestario adicional más abarcador que el presente y que incluya un análisis económico de todo el impacto del gasto público en la economía, inclusive de las numerosas corporaciones públicas.(') Al proceso presupuestario puede añadírsele dinamismo haciendo mayor uso de las técnicas económicas utilizadas en Estados Unidos desde 1965 cuando se introdujo oficialmente el presupuesto programado y planificado (P.P.B.S.) y el correspondiente uso de las técnicas de beneficio y costo. No se trata de recomendar unas técnicas presupuestarias más sofisticadas sin analizar la situación local. Hay el peligro de que esas técnicas sustituyan el buen juicio y el amplio conocimiento de la personas responsables de la política pública. Lo importante es, que al reexaminar el proceso presupuetario en Puerto Rico se consideren y se obtengan de ellas lo que pueda beneficiarnos más. CONCLUSIONES En este capítulo hemos considerado los factores que justifican reformas fiscales en Puerto Rico tanto en el sistema contributivo como en el proceso presupuestario. Se han planteado los objetivos generales que deben guiar las posibles re(48) Véase: Hearley H. Hinrichs, Graeme M. Taylor, Program Budgeting and Benefit and Cost Analysis (California: Goodyear Publishing Co., Inc., 1969). (49) Respecto a recomendaciones para un país sub-desarrollado, vea a Wolfang Stolper, "The Budget as an Allocation Device". Mimeografiado por Michigan Center for Research and Economic Development, 1968. 198

formas y el problema de la competencia y conflictos entre los objetivos. Además, se han indicado los posibles cursos que pueden tomar las reformas fiscales. No obstante, como sé ha indicado previamente, la política pública es un proceso su mamente complejo. En el caso de Puerto Rico, el examen de las reformas fiscales a través del tiempo señalan los diversos factores sociales, políticos y económicos que han afectado ese proceso, según expuestos en las dos hipótesis planteadas. En el siguiente capítulo se examinan los posibles obstáculos que enfrentarían las propuestas de reformas fiscales significativas. A base de la experiencia pasada y de las perspectivas futuras se señalan, además, las posibles estrategias a seguir para minimizar los conflictos y obstáculos.

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CAPITULO VII LIMITACIONES Y ESTRATEGIAS Limitaciones y Obstáculos Institucionales a Reformas Fiscales en Puerto Rico / Aspectos Positivos y Posibles Estrategias / Conclusión. En este capítulo VII se utilizan plenamente las hipótesis expuestas anteriormente. Una preocupación de este trabajo ha sido la de examinar los diversos factores sociales, políticos y económicos operantes en las reformas fiscales en Puerto Rico de 1940 a 1971. Esta inquietud nació al observar la frustración producida en Puerto Rico al no llevarse a cabo las recomendaciones de cambios significativos en el sistema contributivo. Ese tipo de frustración ha sido también experimentado por los economistas interesados en el tema de reforma contributiva tanto para países altamente desarrollados como para los subdesarrollados. La siguiente cita parece reflejar esa frustración: La decisión de Panamá en esta ocasión de obtener ingresos adicionales de impuestos indirectos en vez de directos es desafortunada, primero, desde el punto de vista de justicia elemental. Es desafortunada, también, para el futuro de la Alianza, postulada como está en la premisa básica de reforma contributiva. Pero, irónicamente es, también, desafortunada para los grupos de ingresos medios y altos, que están resistiendo los cambios que harían posible el éxito de la Alianza. Porque sin desarrollo económico, sin el tipo de sociedad en que todos los panameños estarían mejor, los pocos favorecidos no pueden continuar prosperando. (' ) (1) Traducción nuestra. Milton Taylor and Raymond L. Richman, 201

Evidentemente en ese caso factores institucionales hacían imposible la ejecución de las reformas propuestas. Hemos visto cómo en Puerto Rico esos factores han sido de gran peso para limitar las reformas fiscales. Carl S. Shoup, expone, también, las dificultades de introducir reformas contributivas en los países más avanzados.(') Al respecto concluye que las dificultades emanan de la naturaleza de los compromisos hechos para acomodar las reformas contributivas a los conflictos de intereses imbuidos en el proceso. Cita como ejemplo las concesiones contributivas liberales por agotamiento y depreciación en la explotación de recursos naturales, las ganancias de capital, etc. John F. Due destaca la importancia de los factores institucionales en las reformas fiscales.(') Señala que la política fiscal está condicionada por las cualidades particulares de un país. Por lo tanto, indica que al evaluar la política gubernamental y las propuestas de reformas tienen que tomarse en cuenta las interrelaciones entre las mismas y el desarrollo económico particular.(') Más aún, expone, que el fracaso de adaptar la estructura contributiva al marco político, económico y administrativo prevaleciente en países subdesarrollados termina en desastre. Cita como ejemplo el tratar de implantar una contribución sobre ingresos antes de que el país esté preparado para ello. En adición, indica que el establecer nuevas contribuciones sin tomar en cuenta las reac"Fiscal Reform and Development Needs in Panama", National Tax Journal, Vol. 17, Núm. 2, 1964, pág. 186. Estudio publicado por Joint Tax Program OAS/IDB, Fiscal Survey of Panama: Problems and Proposals for Reform (Baltimore: The John Hopkins Press, 1964). (2) Carl S. Shoup, "Tax Reform", Theoris and Praxis des Finanzpolitischen Interventionismus, Tubigen, J.C.B. Mohr, 1970, pág. 245. (3) John F. Due, Government Finance: Economics of the Public Sector (Homewood: Richard D. Irwin, In., 1968), págs. 445-468. (4) Vea además: H. H. Hinricks, A General Theory of Tax Structure Changes During Economic Development (Cambridge: Harvard Law School, 1966). 202

