El presupuesto ejecutivo: reto al poder legislativo (1977) by La Colección Puertorriqueña

EXCESO DE COPIA PARA DONA;~ ..'Pr RP

~ I TEMAS SOBRE ECONOMLA DE PUERTO RICO

Serie de TemasJelaciºnados

Número _4

EL PRESUPUESTO EJECUTIVO: RETO AL PODER LEGISLATIVO

Dr. Jaime A. Santiago Catedrático Asociado U.P.R. - Rio Piedras

UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES DEPARTAMENTO DE ECONOMIA RIO PIEDRAS, PUERTO RICO

EXCESO OE COPIA PARA DONAR CPR UPR RP ~

UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO Facultad de Ciencias Sociales Departame ito de Economía Rio Piedras, Puerto Rico

EL PRESUPUESTO EJECUTIVO: RETO AL PODER LEGISLATIVO

Jaime A. Santiago

TEMAS SOBRE ECONOMIA DE PUERTO RICO

Serie de Temas Relacionados: Níunero 4

Unidad de Investigaciones Económicas

Angel L. Ruiz Director

Miguel A. Ramirez Pérez Coordinador de Publicaciones Ad I-Ionorem

Octubre 1977

NOTA Esta es la primera publicación del compañero Jaime A. Santiago en nuestras Series desde su reintegro a la cátedra en enero de este ano. Esta vez su extenso ensayo se concentra en consideraciones tanto teóricas como aplicadas que tocan al interés del economista, el planificador, el administrador público y otras clases profesionales afines. Hay un mensaje implícito al legislador según la concepción que el profesor Santiago describe en torno al fenómeno presupuestario de los últimos tiempos en Puerto Rico. Como es sabido, el doctor Santiago es Catedrático Asociado en Economía y desempeña su labor docente en el Departamento de Economía y la Escuela de Administración Pública del Recinto Universitario de Río Piedras. Fue Director del Negociado del Presupuesto del Gobierno de Puerto Rico en los años 1973 al 1976, inclusives.

W IVEiSILAD DE PUERTO RICO Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Economía

EL PRESUPUESTO EJECUTIVO:

RETO AL PODER LEGISLATIVO

Dr. Jaime A. Santiago

PROLOGO Este escrito ha surgido del interés de varios colegas del Departamento de Economía y de la Escuela de Administración Pública luego de la conferencia que ofrecí el día 13 de marzo de 1977 titulada: ''Eficiencia Presupuestaria:

Instrumentos; ¿I••:todo Incremental; P.P.B.S; Beneficio

y Costo; base Cero; Leyes de Ocaso y Reorganización?" El mismo se fundamenta en apuntes de clases, en lecturas, en discusiones en el aula universitaria y en el gobierno y, por último, en mi experiencia como profesor de hacienda Pública y como Director del Negociado del Presupuesto de Puerto Rico en 1973 al 1976. El valor que pueda tener no reside en Lii contribución al análisis y si en recoger en n ensayo las contribuciones de varios econo;;iistas y expertos de administración pública.

INTROI?UCCIOiv El extraordinario aumento del poder de la rama ejecutiva es un fenómeno general. La figura del primer ejecutivo es hoy, por lo tanto, centro de enorme poder. Este poder crece tanto que en los sistemas presidenciales, fundamentados en la división de poderes, apabulla y frusta al poder legislativo. A éste último le persigue un complejo de frustración continuo, sintetizado en la frase "ser un sello de goma del poder ejecutivo`'. Este problema es mínimo en un sistema parlamentario, dada la fusión del poder ejecutivo con el legislativo. El aumento en el poder de la rama ejecutiva no es casual o deliberado. Surge, entre otros factores, por el aumento en la complejidad de nuestra sociedad. Esta exige cada vez más del gobierno. La extensión de la participación electoral a una base r1iás amplia de la población explica ta;;iDién la gran extensión del poder ejecutivo. Los disloques y nuevas metas económicas, también, exigen del gobierno mayor acción. Finalmente, dos guerras, varias campañas militares y la necesidad de mantener una compleja defensa nacional han extendido significativamente la esfera gubernamental. A estos factores se añaden la expansión masiva de los medios de comunicación que influyen para no sólo

ampliar la

esfera de la rama ejecutiva sino también para concentrar la atención en la figura del primer ejecutivo. El poder legislativo también ha crecido en el proceso. Pero al inclinarse la balanza de poder hacia el ejecutivo, su frustración crece. Desde luego, la función básica del poder legislativo no es llevar a cabo la política pública. Esto corresponde al poder ejecutivo. Este tiene, además, la ventaja de representar una visión más amplia de la sociedad y posee los instrumentos burocráticos y presupuestarios y el

2 control de la información básica para llevar a cabo sus funciones. El poder legislativo, por el contrario, tiene una visión más particular de las cosas. Es, además, relativamente débil en el manejo del sistema de información y análisis, lo que limita su labor de fiscalización del poder ejecutivo. Podríamos resuiuir sus limitaciones tomando a Estados Unidos como base. Las legislaturas no responden a las preferencias de la mmayoria." Los grupos de presión la dominan en forma amplia, raras veces hace innovaciones significativas para mejorar su papel fiscalizador. El proceso legislativo es complejo, lo que hace dificil al pueblo entender su acción.' En este trabajo nos ocupamos, en parte, de los conflictos entre el poder legislativo y el ejecutivo pero nos limitamos sólo al área de presupuesto, tomando como base a Estados Unidos y Puerto Rico. Este es el área de mayor importancia a nivel gubernamental. Hoy día ese control reside en la rama ejecutiva a pesar de las apariencias de control que manifiesta el poder legislativo. he hecho, nuestra tesis central es que el progreso logrado en mejorar significativamente el proceso presupuestario en Estados Unidos y Puerto Rico ha sido mayormente por iniciativa ejecutiva. Pero también indicaremos que el poder legislativo puede mejorar su situación, como ha ocurrido recientemente al nivel del Congreso de Estados Unidos. Por el contrario, en Puerto Rico el poder legislativo ha sido lento en mejorar el proceso presupuestario. Peor afln, hemos retrocedido mucho en ese área. Pero, si nuestro poder legislativo lo desea,puede mejorar su labor fiscalizadora del presupuesto ejecutivo y disminuir gran parte de su frustración. 'William J. Keefe and Ogull Norris. The American Legislative Process. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall, 1977, capítulo 1.

3 ¿A qué se debe la irs.)ortancia de mejorar el proceso presupuestario en la rama ejecutiva y especialmente al nivel legislativo?

La contestación

es sencilla. Ll enorme crecimiento de la esfera gubernamental implica un enorme costo económico y social. La carga contributiva es hoy muy pesada. Bastan unos breves datos cuantitativos para ilustrarlo. En 1968 el presupuesto administrativo del gobierno federal de Estados Unidos alcanzó la cifra de $137.2 billones y un déficit de $18.6 billones. Hoy se considera en el Congreso un presupuesto de aproximadamente $460 billones y un posible déficit de $65 billones. En 1968 en Puerto Rico el presupuesto funcional era de $615.9 millones y de $1.6 billones en el año fiscal vigente. Además en 1968 nuestra recaudación contributiva ascendió a $642 millones y se estima en $1.592 billones para el año fiscal 1977-78. Por otro lado, la deuda pública total del gobierno de Puerto Rico se estima en 6 billones. Los datos son elocuentes. Debe exigirse el mejor uso de cada dólar recaudado, máxime cuando el complejo aparato burocrático es resistente al cambio y obstaculiza el lograr eficiencia máxima en el uso de los fondos públicos. Hoy más que nunca se requieren instnmientos en el nivel ejecutivo y legislativo para hacer mejor uso de estos fondos. Así, pues, toda técnica que se encamine por ese objetivo debe ser evaluada cuidadosamente. Pero, sobre todo debe darse flexibilidad y libertad para la innovación que tienda a mejorar al proceso presupuestario y a su fiscalización más efectiva. Veamos, pues, los cambios ocurridos en el proceso presupuestario al nivel ejecutivo y legislativo en Estados Unidos, en Puerto Rico y las perspectivas futuras. Este análisis nos brinda la oportunidad no sólo de evaluar las técnicas desarrolladas mayormente al nivel ejecutivo y sus beneficios sino también nos señalará sus limitaciones de aplicación, lo cual es muy relevante en el caso de nuestro país.

II.

PROCESO Pf2ESUPUBSTARIO EN ESTADOS UNIDOS:

NIVEL EJECUTIVO

Antecedentes. Como en otros aspectos, la Gran Bretaña estuvo a la cabeza desde hace muchos años en el desarrollo de un proceso presupuestario formal como lo conocemos hoy. Una lectura de los debates parlamentarios en 1799, siendo William Pitt Primer iünistro, así lo refleja. En esa ocasión su gobierno realizó un cambio contributivo radical al introducir por primera vez la contribución sobre ingresos como medida deemergencia para enfrentar la guerra con Francia. El impuesto fue abolido al terminar la guerra. Luego en 1842 el Primer Ministro, Sir Robert Peel,reintrodujo la contribución sobre ingresos. Tomó ese paso para llevar a cabo la implantación del libre comercio y abolir las barreras arancelarias. La pórdida de ingresos por este último concepto seria compensada por la contribución sobre ingresos. Aunque Peel la consideró como medida temporera, quedó para siempre en el sistema contributivo inglós. Leyendo los debates puede observarse la presentación de un plan económico y presupuestario con gran formalidad y riqueza de análisis económico. Sobresale allí tambión la gran calidad de los miembros de la Cámara de los Comunes. A pesar de la influencia inglesa, Estados Unidos llega tarde en formalizar el proceso presupuestario al nivel federal. De hecho, en las ciudades norteamericanas existía mucho antes que al nivel federal un proceso formal de presupuesto. Es en 1921 que se crea el Negociado del Presupuesto al nivel federal.2

2Budget and Accounting Act of 1921.

S P1ntes de 1921, las agencias y negociados hacían sus peticiones directamente al Congreso. Lsto limitaba al primer ejecutivo en lograr un proceso presupuestario coordinado en la rama ejecutiva el tener mayor poder. Pero en 1939, ante la realidad del aumento del poder del primer ejecutivo y bajo t. lema de que este necesitara más ayuda, se transfiere el Negociado del Presupuesto de la Tesorería a la Oficina Ejecutiva del Presidente. Se han realizado iitr:erosos estudios encaminados a mejorar el proceso presupuestario en listados Unidos. Todos coinciden en que se requiere mejorar el proceso, especialmente al. nivel legislativo. En 1949 la Comisión Hoover recomendó la presentación del presupuesto a base de programas y logros (performance budget). No obstante, el proceso presupuestario no mejoró significativamente y menos aGn la presentación del documento contentivo del presupuesto administrativo. Así, en 1955 Arthur Smithies señala que el documento es muy voluminoso y difícil de entender.3 Su presentación descansaba además en el concepto tradicional del presupuesto por objeto de gastos (salarios, equipo., materiales) y no en programas y logros. Las mayores criticas del estudio de Smithies y otros se concentran en las deficiencias prespuestarias al nivel legislativo. son inherentes al co

Las nii.smas

lejo proceso político, social y económico de

Estados Unidos. Surgen de la heterogeneidad de su gente, sus líderes políticos y la presión de grupos particulares. Sobre todo, provienen de la aplicación estricta de muchos años del concepto de división de poderes. El Congreso, en su afán de ejercer control sobre el poder ejecutivo, ha estado mayormente ocupado con el detalle particular presupuestario. Las fallas básicas al nivel legislativo pueden resumirse

3Arthur Smithies. The Budgetary Process in United States. New York: P ~c Craw Hill, 1955.

6 asi.4 El Congreso examina el presupuesto en forma fragmentada. La tarea básica de examen la realizan subcomités en ambas cámaras. Peor aún, cada

cerca de '311 subcomisiones

subcomité opera independientemente de los otros. Recordemos que existen el Congreso y alrededor de 26 an ambas

cámaras intervienen en el presupuesto. Aunque finalmente el presupuesto es objeto de deliberación por el Consté de Asignaciones de cada cámara, éste no delibera sobre el presupuesto en conjunto. Más aún, el Comité de Medios y Arbitrios que delibera sobre impuestos en cada cámara trabaja independientemente de los comités de asignaciones. Esto agrava el problema de analizar el

presupuesto ejecutivo con una visión de conjunto

y evaluar los ingresos conjuntamente con las asignaciones. El que no conozca la dinámica del sistema político americano consideria que hay soluciones racionales al problema que son obvias: se trata tan sólo de integrar los subcomités de asignaciones y a éstos con el de Iiedios y Arbitrios. Smithies ofreció esas soluciones en 1954, pero no hubo cambio. Los subcomités tienen un largo historial de independencia, bregan con áreas específicas con las agencias y negociados de la rama ejecutiva y no ceden esas prerrogativas. Por eso fracasan todos los intentos de coordinación al nivel congresional. Mejoras al nivel ejecutivo: El documento presupuestario. La dócada de 1960 a 1970 es crucial en los avances presupuestarios al nivel ejecutivo en Estados Unidos. La llegada a la presidencia de John Kennedy proveyó las condiciones necesarias al cambio.

Kennedy

reclutó distinguidos economistas y personas de alta capacidad administrativa. La llegada de Robert S. McNamara al Departamento de la Defensa en 1961 deja inmediatamente su huella. Llevó al departamento distinguidos economistas.

4Ibid.

