Reform der Altersvorsorge: Auswirkungen eines Reformvorschlags des Centre Patronal

Universität Luzern Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Dekanat, Raum 4.B04 Frohburgstrasse 3 / Postfach 4466 CH-6002 Luzern

Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Tel.: +41 41 229 58 20 christoph.schaltegger@unilu.ch Patrick Eugster Tel.: +41 79 722 10 66 patrick@patrick-eugster.ch

Reform der Altersvorsorge

Auswirkungen eines Reformvorschlags des Centre Patronal

Zuhanden Centre Patronal Kapellenstrasse 14 CH-3001 Bern

1. August 2020

Zusammenfassung Ausgangslage

Die Lebenserwartung der Schweizer Bevölkerung steigt laufend an. Während für eine im Jahr 1990 geborene Schweizerin eine durchschnittliche Lebenserwartung von rund 80 Jahren prognostiziert wird, so liegt dieser Wert heute bereits sechs Jahre höher. Über die nächsten 30 Jahre dürfte die Lebenserwartung bei Geburt weiter ansteigen und für eine Frau im Jahr 2050 knapp 90 Jahre betragen. Diese isoliert betrachtet positive Entwicklung stellt das Schweizer Rentensystem vor grosse Herausforderungen. Weshalb? Sowohl in der ersten als auch der zweiten Säule existiert ein starres Rentenalter von 64 Jahren für Frauen und 65 Jahren für Männer. Dieses führt in der im Umlageverfahren finanzierten AHV dazu, dass immer weniger Erwerbstätige immer mehr Rentner finanzieren müssen. Bis ins Jahr 2045 wird sich gemäss dem Bundesamt für Sozialversicherungen in der AHV deswegen ein Defizit von 160 Milliarden Franken anhäufen. Obschon im BVG jeder Versicherte – zumindest in der Theorie – für sich selbst spart, so gerät auch die zweite Säule in finanzielle Schieflage. Denn zusätzlich zum starren Rentenalter wird der Umwandlungssatz politisch zu hoch festgelegt. Diese Praxis hat dazu geführt, dass jährlich mehrere Milliarden Franken von Aktivversicherten hin zu Rentnern umverteilt werden.

Reformvorschlag Centre Patronal

Das Centre Patronal greift diese Probleme mit einem eigenen Reformvorschlag auf. In der AHV soll das Rentenalter durch eine Lebensarbeitszeit von 44 Jahren ersetzt werden und gleichzeitig Erwerbsjahre vor dem 21. Altersjahr ab einem Jahreseinkommen von 34'128 Franken anrechenbar sein. Dies führt dazu, dass sich der Pensionierungszeitpunkt von Personen, die früh ins Erwerbsleben eingestiegen sind, im Vergleich zu heute vorverschiebt. Zusätzlich soll das Umlageergebnis im Jahr 2045 durch eine Erhöhung von Mehrwertsteuer, Lohnabzügen und Lebensarbeitszeit ausgeglichen werden, um die AHV finanziell mittelfristig zu sichern. Im BVG soll der Umwandlungssatz auf 6 Prozent gesenkt, die Gutschriftensätze neu gestaffelt, der Koordinationsabzug abgeschafft und der Sparprozess vorverschoben werden, um so die systemfremde Umverteilung zu reduzieren. Schliesslich sollen Zahlungen an eine Übergangsgeneration sicherstellen, dass die Höhe der jährlichen BVG-Rente im Minimum erhalten bleibt.

Resultate AHV

Die Analyse des Reformvorschlags zeigt eindeutig, dass ein reiner Wechsel hin zum Lebensarbeitszeit-Modell die finanzielle Lage der AHV nicht verbessert (vgl. Abbildung 3). Andere Annahmen zur Nettozuwanderung, zum Lohnwachstum oder zum Strukturfaktor beeinflussen dieses Resultat nur beschränkt: Die AHV wird in den nächsten 25 Jahren hohe strukturell bedingte jährliche Defizite verzeichnen (vgl. Abbildung 4). Insofern ist die Zusatzfinanzierung via Mehrwertsteuer, Lohnbeiträge und längerer Lebensarbeitszeit entscheidend, um rote Zahlen zu verhindern. Mit einer Erhöhung der Mehrwertsteuer um 1,9 Prozentpunkte, der Lohnabzüge um 0,75 Prozentpunkte und der Lebensarbeitszeit um 19 Monate bis ins Jahr 2045 kann ein negatives Umlageergebnis verhindert und der Stand des AHV-Fonds bei rund einer Jahresausgabe gehalten werden (vgl. Abbildung 7).