ciones del pueblo pueden llevar a desórdenes y revueltas.(°) Critica, también la pretensión de transplantar un sistema contributivo a otro país sin considerar las diferencias económicas y políticas y sociales del mismo. A propósito del señalamiento de Due sobre el sistema contributivo y el desarrollo, cabe indicar que en el caso de Puerto Rico, circunstancias especiales dieron lugar al énfasis relativamente temprano en los impuestos directos. No obstante, para muchos otros países sub-desarrollados ese proceso puede ser muy lento dado su muy lento grado de desarrollo y de limitaciones que impone el marco institucional, social, político y económico. En Puerto Rico, Sol L. Descartes planteó la importancia de los factores institucionales y el sistema contributivo.(') Señaló que el sistema contributivo es el resultado de transacciones entre los principios abstractos de conveniencia social y económica, las realidades políticas y la necesidad de allegar fondos. También indicó que los sistemas contributivos se desarrollan de acuerdo a las costumbres, hábitos, leyes, instituciones, maquinaria administrativa, de manera que es difícil cambiar los mismos en forma drástica y en corto tiempo. 1. Limitaciones y Obstáculos Institucionales a Reformas Fiscales en Puerto Rico Anteriormente hemos indicado las condiciones muy particulares de Puerto Rico y su desarrollo económico. Su sistema contributivo es hoy similar al de los países más avanzados. Más aún, diversos factores sociales, políticos y económicos han mo'deado y condicionado su sistema fiscal. Esos mismos factores limitan la posibilidad de introducir reformas fiscales significativas. Veamos. (5) Ibid., pág. 451. Due considera a Nicolás Kaldor el posible responsable indirecto de los desórdenes ocurridos en varios países que aceptaron sus propuestas contributivas sin tomar en cuenta la oposición popular a las mismas. (6) Sol L. Descartes, Política Contributiva Insular (San Juan: La Fortaleza, 1949), págs. 4 y 6. 203

De 1940 a 1947, en su empeño de acelerar el desarrollo económico de la isla, su gobierno estableció un programa de desarrollo industrial con sabor socialista. Luego, por las razones expuestas anteriormente, cambió su política hacia un desarrollo industrial a través de la empresa privada. Una vez tomado ese rumbo su economía se ha integrado estrechamente a la economía de Estados Unidos creándole una dependencia cada vez mayor de capital norteamericano. Paralelamente su sistema contributivo y fiscal se ha ido ajustando cada vez más a esa integración. Al respecto ese rumbo tomado desde 1947 le produce un alto grado de inflexibilidad para cambiar su sistema contributivo y fiscal con reformas que alteren las relaciones establecidas. Por ejemplo, una vez establecida la exención contributiva y en forma relativamente exitosa, se hace difícil sustituirla y aún modificarla. En el proceso, además, se han movido a Puerto Rico un nutrido grupo de empresas norteamericanas que tienen enormes inversiones aquí. No hay duda que las mismas se opondrían vigorosamente tanto localmente como en Estados Unidos contra cualquier cambio que altere el marco contributivo establecido. Esa oposición se hizo evidente en 1966 al introducirse la medida sobre ganancias de capital. Hoy tendrían mucho más fuerza que entonces en oponerse. Posiblemente Puerto Rico se encuentre al respecto en una encrucijada. Citamos otro ejemplo. Es reconocida la importancia fundamental del ahorro personal en la formación de capital de un país. Por la relación con Estados Unidos, Puerto Rico ha buscaijo sus fuentes de capital básicamente en Estados Unidos, lo que le ha permitido desarrollarse ampliamente. En el proceso no ha dependido mucho del ahorro personal local siendo el mismo negativo o insignificante. Pero ese proceso ha llevado a la isla no sólo a una situación de dependencia sino, también, al control de su economía por el capital norteamericano. En 1955, el gobierno de Puerto Rico intentó estimular el ahorro y disminuir el déficit en la balanza comercial reduciendo el consumo de automóviles por la vía contributiva. Su intento no tuvo éxito al dejarse abiertas las fuentes de crédito y carecer, además, de poderes adicionales para poner trabas a las importaciones de Estados Unidos. Hoy esos obstáculos son mayores. Puerto Rico está atado e inte204

grado a la economía más rica del mundo a través del libre comercio entre los dos países. Hoy se desataría desde allá y localmente una oposición mucho más fuerte y poderosa que la de 1955. Más aún, el poder de la propaganda comercial desde allá es enorme y difícil de controlar para estimular un menor consumo. Es pues bien reducido el margen en Puerto Rico para aplicar el primer principio contributivo señalado por Due para países en desarrollo, máxime cuando las posibilidades de restringir simultáneamente el crédito son muy limitadas. Lo expuesto anteriormente refleja la dificultad de lograr el objetivo de acelerar el desarrollo económico eliminando la exención contributiva y creando otros incentivos a las empresas. Por otro lado, refleja, también, la dificultad de tratar de mejorar la distribución de los ingresos mediante medidas contributivas que alteren el clima contributivo actual muy favorable a la empresa privada. Refleja, más aún, la dificultad de armonizar los dos objetivos mencionados dentro del marco institucional prevaleciente. De lo expuesto anteriormente, se colige el poder hoy mayor de las clases medias sobre los dos partidos políticos principales. Las presiones de esas clases por mejorar su posición económica pueden hacer que el gobierno no les aumente la carga contributiva para redistribuir el ingreso hacia las clases más pobres. En ese sentido sigue vigente el debilitamiento de la autonomía del gobierno frente a los grupos de presión emergentes. Por eso, no es tarea fácil introducir cambios significativos en la contribución sobre ingresos para ampliar su base, especialmente reduciendo las deducciones o subiendo las tasas. Ahora mismo la tendencia en Estados Unidos es de liberalizar las deducciones habiéndose reducido las tasas significativamente en 1963. Puerto Rico ha sido tal vez afortunado en mantener las tasas inalteradas desde los años de 1940. Pero no ha podido resistir más los aumentos en las deducciones y créditos como lo demuestra lo ocurrido de 1969 a 1971. Una vez se han acostumbrado los contribuyentes a esas rebajas contributivas y a la de arbitrios sobre automóviles resultará 205