7 La presentación del presupuesto ejecutivo fue mejorando gradualmente y cada vez más sobre las bases del análisis económico. Previamente Se presentaba al Congreso solamente el presupuesto administrativo o funcional. Luego se añaden dos mas. El presupuesto administrativo incluye gastos e ingresos del gobierno federal,pero tiene significativas exclusiones de ingresos y gastos que limita considerar el presupuesto en forma global y en el impacto económico de toda la actividad gubernamental. Por eso, se añade posteriormente el presupuesto consolidado o de caja.5 El mismo presenta los ingresos y gastos de otras fuentes, más los incluidos en el presupuesto administrativo. La gran diferencia con el prespuesto administrativo es que añade los fondos especiales, como el Fondo de Carreteras, la Federación Nacional de Hipotecas y el Seguro Social. Además presenta un mejor cuadro de las actividades del gobierno y su impacto sobre el sector privado de la economía. Como otro complemento a estos dos presupuestos, se prepara uno de: cuentas nacionales. Este índica la contribución económica del gobierno federal en las cuentas

consolidado, excepto que incluye

las

sociales. Contiene los ingredientes del presupuesto administrativo y transacciones financieras, como la

las cifras de ingresos aparecen en base acumulada

copra y venta de activos, préstamos por parte del gobierno federal y de pagó. Los

gastos son por mercancía recibida y río de pagos por la misma. Esto permite tener un cuadro r.ás exacto del impacto del presupuesto sobre la economía. No obstante, la presentación de tres presupuestos separados aten limitaba la visión de conjunto y el impacto económico total del presu-

5William L. Henderson and Helen A. Cameron. The Public Economy. New York: Ramdon House, 1969. Vóase páginas 40-67. E1 libro presenta un magnifico resumen de los tipos de presupuesto federales.

puesto. Por esto en 1968 se introdujo

8 presupuesto unificado. El

mismo incluye cuatro categorías: (1) nuevas asignaciones y las existentes que no requieren acción del Congreso, (2) ingresos y actividades prestatarias en forma neta, en cuya categoría se separan los préstamos por conceptos, combinando así los factores básicos del presupuesto consolidado y el de las cuentas sociales; (3) el plan financiero, donde se indica el déficit y su financiamiento y (4) datos sobre las cantidades tomadas a préstamos y presentadas cada año. Este tipo de presupuesto separa el gasto del gobierno y los préstamos, señalando un déficit o sobrante con y sin los préstamos. Así, el presupuesto unificado incluye todos los programas federales. Los gastos e ingresos son informados con mayor precisión dando además datos sobre déficits. En resumen, este presupuesto presenta un cuadro más abarcador de la actividad federal y permite un

mejor análisis de su impacto económico. No obstante, aún este documento voluminoso. Contiene más de 1,300 páginas. Pero su utilidad es mayor

y representa un progreso extraordinario sobre la época cuando se presentaba sólo el presupuesto administrativo. Además, para facilitar su comprensión se publican diversos folletos con sus respectivos diagramas. Mejoría en las técnicas presupuestarias. Como parte del progreso antes señalado hubo un avance significativo en la búsqueda de mejores técnicas para distribuir con mayor eficiencia los recursos del gobierno. A este respecto la contribución del análisis microeconómico fue extraordinaria. Si bien es cierto que a fines de la década de 1960 a 1970 cundió el desaliento porque las técnicas desarrolladas izo cumplieron cabalmente su cometido, la huella que dejó el análisis económico fue significativa y útil.

9 El método incremental. El ataque frontal en la década de 1960 a 1970 fue dirigido contra la técnica presupuestaria tradicional y más ampliamente difundida: el método incremental. Bajo este método los recursos gubernamentales se asignan durante el año fiscal de tal forma que sólo los incrementos son objeto de análisis. En el proceso las asignaciones presupuestarias

cuestionan los programas y agencias existentes, asumiéndose

que

firmemente establecidas esperan el análisis riguroso. De esa forma no se continua-

rán, a menos que se demuestre en forma contundente que no son necesarias. También, el método de presupuestar es sencillo. Se trata meramente de un proceso de extrapolación y proyección al año fiscal siguiente sobre la base del presupuesto existente.6 Desde el punto de vista económico-racional la técnica parece ilógica pues asume que los programas existentes son necesarios pero sin ser objeto de un análisis riguroso. Pero la técnica tiene sus defensores. Se señala que el considerar sólo las decisiones marginales evita que se cometan grandes errores ya que es dificil tomar grandes decisiones presupuestarias ante un futuro incierto.7 De modo que presupuestar fondos adicionales en pequeñas dosis permite la experimentación sin riesgos mayores. Además, la técnica se ajust mejor al método presupuestario de las legislaturas que también fijan su atención en los incrementos y reducciones de gastos. A pesar de sus fallas obvias, el método incremental sigue siendo la técnica más utiliaada, aún en el sector privado.

6Scílool of Business Administration, Georgia State University. An Evaluation of Zero Base Budgeting on Governmental Institutions. Georgia: 1975. Este informe tiene una magnifica discusión sobre las técnicas presupuestarias. 7Ibid.

Como indicamos antes, contra la misma surge un ataque en Estados Unidos basado en la racionalidad económica. Es decir, ante la interrogante de qué haría tna persona racional al distribuir recursos escasos entre fines ilimitados se ofrece el siguiente esquema. Un ser racional determinaría sus metas, objetivos y valores, exploraría todos los instrumentos para lograr sus objetivos, metas y consecuencias, haría comparaciones entre instrumentos respecto a los fines y metas y escogería las que permiten lograr los objetivos. El P.P.B.S. (Planning-Programming Budget System). La forma tradicional o incremental no permite ver la relación entre agencias y programas. No permite tampoco determinar beneficios y costos sociales de las mismas. Así, cada cual lucha independientemente por lograr un incremento en sus recursos. Lsto contribuye a la fragmentación del presupuesto y a mayor ineficiencia. Además, el horizonte presupuestario generalmente consiste del año fiscal próximo, obstaculizando así la planificación a más largo plazo de los recursos. Corno indicamos antes, la estructura presupuestaria en Estados Unidos es resultado de su estructura política. La heterogeneidad económica y social pernea el sistema político. Así, es explicable la fragmentación y falta de planificación de recursos del gobierno a largo plazo. Explica además los intentos fallidos de mejorar esa situación. La recomendación de la Comisión Hoover en 1949 de presentar el presupuesto a base de programas y logros, aunque ha influido, no había afectado significativamente la presentación del presupuesto sobre esa base. El P.P.B.S. parecía ser la solución al problema. Como señalaremos luego, se creó una euforia tal que se exageraron sus bondades y posibilidades. ¿Qué es el P.P.B.S.? Este sistema intenta integrar

11 la planificación de recursos a largo plazo con el presupuesto anual. Charles Schultze, principal asesor del presidente Carter, resume el mismo en la siguiente forma.8 Dado que los recursos son escasos, se debe en primer lugar especificar los objetivos y analizar los programas básicos en cada área de actividad gubernamental. En segundo lugar debe analizarse la producción de cada programa en términos de sus objetivos seleccionados. Tercero, hay que medir los costos de cada programa y cuarto, analizar las distintas alternativas y seleccionar la que más contribuya a lograr los objetivos básicos. Finalmente, como elemento indispensable del P.P.B.S., el énfasis básico es en la planificación de recursos gubernamentales por lo menos a cinco años. Las siglas P.P.B.S. significan, pues, el establecer un sistema de presupuesto que planifique y programe eficientemente la utilización de los fondos públicos. Respecto a los objetivos o metas cabe destacar que su especificación y análisis permite desviar la atención de las agencias de sus objetivos particulares hacia los objetivos nacionales básicos tales como: defensa nacional, salud, educación, transportación, etc. En el proceso, lo que es una meta particular puede verse como un medio para lograr un objetivo mayor. A mi entender, si esto fuera lo único que lograra el P.P.B.S. sería un paso de avance. Generalmente, las agencias gubernamentales enfocan su atención en su fin inmediato sin ver que son meramente un medio para lograr un objetivo mayor. Esto obliga a las agencias además a comparar sus programas con otros y sobre todo a

8f-Iarley H. Hinrichs and Graeme M. Taylor. Program Budgeting and Benefit-Cost Analysis. Pacific Palisades, California: Goodyear Publishing Co., Inc., 1969, páginas 1-8. Véase bibliografía en páginas 379-420.

12 entender que hay otros medios para lograr el objetivo nacional básico. También, estarían obligados a planificar sus programas a más largo plazo. El medir beneficios y costos y pesar alternativas es la médula del P.P.B.S. y el área más dificil. Esto requiere un sistema de análisis cuantitativo. En este área la contribución del análisis microeconómico ha sido significativo. Los primeros esfuerzos fueron llevados a cabo por el Secretario de la Defensa NcNamara en 1961. Al respecto se agruparon los programas en ocho áreas en orden de prioridad y de acuerdo a su contribución al objetivo básico de lograr una mejor defensa nacional para Estados Unidos.y

Las ocho áreas eran: fuerzas extranjeras de

contra-ataque, defensas continentales aéreas y de cohetes, fuerzas militares para propósitos generales, fuerzas terrestres y aéreas, reserva y guardia nacional, fuerzas de apoyo, ayuda militar al extranjero y defensa civil.

Desde luego, además de identificar las áreas programáticas

se proveía la planificación de los recursos para la defensa nacional por cinco años futuros. El P.P.B.S. fue establecido en 1965 en todo el gobierno federal por orden ejecutiva del presidente Lyndon B. Johnson. El mismo requería un sistema de análisis microeconómico. Por ejemplo, se utilizó el análisis de curvas de indiferencia para decidir qué tipo de armas militares especificas serviría un i<<ejor propósito. Se establecía, además, (dado un presupuesto limitado), combinaciones de las mismas para lograr un punto ópti1no.10 Así, también, se calculaba el beneficio y costo de sostener una fuerza militar en el extranjero, o tenerla en territorio norteamericano y transportarla en caso de en;ergencia. El análisis

9D. Novick. Program Budgeting. Washington, D.C., U.S.: Government Printing Office, 1965. l0C. Hitch, and P.nI. ickean. The Economics of Defense in the Nuclear Age. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965.

13 permitía además escoger, por ejemplo, entre un cohete terrestre, marítimo o aéreo, etc.

Así, el sistema microeconómico, y específicamente la

técnica de beneficio y costo, son vitales al P. .13.S. La técnica de beneficio y costo. La técnica de beneficio y costo se estableció mucho antes de surgir el P.P.B.S. Por muchos años la había estado utilizando el cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos para evaluar los proyectos de inversión en recursos hidráulicos. Su fundamento al aplicarse al gobierno es determinar una función social objetiva de producción, valorizar los beneficios y costos y maximizar el bienestar general. Señalado esto, comienzan los problemas. Dado los objetivos o metas, se requiere seleccionar los instrumentos o proyectos de inversión que aumenten al máximo el uso de los recursos públicos. Para esto es necesario medir beneficios y costos. Se trata de valorizar beneficios directos de los programas y proyectos de inversión, tales como, por ejemplo, un aumento en la producción agrícola o en ingresos al construirse una represa que evite inundaciones y promuevan la actividad agrícola. Se trata también de beneficios indirectos como, por ejemplo, si el proyecto además de aumentar la producción agrícola sirve ,como actividad recreativa como es el caso de un lago que sirva como sitio para navegar en botes, etc. Pero el análisis no escapa` al problema de las repercusiones o external i dades que tienen los programas y proyectos de inversión pública. Estos son beneficios y costos más allá de los beneficios directos e indirectos que repercuten, digamos, a nivel nacional, como por ejemplo, la distribución de ingresos y el empleo total. Entre las repercusiones en términos de costo social, por ejemplo, puede señalarse un aumento en la contaminación ambiental.

14 Aquí el economista puede recurrir a tratar de medir las externalidades, aunque con mucha dificultad, o meramente señalarlas, incluyéndolas como una limitación de su análisis. Este es un problema que no se ha resuelto satisfactoriamente en el análisis de beneficios y costos. Otro problema critico es, también, determinar un sistema de precios para proyectar beneficios y costos futuros y actualizarlos a valor presente,

¿Pueden usarse los mercados del sector privado de la economía?

Si los mismos estuvieran regidos por la competencia perfecta y reflejaran las externalidades económicas se podrían usar como guía. Pero los mercados son generalmente imperfectos y sus precios no reflejan beneficios y costos sociales. Para salir de este callejón sin aparente salida se recurre al uso de `yorecios sombra" que intentan corregir las imperfecciones y axternalidades de los mercados privados, y donde,aparte de la información estadística, pesa mucho la intuición del economista. Esto introduce inevitablemente elementos de subjetividad en el análisis. Por otro lado, hay un peligro respecto a la valorización de beneficios pues los mismos podrían ser exagerados si el objetivo es lograr que se asignen los fondos a un programa especifico. De hecho, la tesis doctoral del Prof. Otto Eckstein,ll de la Universidad de Harvard, es una critica en parte al estimado de beneficios que hace el Cuerpo de Ingenieros de Estados Unidos para justificar la inversión pública en sus proyectos hidráulicos. Dadas las limitaciones de la técnica, el profesor Eckstein recalca que su uso debe limitarse a proyectos aislados y cuantificables. El profesor Albert O. Hirschman señala, además, que su uso en proyectos 12 grandes de inversión en paises menos desarrollados es muy limitado.

11 Otto.Eckstein. Water Resources Development. Cambridge, Iass: Harvard University Press, 1958. 12Albert O. Hirschman. Development Projects Observed. Washington, D.C.: i~rockings Institution, 1967, páginas 174-180.

15 Indica él que la técnica de beneficio y costo asim e ocupación plena,

desarróllados

menos

crecimiento continuo y mobilidad humana y de capital perfecta. En países precisamente se dan las condiciones opuestas, siendo

allí, además, las externalidades económicas significO.tivas cuando se realizan grandes proyectos de inversión, la técnica de beneficio y costo tiene, según él, aplicación limitada. Si el problema de medir beneficios y costos es grande, mayor aún es la dificultad de reducir a valor presente los mismos. El tiempo es un factor problemático para la técnica. Necesariamente los beneficios y costos tienen que reducirse a valor presente pues el dineró a inver-

a valor presente requiere

tir hoy tiene un valor menor en el futuro. Reducir beneficios y costos uso de una tasa de interés: ¿Cuál utilizar?