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Resultate BVG

Die individuellen Auswirkungen des Reformvorschlags im BVG hängen stark vom Alter und Einkommen des Versicherten ab. So führen die neue Staffelung und Vorverlegung der Gutschriftensätze und der Wegfall des Koordinationsabzuges dazu, dass die BVG-Renten für alle Personen unter 19 Jahren trotz tieferem Umwandlungssatz nicht sinken (vgl. Abbildung 5 und Tabelle 1). Weiter resultieren durch die Abschaffung des Koordinationsabzuges für Personen mit tiefem Einkommen und Teilzeitangestellte höhere jährliche Renten. Eine tiefere BVG-Rente ergibt sich ohne Ausgleichszahlungen für ältere Personen mit hohem Einkommen. Damit die heutigen Rentenversprechungen für alle Versicherten garantiert werden können, sind deswegen im Falle einer zentralisierten Lösung Zahlungen von bis zu 650 Mio. Franken pro Jahr über eine Periode von 45 Jahren notwendig (vgl. Tabelle 2). Die Höhe der Zahlungen würde sich aber stark reduzieren, wenn zumindest teilweise ein dezentraler Ansatz gewählt wird.

Politische Machbarkeit

Bonoli et al. (2007) definieren positiver Einfluss auf die langfristigen Finanzierungsperspektiven, ausgewogenes Verhältnis zwischen Konsolidierung und Ausbau und Sozialverträglichkeit als zentrale Erfolgsfaktoren für eine Reform. Der Reformvorschlag zur AHV erfüllt die drei Grundsätze relativ gut. Dank der Zusatzfinanzierung kann das Umlageergebnis bis 2045 stabilisiert werden und die Kombination Lebensarbeitszeit und frühe Beitragsjahre schaffen eine soziale Komponente. Kritisch ist die Dominanz einnahmenseitiger Massnahmen: Rund 80 Prozent des Defizits wird via Steuererhöhungen gedeckt. Auch im BVG verbessern sich die langfristigen Finanzierungsperspektiven und mit höheren Renten für Geringverdienende und Teilzeitangestellte wird die Reform sozialverträglich. Jedoch sinkt der Umwandlungssatz zu wenig stark, die systemfremde Umverteilung bleibt bestehen. Der letzte Versuch, das Rentensystem zu reformieren, scheiterte mit der Altersvorsorge 2020 an der Urne. Die grösste Differenz zur damaligen Vorlage ist der Verzicht auf den 70-Franken-Zuschlag, der das wichtigste Gegenargument in der Volksabstimmung war. Allerdings lassen sich neue mögliche Contra-Argumente eruieren: Das Lebensarbeitszeitmodell stellt einen Systemwechsel dar, entsprechend gross sind die Unsicherheiten bezüglich Umsetzung und Verhaltensanpassungen. So ist beispielsweise denkbar, dass alle Personen zwischen dem 18. und 21. Altersjahr eine Erwerbstätigkeit aufnehmen werden, um das notwendige Einkommen für eine frühere Pensionierung erreichen zu können. Diese Verhaltensanpassung würde den sozialen und finanziellen Gedanken faktisch ausser Kraft setzen. Unklar ist auch, wie sich die höheren Sparbeiträge und der Wegfall des Koordinationsabzuges gerade in Tieflohnbranchen auswirken wird. Die höheren Lohnkosten können zu einem Wegfall ebendieser Arbeitsplätze führen, womit der Reform die Sozialverträglichkeit abhandenkäme.