muy difícil políticamente aumentar la carga contributiva a través de las mismas. Por el contrario, esas concesiones tienen bastante de ventaja política y son muy atractivas para la clase media. Es muy difícil ampliar la base contributiva aumentando la tasas de las contribuciones sobre ingresos a individuos mientras exista una gran evitación y evasión de la misma. No sólo se trata de dificultades políticas, sino también, de que sería muy injusto ya que los contribuyentes más responsables tendrían una carga adicional y es probable que dejen sentir su protesta. Hay otras limitaciones. Es difícil en Puerto Rico introducir impuestos adicionales del tipo indirecto, como por ejemplo, un impuesto sobre ventas o sobre el valor añadido, etc. La experiencia con el impuesto sobre ventas antes de 1940 fue traumática y todavía se mantiene su oposición. Políticamente, sería muy peligroso para el gobierno recomendarlas, no empece su justificación. Por su fuerte impacto regresivo, enfrentaría gran oposición, especialmente en tiempos como el actual de gran inflación de precios. De igual forma, resulta muy difícil poner el impuesto sobre la propiedad real en un nivel más alto por medio de una revaluación general de la propiedad. La política establecida por el P.P.D. en 1960 y 1961 eximiendo los hogares hasta $15,000 prácticamente ha congelado esa posibilidad y más aún la de poner esa contribución sobre bases progresivas. Políticamente sería muy peligroso cambiarla en esas direcciones máxime cuando hoy la clase media es más numerosa y más poderosa políticamente que en 1960. La experiencia previa indica la dificultad de introducir cambios contributivos que compliquen la administración de las contribuciones. Así lo destaca el examen de las reformas fiscales de 1940 a 1971. De hecho, ha ocurrido un progreso extraordinario en simplificar y adaptar las leyes a los cambios económicos. La revaluación general de la propiedad en 1951, la reforma a la contribución sobre ingresos en 1954, a arbitrios en 1956 y la Ley de Caudal Relicto y Donaciones en 1968 así lo comprueban. Por eso, recomendaciones más complicadas como las presentadas en la década de 1950 a 1960 de al-

ternativas dentro de la exención contributiva; la integración 206

de la contribución sobre ingresos a individuos con la de sociedades y corporaciones; el establecer un sistmea de promediar ingresos sugerida por Shere en 1950, etc., encontraron poco eco en el gobierno. Más, aún, una vez adaptado el sistema contributivo de Puerto Rico a las prácticas contributivas en Estados Unidos, es difícil introducir cambios contributivos ajenos a este último aunque tenga méritos, justificación y planteen menos problemas administrativos. Otro factor limitante es la fuerza de la prensa en Puerto Rico. Los grandes periódicos en general resisten cambios contributivos fundamentales que alteren el presente marco institucional económico. Esa prensa responde significativamente a los intereses económicos. Su poder quedó demostrado en 1966 respecto a las ganancias de capital. Pero se estima que su poder es mayor hoy considerando, además, la inestabilidad actual en el poder público que puede permitir una mayor influencia de la prensa en la política pública. Obsérvense nuevamente las dificultades de lograr los ob jetivos generales esbozados en el capítulo anterior, dadas a las limitaciones. Por ejemplo, es difícil ampliar la base contributiva para allegar fondos a menos que no sea por aumentos en los impuestos relativamente menos objetados tales como los de bebidas alcohólicas, cigarrillos y gasolina. De igual forma, es difícil mejorar la distribución de ingresos si eso implica tributar más los ingresos de los sectores empresariales y se amenaza reducir los incentivos a la inversión privada. Igualmente es difícil darle más equidad al sistema contributivo penalizando más ingresos no derivados del trabajo, lo cual refleja el poder de grupos de presión económicos y sociales. Respecto a reformas en el proceso presupuestario en Puerto Rico las limitaciones y obstáculos parecen ser menores. No obstante, mejorar el mismo a través de una reorganización fundamental de la rama ejecutiva podría traer oposición especialmente de los afectados. Generalmente, los empleados públicos expresan sospechas e inseguridad cuando se recomiendan reorganizaciones en agencias y aún cambios en los pro207

cesos administrativos. Siempre hay resistencia al cambio no empece sus méritos y justificaciones. En Puerto Rico la burocracia gubernamental es significativa y tiene bastante poder político por su impacto electoral ya que el gobierno es el patrono más grande en el país, es pues difícil ignorarlo y se requiere extremo cuidado en plantearle el cambio. 2. Aspectos Positivos y Posibles Estrategias Lo expuesto anteriomente condiciona lo expuesto en el capítulo anterior. Más aún, parecería, que dado los factores señalados es muy difícil introducir reformas significativas fiscales en Puerto Rico para tratar de lograr en parte los objetivos generales antes mencionados. No obstante, enfatizamos antes, que hay factores potenciales que pueden gestar las condiciones hacia un cambio en la política pública de la isla. Los mismos podrían contrarrestar el debilitamiento que ha experimentado el gobierno central frente a las presiones y que le han llevado a no realizar reformas fiscales significativas. Así, la alta competencia entre los partidos políticos luego de 1968, las reclamaciones de justicia social y económica de grupos organizados de la población, la entrada en el 1972 de los jóvenes a 18 a 20 años como electores (más de 300,000), la mayor conciencia de los contribuyentes, la derrota del P.P.D. a base de esperar un cambio, etc., pueden llevar a los partidos políticos a prometer, y verse obligados, a producir grandes reformas fiscales. Aún el P.N.P. que ha enfrentado las limitaciones del marco institucional, podría con menos inhibición que el P.P.D. y por falta de experiencia, efectuar reformas fiscales significativas. Desde luego, no debe darse margen a un optimismo desmedido respecto al posible cambio. La fuerza de esos factores dependerá en gran medida de las actividades desplegadas por los diversos grupos y en el éxito que obtengan para comprometer al partido que suba al poder después de 1972. Pero son los partidos pequeños los que están proponiendo los cambios más significativos al sistema fiscal mas su posibilidad de alcanzar el poder es sumamente remota. Sin embargo, no puede descontarse su existencia y, sobre todo, la enorme influencia que pueden ejercer sobre los 208