Se han desarrollado varias alternativas. El problema consiste en deteruso

presente

de unos recursos que valen menos en el futuro. Desde hace

años

minar qué tasa de interés representa más adecuadamente el

el Cuerpo

de Ingenieros de Estados unidos utiliza la tasa de interés de'bonos del gobierno federal. Ellos consideran que esa tasa representa bien el sacrificio a la saciedad por el1dinero que el gobierno toma a préstamos para sus proyectos de inversión`:

Generalmente, ésta es una tasa de

interés más baja, lo que hace lucir el valor presente de un proyecto mayor 4ue si la tasa de interés es mas .lta y esto puede inducir a justificar proyectos marginales de menor prioridad social. Señalamos antes la critica del Dr.' Eckstein al uso de esa tasa de interés. Por eso él sugiere que se utilice una tasa de interés promedio a base del pago de contribuciones que representaría mejor el sacrificio de los contribuyentes como consumidores e inversionistas. Esta tasa resultaba ser más alta que la de los 'bonos del gobierno federal.13 Otros sugieren

13Eckstein, op. cit.

16 que el verdadero sacrificio lo representan los rendimientos de inversión dejados de recibir por el sector privado cuando el gobierno le extrae fondos y los utiliza. Al nivel del gobierno federal las tasas utilizadas varían significativamente desde un 3% hasta un 12 .14 Realmente, es dificil de contestar.

¿Cómo resolver este problema?

No obstante, es pertinente indicar

que es el político ("policy-maker") en última instancia el que decide la tasa de descuento. de bienestar.

Se asume que él conoce mejor la función social

Por lo tanto, él está en mejor posición de decidir entre

el sacrificio presente de una inversión de recursos en aras de beneficios futuros.

Lo importante es que en su análisis el economista le plantee

al político las alternativas de utilizar diferentes tasas de interés y sus consecuencias.

En esta forma, donde termina el análisis económico

empieza el político a decidir.

Realmente, ésta es la solución al pro-

blema pues él es quien responde a un electorado.

La técnica no puede

sustituir su capacidad decisional. Los esquemas matemáticos para computar el beneficio y costo de una inversión y su viabilidad varfan.15 Puede computarse una tasa de beneficio y costo donde se dividan los beneficios totales entre los costos presentes y futuros.

Si la tasa es mayor de uno se puede invertir.

Asumiendo que los proyectos son independientes, no hay limites presupuestarios y no existe incertidumbre.

Le haber limitaciones de fondos

se escogerán los proyectos con la tasa más alta. está el de computar el valor presente neto.

Germano a ese esquema

Los beneficios netos son

14 Harley H. iIinrichs and Graerne rI. Taylor. Op. cit., páginas 222-225. 15 Véase José R. Caquias. "El análisis costo-beneficio: Aplicación a

la inversión

páginas 74-75.

pública"

Revista

de Economía, Vol. 1

Abril 1972),

17 la diferencia entre los beneficios y costos previamente descontados con una tasa social de interés. Bajo las condiciones del primer esquema se invertiría siempre que el beneficio presente neto sea mayor de cero. En resumen, la técnica de beneficios y costo plantea tres serias` dificultades; medición de beneficios y costos; tasa de descuento y externalidades. También enfrenta limitaciones de carácter físico, tecnológico, legal, administrativo, etc. Esto requiere que profesionales como ingenieros, agrónomos abogados, etc. participen con los economistas en el análisis. La técnica ha sido ampliamente utilizada por los economistas. Al nivel federal su uso ha sido intenso como herramienta básica del P.P.B.S.1b Areas como salud, transportación, proyectos hidráulicos, fuentes de energía, etc. han sido objeto de estudio intensivo mediante la técnica. Para dar un ejemplo sencillo de aplicación al nivel federal tomemos el caso donde se miden beneficios y costos de un programa en el área de salud.17 Se trata de un programa específico donde una inversión de fondos del gobierno provee cascos protectores a motoristas y evita numerosos accidentes, heridos y muertos. Por lo tanto produce efectos positivos sobre la producción en términos de los ingresos cuya pérdida se evita. En este caso se utilizaron datos sobre los accidentes en motoras por edad, sexo, etc. Se calculó además el costo a la economía pérdida de ingresos debido a los accidentes. Estimados los beneficios y costos en cinco años se redujeron a valor presente a una tasa de 3%. El resultado final es c{ue por cada dólar invertido en el presente su rendimiento seria de $69.10. l°Harley H. Hinrichs and Graeme M. Taylor, op. cit. 17 Ibid, páginas 240-248.

18 En el área de salud también sobresalen los estudios de Zelma Mushkin, al calcular el beneficio a la:producci i industrial si se hace una inversión que reduzca las ausencias debida a enfermedades. Pero también pueda abusarse de! uso de la técnica al aplicarse, a casos donde realmente no se puede utilizar. Al nivel federal la orden ejecutiva de 1965 llevó a las agencias federales a cumplir cabalmente con los requisitios de utilizar la técnica. Dada la gran diferencia que existe de la actividad del gobierno al nivel f:~deral y las marcadas diferencias respecto a lastasas de interés, posiblemente se abusó de la técnica para justificar proyectos o meramente se cu n1ió bur3cráticmente con la orden ejecutiva del presidente de la nación. No obstante, es ini garle la contribución significativa del análisis económico al respecto. Sigue siendo una técnica útil si el economista mantiene su objetividad y la uti]iza en arreas donde realmente pueden meles ba.eficio3 y costos directos e indirectos

dirse en términos men~tar_o

y si las externalidad,s sol ir:s~g::i 1. .ntt''~. Fracaso del P.P.B.S. favorables, el P.P.B.S.

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permeún diversas

agencias. Así, tanbiÉn, hay u.ia ind pcnier_^ia entre las agencias, producto de la heterogeneidad politi_a característica del gobierno federal. Para ser viable el P.?.B.S. tendría que c_genizarse el gobierno a base de objetivos y programas, tarea a mi ;-:tender imposible.

Algunas

19 actividades del gobierno contribuyen a lograr varios objetivos, por lo tanto es difícil agrupar las mismas en iai solo programa. Por esa razón, no empece a que la División del P.P.B.S. adscrita al Negociado del Presupuesto Federal estableció los objetivos y la planificación, el sistema se quedó en ese alto nivel sin producir los resultados esperados.18 Nás aún, el P.P.B.S. no se integró efectivamente con el sistema tradicional anual de presupuesto. Tampoco armonizaba con la acción congresional y su método de hacer asignaciones de recursos. Es sabido que el Congreso es muy celoso respecto a sus prerrogativas. Por lo tanto, sin su apoyo efectivo, el P.P.B.S. estaba limitado. El Congreso responde más a intereses particulares y así también las agencias. In éstas últimas la competencia entre ellas es grande e impide cualquier intento de coordinación. No empece su fracaso, el P.P.B.S. dejó una huella significativa. Así ha obligado a las agencias a concentrarse más en los objetivos, en las alternativas y el uso del análisis económico. Por lo menos es un buen marco de referencia que tiene el político para decidir. Pero su fracaso debe servirnos de lección. El economista no puede abstraerse del marco político. Debe conocerlo y saber que su misión es ofrecer alternativas y sus consecuencias y dejar el juicio decisional a quien corresponde, que es al político. Schultze lo advierte, "el análisis económico no puede sustituir el buen juicio e intuición del político".1Q

18School of Business Administration, Georgia State University, op, cit. Para otra opinión véase Stanley B. Botner, "Four Years of P.P.B.S., An Appraisal." Public Administration Review, Vol. XXX, No. 2 July/Ajgtst 1970, páginas 423-427. 19 Harley H. Hinrichs, and Graeme N. Taylor, op. cit., página 1.

20 Presupuesto en base cero("Zero Base Budgeting"). A pesar del fracaso del P.P.B.S., la búsqueda de nuevas técnicas para distribuir los fondos públicos continuó. En la presente década, uná nueva

problema.

Sus

técnica,el presupuesto en bas: caro, se proclama como la solución ideal al posibilidades de uso generalizado han aumentado significati-

vamente con la victoria de James Carter. El presidente Carter utilizó esa técnica mientras era gobernador de Georgia. Cumpliendo una promesa de campaña tiene planes de implantarla al nivel federal para el año fiscal de de 1978-79. No obstante, recordemos la euforia y' el fracaso del P.P.B.S.

el gobierno que él P.P.B.S. 'Si se tomaran en cuenta las mismas,

Considero que ésta nueva técnica tiene Obstáculos mayores de aplicación en evitaría

frustración y el uso desmedido de esfuerzos y recursos. Tomando precau-

es nueva. De hecho, en 1961

La base de la técnica

ciones podría experimentarse con ella en forma gradual. Director de

Freeman, y éste intentó aplicarla sin éxito en 1964.

Los

Presupuesto,' David Bell, la recomendó al Secretario de Agricultura, Orville resultados

fueron insignificantes 'al lograrse tan sólo una economía de $100,000.. No obstante, fue utiliaada con éxito en una corporación privada en 1970`.20 Peter`Phyrr2l aplicó la misma en la Texas Instrument cuando enfrentaba el problema de reducir sus gastos. Utilizó esta técnica ante el fracaso en 1969 de un corte porcentual igual a todas las actividades de la empresa. Así quedó evidenciado que un corte de ese tipo penaliza a los que están

Business Administration, George Státe University, op. cit.

2'Peter A. Phyhrr. Zero 'Base Budgeting.

New

School'of

contribuyendo a aumentar la'producción y la eficiencia.

York: Willey, 1973.

21 ¿Qué es el presupuesto en base cero?22 Se ha definido como un plan de planificación y presupuesto que requiere de cada gerente o ejecutivo justificar la totalidad de su presupuesto, recayendo sobre él el peso de la prueba. Véase que es opuesto al mctodo incremental, que sólo considera los aumentos presupuestarios anuales. Contrario al P.P.B.S., que comienza al tope definiendo objetivos, el base cero surge desde los niveles inferiores hacia el tope.

El elemento base de la técnica lo constituye el bloque

decisional ("decision package"). Este mecanismo sólo es aplicable a los servicios que presta la empresa (como promoción de ventas) y en el caso del gobierno cubre prácticamente todas las actividades del mismo.

Cada

gerente o ejecutivo tiene que preparar estos bloques luego de identificar funciones especificas que realiza. Definida la función, se le requiere identificar la agencia a la que corresponde la misma. Debe establecer el

que indicar los logros de la función

propósito básico de esa función y describir sus actividades. Tiene además actividad, las consecuencias de

no aprobarse los fondos y es de vital importancia señalar diversas alternativas y esus consecuencias para lograr la misma función con la eficacia máxima.

Tiene que presentar alternativas adicionales fuera de las que

generalmente tiene a su alcance. Se requiere también un desglose de ingre-

Finalmente, debé preparar

sos y costos. Todo esto constituye el esfuerzo mínimo de petición de fondos. bloque adicional al mínimo que justifique un

22Véase: Donald N. Anderson. "Zero-Base Budgeting: How to Get Rid of Corporate Crabgrass," Management Review, (October 1976); Peter A. Pyhrr. "The Zero Base Approach to Government Budgeting." Public Administration Review (January/February, 1977); Nation Business, "Zero-Base Budgeting," (November 1976) y "Jimmy Carter Tells Why He Will Use Zero-Base Budgeting," (January 1977); Michael Granof y Dafe A. Kinzel. "Zero Base Budgeting: Modest Proposal for Reform," The Federal Accountant (December 1974); U.S. and News Report, "What Zero-Budgeting Is and How Carter Wants to Use It," (April 25, 1977). Además en el Negociado de Presupuesto de Puerto Rico hay material excelente al respecto y también sobre el P.P.B.S.

aa incremento de fondos adicionales de estar éstos disponibles. En todos los casos tiene que justificar plenamente todo su análisis. Luego de preparados los bloques decisionales se requiere organizarlos en orden de prioridades ("ranking") comenzando con una evaluación por un comité al más bajo nivel.

Se asu1~te que todos los que prepararon los bloques

decisionales participen de ese proceso. Este ordenamiento primario pasa a distintos niveles de más alta evaluación hasta llegar al tope, o sea, al jefe o ejecutivo más alto de la agencia. Es aquí donde finalmente se toma la decisión de distribuir los fondos y preparar el presupuesto para el año próximo. Se asume que el ejecutivo o jefe de agencia no tenga que bregar con todos los bloques decisionales pues u1 comité de'evaluación al tope ha analizado cuidadosamente cada uno de ellos. En este proceso cada bloque decisional compite cwi todos los demás. Obsérvese que este proceso supone la consideración de alternativas, beneficios y costos. La técnica parece sirle, razonable y atractiva. A todos nos interesa que se evalúe toda la actividad gubernamental y se eliminen aquellas funciones, programas y agencias que cesaron en cumplir sus objetivos. Pero sus limitaciones parecen sobrepasar sus bondades. Veamos. En primer lugar, la técnica pone énfasis en cuantiosas funciones particulares. Luego éstas tienen que armonizarse con los objetivos mayores que sirve la agencia en particular y el gobierno en general. Esto es lo que intentaba el P.P.B.S. Por eso Charles Schultze dice acertadamente que en teoría el P.P.B.S.:está orientado en base cero. Para lograrse eso tendría que contarse al tope con un organismo encargado de armonizar los objetivos mayores con los particulares. Esta tarea es tremenda.