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Schlussfolgerungen

Die Analyse des Reformvorschlags hat gezeigt, dass in der AHV ein reiner Systemwechsel hin zur Lebensarbeitszeit das Problem nicht löst. Zwar kann ein solcher Ansatz mit sozialer Komponente Mehrheiten in der Bevölkerung schaffen, doch die Ursache für das finanzielle Ungleichgewicht – die steigende Lebenserwartung – lässt sich nur lösen, wenn länger gearbeitet wird. Zwar können höhere Einnahmen via Mehrwertsteuer oder Lohnprozente kurzfristig die Situation entschärfen, doch dieser Zeitgewinn wird mit einem tieferen langfristigen Wachstumspotenzial teuer erkauft. Weil es die Politik jahrelang versäumt hat, das Rentenalter rechtzeitig zu erhöhen, wird eine Reform ganz ohne Steuererhöhungen jedoch kaum möglich sein. Wir empfehlen deswegen, die Steuererhöhungen auf ein Minimum zu begrenzen und stattdessen die Lebensarbeitszeit im Vergleich zum Reformvorschlag deutlich stärker zu erhöhen – zu Beginn beispielsweise um zwei oder drei statt einen Monat pro Jahr. In der zweiten Säule ist der Umwandlungssatz der kritische Parameter. Da dieser mit dem Reformvorschlag gesenkt wird, reduziert sich die systemfremde Umverteilung von jung zu alt, was zu begrüssen ist. Da das heutige Leistungsniveau garantiert wird und sich aufgrund der Abschaffung des Koordinationsabzuges die Situation für Personen mit einem tiefen Einkommen und Teilzeitangestellte verbessert, dürften Mehrheiten in der Bevölkerung möglich sein. Gänzlich löst der Reformvorschlag das Problem der Umverteilung aber nicht – hierfür wäre eine deutlich stärkere Senkung des Umwandlungssatzes notwendig. Langfristige Lösungen hierfür existieren, zum Beispiel indem die Festlegung des Umwandlungssatzes entpolitisiert und an die relevanten Parameter – die Restlebenserwartung und die erwarteten Anlageerträge – gebunden wird. Fraglich ist auch, ob langfristig am bisher verfolgten Ziel des Erhalts des Leistungsniveaus festgehalten werden kann. Denn mit dieser Praxis löst man das Problem nur vermeintlich heute und schiebt es stattdessen in die Zukunft nach Ablauf einer Übergangszeit. Doch eine (über-)nächste Reform muss bereits deutlich vor Ablauf dieser Übergangsgeneration umgesetzt werden. Soll auch dann das Leistungsniveau garantiert werden, wäre faktisch eine Übergangsgeneration der Übergangsgeneration notwendig. Insofern stellt sich die Frage, ob es künftig nicht ehrlicher wäre, das Kind beim Namen zu nennen. Statt um den heissen Brei herumzureden, wäre es zu begrüssen, wenn Regierung und Parlament der Bevölkerung die Sachlage offen erklärt: «Die Rentenversprechen sind zu hoch – das angesparte Kapital zu niedrig. Eine echte, nachhaltige Lösung erreichen wir nur dann, wenn wir die Renten senken oder länger arbeiten.»

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Inhaltsverzeichnis 1 Ausgangslage und Auftrag ................................................................................................................7 2 Literatur ...........................................................................................................................................8 3 Reformvorschlag des Centre Patronal ............................................................................................ 11 4 Die AHV ......................................................................................................................................... 12 4.1 Daten und Methodik ............................................................................................................... 12 4.2 Resultate ................................................................................................................................. 13 5 Das BVG ......................................................................................................................................... 15 5.1 Daten und Methodik ............................................................................................................... 15 5.2 Resultate ................................................................................................................................. 16 6 Beurteilung der politischen Machbarkeit........................................................................................ 18 6.1 Anhand der Erfolgsfaktoren..................................................................................................... 18 6.2 Anhand der Altersvorsorge 2020 ............................................................................................. 19 7 Schlussfolgerungen ........................................................................................................................ 20 Literaturverzeichnis .......................................................................................................................... 22 Anhang ............................................................................................................................................. 23 Sensitivitätsanalyse ....................................................................................................................... 23 Variante AHV-3 ............................................................................................................................. 25 Varianten BVG-2 und BVG-3 .......................................................................................................... 26 Weitere Tabellen und Grafiken ..................................................................................................... 27