partidos mayores. Por otro lado, hemos indicado previamente la posibilidad de que se está gestando en Puerto Rico una crisis presupuestaria que de agravarse podría llevar a cambios en la base contributiva para allegar más fondos y aumentar la flexibilidad del presupuesto. Desde luego, tendría que ser una crisis más grave. Mientras tanto, aún el gobierno dispone de medios para aliviar la rigidez presupuestaria como los aumentos en la deuda pública y en la eficiencia en la recaudación contributiva. Pero al aumentar la deuda pública a un límite relativamente peligroso (por ejemplo, si los requeri mientos anuales de la misma pasan de 11 por ciento de las rentas periódicas) podría crearse incertidumbre en los bonistas, y el gobierno verse obligado a ampliar la base contributiva. La Autoridad de Acueductos y Alcantarillados de Puerto Rico tuvo que subir su tarifa de agua significativamente para enfrentar sus compromisos y dar seguridad a los bonistas acreedores de la misma. De modo que no puede descartarse la posibilidad de que esa crisis lleve a cambios en la base contributiva y en el proceso presupuestario. Por otro lado, aún dentro de las limitaciones, podrían irse desarrollando gradualmente mecanismos que eventualmente conduzcan a reformas fiscales fundamentales en la Isla. Las mismas servirían también de guía en caso de presentarse condiciones más favorables al cambio o si surgiera una crisis. Al respecto, podrían aprovecharse la experiencia pasada y las sugerencias de economistas interesados en el problema de estrategia en materia fiscal. Así pasamos ahora a explorar el problema de las posibles estrategias a seguir en Puerto Rico. Un primer paso sería aprovechar la unanimidad prevaleciente respecto a que debe estudiarse intensivamente el sistema con• tributivo. Debe hacerse un estudio también abarcador del proceso presupuestario para que las reformas contributivas armonicen con las demandas de fondos públicos. Respecto al contenido y enfoque del estudio convendría considerar los planteamientos de Richard M. Bird que ayudarían a minimizar la frustración de los expertos sobre la posible implemen209

tación de sus recomendaciones.(') Bird sugiere una nueva estrategia frente a la práctica de hacer estudios contributivos que mayormente satisfacen los intereses y el marco intelectual del asesor o experto. Recalcar que el diseño de un posible sistema óptimo contributivo debe basarse en las condiciones políticas y económicas y administrativas encontradas en un país particular y no a base de un país promedio en abstracto.(') Considera necesario, además, que el experto conozca muy bien las condiciones locales particulares. Cuestiona la práctica de recomendar medidas contributivas como si las mismas tuviesen aplicación general y por lo tanto validez científica. Al respecto, recomienda que los estudios contributivos mezclen tres principios básicos, el ético, el positivista y el de aceptación.(') El enfoque ético envuelve la consideración de los conceptos de justicia y neutralidad contributiva, los cuales no se derivan del análisis científico. A esto añade el enfoque positivista que incluirá los aspectos más objetivos y posiblemente científicos donde no se plantea el problema de la deseabilidad o no de alguna política específica. El mismo provee, además, información objetiva para las deliberaciones al nivel de la política pública. El enfoque de aceptación envuelve el tomar en cuenta aquellos aspectos de la política pública bajo estudio que representan los valores y objetivos del cliente. Esto último puede ayudar a una posible ejecución de las recomendaciones. Un estudio de esa naturaleza reduce bastante la influencia de los valores y el marco institucional del experto. Bird considera que la reforma contributiva recomendada para Colombia en 1968 se basa en esos principios. Al respecto ese informe señala que se tuvo especial cuidado en asegurar que la reforma contributiva propuesta fuera consistente con los planes de gastos del gobierno y que (7) Richard M. Bird, "Optimal Tax Policy for a Development Economy", Finanzarchiv, Band 29, loft 1, February 1970, pgs. 30-53. (8) Ibid., pág. 31. Bird refuta en parte la tesis de H. H. Hinricks, citada previamente, del cambio en el sistema contributivo en etapas en el proceso de desarrollo económico. (9) Ibid., págs. 33-35. 210