Indicamos antes cómo

aún a ese nivel P.P.B.S. estuvo drásticamente limitado, dado el marco político y la estructura burocrática rígida. El presupuesto en base cero va de lo micro a lo macro y el P.P.B.S. a la inversa. En ambos casos las dificultades son inmensas.

23 En segundo lugar, se requería una reorganización de la rama ejecutiva del gobierno para armonizar las funciones y los objetivos básicos y parEsto era un requisito también

ticulares con la técnica de base cero.

para implementar con relativo éxito el P.P.B.S. De hecho, cuando James Carter era gobernador de Georgia, contrató a Phyrr como asesor y,previo a implantar el presupuesto en base cero,efectuó en 1972 una reorganización 23 total de la rama ejecutiva del estado. En tercer lugar, dada la cuantiosa cantidad de bloques decisionales, se requiere una cantidad considerable de datos e información confiable. Aunque parezca raro, aún en grandes empresas privadas esto no es fácil de lograr. En el gobierno el problema es mucho mayor dada la rigidez burocrática. Si esta información básica y confiable no existe, el sistema de base cero es inoperante. En cuarto lugar, estando el peso de la prueba en cada gerente o ejecutivo de justificar su presupuesto, éste tendría que actuar con plena objetividad. Surge la pregunta, ¿estaría dispuesto a decir si su función o programa debe eliminarse? En una empresa privada motivada por la ganancia económica es posible que esto ocurra.

No obstante, en el gobierno es tarea

muy cuesta arriba. La burocracia gubernamental tiene mecanismos de defensa poderosas para resistirse al cambio. En la misma hay diversos centros de poder con monopolio de la información, que en ocasiones ejercen mayor influencia que el propio jefe de agencia. Además, cada programa del gobierno tiene un origen que 1e dio base y justificación y en ocasiones es de naturaleza política. Este es el caso corriente al nivel federal de Estados unidos. Para obtener la justificación requerida tendrían que superarse los obstáculos de la cultura política, tarea a mi entender, sino

¿3School of Business Administration, Georgia State University, op. cit.

24 inrposible, muy dificil de lograr.

ilás aún, el_ sistema de base cero inpli-

caria una alta competencia por la distribución de fondos entre los gerentes o ejecutivos. Si aún con el no5todo incren~ental existe una lucha por obtener fondos adicionales, el base cero.podria desatar una guerra. Lu .quinto lugar, el Congreso tenuria que.favorecer la técnica.sacrifi• cando oujetivos particulares y especialn nte políticos. Lsto es improbable que ocurra. I n sexto lugar, los colegas í anión Cao, Samuel Torres l.omán y Miguel A. itaitírez Pérez, seííalan que la técnica base cero al igual que el P.P.B.S. sólo considera la oferta de servicios y no la demanda. Fsta supone que el político tiene una función de bienestar social perfecta,algo que es improbable. Finalmente, el cúmulo de información y participación es tan.cuantioso que un año es un período muy breve para desarrollar el sistema, aún con el uso de computadoras. Por eso se requeriría planificación significativa previa a su implantación. Yero la técnica tiene sus ventajas. vido pare, n~ jorar la misma. 24

La experiencia en Georgia ha ser-

Por ejemplo, se reconoció la, necesidad de

una reorganización gúbernarental previa a su implantación. Luego se simplificó la presentación de los bloques decisionales, haciendo más fácil su evaluación. . Carter aseguraba que en Georgia Babia sido tal el éxito de la técnica que lo implantaría al nivel federal. Alegaba él que el haberse

Liplanrt en 12 estados y en 300 corporaciones yrivadas es .prueba..de su éxito. Senala, además, que en Georgia le permitió, por ejemplo, consolidar 43 imprentas en.solo un centro al igual que en el caso de las computadoras. Además, dice que logró detectar duplicaciones de servicios y una reducción

24Ibid.

25 e l costos de 5Ü .

Carter cuiplió su promesa de implantar la técnica al nivel

federal el próximo año fiscal, pero también ya se impleiuenta una reorganización de la rama ejecutiva federal. Veamos la evaluación que hizo la Universidad de Georgia al respecto.`5 En términos generales, los éxitos que se le atribuyen al base cero en Georgia

pueden haber sido producidos por la reorganización de la rama ejecutiva. El estudio reveló las fallas en planificar previamente y la falta de comunicación entre el gobernador y los ejecutivos. Detectó, además, la complejidad del bloque decisional y la numerosa cantidad de las mismas. Por ejemplo, el Secretario de Salud tuvo que considerar cerca de 2,100 bloques. Estas fallas fueron luego corregivas. Se señalan, ader.iás, los siguientes logros: mejoramiento en la planificación, información y mayor envolvimiento de los ejecutivos, especialmente en los niveles bajos. Esta Gltiina fue una de las grandes fallas del P.P.B.S. ya que se quedó funcionando al tope. L1 estudio seíiala que la mayor falla fue que el sistema no había logrado una redistribución significativa de los recursos. Precisamente, ésa es una de las bondades básicas atribuidas a la técnica. iJe hecho en Georgia el presupuesto registró un aumento de bastos. ¿iué opinan las personas envueltas en el proceso presupuestario de base cero en Georgia? La gerencia al tope lo respaldó plenamente.

No'

sucedió así con los jefes de agencia. De trece, solamente dos lo respaldaron.

No obstante, cabe destacar que en Georgia algunos jefes de agencia

son electos o nombrados por una junta. Al no responder directamente al Gobernador es explicable que sus metas políticas tengan gran peso en sus acciones. ..a aceptación mayor está en los supervisores del bajo nivel dado él'n~arcado énvolvimento en el proceso decisional presupuestario.

El 78°% del

personal indicó que debería descontinuarse su uso pero los analistas de presupuesto lo preferían al método incremental. 2S

Ibid .

Entre los analistas de

26 presupuesto de las agencias 56°% le dio apoyo, 22% lo aceptaría con cambios. Utro 22% lo aceptaría pero no en base anual. El estudio señala que además de requerirse una planificación previa, deben definirse los objetivos y preparar guías claras. Además, deben e laborarse instrumentos analíticos mejores: para medir beneficios. rinalntente, se recomendó eliminar bloques decisionales en programas firmemente establecidos y justificables plenamente. Esto, es volver en parte al increimentalisr,io.

Se recomendó también hacer la evaluación y jus-

tificaciórr de programas cada cuatro años en vez• de anualmente, para que coincidiera con el periodo electoral.

Se recomendaba, además, que se,tra-

tara de lograr el respaldo de la .técnica por parte del poder legislativo y que el personal del Negociado del Presupuesto tuviera una, mayor participación en el proceso. be lo anterior puede deducirse que los obstá culos a la técnica de base cero son significativos. Carter así lo reconoce al decir que no produce milagros inmediatamente.

4o obstante, considera que pueden lo-

grarse cambios significativos si se establece el diálogo constructivo entré las partes, especialmente en los niveles uajos, los cuales están más:cerca de los problemas del pue'~lo. Además, señala que una de las bondades de la técnica es que itpone la tarea de tomar decisiones a los ejecutivos, algo que es necesario para activar la ; burocracia.. También indica que debe coinbinarse la planificación, el presupuesto y el proceso operacional gubernamental. i\o

empece el optimisn

de Carter tenemos serias. reseryas. del,éxtio al

nivel federal y estatal. Consideramos que sólo bajo condiciones experimentales con casos pilotos :y .con una reorganización de la rama ejecutiva efectiva pouria irse implantando gradualmente el presupuestó en basé cero.

27 ►íacerlo en for;,ia masiva puede ser costoso y en extremo frustrante, tal cono ocurrió al P.P.13.S. lsasta señalar la enon;ie cantidad de información confia~le que se requiere, la objetividad de los ejecutivos, el apoyo burocrático y legislativo, limitaciones políticas, etc. Leyes de ocaso ('Sunset Laws'). Aunque las leyes de ocaso no son producto exclusivo de la rama ejecutiva, lo incluimos en esta parte por ser germano y fundamentados en la técnica de base cero. Le hecho, esta técnica surge del interés del poder legislativo en tener herramientas de control sobre el gasto al nivel 26 ejecutivo. Se destaca al respecto la iniciativa del senador Edmund :uskie. Lujo las leyes de ocaso hay una fecha líiite en la cual el poder legislativo evaluará programas y agencias del gobierno que cesarían automáticaiaente si la legislatura no toma acción afirmativa sobre ellas. i)e aní, el uso del tén,ino ocaso que implica, terminación ue agencias y programas. La técnica de presupuestar en base cero sería una herramienta indispensable para evaluar los programas y agencias sujetos a las leyes de ocaso. La primera ley de ocaso fue establecida en el estado de Colorado en 1976 y aplica a 43 comisiones y juntas. La ley limita la vida de las mismas a seis años en forma escalonada. Así, una tercera parte de las comisiones y juntas nan sido designadas para cesar en años alternados, comenzando en abril de 1977. t-lay un periodo previo de examen de tres meses respecto a la labor de esos organismos.

Los que cesan tendrían un año 1;;ás para

liquidar sus operaciones. Posteriormente se espera incluir otras agencias y juntas sobre las mismas bases.

26Advisory Co,;mission on Intragovernhuental Relations: "Sunset Legislation and Zero-Based iudbeting," Information Bulletin. (Lecember 1976).

28 Hasta la fecha se ha legislado al respecto en Alabama, Colorado, Florida y Luisiana y se discute su implantación en otros seis estados. Las leyes de ocaso parten de los mismos principios del presupuesto en báse cero. Ue ant fue enfrenten las mismas limitaciones de carfcter burocrático y las de la cultura política. LIemos señalado casta ahora el extraordinario esfuerzo realizado al nivel ejecutivo para mejorar el proceso presupuestario de modo que se utilicen eficientemente los fondos públicos. Veamos ahora la contribución de la rama legislativa al respecto. III. LA RAMA LEGISLATIVA: CAMBIOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO Comparado con la rama ejecutiva, la contribución legislativa en Estados Unidos hacia lograr mayor eficiencia en el uso de fondos públicos luce muy modesta. No obstante,desde 1974 el Congreso federal ha desplegado una actividad vigorosa. Las mismas fallas al nivel congresional señaladas en 1955 por Smithies prevalecen hoy. Antes de esa fecña se realizó un intento de preparar un presupuesto legislativo para enfrentarlo al del primer ejecutivo. Este fracasó al no lograrse uli acuerdo sobre los topes de los gastos públicos. L1 Congreso sigue viendo el presupuesto en forma fragmentada pues esa labor la realizan independientemente 13 subcomités en cada cámara. Continúa, además, la separación de las comisiones de asignaciones y la de txedios y arbitrios. Es evidente que no puede cambiarse esa estructura, dada la cultura pólítica norteamericana. Frente a esa realidad considero acertado que el Congreso buscara en 1974 una alternativa más real para lograr evaluar mejor el presupuesto ejecutivo.

29 Ley de control de presupuesto de 1974. Se considera que la legislación de 1974 constituye la reforma presupuestaria legislativa r,iás importante desde la aprobación de la Ley de Presupuesto y Contabilidad de 1921. Desde luego, .iay conciencia de que la mera existencia de dicha ley no garantiza que el Congreso asumirá el liderato en materia fiscal.27 Lsta legislación fue objeto de estudio por cerca de 20 meses. Su propósito básico es tratar parcialmente de restablecer poderes presupuestarios cedidos por el Congreso al Presidente de la nación. L1 movimiento cobró importancia cuando en 1972 idcnard Nixon anunció que vedaría r:edidas que elevarían el gasto público y de sus criticas a la forma desintegrada en que el Congreso aprobaba fondos. Como respuesta, el Congreso estableció una comisión conjunta dirigida por los congresistas Ullman y Whilten que rindió un inforite en abril de 1974. El mandato de .la Coigis ón consistía en la búsqueda de mecanismos de control de los' ingresos ;y gastos: del gobierno federal: Así ta

ión se

esperaba obtener medios para establecer una política pública, prioridades y, de ser posible, un presupuesto legislativo. ún objetivo importante de esta legislación es :analizar el impacto a más largo plazo del presupuesto sobre la economía, dada que el Congreso limita su horizonte económicq.a un año. Además, se sehala.la;necesidad de eliminar numerosos mecanis»s que permiten al Presidente hacer uso de fondos asignados de acuerdo a sus prioridades, sin tener .que pasar por el Congreso (''impoundment".) Finalmente, y a mi entender la parte fundamental de la legislación,

(nay

27 ., Véase: C.E.D., Cor,mittee for Economic Development: The New Congressional Budget Process at the Lcono;;;y, '.:eta York (December 1975);. James J. Finley, "The Congressional Initiative in Budget i.aking," Public Administration •deview, Vol. CXV. No. 3 (;!ay/June 1975); EdiJin L. Dale, Jr. an Congress at Last Control i-Ioney free?" The New York Time Nagazine (August 22, 1976); Juan Cameron, 'Tie Noble Experimtent in Congressional Budget Discipline,` Fortune l97ú). El negociado de Presumuesto de Puerto Rico tiene materiul abundante al respecto y una bibliografía.

es el establecvaiento de asesoramiento de la

ás alta calidad al nivel del

Congreso en m~iteria presupuestaria y económica. la ley estableció una hueva Comisión de Presupuesto en cada cámara para determinar las metas de la política fiscal y las prioridades de los programas gubernamentales más importantes. Al respecto, las comisiones de presupuesto tienen que analizar la acción congresional referente a asignaciones y autorizaciones para incurrir en obligaciones e ingresos, de modo que se logren las metas básicas.