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Abbildungsverzeichnis Abbildung 1. Altersquotient der Schweiz von 1990 bis 2045. Quelle: BFS. ............................................................................ 7 Abbildung 2. Umlageergebnis der AHV nach Umsetzung STAF. Quelle: BSV. ...................................................................... 12 Abbildung 3. Umlageergebnis im heutigen System nach STAF und mit dem Reformvorschlag ohne (AHV-1) und mit (AHV-2) nachhaltigem Ausgleich, sowie das Gesamtergebnis inkl. Kapitalerträgen im Szenario AHV-2. ............................................ 14 Abbildung 4. Umlageergebnis im heutigen System nach STAF und mit dem Reformvorschlag ohne nachhaltigen Ausgleich (AHV-1) für verschiedene Parameter (Sensitivitätsanalyse). ............................................................................................... 15 Abbildung 5. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die im Referenzszenario BVG-1 ohne Berücksichtigung einer Übergangsgeneration neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen. .......................................................................................................................................... 17 Abbildung 6. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die in Variante BVG-2 neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen. ................................................................. 26 Abbildung 7. Stand des AHV-Fonds im nachhaltigen Szenario AHV-2 in Prozent einer Jahresausgabe. ............................... 27 Abbildung 8. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die bei einer schrittweisen Senkung des Umwandlungssatzes über vier Jahre auf 6 Prozent, einem Verzicht auf den Koordinationsabzug und tieferen Gutschriftensätzen gemäss der Botschaft des Bundesrates zur Altersvorsorge 2020 neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen. .......................................................................................... 27

Tabellenverzeichnis Tabelle 1. Rente einer maximal versicherten Person und einer Person mit einem versicherten Lohn von 50'000 Franken für verschiedene Altersjahre (bei Inkrafttreten) im heutigen System und im Referenzszenario. ............................................... 17 Tabelle 2. Kosten der langfristigen Ausgleichsmassnahmen pro Jahr und die Zahlungen an die Übergangsgeneration pro Jahr und deren Grösse für die Botschaft des Bundesrates zur Altersvorsorge 2020, das Referenzszenario und die Varianten...... 18 Tabelle 3. Hinsichtlich Sensitivität untersuchte Parameter................................................................................................. 23 Tabelle 4. Auswirkungen der Sensitivitätsanalyse auf das Umlageergebnis im Jahr 2045 in Prozent gegenüber dem Referenzszenario AHV-1 für verschiedene Parameter. ....................................................................................................... 24 Tabelle 5. Kosten eines frühen Beitragsjahres für die betroffenen Personen (Männer und Frauen) in Mio. Franken für den 2. Sektor und einzelne Branchen (NOGA-Gruppen) und die notwendige Erhöhung der Lebensarbeitszeit für die übrigen Personen, um die Kosten auszugleichen in Monaten für das Jahr 2030. ............................................................................. 25 Tabelle 6. Gutschriftensätze nach Alter im heutigen System, im Referenzszenario BVG-1 und den Varianten BVG-2 und BVG3. ..................................................................................................................................................................................... 26 Tabelle 7. Das Rentenalter, ob eine Verknüpfung von Rentenalter und Lebenserwartung existiert und ob eine Sonderlösung für körperlich anspruchsvolle Berufe existiert für ausgewählte Länder. Quelle: ETK und OECD. .......................................... 27 Tabelle 8. Parameter und deren Wirkung im BVG.............................................................................................................. 27 Tabelle 9. Finanzhaushalt der AHV im Referenzszenario AHV-1. Beiträge in Mio. Franken zu Preisen von 2019. Stand. Abrechnung 2018. (1) Spielbankenabgabe, Ertrag aus Regress und weitere Erträge............................................................ 28 Tabelle 10. Finanzhaushalt der AHV im nachhaltigen Szenario AHV-2. Beiträge in Mio. Franken zu Preisen von 2019. Stand. Abrechnung 2018. (1) Spielbankenabgabe, Ertrag aus Regress und weitere Erträge............................................................ 29

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1 Ausgangslage und Auftrag Das Schweizer Rentensystem ist in drei Säulen gegliedert: die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV), die berufliche Vorsorge (BVG) und die individuelle Vorsorge. Ziel der AHV ist die Sicherung der Lebensgrundlage im Alter. 1 Sie basiert auf dem Umlageverfahren. Das heisst, die Beiträge der Erwerbstätigen werden direkt an die Pensionierten ausbezahlt. Der entscheidende Einflussfaktor im Umlageverfahren ist das Verhältnis der Anzahl Rentner zur Anzahl der Erwerbstätigen. Dieses Verhältnis wird mit dem Altersquotienten beschrieben. Aufgrund der Zunahme der Lebenserwartung und des starren Rentenalters ist der Altersquotient stark angestiegen. Finanzierten im Jahr 1990 noch über vier Erwerbstätige die AHV-Rente einer Person, so sind es aktuell nur noch etwas über drei Erwerbstätige. In den nächsten Jahren geht das Bundesamt für Statistik (BFS) von einer weiter steigenden Lebenserwartung aus. Gleichzeitig werden die geburtenstarken Jahrgänge der Babyboomer-Generation pensioniert, weswegen bei gleichbleibendem Rentenalter im Jahr 2045 nur noch etwas mehr als zwei Erwerbstätige die AHV-Rente einer Person finanzieren müssen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1. Altersquotient der Schweiz von 1990 bis 2045. Quelle: BFS.