ambas además fueran compatibles con los objetivos sociales y económicos generales.(") Creemos que los varios estudios antes citados sobre reforma contributiva en Puerto Rico han fallado en parte en ajustarse al marco institucional prevaleciente y han descansado más en asumir que dada la evidente racionalidad de las propuestas su ejecución era evidente. Hubiese tal vez convenido darle mayor importancia al marco institucional prevaleciente y a considerar simultáneamente la política contributiva con los gastos públicos y los objetivos básicos de la política pública. Hoy día, el enfoque sugerido por Bird podría ahorrar esas frustraciones en Puerto Rico y proveer un marco de referencia más amplio al gobierno lo cual sería la utilidad mayor inicial del estudio. Esto no significa en forma alguna que se dejen a un lado los aspectos positivos y de carácter científico. Lo que se pide es que los mismos no opaquen la posibilidad de poner en práctica futura las recomendaciones. Además, en forma similar a la reforma recomendada para Colombia, debe incluirse la mayor cantidad de personas que aporten sus ideas a los estudios sugeridos, aparte de los encargados directamente de los mismos. Igualmente, las propuestas deben ser objeto de amplio debate y estudio en el seno de la comisión a su cargo. Musgrave y Gillis consideran que esta fue una experiencia muy provechosa en el caso de la reforma fiscal recomendada para Colombia.(") Al respecto la comisión a cargo del estudio debe incluir personas con enfoques diferentes. Los estudios sugeridos anteriormente deben ser presentados al público y difundidos ampliamente de modo que cap(10) Musgrave and Gillis, Fiscal Reform for Colombia (Cambridge: Harvard Law School, 1971), pág. XIX. Respecto a Latinoamérica, Albert O. Hirschamn ha planteado las posibilidades de reformas en diversos aspectos dentro del marco institucional prevaleciente. Vea Journeys Toward Progress (blew York: The Twentieth Century Fund, 1963), págs. 251-275. (11) Ibid., págs. XV y XVI. 211

ten inmediatamente la atención y vayan gradualmente convenciendo de la necesidad de un cambio en el sistema fiscal. Esta recomendación y otras se fundamentan en la experiencia pasada. Las reformas contributivas discutidas anteriormente e introducidas en Puerto Rico con éxito, fueron precedidas de intensos estudios realizados varios años antes de ponerlos en práctica. Por ejemplo, la revaluación de la propiedacT en 1951, la nueva Ley de Contribuciones sobre Ingresos en 1954, la reforma general de arbitrios en 1956, y la nueva Ley de Caudal Relicto y Donaciones en 1968, fueron objeto de amplio estudio y de varios años de preparación. Se les dió, además, amplia oportunidad a los expertos en la materia respectiva, a grupos del sector privado, a funcionarios públicos y a legisladores de participar en la elaboración y discusión de las propuestas. Esa amplia participación es sumamente importante pues la misma ayuda a ir reduciendo la resistencia y oposición a las mismas. Respecto a los líderes políticos y legisladores debe proveérsele toda la información sobre los estudios de reforma fiscal y darle amplia participación en la elaboración de las propuestas. Esto los envolvería y desarrollaría sus simpatías por las reformas y por el cambio. Ellos podrían comunicarse con sus respectivos electores y así estimularlos a simpatizar también con las mismas y darles eventualmente su respaldo. El respaldo de esos sectores es hoy más importante debido a la ausencia de un líder político con liderato, poder y carisma como el de Muñoz Marín ya que pasará mucho tiempo para que se desarrolle un liderato comparable al de Muñoz.

(12)

op.

Si bien es cierto que la reforma a las ganancias de capital en 1966 fue precedida de estudios, fue un error no envolver en los mismos a expertos y a los grupos afectados del sector privado. Como señala Shoup, tal vez, hoy día la única forma de lograr reformas contributivas fundamentales en un sistema democrático es armonizando los grupos que compiten o son afectados por las medidas. La armonía puede lograrse desviando la atención de una contribución particular a toda la estructura contributiva.(") Darle atención a toda la estruccit., págs. 251-252. 212

tura contributiva puede permitir a los diversos grupos obtener beneficios de ciertas reformas a cambio de aceptar otras. Tal vez ésta sería una estrategia adecuada para Puerto Rico. Así podrían tener sentido las propuestas como, por ejemplo, la de eliminar la exención contributiva a aminorarla e integrando la contribución sobre ingresos a individuos y sociedades y corporaciones o eliminando la contribución progresiva a las sociedades y corporaciones. Para compensar la pérdida en ingresos de la integración y/o de las reducciones podría imponerse un impuesto sobre ventas compensando a los consumidores con reducciones en la contribución sobre ingresos, etc. De esta forma podría, además, lograrse y armonizarse con mayor eficacia los objetivos generales. No se implica que esas reformas se introduzcan inmediatamente o simultáneamente. Las mismas podrían irse introduciendo gradualmente para alterar lo menos posible las relaciones económicas establecidas y sobre todo mantener el objetivo básico de acelerar el desarrollo económico.

Unido a los ingredientes anteriores, el gobierno debe daramplia publicidad a sus propuestas contributivas presentando la mismas en forma balanceada. Es decir, que se destaquen los beneficios a los diversos sectores aunque eso signifique reflejar también los sacrificios pues simultáneamente debe destacarse el uso social que le dará a los fondos. Las reformas de arbitrios de 1956 tuvo gran éxito en parte por la efectiva publicidad y el balance que contenía. Al respecto, el gobierno necesariamente tiene que buscarse el respaldo de diversos grupos para enfrentarlos a la oposición más grande a sus medidas contributivas. Esa práctica fue también muy efectiva en 1956. Esos ingredientes estuvieron ausentes en la reforma a las ganancias de capital en 1966. El papel del Departamento de Hacienda es crucial en defender y propalar las reformas fiscales. Sería conveniente devolverle al mismo la vitalidad e importancia que tuvo en las reformas fiscales de la década de 1950 a 1960. Los informes anuales de ese departamento deben volver a ser analíticos y servir de guía a la política contributiva. Esto puede lograrse reclutando personal adicional idóneo similar al que hubo bajo 213