También se proveyó para crear una Oficina

de Presupuesto Congresional. Las comisiones de presupuesto coexisten con los comités de asignaciones del Congreso y los subcomités que examinan el presupuesto en áreas particulares. Véase que la función básica estructural presupuestaria congresional no cambia. Las comisiones estudian el presupuesto en forma global, recomiendan prioridades y la política fiscal a seguir. Explican, además, las consecuencias fiscales de las acciones presupuestarias, tanto de los ingresos, corno de los gastos. Para el 15 de abril ambas comisiones de presupuesto ofrecen al mismo tielQo un oosquejo sobre c&:o debe ser el presupuesto para el año próximo en términos de nivel de gastos e ingresos. Ofrecen, además, cifras de gastos en lb áreas básicas.

bl Congreso en pleno considera la primera

resolución conjunta según recomendada por las comisiones a los comités de asignaciones e ingresos. Oe ser aprobada, la misma sirve de guía para legislar sobre gastos e ingresos. Lsta primra resolución debe ser aprobada para el 15 de mayo. L1 primero de abril,y previo a considerar la númsa, la Oficina de Presupuesto Congresional da a las Comisiones de Presupuesto uno más alto y uno más bajo que el recomendado por el presidente de la nación.

También les da información sobre metas y efectos

fiscales de los gastos e ingresos.

31 Antes de terminar la sesión del Congreso, y después de tomar acción los comités de asignaciones e ingresos sobre los proyectos que sean sido llevados a las cámaras, el Congreso ve por segunda vez el presupuesto en forma glóbal. Sé determina entonces si la acción recomendada en la legislación está dd ácúerdo con las metas, prioridades y la política fiscal establecida eh la prirc~ra résolución. Se aprueba entonces la segunda resolución conjunta, lúego de la cual no pueden efectuarse canbios al gasto total ni al nivel de ingresos. La segunda resolución debe ser aprobada el 15 de septiembre. La legislación requiere un esquemá riguroso que señala fechas limites. ,ie héciio, para el 25 áe septiembre deben

haberse reconciliado los proyectos

fiscales con los niveles de ingresos y gastos aprobados el 15 de septiembre. Prévió'' esa feciia lá Oficina Congresional de Presupuesto tiene que realizar un cuidadóso análisis para determinar si la legislación fiscal avanza conforme a las i;ietas aprobadas el 15 de mayo.

Para viabilizar el esc~ueina el

año fiscal se in vió del primero de julio al primero de octubre. Je lo anterior puede ouservarse un interés del Congreso en ver el presupuesto en forma global y especifica en las ló categorías de gastos más importantes. Esto es un intento por contrarrestar la fragmentación producida por la laoór`particuiar e independiente de los subcomités de asignaciones e ingresos. El Congreso logra en el proceso, además, remediar la critica que se le hace de no considerar conjuntamente los gastos e ingresos. iiás aún, puede entrar en consideraciones de los efectos macroeconói~úcos de sus acciones y considerar diversas alternativas para lograr metas básicas tales como combatir el desempleo y la inflación. Esto constituye un lobro significativo pues el Congreso puede enfrentarse mejor a la política fiscal recomendada por el Presidente y, especialmente, la del Consejo Asesor irconómico del primer ejecutivo.

32 o empece los objetivos fundamentales de la legislación de 1974 se han planteado reservas sobre su éxito. En primer lugar, dada la cultura política es dudoso que los comités de asignaciones y de medios y arbitrios y sus res;iectivos subcomités estén_ dispuestos a ceder sus prerrogativas particulares.

presión particulares que tienes enorme

poder

En segundo lugar, esta legislación reduce el poder de cabildeo de grupos de y alianzas con miemt ros del Con-

greso. Así, por ejemplo, en 197s el rresidente del A.F.L. C.I.U., George A.ieauy, criticó a las comisiones de presupuesto por no recomendar una política

quo

caue recor.iar

fiscal más liberal que bregara mayormente con el desempleo.

n tercer lugar,

Congreso realmente considera 25% del presupúésto. lo

cual li,uita su esfera de acción aunque íiasta cierto punto el Presidente elAfrenta el mismo problema. En cuarto lugar, el esquema de trabajo que exige la ley es bastante riguroso. Finalmente, está por verse si el Congreso en pleno le da su respaldo efectivo a dicha legislación, algo necesario para su éxito. No empece lo anterior, no hay dilas de que el Congreso se ha equipado mucho mejor para poder evaluar más efectivamente las acciones presupuestarias del poder ejecutivo y sobre todo entrar en consideraciones sobre el impacto de sus acciones sobre la actividad económica. La Uf ciria Congresional de Presu1;uesto.

A nuestro entender, la creación de la Oficina Congresional de Presupuesto es el paso más significativo de la legislación de 1974. Anteriormente, el Congreso estaúa huérfa,io de asesoramiento efectivo. Ahora lo tiene por medio de dos organisms. Las dos comisiones de presupuesto tienen ui equipo de unos 60 profesionales expertos en economía y presupuesto. Estos les

33 brindan asesoramiento a los comitós de asignaciones y de medios y arbitrios. A su vez reciben el asesoramiento de la Oficina Congresional de Presupuesto.2"

Lsta oficina cuenta con un equipo de 193 profesionales,, de los

cuales 2/3 partes son economistas y especialistas en presupuesto. La oficina está dirigida por la i)ra. Alice Rivlin, quien trabajó para la Brookings Institution. e;i materia presupuestaria y económica. La oficina brega fundamentalm►ente con los efectos fiscales y económicos al nivel macroeconómico y sobre todo, como se indicara antes, su labor óasica es ofrecer diversas alternativas presupuestarias y sus efectos. Esto es fundamental en vista de las limitaciones del Congreso de'poder evaluar el efecto de sus acciones sobre gastos e ingresos. La oficina se limita estrictamente a.ofrecer alternativas y sus efectos. Tiene que ser así pues el Congreso no tolera que se le indique los cursos de acción que debe tomar. i)e hecho, la oficina no ha escapado a las crí-

a la política económica. Se le ve, además, con suspicacia por

ticas. Algunos consideran que su inclinación es mayormente liberal respecto poder

que pueda ejercer en el futuro. ;do obstante, su acción y funcionamiento es un paso crucial de mejorar el asesoramiento al Congreso. Al respecto se señala una mejoría significativa en la calidad de en materia presupuestaria y económica.

debate congresional

i1ás aún, el horizonte económico

y fiscal del Congreso se ha ampliado al exponerse a un análisis de ►áás largo plazo que le ofrece la Oficina Congresional de Presupuesto. En resumen, no hay duda de que la legislación de 1974 constituye un paso vital en dotar al Congreso de mejores instrumentos de evaluación presupuestaria.

Puede ser óste el comienzo de ir disminuyendo la

2dInterview with Alice I1. i:ivlin, "A Guide to the Congressional Budget Process," Challenge (July/August, 1975).

34 frustración congresional respecto al enorme poder del primer ejecutivo. De hecho, junto a la legislación de 1974, ha surgido'interés en el Congreso de reorganizar áreas básicas de la rama ejecutiva, de estab'lécer leyes de ocaso y el présupuesto en base cero. La iniciativa la tornaron en 1976 los congresists Muskie, Blanchard y Hineta. Présentaron legislación'para evaluar todos los programas del gobierno con la técnica de básé`ééró y las leyes de ocaso. Además, consideraban la posible consolidación dé programas por funciones presupuestarias básicas para poder evitar la duplicación de funciones. Hemos indicado que se aprobó legislación para reorganizar áreas básicas de 'la rama ejecutiva y que el presidente Carter además ha indicado que por orden ejecutiva impondrá el presupuesto en base cero comenzando en el aáío fiscal de 1973 al 1979.

No hay dudas, pues,

del enorme progreso

ocurrido desde l74 en el Congreso de Estados Unidos en materia presupuestaria, fiscal y económica. IV. LVOLUCIO'J DEL PROCESO PRESUPUESTARIO TLLTfl ~N LULá.TO P i CO: L F" El Acta Foraker de 1900 estableció a medias un gobierno presidencial en Puerto Rico. Uno de los organismos legislativos, el Consejo Ejecutivo, estaba.dominado por norteamericanos pues era tan solo requisito que de los f 11 muietros, 5 fueran puertorriqueños.

Los otros seis miembros cons-

tituían el gabinete del gobernador, cuyos nonbramientos los hacia el Presidente de Estados Unidos. Es a este cuerpo al que se le asigna en 1900 la función de preparar el presupuesto anual. Dada la rivaliad entre la. Cámara de Delegados, cuyos miembros eran puertorriqueños,y el Consejo Ejecutivo, hubo una crisis presupuestaria en 1909 al negarse la Cámara Baja a aprobar el presupuesto. Así, hubo que enmendar la Ley Foraker para que en situaciones similares quedara vigente el presupuesto del año anterior.

35 Eventualmente, se acrecentó la rivalidad entre la Cámara de Delegados, el Gobernador y el Consejo Ejecutivo respecto al presupuesto. La Asamblea Legislativa desarrolló corro mecanismos de defensa las asignaciones permanentes autorrenovables y los fondos especiales. Ninguno de estos mecanismos requería acción legislativa y servían para cumplir propósitos particulares de los legisladores puertorriqueños. Los mismos llegaron a absorber 50% del presupuesto. Además, no aparecían en el documento de presupuesto ni siquiera como material informativo. Así, resultaba difícil saber el número exacto de fondos especiales. Para 1945 se estimaba que existían 643. Al igual que Estados Unidos,la función de preparar el presupuesto pasó luego al Tesorero de Puerto laico. En 1917, bajo la Ley Jones, esa función recayó en el Gobernador de Puerto Rico, concediéndole además el veto de partidas ("item.veto") mediante el cual puede eliminar partidas particulares dentro de una agencia o programa aprobadas por la Legislatura. Este poder no lo tiene el Presidente de Estados Unidos. En 1926, mediante orden ejecutiva, se delegó en el Auditor de Puerto Rico la preparación del presupuesto. Este funcionario era nombrado por el Presidente de Estados Unidos. En 1942 se creó, como parte de la oficina del primer ejecutivo, el Negociado del Presupuesto bajo la dirección de un funcionario nombrado por éste. Esto respondía a la filosofía implantada en Estados Unidos en 1939 de dotar al primer ejecutivo de mecanismos para enfrentarse mejor a las funciones crecientes del cargo. En cuanto al documento presupuestario, su presentación era muy pobre. Así, en 1943 una de las tareas básicas del entonces gobernador Rexford G. Tugwell fue la de mejorar el proceso presupuestario. Siendo la planificación de los fondos públicos uno de sus objetivos, se dio a la tarea de preparar un documento de presupuesto más abarcador. Al respecto, fue

36 eliminando las asignaciones autorrenovables y los fondos especiales, pasando los mismos al fondo general. De esta forma el documento reflejaba un cuadro mejor de los recursos del gobierno. Además, al eliminar los fondos especiales le daba más flexibilidad para distribuir los recursos públicos en forma más eficiente.29 Para 1944, el documento incluía todas las asignaciones del fondo general y las asignaciones especiales para obras públicas y a corporaciones•30 Por otro lado, la creación de la Junta de Planificación en 1942 ayudó a mejorar el proceso presupuestario. Esta tenia entonces que producir un plan financiero de seis años que incluía los ingresos y gastos estimados de todas las agencias del gobierno, los estimados en gastos en obras, incluyenuo las corporaciones públicas, así como las fuentes de recursos, incluyendo la deuda gubernamental. El primer año del plan correspondía al presupuesto anual sometido por el Negociado del Presupuesto. En 1944 la 31 Junta de Planificación preparó el primer plan econóiiico de seis años. El proceso presupuestario cobró vitalidad. Las agencias sometían y justificaban sus peticiones a corto y largo plazo en audiencias, siendo las mismas confrontadas con los objetivos del gobierno. En 1950 desde la gobernación se manifiesta un interés marcado en establecer prioridades para el uso de fondos públicos. En ese año la Junta de Planificación estableció un sistema de prioridades dividiendo las mismas

29Güarles Goodsell, Administración de una revolución. Cambridge, iaass. Harvard University Press, traducción Escuela de Administración Pública, U.P.R., 1967. Este libro tiene una buena exposición sobre la política presupuestaria de 1940 a 1946. 30 Jaime A. Santiago, Reforma fiscal en Puerto Rico: 1940-1971. Editorial Cordillera Inc., San Juan: 1974, paginas 38-42. 31Ibid, páginas 104-106.