Die berufliche Vorsorge ergänzt die AHV mit dem Ziel, den Rentnern eine Fortführung ihres gewohnten Lebensstandards zu ermöglichen. 2 Die Politik übersetzt dieses Ziel so, dass die AHV- und BVGRente zusammen mindestens 60 Prozent des letzten Lohnes ausmachen. Die berufliche Vorsorge basiert auf dem Kapitaldeckungsverfahren. Versicherte sparen während ihres Erwerbslebens ein Altersguthaben an, welches sie bei der Pensionierung als einmalige Kapitalleistung oder in Form einer Rente beziehen können. Weil jeder für sich spart, ist das Kapitaldeckungsverfahren nicht von der Demografie abhängig. Zudem ermöglicht die Anlage des Altersguthabens an den Finanzmärkten, dieses durch Anlageerträge zu vergrössern. Die Höhe der Rente wird durch den Umwandlungssatz bestimmt. Dieser wird durch zwei Parameter massgeblich beeinflusst: die Lebenserwartung bei der Pensionierung und die Rendite am Kapitalmarkt nach der Pensionierung. Steigt die Lebenserwartung oder sinkt die Kapitalmarktrendite, muss der Umwandlungssatz sinken, damit das Altersguthaben für die jährlichen Rentenleistungen 1 2

Art. 112 Abs. 2 lit. b BV. Art. 113 Abs. 2 lit. a BV.

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ausreicht. In der Schweiz wird der Mindestumwandlungssatz allerdings nicht automatisch durch die beiden Einflussgrössen definiert, sondern durch den Bundesrat. 3 Aktuell liegt der Umwandlungssatz bei 6,8 Prozent, was angesichts der steigenden Lebenserwartung und der ungenügenden Anlagerenditen der letzten Jahre als zu hoch gilt. 4 Dies führt zu einer im Kapitaldeckungsverfahren unerwünschten Umverteilung von Erwerbstätigen zu Rentnern. Dem Bundesrat sind die Probleme bewusst. Er hat deswegen in der Vergangenheit verschiedentliche Reformen angestossen. Zuletzt scheiterte die Vorlage «Altersvorsorge 2020» (AV2020) in der Volksabstimmung vom 24. September 2017. Dabei sollten unter anderem der Mindestumwandlungssatz auf 6 Prozent sinken und das Rentenalter für Frauen auf 65 Jahre angehoben werden. Das Volk verwarf die Reform allerdings unter anderem, weil gleichzeitig die AHV-Rente um 70 Franken erhöht werden sollte. 5 Aktuell wird im Parlament die Vorlage «AHV 21» diskutiert, welche wiederum eine Erhöhung des Rentenalters für Frauen auf 65 vorsieht. Es existieren einige weitere ausgearbeitete Reformvorschläge. So untersuchten beispielsweise Feld & Schaltegger (2012) im Auftrag des Bundesamtes für Sozialversicherungen (BSV) die Einführung einer Schuldenbremse für die AHV. Die Jungfreisinnigen Schweiz lancierten Anfang November 2019 eine Volksinitiative, welche das Rentenalter nach dem Vorbild verschiedener europäischer Staaten an die Lebenserwartung bindet, um die Finanzierung der AHV nachhaltig zu sichern. 6 Ideen, wie das Schweizer Rentensystem langfristig gesichert werden kann, existieren. Doch bislang konnte noch keine politisch umgesetzt werden. Angesichts der ungelösten Probleme im Schweizer Vorsorgesystem wurden die beiden Autoren im Sommer 2019 vom Centre Patronal (CP) beauftragt, in einem Gutachten den Reformvorschlag des CP zu diskutieren und die möglichen Auswirkungen auf Basis der Daten des BSV zu simulieren. Das Gutachten ist wie folgt strukturiert. Zu Beginn verschafft die Literaturübersicht einen Überblick über bereits umgesetzte, aktuelle und angedachte Reformen und Reformansätze im In- und Ausland. Anschliessend wird der Reformvorschlag des CP detailliert beschrieben. Die beiden nachfolgenden Kapitel präsentieren einerseits die finanziellen Auswirkungen des Vorschlags auf die AHV und andererseits auf die Höhe der BVG-Renten. Basierend auf diesen Erkenntnissen wird die politische Machbarkeit beurteilt, bevor abschliessend der Reformvorschlag gesamthaft bewertet wird.