la dirección de Sol L. Descartes. Los informes de Hacienda deben ser discutidos, además, en los niveles respectivos del gobierno. Todo esto podría ir ayudando a crear una conciencia de la necesidad de reformas fiscales. De alguna forma el gobierno tendría que desarrollar una estrategia para enfrentarla al poder de la prensa local. Consideremos que la publicidad de todos los aspectos relevantes de las reformas y la participación efectiva de los grupos más afectados por las reformas propuestas pueden aminorar la oposición de la prensa e inclusive ayudar a ganar en parte su simpatía y respaldo. Eso dependerá también de la efectividad del gobierno y los partidos políticos en movilizar los grupos que respalden las medidas para que así la prensa se vea forzada a aminorar su oposición o a respaldarlas. Consideramos, por ejemplo, que la propuesta reorganización de la rama ejecutiva de Puerto Rico, no ha recibido amplio respaldo porque los resultados del estudio no han sido publicados. Creemos que las medidas fiscales que no sean ampliamente conocidas aquí y discutidas públicamente no tienen posibilidad alguna de llevarse a cabo. Desde luego las estrategias sugeridas previamente requerirían un poder ejecutivo y legislativo fuertes y un liderato político altamente respetado y respaldado por el pueblo. Las reformas contributivas introducidas con éxito en la década de 1950 a 1960 en gran parte se debieron al liderato de Muñoz Marín y el P.P.D., o sea, la relativa autonomía del gobierno central. Pero también la ausencia de un gobierno fuerte puede ser un factor favorable al cambio. La competencia entre los partidos políticos y especialmente la presión de los partidos menores puede ir creando una ideología del cambio. Así los dos partidos .políticos principales podrían ir adoptando las sugerencias de los pequeños. Además en una situación de posibles cambios en el gobierno la inhibición al cambio que produce el estar en el poder mucho tiempo puede disminuir. A la larga la ideología del cambio puede envolver a todos los partidos políticos y al público. Tampoco pueden descartarse hoy estrategias menos con214

vencionales como, por ejemplo, la introducción de reformas drásticas como la de ganancias de capital en 1966. Las mismas podrían servir el propósito de lograr algún cambio, aunque no se logre lo deseado. Desde luego no debe deducirse de lo anterior un gran optimismo respecto a la posibilidad de un pronto cambio en la política fiscal en Puerto Rico. Podrían abortar prematuramente todas las expectativas antes mencionados. De no realizarse las expectativas de pronto cambio tendremos que concluir recordando el lema de la novela El Gato Pardo "todo cambia para quedarse igual" A propósito, dos meses después de concluido este trabajo el P.P.D. vuelve a gobernar. Al respecto, cobran relevancia los planteamientos anteriores. Así cabe observar si le es posible al P.P.D. desarrollar, como lo tuvo en sus comienzos, una fuerte autonomía frente a las presiones económicas, políticas y sociales que le permita realizar grandes reformas fiscales. Especialmente, veremos si es posible que esas reformas redistribuyan significativamente el ingreso y la riqueza. Su problema básico es cómo lograrlo al enfrentarse a una estructura económica, producto de una política fiscal dirigida básicamente al estímulo de la empresa privada. Esa estructura sólidamente establecida desde la década de los años de 1950 dificulta la introducción de cambios fiscales que alteren sus bases a cambio de reformas que hagan una mayor justicia económica distributiva. Así el P.P.D. tendrá que enfrentarse al problema de por un lado mantener una estructura fiscal favorable a la empresa privada que propicie una alta tasa de crecimiento y por otro el de redistribuir mejor los frutos del crecimiento económico. ¿Es posible armonizar ambos objetivos sin hacer cambios fundamentales en la estructura económica? ¿Será posib'_e mantener controladas por tiempo indefinido las expectativas de mejoramiento, especialmente las de los sectores marginados al progreso económico en Puerto Rico? El tiempo dirá. . . CONCLUSION En el capítulo VI se presentó la justificación de reformas 215

fiscales en Puerto Rico y sus posibles cursos. En este capítulo se han planteado las dificultades para implantarlas en la isla, destacándose el marco institucional prevaleciente y especialmente la estrecha integración de la economía del país a la de Estados Unidos. Se indicaron, además, los obstáculos que proceden de la propia estructura de nuestro sistema fiscal. Luego se presentaron los aspectos positivos que pueden propiciar las reformas fiscales en Puerto Rico. Al respecto, se explicaron las posibles estrategias a seguir para introducir las reformas fiscales con relativo éxito. Se insistió en la necesidad de realizar un estudio abarcador sobre el sistema fiscal ajustado a las condiciones institucionales peculiares de la Isla. Además, se destacó la necesidad de dar participación a los diversos sectores en la discusión sobre reformas; de darle amplia publicidad al estudio; de armonizar los conflictos entre los grupos; de darle respaldo político a las medidas; de ir creando una ideología de cambio, etc.

216

RECAPITULACION

Al incluirse en los capítulos anteriores las conclusiones mayores de la investigación, este capítulo se limita a recapitular las mismas, a base de los objetivos presentados en la introducción. Respecto al objetivo fundamental de exponer las dos hipótesis sobre el desarrollo fiscal en Puerto Rico, los capítulos del II al V sustancian las bases de las mismas. En el capítulo II se plantearon los diversos factores que determinaron el curso de nuestro sistema fiscal especialmente el advenimiento de un nuevo partido al poder público, los efectos de la Segunda Guerra Mundial y la influencia del auge económico en la post-guerra. Luego, en el capítulo III se analizan las bases de la exención contributiva industrial y las reformas contributivas de 1950 a 1956 que sentaron la futura estructura fiscal sobre bases más sólidas. En ese capítulo se presenta más concretamente la evidencia que tiende a sostener la primera hipótesis. En el se incluyen tres ejemplos de reforma fiscal para sustentar la misma; a saber: la revaluación general de la propiedad en 1951, la nueva ley de contribución sobre ingresos en 1954 y la reforma general de arbitrios en 1956. El capítulo IV sustancia las bases de la segunda hipótesis. Entonces se observa con claridad el debilitamiento de la mencionada autonomía del gobierno central. Hay dos ejemplos relevantes al respecto. La reducción a la contribución sobre la propiedad en 1960, 1961 y 1962, se debió a las presiones de la clase media urbana sobre el P.P.D. y el temor de éste a perder o ver deblitado su control del gobierno. Eso contrasta con la resistencia previa a esas presiones evidenciadas claramente en la reforma general de arbitrios en 1956. Aunque, en la revaluación general a la propiedad en 1951 y la poste217