37 en cuatro categorías: (1) actividades relacionadas al desarrollo económico; (2) actividades secundarias al desarrollo económico; (3) actividades indirectas y (4) servicios sociales no relacionados al desarrollo económico.32 Para 1951 se habían reducido significativamente los fondos especiales. Además, el Negociado del Presupuesto fue reorganizado, creándose

una

División de Estadísticas y una de Orgaliización y nodos. Para 1953 el presupuesto anual ofrecía información sobre todos los fondos especiales y una distribución funcional del presupuesto. En 1954 la Legislatura estableció la práctica de autorizar asignaciones englobadas, dándole discreción al ejecutivo en la distribución de fondos. Tariibién, se eliminó la práctica de incluir en el documento de presupuesto el listado de puestos. No obstante, el presupuesto aína era del tipo de clasificación, o sea, que presentaba los gastos por objeto y no a base de programas o funciones básicas. Pero en 1955 se observa un marcado interés por presentar el presupuesto a base de programas (`performance budget"). Así, para el 1958 el documento de presupuesto refleja la presentación por programas en varias áreas especificando objetivos y costos por unidad de los misros. Nuevamente en 1964 se evidencia el deseo de hacer una presentación programática más abarcadora. Al respecto, el Iegociado del Presupuesto preparó un

gran

constituye

progralilas

El establecimiento en Puerto hico del presupuesto

por

folleto donde se ilustrara la forma de preparar el documento a base de 33 programas. En 1969 se reflejaron en el mismo todos estos cambios. logros

paso de avance. En los estados federados de Estados

Unidos el documento presupuestario sigue el patrón tradicional de

32 Ibid, páginas 142-147. 33 Ibid, páginas 159-163.

38 clasificación por objeto de gastos. Puede entenderse nuestro progreso al observar la euforia de uno de los gobernadores norteamericanos cuando en 1975 anuncia con gran orgullo que por primera vez el presupuesto de su estado se presentaba por programas. Hay que destacar este desarrollo importante del negociado del Presupuesto de Puerto Rico. Llegar a presentar un presupuesto por programas significa que el personal profesional del Negociado de Presupuesto de Puerto Rico mejoró significativamente su capacidad de evaluación. Así, hoy día, aunque el método incremental de asignar gastos prevalece aquí, el personal del Negociado del Presupuesto realiza anualmente un análisis abarcador de todos los programas de las agencias y así lo reflejan los documentos que los analistas de presupuesto someten y en sus comparecencias ante las Comisiones de Hacienda de la Asamblea Legislativa. En 1971 continúa el empeño por mejorar el proceso presupuestario. Con ese fin el documento fue presentado dividido en cinco áreas programáticas: desarrollo económico, desarrollo social, protección, gerencia y ayuda municipal. Esto era otro intento de distribuir los recursos sobre las bases de objetivos básicos. Aunque la técnica del P.P.B.S. era plenamente conocida en el Negociado del Presupuesto de Puerto Rico ésta nunca fue utilizada. Considero que fuimos afortunados en que no se aplicara en la forma que se hizo en Estados Unidos y que explican su fracaso. Aplicado aquí hubiese requerido una estructura de análisis cuantitativo confiable a nivel de cada agencia. No obstante, el obstáculo mayor lo constituía el no haberse realizado una reogranizacián fundamental de la rama ejecutiva a base de funciones y objetivos básicos. Este es un requisito fundamental previo al establecimiento de las técnicas presupuestarias sofisticadas desarrolladas en Estados Unidos. De realizarse esa reorganización en el futuro podrían irse estábleciendo esas técnicas pero sobre bases experii;ientales.

39 En cuanto a la técnica de beneficios y costos, ésta es aplicada. en Puerto rico a ciertos proyectos hidráulicos y de transportación, segwn lo requiere el gobierno federal al asignarle fondos. I-lace unos años la Junta de rlanificación creó una pequeíia división de análisis de beneficios y costos. A pesar de sus limitaciones fue de gran utilidad en la evaluación de estudios de beneficio y costo en grades proyectos de inversión pública. El caso del proyecto Toa Vaca así lo refleja. El proyecto constaba de varias etapas y envolvía un gasto total de X206 millones. Su objetivo básico era desarrollar fuentes de agua para el área sur de Puerto Rico, incluyendo un ambicioso proyecto de llevar agua de la parte norte de la isla al sur, cruzando la cordillera central. El estudio de beneficio y costo que dio base al proyecto tenía serias limitaciones. A tal efecto la unidad creada en la Junta de Planificación pasó juicio crítico sobre el mismo. Tuvo col,io asesor al profesor Stephen A. i arglin de IIarvard, un experto en la técnica de beneficio y costo, y James tanq~en.

i 4arglin señaló, entre

otras cosas, que el estudio sobre Toa Vaca rabia fallado al no considerar alternativas al abastecimiento de agua a la región sur, como por ejemplo, desalinizar el agua de mar.34 Recomendó entonces posponer la segunda etapa del proyecto. Esto se justificaba pues se trataba de una cuantiosa inversión y además se estaría sacrificando al área norte de sus recursos de agua. Las recientes sequías en el área norte de la Isla parecen fortalecer esa recomendación. Tuve oportunidad de leer el referido estudio de beneficio y costo y el propuesto para establecer un sistema de transportación en masa en el área metropolitana de San Juan. Este último también tiene

34Frani: Ramos. "'Five-Year hold Proposed on Toa Vaca,'' The San Juan Star (February 21, 1971), páginas 1, 2",:26.

40 serias limitaciones analíticas. Por eso, se justifica reactivar la división de beneficio y costo de la Junta de Planificación pues actualmente se reciben fondos federales ,para grandes proyectos de inversión que requieren el uso de la técnica. Esa unidad puede asesorar objetivamente al Primer Ejecutivo. Así ocurrió en el caso de Toa Vaca. El proyecto quedó en la primera etapa, en parte por el análisis de iiarglin y además por falta de fondos. Si en el futuro se reconsidera el proyecto, el Gobernador necesitará asesoramiento como el que le puede brindar la unidad recomendada. Desde luego, el personal profesional de ésta tiene que ser de alta calidad y objetividad y no deben haber restricciones presupuestarias que

limiten su efectividad.

Período de 1973-1974. tn el cuatrenio de 1973 a 1976, el Negociado

uel Presupuesto de Puerto

Rico tuvo que trabajar viajo condiciones ;;;uy distintas a las acostumbradas. En ese período ocurre una seria sacudida económica, la más severa desde los anos treinta.3S

La misma produce una crisis fiscal y presupuestaria. Pero,

paradójicamente, la misma permite al Negociado del Presupuesto ensanchar su horizonte económico e integrarse a otros organismos, conforme a los objetivos básicos que nos propusimos en 1973, a saber: la utilización formalizada del análisis económico, la centralización presupuestaria de todos los fondos púdicos, y la mecanización del proceso presupuestario.36 El objetivo central

3:i Jaime A. Santiago. "La situación presupuestaria ae 1976 y 1977 y sus efectos sobre la economía. " Negociado del Presupuesto, San Juan: Boletín de gerencia administrativa, Aio XXV, Núm. 230, páginas 2-7, Departamento de riacienda, San Juan: Informe anual, 1976, páginas 4-6; además, Negociado del Presupuesto de Puerto hico. Informes anuales, 1973-76. 3~Jaime i-. Santiago. "Posibles reformas al proceso presupuestario," El inundo (3 de marzo de 1971) e Informe al Comité de Transición del Director del Negociado del Presupuesto (12 de diciembre de 1976).

41 erá .entone

yacer del proeeso:.presupuestario uno iiás efectivo y ai,arcador

al :planificarse la política econó~.ica y presupuestaria _tomando en cuenta el uso de:todos:los .fondos públicos. bn el futuro esto se reflejaría al producirse uii ; ioe~r nto.presupuestario :más cornp1 to, similar al presupuesto unificada que rse :prese,ita ál nivel federal 'de Estados 'Unidos. Previo ala crisis de 1974, c? mecanismo :de Talleres de Gobierno, establecido. por el entonces. gobernador Rafael Hernández Colón en 1973, ayudó mucho a lograr uná mejor distribución del presupuesto. Los talleres de gobierno y de la comunidad. Los talleres tenían los siguientes propósitos: discutir la formulación integraua y coordinada de la política pública, brindar el debido seguimiento a. la obra de gobieí.ro para asegurar el logro de los objetivos establecidos, romper con las barreras de las juridicciones burocráticas y .rasgar en form inquisitiva l .s posturas filosóficas o inflexibles Sobr~.r csas b

e). Pri;ner Ejecutivo dividió- la política pública en,

siete áreas: E'leo, Adiestrniento y iducación, Uso de Terrenos, recursos. Naturales e Infr^estruatura, Jrbanisnuo y Vivienda, Costo de Vida y Plalificacién Sc=iai.

;_ zs :31 :esas agencias del gobierno fueron agrupadas respecti-

vamente en cada taller, reuniéndose.. en el primer año uia vez al mes y presidiendo ' :gis rr'': r s el Gobernador.

Es importante señalar que por primera

vez las corporaciones públicas fueAcn integradas por la vía de los

talleres

con las der~s agencias.' Psto constituyó un paso importante en Términos de plan.if icación y presupuesto . , Hasta entonces : funcionaban en forma

37 Júinre A. Ssnvi•ago. "La política pública' a los Talleres del Nuevo Puerto Y4icp," Negociado del ?-¿supuesto, San- Juan,:, 1974. También en toietír cir: y'¡ete lc .?. idrF7ns'crati_va, Negocmido; del_ Presupuesto, Ado XXIII, i4úu. ¿24, pug Y as 3-1.2.

42 autónoma y desvinculadas de

.4.a

política pública básica.

Al agudizarse la

crisis económica en 1974-75 esto fue de gran ayuda al planificarse y distribuirse mejor los recursos públicos por la vía del presupuesto funcional y de la venta de bonos para i,,ejoras permanentes.

in el proceso también quedó

integrado el Banco Gubernamental de Fomento, que se había limitado hastia entonces a ser un agente fiscal pasivo respecto a la planificación y distribuci&i de fondos públicos.

rn este aspecto el Negociado del Presupuesto vió

ampliada en forma significativa su esfera de acción.

Desde entonces, la

política presupuestaria era estructurada a base de los Talleres, el Consejo Financiero y un equipo peguéñó que incluía, además del Gobernador, al Presidente del Consejo Financiero, el Secretario de Hacienda, el Présidente de la Junta de Planificación, el Presidente del Banco Gubernamental de Fomento y el Director del Negociado del Presupuesto.

Esta labor en equipo`

explica el éxito que tuvo la política financiera y presupuestaria para capear la severa crisis de 1974,

fin este aspecto la labor del Negociado

del Presupuesto fue crucial, dada la capacidad profesional de sus empleados, su experiencia y por ser fuente primaria de datos. hi, el primer año de los talleres, o sea en 1973, los mismos se dedicaron a definir la política pública en cada área, estableciéndose objetivos, i,;etas y las diversas alternativas para lograr las misiias.

Cada

taller preparó un documento de integración que contenía los aspectos señalados.

Rieron esos documentos los que dieron base al segundo mensaje del

Primer Ejecutivo sobre el estado del país, al presupuesto funcional y al programa de mejoras capitales. Posteriormente, los talleres continuaron la labor de seguimiento de la política establecida y a analizar las nuevas.

Así siguieron ejérciendo

influencia sobre la distribución de los fondos públicos.

En forma paralela

43 se crearon siete talleres de la comunidad para auscultar la opinión de los diversos sectores del país. El Nc;icciado del Presupuesto creó una división de asesoramiento y seguimiento de los talleres de gobierno y de la comunidad. La labor del Negociado del Presupuesto. Dentro del crecimiento extraordinario que tuvo el Negociado del Presupuesto de 1973 a 1976 cabe destacar el logro de un objetivo básico de la política establecida. En 1966, Ramón García Santiago, entonces presidente de la Junta de Planificación, inició una lucha para pasar los programas de mejoras permanentes anuales al Negociado del Presupuesto. Esa lucha la continó en 1969 Luis l•iontañez Reyes, entonces director del Negociado del Presupuesto, y este servidor en 1973.38 La razón era obvia. Era un error planificar obras públicas, como escuelas y hospitales, sin planificarse los gastos de funcionamiento futuros que las mismas conllevaban. Esto constituyó el primer paso para ir en la dirección de unificar todos los fondos públicos. En esa misma dirección, en 197b del Negociado del Presupuesto requirió de todas las agencias enviaran al Negociado todas sus peticiones de fondos federales. De esta forma se esperaLa establecer posteriormente en el Negociado del Presupuesto

una oficina a cargo de los fondos federales para

analizar su impacto sobre el presupuesto local y ver cómo afectaba nuestras prioridades. Esto era fundai~iental. El presupuesto de Puerto Rico incluye cerca de 25% en fondos federales, los cuales vienen atados a propósitos específicos. Esto, al igual que en los estados federados en Estados Unidos,

dJaime e-. Santiago. "Un objetivo que pudo haberse alcanzado antes." Boletín cie gerencia administrativa, Negociado del Presupuesto, San Juan; Año XXIV, Núm. 237, páginas 3-6.

44 ayuda pero también disloca las prioridades locales y le quita flexibilidad al presupuesto tal y como lo hacían los fondos especiales de Puerto Rico hace 40 años. El último paso en unificar todos los fondos públicos se logró cuando, mediante los talleres y por los efectos de la crisis económica, la Junta de Planificación estableció unes criterios de inversión para distribuir conjuntamente con el Banco Gubernamental de Fomento los recursos para mejoras permanentes de las corporaciones públicas donde mayor fuera su rendimiento económico y social. Así, la política que nos trazamos tuvo sus logros al terminar nuestra gestión en 1976. Quedaba entonces por establecer la Oficina de Fondos Federales y una de Análisis Económico. Respecto a las corporaciones públicas, esperábamos que del estudio de reorganización de la rama ejecutiva surgiera un mecanismo más efectivo para integrarlas al proceso presupuestario. Así, confiábamos poder en el futuro presentar un presupuesto unificado como el presentado en Estados Unidos al nivel federal. Al terminar nuestra gestión en 1976 quedaban en proceso otros proyectos básicos afines al crecimiento extraordinario del Negociado del Presupuesto. A mi entender, el más importante lo constituía el plan de reorganización

de las funciones del Negociado del Presupuesto. Era el estudio más abarcador realizado hasta entonces. El mismo tomó en consideración la complejidad de las funciones tradicionales del Negociado del Presupuesto, los nuevos conceptos y enfoques incorporados al quehacer presupuestario y de gerencia gubernamental y los cambios sociales y económicos ocurridos en el pals, el crecimiento de la estructura gubernamental y la nueva política de planificación y presupuestación integral --la cual amplió, según señalamos antes,

45 las fucniones del Negociado respecto a las mejoras permanentes, los fondos federales, las corporaciones públicas y la coordinación con la Junta de Planificación. Otro proyecto básico lo constituía la creación de la División de Sistemas ilecanizados de Presupuesto. El objetivo básico era tener un control del presupuesto dado que los informes de gastos del Departamento de Hacienda se producen con un atraso de tres meses y no permiten darle seguimiento detallado al desembolso de fondos real de las agencias en base a objeto de gastos. Se contemplaba, además, mecanizar aquellas tareas que se realizan en la preparación del presupuesto. Esto era importante dada la necesidad de tener a un muy corto plazo el cuadro real de ingresos y gastos de modo que en ocasiones en que. se requieran ajustes fundamentales al mismo se tengan los datos más precisos y no las proyecciones aritméticas actuales. Se tomaron cono modelos las técnicas de mecanización presupuestaria en ciudades y estados norteamericanos. Un tercer proyecto importante en proceso, lo constituían los estudios

vidad y eficiencia en 10 agencias del gobierno. Luego se aumentó

de productiyidad. En abril de 1976 se comenzaron los estudios de productinúmero

a 16. En la primera fase del proyecto se 1e dió prioridad a los programas relacionados con la prestación de servicios al público tales como: recaudaciones,.•.inspecciones, atención de querellas y solicitudes de licencias y permisos. El programa hasta entonces había tenido éxito. Así, en algunas áreas aumentaron las recaudaciones en algunos casos en más de 100%., el número de inspecciones, etc. Este programa se inició bajo la estrategia de_ir de lo simple a lo complejo. La misma tuvo éxito en New York cuando Lindsay era alcalde.