2 Literatur Die Vorsorgesysteme in den meisten entwickelten Ländern stehen aufgrund der Alterung der Gesellschaft vor grossen finanziellen Herausforderungen. In vielen Ländern wurden bereits Massnahmen ergriffen, um diese Finanzierungslücke langfristig zu füllen. So erhöht die Niederlande das Rentenalter bis ins Jahr 2024 auf 67 Jahre und bindet es anschliessend an die Lebenserwartung. Personen mit Jahrgang 1996 werden deswegen voraussichtlich erst mit 71 Jahren pensioniert. Dänemark bindet das Rentenalter nach einer Erhöhung bis 2030 auf 68 Jahre ebenfalls an die Lebenserwartung, wodurch eine Pensionierung künftig mit 74 Jahren stattfindet (OECD, 2017). Weitere Länder haben das Rentenalter mit der Lebenserwartung verknüpft. In Italien und Portugal sind solche Mechanismen bereits in Kraft. Für Italiener mit Jahrgang 1996 steigt dadurch das

Art. 14 Abs. 3 BVG. Botschaft zur Reform der Altersvorsorge 2020. 5 Vgl. VOTO-Studie zur eidgenössischen Volksabstimmung vom 24. September 2017. 6 Vgl. renten-sichern.ch 3 4