rior en 1957, el gobierno actuó cautelosamente frente a los posibles efectos políticos adversos, realizó la misma, algo que no ocurría desde 1917. El otro ejemplo, lo constituye el intento en 1966 de hacer menos liberal el tratamiento contributivo a las ganancias de capital. La fuerte oposición de diversos grupos eventualmente debilitó la reforma y la autonomía del gobierno central sobre esas presiones. En el capítulo V se observa también la relevancia de la segunda hipótesis en el breve período discutido. El nuevo gobierno del P.N.P. cedió también a las presiones evidenciando aún más el debilitamiento de la autonomía central sobre grupos externos. Los capítulos VI y VII plantean las perspectivas de posibles futuras reformas fiscales en Puerto Rico. Ambos capítulos se relacionan directamente con las dos hipótesis planteadas. Específicamente en el capítulo VI se discuten los objetivos básicos que deben guiar las reformas fiscales. Esos planteamientos destacan la necesidad de concentrarse en esos objetivos dados y los factores institucionales que han limitado el logro pleno de los mismos. En el capítulo VII se utilizan plenamente las bases de la segunda hipótesis. Al respecto, se señalan las dificultades y limitaciones institucionales que enfrentan las posibles reformas fiscales y que condicionan las estrategias expuestas. Finalmente, se plantea la posibilidad de que presiones de diversos grupos eventualmente operen sobre el gobierno central y lo obliguen a realizar las reformas fiscales significativas detenidas por muchos años, dados los factores institucionales antes señalados. El segundo objetivo, o sea el observar detenidamente los momentos más importantes de reformas fiscales, sus causas, reacción a las mismas, efectividad, etc., constituye la médula de los capítulos II al V destacándose la influencia de los factores sociales, políticos y económicos. El tercer objetivo, el de determinar si el recuento histórico de 1940 a 1971 permite 218

fundamentar los reclamos de reformas fiscales en la isla, es la base del capítulo VI. En el mismo se presentan los diversos factores que justifican esos reclamos a base de los objetivos básicos de la política pública en Puerto Rico y las necesidades fundamentales de su población. También en el capítulo V se sientan las bases para la discusión del capítulo VI sobre las necesidades de reformas fiscales significativas en la isla. El último objetivo, o sea, si el recuento histórico nos permite determinar posibles estrategias en Puerto Rico para introducir reformas fiscales con relativo éxito se plantea en el capítulo VII. En el mismo se discuten los diversos obstáculos institucionales a la introducción de reformas fiscales en Puerto Rico y se explican las posibles estrategias. Al respecto, se sugieren posibles cursos de acción basados en la realidad puertorriqueña y en la opinión de varios expertos en la materia. Esperamos que este estudio sirva de base para ámpliar el debate sobre la necesidad de una reforma fiscal en Puerto Rico y que las ideas señaladas contribuyan a mejorar nuestro sistema fiscal y estimulen la acción gubernamental y pública hacia ese derrotero.

219

APENDICES

APENDICE A.

CIFRAS SOBRE LA ECONOMIA DE PUERTO RICO EN AÑOS SELECCIONADOS (En millones de dólares) 1940

1950

1960

1970

Ingreso Neto

225

614

1,355

3,821

Producto Bruto

287

755

1,681

4,607

Consumo Personal

236

662

1,398

3,618

Inversión Bruta Interna

111

397

1,449

Valor de Exportaciones (cuenta corriente)

136

346

889

2,464

PARTIDA

Importación Neta de Capital

—

226

1,105

Ingreso Personal

219

653

1,395

3,817

Ingreso Neto Agricultura

149

180

184

Ingreso Neto Manufactura

289

953

Ingreso Neto Comercio

102

237

674

Ingreso Neto Finanzas

141

442

Ingreso Neto Gobierno

175

618

Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1970. APÉNDICE B.

ESTADO DE EMPLEO EN PUERTO RICO PERSONAS DE 14 AÑOS O MAS EN AÑOS SELECCIONADOS PARTIDA Personas de 14 artos o más en (miles) Grupo Trabajador (en miles) Empleados

1940

1950

1960

1970

1,154

1,289

1,383

1,782

602

684

625

827

512

596

543

738

Desempleados

Tasa Participación (°'ó)

52.2

53.0

45.2

46.4

Tasa Desempleado ( %)

15.0

12.9

13.2

10.8

Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1970. 22?

APENDICE C.

PERSONAS EMPLEADAS EN PUERTO RICO POR SECTORES EN ANOS SELECCIONADOS (En miles) 1940

1950

1960

1970

512

596

543

738

Agricultura

229

214

124

Silvicultura y Pesca

(—)

Manufactura

141

Trabajo Aguja en Hogar

Minería

(—)

Construcción

Comercio

138

Finanzas

Transportación

Comunicación

(—)

Servicios

136

Gobierno

113

PARTIDA Total

(—) No hay información. Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informe Económico al Gobernador, 1970.