46 Finalmente, el Negociado del Presupuesto estaba participando intensivamente en el proyecto de Reorganización de la Rama Ejecutiva. El entonces gobernador, Rafael Hernández Colón, al percatarse en 1976 que ya no era posible realizar economías y eficiencia en base a las técnicas presupuestarias, optó por realizar una reorganización de la rama ejecutiva, la más abarcadora hasta entonces.39 Esta era muy diferentes a las reorganizaciones realizadas en 1949 y 1971. La misma perseguía la combinación óptima de les recursos humanos, físicos, fiscales y legales para lograr un ordenamiento político eficiente, efectivo, manejable y abarcador. Bajo los términos de la ley de reorganización se descartó el mecanismo tradicional de nombrar una comisión de legisladores, ejecutivos del gobierno y personas particulares. Por el contrario,se dejó a discreción del gobernador el escoger el mecanismo que creyera conveniente. Así, el Lic. Rafael I-iernéndez Colón designó un grupo de trabajo coordinado por Ramón García Santiago, entonces secretario del Departamento de Ser~ricios Sociales. De acuerdo a la ley, el Gobernador sometería en la próxima sesión ordinaria de la legislatura los planes de reorganización que podrían ser aprobados o rechazados por la misma pero no podfan ser alterados. Dicho grupo de trabajo, que incluía distinguidos profesionales del sector privado y público, rindii el informe sobre su labor hasta entonces a fines de 1976. Al entrar la nueva administración en 1977 se enmendó 40 la' ley de.Reorganizáción de la Rama Ejecuuvva y se volvió al sistema tradicional de una comisión compuesta por 6 legisladores, el Director del Negociado del Presupuesto y 2 ciudadanos particulares, método que ha probado ser inoperante. A la larga le.tocará,como ocurrió en 1971, al Negociado del Presupuesto 30Ley 71 del 30 de mayo de 1976. Véase además Claudio Prieto. "La reorganización," y Jaime A. Santiago. "Breves apuntes sobre la reorganización del gobierno." Boletín de gerencia administrativa, Negociado del Presupuesto, San Juan; Año XXIV, Núm. 229, páginas 27-28 y 29-32. 40 Ley 4 del

de marzo de 1977,

47 preparar el informe final. Así podrían derrotarse los objetivos básicos de la reorganización global esbozada en 1976. De hecho,' el actual gobierno está reorganizando sectores de' la rama ejecutiva haciendo casco omiso de la legis-

Dei análisis anterior` consi&ro -que hemos demos .cado, al igual que en

•

lación.aprobada.

EstadosLUnidós, el progreso extraordinario realizado por él poder ejecutivó en materia presupuestaria en Puerto Rico. Nuestro sistema compara en forma muy ventajosa sobre los estados federados. Pero se requiere completar la unificación de todos los fondos públicos, según esbozados en 1973, para lograr el uso óptimo de los mismos. Ese es el reto futuro que enfrenta el Negociado

las técnicas de presupuesto, creo qúe hemos sido afortunados técnicas del P.P.B.S., las leyes de Ocaso

y el presupuesto en base cero. Como deynostramos antes, se 'requiere, como

en no adoptar apresuradamente

las

Respecto

del Presupuesto.

Georgia, una reorganización total de la rama ejecutiva. V. EL PF.CCESO PRESUPUESTARIO .AL NIVEL LEGISLATIVO Hay diferencias entre la consideración presupuestaria por la Asamblea Legislativa de Puerto Rico y el Congreso de Estados Unidos. Las mismas provienen de las diferencias en los d.s sistemas poiltic)s, especialmente, la naturaleza de nuestas partidas. En Puerto Rico, los conflictos en materia presupuestaria entre _la rama legislativa y la ejecutiva han sido mínimos. De hecho, el enorme poder electoral que obtuvo el Partido Popular Democrático de 1944 a 1968 fortaleció al primer ejecutivo. Así, durante la. gobernación de Li.iis ivkthoz Florín de 1948 a 1964, .dado su férrero liderato., se obvia el conflicto con el poder legislativo. Aunque en la gobernación de Roberto Sánchez Vilella de 1964 a 1968 existió algún conflicto con el poder legislativo, éste fue mínimo en materia presupuestaria y en lo que

48 se refiere a la aprobación de la legislación básica. En la gobernación de Luis Ferré, el control del Partido Popular del Senado provocó serios conflictos en materia presupuestaria. De hecho, Ferré estableció un precedente al cortarle los fondos al presupuesto del Senado, vulnerando así el principio de la separación de poderes. Además, dada la experiencia de los legisladores del Partido popular, siempre hubo una gran fiscalización presupuestaria por parte de ellos. No obstante, cabe destacar en esa época la participación destacada del representante del Partido Nuevo Progresista, David Urbina, como presidente de la Comisión de Hacienda de la Cámara. Este posee una gran experiencia, producto de su labor de muchos años en esa comisión. Bajo la administración de Rafael Hernández Colón, de 1973 a 1976, no hubo conflicto entre el poder legislativo y el ejecutivo en materia presupuestaria. Por el contrario, hubo una colaboración estrecha entre el Negociado del Presupuesto y las Comisiones de Hacienda. Ese hecho adquiere mayor significación porque Puerto Rico pasaba por la recesión más grande desde los años treinta. De hecho, le tocó al poder legislativo bregar con una política de extrema austeridad que lo limitaba en extremo en sus aspectos electorales. Así, la disciplina de partido prevaleció y le tocó a la Asamblea Legislativa pasar las medidas fiscales y contributivas más fuertes jamás vistas en Puerto Rico. Al finalizar el cuatrienio, los dos presidentes de las comisiones de hacienda, Juan Córujo Collazo y Luis Izquierdo llora, que no tenían experiencia previa en la materia, habían logrado adquirirla dirigiendo con éxito toda la legislación fiscal. Desde luego, teniendo que aprobar medidas drásticas, la oposición del Partido Nuevo Progresista fue tenaz y le dió base para su campaña política de 1976.

54 beneficios y alternativas incre;ientales o de rebajas de gastos y las consecuencias de no aprobarse los bastos necesarios para la agencia o el prograria evaluado. Germano ü este proyecto, el otro establece el procedimiento de las leyes cie ocaso, señalando siete agencias que cesarán en 1979 y siete en 1981.44 Dos años antes de dejar de existir, las entidades gubernamentales especificadas deben justificar su existencia, usando el presupuesto en base cero. Es encoiiúable la legislación presentada por el representante Granados Navedo. No obstante,por lo discutido antes, la misma enfrenta serias limitaciones. Considero que ól está poniendo la carreta delante de los bueyes. El poder legislativo tiene los mecanismos para lograr los propósitos del representante Granados, los cuales son indispensables para inq~lantar en el futuro leyes de ocaso y el presupuesto Cii base cero. Es ixaprescindible que el poder legislativo iij ,le:: elite in iiediataerite la Ley Nthn. 158 y establezca si1i lii;atacio1Les presupuestarias una -Oficina de Presupuesto similar a la del Congreso ue i3stados Unidos.

i uego debe ponerse en vigor~ey de

eorganiza-

ción de la Ratea Ejecutiva ae 1976, pero sin las enmiendas de 1977, porque de lo contrario ósta será inefectiva. Reorganizado el gobierno a base de objetivos y prograuas podrían entonces establecerse unos proyectos pilotos sobre leyes de ocaso y el presupuesto en base cero. La recomendación de que en años futuros se establezcan proyectos pilotos se fundarienta en lo señalado antes y s$il las limitaciones indicadas en la parte sobre el presupuesto en base cero.

Si se aprobaran los proyectos del representante Granádos , sin los

44 P. de la C. 283, ibid.

49 Cabe,sin embargo, destacar que en ese cuatrienio entraran a formar parte de la Asamblea Legislativa muchos nuevos legisladores Populares. Se vieron muy frustrados por las severas medidas fiscales que tuvieron que aprobar. Esto le dio base al Partido Nuevo Progresista para llamarles "sellos de goma del ejecutivo" y para proclamar en la campaña electoral de 1976 que de triunfar ellos, eso no sucedería. A juzgar por la pasada sesión ordinaria, ellos tampoco han escapado a tener que seguir la política sustantiva del Gobernador. No se ha visto autonomía alguna del poder legislativo. De hecho, la pasada sesión legislativa ha sido una de las más flojas en tórminos de contenido y debate. La actividad que se vi6 en el debate legislativo surgió de la participación activa de los Populares, dada su mayor experiencia en materia fiscal, política y legislativa. Hasta entonces, podemos considerar que las comisiones de hacienda de ambas cámaras legislativas demostraron capacidad fiscalizadora sobre el presupuesto ejecutivo. Esto apunta hacia otra diferencia con el Congreso Federal. En Puerto Rico el presupuesto ejecutivo, contrario a lo que ocurre allá, es analizado en conjunto primero por la Comisión de hacienda de la .Cámara y luego por el Senado. Así no existe la fragmentación que ocurre al nivel congresional y tanto las comisiones de hacienda como ambas cámaras pueden ver el presupuesto en forma global. Otra diferencia básica es que los funcionarios de la rama ejecutiva mantienen la disciplina de acatar, salvo en raras excepciones, las peticiones presupuestarias del primer ejecutivo. Además, no existe un cabildeo de grupos de presión como en Estados Unidos que pueda alterar significativamente el presupuesto.

calidad

Bajo la presente administración hay un evidente deterioro en la las presidencias de las comisiones de hacienda en ambas cámaras

y de su labor de conjunto. Especialmente en la Cámara de Representantes

Luis

la situación es crítica debido a la falta de experiencia de su presidente Ayala del Valle y a la ausencia, por enfermedad, del representante

David Urbina. Esto ha provocado que la mayoría estuviera en una situación difícil ante la minoría presidida por Severo Colberg. En el Señado el problema para el Partido Nuevo Progresista ha sido menor aunque en el debate sobre el presupuesto enfrentaron la oposición tenaz

dirigida por iiiguel

hernández Agosto. Se puede aducir que la falta de experiencia ha sido factor del deterioro. Pero también debe desta.cúrse como causa la ambivalencia y titubeo del Director del Negociado del Presupuesto al no haberle dado, como es su obligación, el debido asesoramiento a los presidentes de las Conúsiones de Hacienda. El señor Luis Montañez tuvo la información básica sobre el presupuesto en diciembre de 1976. Personalmente 1e ofrecí toda la información relevante. Además, buena parte de la misma constaba en los documentos del Comité de Transición, en los Iviensaje: del Gobernador y en los Informes del Negociado del Presupuesto. Tuvo, además, la oportunidad en diciembre de entrevistarse con el personal del más alto nivel de la Administración de Presupuesto del Negociado. Pern .necí activo y disponible en el puesto de Director del Negociado de Presupuesto hasta diciembre 31 de 1976. El espectáculo en la legislatura ha sido deprimente. Un día declaraban un déficit, otro, un superávit. Aún hoy se desconoce cuál es la verdadera situación presupuestaria. Bajo estas condiciones los legisladores no pueden descargar bien sus responsabilidades fiscales. Esto ocurrió

51 también, aunque en menor grado, durante la administración Ferré pero fue i~iinimizado por la alta capacidad del representante David Urbina. Si el Negociado del Presupuesto no asesora debidaLlente a las Comisiones de Hacienda se repetirá en el futuro el triste espectáculo de la pasada sesión ordinaria. Otra posible explicación de la actual situación es que el Partido Nuevo Progresista ha sido el partido de Gobierno en sólo dos cuatrienios, en un periodo de 36 años. Así su experiencia, tanto al nivel legislativo como ejecutivo, es limitada. En términos generales puede señalarse categóricamente que, contrario a lo que ocurre en Estados Unidos, el conflicto entre el poder ejecutivo y el JL5j(S&tivo en Puerto Rico en materia presupuestaria es mínimo.

4~k sorai:iiento legislativo en iateria presupuestaria. En términos de asesoramiento al poder legislativo, en Puerto Rico ha ocurrido un enorme deterioro, culminado en la actual situación de extremo desastre. Esto no fue así en el pasado. A nuestro entender, éste es el tendón de Aquiles del poder legislativo y de donde proviene gran parte de su frustración frente al enorme poder del primer ejecutivo. Un factor es la inercia y falta de liderato, lo que impide actualmente a la legislatura fiscalizar efectivamente al poder ejecutivo, especialmente en materia presupuestaria.41 En la época cuando Ernesto Ramos Antonini presidía la Cámara de Representantes, él, colA su liderato y acción, le dió vitalidad a la Oficina de Servicios Legislativos, que había sido creada en 1954. La misma contaba con un cuerpo profesional de alta calidad tanto en la parte legal como económica. Los proyectos de ley eran examinados cuidadosamente por un equipo de abogados de alta calidad. En materia económica se produjeron numerosos estudios sobre

41 Carmn Ramos de Santiago, E1 gobierno de Puerto Rico, Rio Piedras: Editorial Universitaria, 1970, páginas 580-584.

52 diversos aspectos de la economía de Puerto. Rico.

Los legisladores intere-

sados en recibir ases rarniento tenían a su disposición los esfuerzos de un cuerpo profesional de alta calidad, aparte de sus asesores particulares. Al correr el tiempo, la Oficina de Servicios Legislativos fue perdiendo su capacidad productiva y profesional b'asta llegar al estado deplorable actual. La muerte de Ernesto Ramos Antonini explica en parte el deterioro.

Así, tm-

bién, la falta de iniciativa, liderato y de interds de los .más altos líderes legislativos puede ser la razºn de mayor peso. Contarlo a lo que r'ía ocurrido desde 1974 en el Co:ngre::o de Estados Unidos, la legislatura de Puerto Rico está en pañales para realiaar una labor fiscalizadora efectiva del presupuesto ejecutivo. Esta situación fue detectada con toda clac;ded por el representante popular Josó Ra.Tadn t-b ales .

Por

varios años estuvo luchando para que el poder legi lativo participara en el proceso eresuestario y así aminorar la frustraciin legislativa.

Preparó

legisl_ ción que discutí cen él y con el Gcbczrador Rafael Hern.ánde_

olóu,

por espacio de de años. El representante modificó su posición original de que la Legislat~~.ra participara directamente en la preparación del presupuesto . Su esfuerzo tuvo óxito.

El 4 Ge junio ce 1976 se ap zebó la Ley Ncriero l

que crea una Comisión Conjunta de ':studio Presupuestario.

Su propósito bós_co

es establecer un mecanismo n'ediaynte el cal el poder legislativo cuente con los mec&nis,nes necesarios para evaluar el presupuest> ejecutivo, previo a su presentación a la Legislatura. Al respecto, la ley establece una comisión coniwita pern.nente de ambas cmaras con podere.s de requerir d.e las agencias de la raia ejecutiva la información presupuestaria y fiscal relevante.

Esto

incluye especialmente al Negcciado del Presupuesto, al Departamento de Hacienda, al Banco Gubernamental de Fomento y a la Junta de Planificación. La comisión sotaeter.á un informe do evaluación a la Asamblea Legislativa

53 y le brindará asesoramiento en materia fiscal y presupuestaria. Se provee, además, para el establecimiento de un cuerpo asesor y el uso intensivo de la Oficina de Servicios Legislativos. Por primera vez se realizaba un intento significativo del poder legislativo en Puerto Rico para fiscalizar al ejecutivo. El mismo seguía el patrón del mecanismo federal establecido con éxito en Estados Unidos en 1974 y discutido antes, liado ese primer paso se contemplaba establecer una Oficina de Asesoramiento Presupuestario, similar a la del Congreso de Estados Unidos. A nuestro entender, así por primera vez, al igual que ocurrió en Estados Unidos en 1974, la Asamblea Legislativa de Puerto '.ico estaba en el canino correcto de fiscalizar al primer ejecutivo en materia fiscal y presupuestaria. Al entrar la nueva administración el esfuerzo quedó trunco. La mayoría penepeísta na rechazado el mecanismo. En contravención a la Ley Núm. 158, los presidentes de ambas cámaras no han nombrado la Comisión Conjunta de Estudio Presupuestario. Así, se ha perdido la valiosa oportunidad de seguir el

nan podido

má

plan federal que hasta ahora na tenido éxito. Las consideraciones partidistas que la razón, dejándose al poder legislativo altamente limitado

para realizar su labor de fiscalizar al poder ejecutivo. Otro intento legislativo de mejorar el proceso presupuestario. En 1977 el representante José Granados Navedo presentó dos proyectos para mejorar le eficiencia en el uso de fondos públicos.42 Los proyectos son similares a los proyectos federales y estatales de leyes de ocaso y el presupuesto en base cero. Uno erurtienda la Ley de Presupuesto para establecer un mecanismo en el Negociado del Presupuesto siguiendo el procedimiento de presupuesto en base cero.43 En él se requiere especificar objetivos, metas, 42 P. de la C. 282, 11 de abril de 1977 y P. de la C. 283. 43P,

de la C. 282,ibid., artículo O.

55 requisitos previamente seiialados, estaríamos avocados al fracaso y aumentará la frustración legislativa de fiscalizar al ejecutivo.

Dudo, adér4s, que el

poder ejecutivo acepte que el poder legislativo le imponga los sistemas de presupuesto en base cero y de leyes de ocaso.

Lo lógico es que la iniciativa

surja del poder ejecutivo. Lo anterior nos lleva a concluir que no hay base para el lamento en Puerto Rico de impotencia del poder legislativo frente al ejecutivo.

Actual-

Mente, el mismo cuenta con los niecanisi;tos necesarios para llevar a cabo una fiscalización adecuada, co;;to lo na hecho el Congreso de Estados Unidos.

que se requiere es liderato, acción y sobre todo, acabar con la inercia que caracteriza a nuestros legisladores.

Si esto no ocurre, el poder eje•

cutivo seguirá apabullándolos con su experiencia y capacidad. a copiar modelos exteriores

No somos dados

pero cuando son buenos mecanismos, como el

logrado en el Congreso Federal de Estados Unidos en 1974, vale la pena imitarlos.

VI.

CONCLUS ION

A lo largo de este trabajo heios discutido dos ideas centrales.

ejecutivo.

proceso presupuestario e., Estados Unidos y Puerto

primer tórinino, hemos visto c&io las iniciativas básicas para ojorar el surgen del poder

Se eran explicado tus ventajas que posee el primer ejecutivo.

sobre el poder legislativo.

Desde luego, éste taribión snfrenta.los problemas

creados por la burocracia, los que impiden hacer en ocasiones reformas fundamentales.

En segundo lugar, hemos señalado las dificultades del Congreso

de Estados unidos y la Asamblea Legislativa en Puerto Rico en lograr urca mayor fiscalización del poder ejecutivo.

No obstante, hemos visto que

en materia

•

pre'sttM estaria, fiscal y económica, el Congreso de Estados Unidos parece haber logrado desde 1974 un n~ecanisL.o efectivo para fiscalizar al poder ejecutivo. En el caso de Puerto Rico ha ocurrido lo contrario. El poder legislativo ba perdido su capacidad de fiscalizar efectivamente al primer ejecutivo. iv~ás aún, actualmente ese cuerpo refleja deterioro. Consideramos que, si lo desea, puede superar ese estado de cosas y tiene_los mecanismos para iniciar ese proceso inmediatamente. Anticipamos que Carter enfrentará problenas al querer reorganizar la rama ejecutiva e implantar el presupuesto en base cero. En elcäjm de Estados Unidos esto se explica en base a la cultura política, fundamentada en la heterogeneidad social, cultural y económica del país y que se refleja en el carácter fragL;entario con que opera el Congreso de Estados unidos. Pespecto a los mecanismos para lograr mayor eficiencia en el uso de los fondos públicos, señalamos las bondades y limitaciones de las diversas técnicas.

Id respecto enfatizasios que es prelaaturo para Puerto Pico aventar-arse

a utilizar las técnicas estaLlecidas en Estados unidos, do.leyes de ocaso y presupuesto en base cero hasta tanto se iirplemente la Ley Núm. 153 de 1976, se cree una Oficina de Presupuesto Legislativo y se impiemente..tma ley de reorganización de la rama ejecutiva de acuerdo a los términos de la.ley de 1976

Confiamos que la severa critica que le hacemos al poder .legi~latiaza,

deliberadamente, los rete y los lleve a la acción positiva y a dejar de .lamentarse. • Respecto a los Estados Unidos, el solo lecho de lograr Carter la pre~,., -.. ., .. . sidencia de la nación.. ejercerá una influencia tremenda en gel establecimiento., ta tQ e~i el sector gur ernamental como en el. sector privada, de. la técnica

57 de presupuesto en base cero. Estimamos, además, que surgirá' la misma euforia y luego la frustración producida por el P.P.B.S., a pesar de que Peer Phyrr sigue. insistiendo que la técnica tendrá éxito dado el que ha tenido en el sector-privado 45Creemos, además, que el gobierno de Puerto Rico será influenciado por esa corriente, dada nuestra gran dependencia de los fondos federales. Desconocemos si el Negociado del Presupuesto se está preparando parra esta eventualidad. Creemos que la influencia del presupuesto en base cero sobre. las empresas privadas en Puerto Rico será más,lenta que en el gobierno. Contrario a lo que se cree; éstas tienen tantas limitaciones corroo las tiene el gobierno, tales corlo la de no tener información confiable, falta de.objetividad_al justificar programas, etc. Finalmente, hemos visto que en Estados unidos continúa el conflicto entre el poder legislativo y ejecutivo. El problema en Puerto Rico es menor pero puede agudizarse, dado los cambios frecuentes de gobierno y la entrada de nuevos legisladores., especialmente jóvenes, quienes muestran gran interés -en presentar legislación innovadora. Pero somos optimistas. Creemos que eventualmente el poder legislativo de Puerto Rico mejorará la fiscalización -del..poder ejecutivo en materia presupuestaria. Así se convertiría en rea-lida4 el sueño del., ex-representan.e José Ramón Mora es.

45Peter .A. Phyrr. "Zero-&'.se Budgeting," I.UA, (April 1977), páginas 25-31.

I'n))ill

Publicaciones de la Unidad de Investigaciones Económicas

TEMAS SOBRE ECONOMIA DE PUERTO RICO Serie de Conferencias y F'ros El presente crítico,

Núm. 1:

José A. Herrero, La economía de Puerto Rico: noviembre 1976.

Núm. 2:

Jaime A. Santiago, Impacto de la recesión en Puerto Rico, febrero 1976.

Núm. 3:

Jaime A. Santiago, Objectives and Strategy for Economic Development A Challenge, julio 1976.

Núm. 4:

Jaime A. Santiago, Conferencia sobre economía y población, septiembre 1976.

Núm. 5:

Rubén A. Vilches, Current Labor Force Perspectives & Problems in Puerto Rico, octubre 1976.

Núm. 6:

Jaime A. Santiago, La situación presupuestaria de 1976 y 1977 y sus efectos sobre la economía, diciembre 1976.

Núm. 7:

Elías R. Asón, Comentarios sobre las recomendaciones del uso de los fondos de las corporaciones 936, mayo 1977. Serie de Ensayos y Monografías

Núm. 1:

Alejandro Asmar, Análisis breve del Informe Tobin, junio 1976.

Núm. 2:

Samuel Torres Román, La problémar_ica económica de Puerto Rico, diciembre 1976.

Núm. 3:

Angel L. Ruíz, Enfoque de insumo-producto para determinar una política de sustitución de importaciones en Puerto Rico, mayo 1977

Núm. 4:

Angel A. Rivera, Modelo de costo-beneficio para la evaluación de proyectcs que sustituyan importaciones, junio 1977. Serie de Temas Relacionados

Núm. 1:

Walter Bruckman, Diseño y método de investigación en la ciencia económica, abril 1977.

Núm. 2:

Stephen J. Hiemstra, Perspectives on Food Program Evaluation and Research, mayo 1977.

Núm. 3:

Angel L. Ruíz, Las conferencias cimeras de Rambouillet y Puerto Rico, mayo 1977.

Núm. 4:

Jaime A. Santiago, El presupuesto ejecutivo: tivo, octubre 1977.

Reto al poder

(Continúa al dorso)

TEMAS DIVERSOS DE ECONOMIA Núm. 1: Fuat y Suphan Andic, Public Finance, Development,and the Third U rld, diciembre 1976. Núm. 2:

Paul W. Strassuan, tiousing Priorities in Developing Countries: Planning Model, enero 1977.

Nún. 3:

William J. Baumol, Quasi Optimality. a Price Syste~a, marzo 1977.

Núm. 4:

Angel L. Ruiz, La recuperación econ6mica norteamericana y perspectivas para 1977, junio 1977.

Núm. 5:

J. Vanek, Selfmanagenent, Workers' Management and -Labor Management in Theory and Practice: A Comparative Study, julio 1977.

Núm. 6:

J. Vanek, The Absurdity of the Rich Men's Trade Doctrine and Institutions for the Present Day World Economy and an Attempt to Reformulate, agosto 1977.

Núm. 7:

Karel Molbik, The International Monetary System and the New International Order, noviembre 1977.

Núm. 8:

J. R. Dodsworth y T. V. Somersall, The Analysis of Taxable Capacity of LDC's, noviembre 1977.

Jiu. 9:

Ramón J. Cao García, Equilibrio y análisis econ&iico, noviembre 1977.

The Price We Yiust Pay for

SEPARATAS Ni m. 1.

Richard A. Posner,The Economic Approach to Law, 1976.

Núm. 2:

Richard A. ►íusgrave, ET., OT., and S.S.T., 1976.

ilúu. 3:

Fuat M. Andíc y Arthur Mann, Secular Tendencies in the Inequality of Earnings in Puerto Rico, febrero 1977.

Núm. 4:

Arthur J. Mann, Public Expenditure Patterns in the Dominican Jepublic and Puerto Rico. 1930-1970, septiembre 1977.

idúm. 5:

Arthur J. Mann, The Fiscal System and Income Distribution: Case of Puerto Rico, septiembre 1977.

Núm. 6:

Arthur J. Mann y Donald Perlis, Utility Functions. Public Goods, and Income Distribution, septiembre 1977.

Núm. 7:

Suphan Andic y Parimal Choudhury, Direct Subsidies and Income pedistribution. Tile Food Stamp Program in Puerto Rico, octubre 1977.

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