224

APENDICE

D. CARGA CONTRIBUTIVA EN PUERTO RICO PARA AÑOS SELECCIONADOS 1958

1961

1965

1970

Producto Bruto (en miles de $)

1,370

1,832

2,748

4,607

Producto Neto (en miles de $)

1,273

1,700

2,547

4,262

Ingreso Neto (en miles de $)

1,130

1,512

2,314

4,821

Impuestos Directos Relación al: (%) Producto Bruto

3.9

5.1

6.0

Producto Neto

4.2

4.3

5.5

6.5

Ingreso Neto

4.7

4.8

6.1

7.3

7.0

7.5

7.2

Producto Neto

7.5

8.0

7.8

7.7

Ingreso Neto

8.5

9.0

8.6

Directos más Indirectos Relación al: (5) Producto Bruto

10.9

11.4

12.4

13.2

Producto Neto

11.8

12.3

13.4

14.3

Ingreso Neto

13.3

13.9

14.8

16.0

Impuestos Indirectos Menos: Arbitrios sobre Embarques y Subsidios Relación al: (5) Producto Bruto

Fuente: Junta de Planificación de Puerto Rico, Informa Económico al Gobernador, 1970.

225

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234

INDICE GENERAL

7 9 13 15 17

RECONOCIMIENTOS CONTENIDO LISTA DE TABLAS LISTA DE APENDICES INTRODUCCION CAPITULO I • Marco Político y Económico

23 27

Marco político Marco económico CAPITULO II • Reforma Fiscal en Puerto Rico: 1940 a 1946 Condiciones generales de Puerto Rico antes de 1940 Surge un nuevo partido político El programa del P.P.D. en 1940 Política fiscal Reforma presupuestaria Reformas contributivas La deuda pública Política Fiscal para el Desarrollo Económico Conclusiones

31 33 34 38 38 42 48 49 57

CAPITULO III • Reforma Fiscal en Puerto Rico: 1947 a 1956 El Programa de Exención Contributiva Industrial Ley de Exención Contributiva de 1947 La Exención Contributiva como instrumento temporero Tasación y Revalorización General de la Propiedad Real en 1951 La Nueva Ley de Contribución Sobre Ingresos de 1954 La Reforma General a los Arbitrios en 1956 Cambios en el Proceso Presupuestario Conclusiones

61 64 68 76 79 89 104 107

CAPITULO IV • Reforma Fiscal en Puerto Rico: 1957 a 1968 Nueva Revaluación de la Propiedad Real Rebaja en la Contribución a la Propiedad 237

114 116

Extensión de la Exención Contributiva Industrial Otros cambios contributivos La Reforma a la Contribución Sobre Ganancias de Capital en 1966 Reformas en el Proceso Presupuestario Conclusiones

120 124 125 142 147

CAPITULO V • Reforma Fiscal en Puerto Rico: 1969 a 1971 Cambios Contributivos de 1969-71 Política Presupuestaria Situación Actual del Sistema Contributivo La Distribución del Presupuesto Recursos Distribución funcional de los gastos La Deuda Pública Conclusiones

155 159 160 163 165 167 171 175

CAPITULO VI • La Necesidad de Reformas Fiscales en Puerto Rico Objetivo de las Reformas Fiscales Acelerar el Desarrollo Económico y fortalecer la formación de Capital Local El Desarrollo Económico y el Sistema Contributivo Allegar más fondos al gobieno Mejorar la distribución de Ingresos Lograr más eficiencia en la distribución de los Recursos Públicos Conclusiones

182 183 186 187 191 197 198

CAPITULO VII • Limitaciones y Estrategias Limitaciones y obstáculos Institucionales a Reformas Fiscales en Puerto Rico Aspectos positivos y posibles estrategias Conclusión RECAPITULACION APENDICES BIBLIOGRAFIA

203 208 215 217 221 227

238

Este libro se terminó de imprimir el día 22 de febrero en los talleres de GRAFICART CORP., Río Piedras, Puerto Rico.

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REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO (1940-1971): Determinantes y perspectivas es básicamente la tesis de doctorado del Dr. Jaime A. Santiago Meléndez sometida en agosto de 1972 al Comité de Grados Superiores en Economía Política y Gobierno de la Universidad de Harvard como requisito parcial hacia el Grado de Doctor en Filosofía en Economía Política y Gobierno. El Doctor Santiago Meléndez nació en Coamo y realizó estudios en la Universidad de Puerto Rico donde obtiene en 1954 el grado de Bachiller en Artes en Economía Política y Gobierno con altos honores. Prosigue más tarde estudios hacia la maestría en Artes en Economía Política y Gobierno en la Universidad de Harvard. Ha sido profesor de la Universidad de Puerto Rico desde 1956 y ostenta actualmente el cargo de Profesor Asociado en Economía. Su campo de especialidad es la Hacienda Pública y la Política Fiscal. Actualmente está en uso de licencia de la Universidad de Puerto Rico ocupando el cargo de Director del Negociado de Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico desde enero de 1973. Entre las múltiples facetas de su actividad profesional se destacan sus investigaciones en 1959 sobre los Problemas de la Industria Tahonera y el estudio que dirigió en 1960 en el Departamento de Comercio que culminó en la creación de la Compañía de Desarrollo Comercial. En el sector gubernamental ha servido también como Consultor del Departamento de Comercio y Miembro de la Junta de Prácticas Injustas de Comercio. En el sector privado se desempeñó como Consultor (1966) de la Organización Interamericana de Servicios Administrativos y Perito Economista en los Tribunales Superiores de Justicia de Puerto Rico. Además de este importante libro, REFORMA FISCAL EN PUERTO RICO (1940-1971), el Dr. Santiago Meléndez ha escrito

diversos artículos sobre la economía de Puerto Rico en varias revistas y periódicos.

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