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Rentenalter auf 71 Jahre an. 7 In Portugal ist der Anstieg mit 68 Jahren etwas geringer. Dies weil das Rentenalter nur zu zwei Dritteln um den Anstieg der Lebenserwartung erhöht wird (OECD, 2019). Auch Grossbritannien, Schweden, Finnland, die Slowakei, Estland, Griechenland und Zypern kennen eine Verknüpfung des Rentenalters mit der Lebenserwartung oder planen eine Umsetzung in den kommenden Jahren. 8 Die Erhöhung des Rentenalters verläuft jedoch nicht immer konfliktfrei. So stossen beispielsweise Reformpläne gerade aufgrund der Finanz- und der Eurokrise in Deutschland und Italien auf Widerstände (Natali, 2018). Öfter wird auch deswegen eine Flexibilisierung des Rentenalters thematisiert, um so die Bevölkerung zu längerem Arbeiten zu bewegen. Allerdings zeigt sich, dass eine Flexibilisierung nicht zum gewünschten Effekt führt (Börsch-Supan et al., 2018). Es wird zwar länger gearbeitet, doch das Pensum wird reduziert. In der Summe lässt sich deswegen keine Zunahme der Arbeitstätigkeit im Alter beobachten. Angesichts dieser Ausgangslage stellt sich die Frage, wie eine Reform aussehen muss, die nicht nur strukturelle Verbesserungen beinhaltet, sondern auch von der Bevölkerung akzeptiert wird. Eine Analyse früherer Reformen diverser europäischer Länder zeigt, dass Reformen mit einem selbstregulierenden Mechanismus - zum Beispiel eine Verknüpfung des Rentenalters mit der Lebenserwartung mit Blick auf eine nachhaltige Finanzierung der Altersvorsorge erfolgreicher waren (Börsch-Supan, 2012). Bonoli et al. (2007) eruieren anhand von fünf Fallstudien (Deutschland, Frankreich, Italien, Schweden und die Niederlande) drei Erfolgsfaktoren: breiter Konsens, selbstregulierende Mechanismen und grundlegende statt geringfügige Reformmassnahmen. Die Autoren adaptieren diese Erkenntnisse aus dem Ausland auf die Schweiz und formulieren drei Grundsätze. Die Auswirkungen der Reform müssen erstens auf die langfristigen Finanzierungsperspektiven positiv sein. Zudem muss die Reform zweitens ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Konsolidierung und Ausbau aufweisen und drittens sozialverträglich sein. Basierend auf diesen Grundsätzen schlagen Widmer & Häusermann (2018) ein bildungsabhängiges Rentenalter vor. Diesem liegt der Gedanke zugrunde, dass Personen mit überobligatorischer Bildung eher in der Lage sind, über das übliche Rentenalter hinaus weiterzuarbeiten. Gleichzeitig übt diese Personengruppe tendenziell Berufe aus, die körperlich weniger anstrengend sind, was es erlaubt, länger erwerbstätig zu sein. Schliesslich haben diese Personen meist eine Ausbildung absolvieren können, die durch die öffentliche Hand subventioniert wurde. Hinzu kommt, dass aufgrund des Strukturwandels die Bildungsrenditen laufend steigen. Entsprechend würden in einem solchen System Personen mit einer tieferen Ausbildung früher pensioniert werden als besser ausgebildete, was in der Gesellschaft als fair empfunden werden könnte. 9 Als Nachteil eruieren die Autoren Schwelleneffekte negativer Bildungsanreize. Bildung hätte neben Opportunitätskosten in Form temporärer Einkommenseinbussen neu auch Kosten in Form künftiger Renteneinbussen, weil länger gearbeitet werden muss. Versicherte könnten deswegen beispielsweise auf eine Weiterbildung verzichten. Dieses veränderte Verhalten könnte volkswirtschaftlich unerwünschte Folgen mit sich tragen. Die letzte Regierung unter der Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega hat Teile der Rentenreform von 2011 rückgängig gemacht. Frühpensionierungen sind nun ab 62 Jahren mit 38 Beitragsjahren möglich, wodurch das effektive Rentenalter deutlich tiefer ist (vgl. https://www.inps.it/nuovoportaleinps/default.aspx?itemdir=52396). 8 Eine Übersicht gibt Tabelle 7 im Anhang und https://www.etk.fi/en/the-pension-system/international-comparison/retirement-ages. 9 Das Gegenteil wäre allerdings auch denkbar: Eine Ungleichbehandlung hinsichtlich des Rentenalters könnte als unfair empfunden werden. 7

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Einen ähnlichen Ansatz verfolgen Bonoli et al. (2007), indem sie die Anzahl Erwerbsjahre beiziehen, um die Höhe der Rente zu bestimmen. In einem alternativen Vorschlag gewichten sie frühe Beitragsjahre stärker, was wiederum die Rente von Personen erhöht, die früh ins Erwerbsleben einsteigen. Beiden Vorschlägen liegt der Gedanke zu Grunde, dass das Rentenalter die Dauer und/oder die Beschwerlichkeit des Erwerbslebens widerspiegeln sollte. Die Idee, kein explizites Rentenalter im Gesetz festzuschreiben, sondern die Anzahl Beitragsjahre zu betrachten, wird aufgrund der gescheiterten Reformbemühungen immer öfter in den Medien diskutiert. So schlägt beispielsweise Arbeitsökonom George Sheldon auch aus Gründen der Fairness eine Lebensarbeitszeit von 45 Jahren vor. Akademiker, die erst mit 25 Jahren in den Arbeitsmarkt eintreten und hohe AHV-Beiträge bezahlen, würden erst mit 70 Jahren pensioniert, während Bauarbeiter, die mit 15 Jahren eine Lehre beginnen, bereits mit 60 Jahren in den Ruhestand gehen könnten. Ein solches Lebensarbeitszeit-Modell findet sich ansatzweise in anderen Ländern. In Österreich sind für eine Regelaltersrente 45 Versicherungsjahre notwendig. Für Schwerarbeiter, welche 45 Versicherungsjahre erworben und innerhalb der letzten 20 Jahre mindestens zehn Jahre Schwerarbeit geleistet haben, ist ein vorzeitiger Rentenbezug mit 60 Jahren möglich. Für alle übrigen Personen ist eine Frühpensionierung erst mit 62 Jahren möglich. (Hülsewig & Hülsewig, 2017) Ein ähnliches Konzept gilt in Italien. Wer 36 Beitragsjahre in einem beschwerlichen Beruf vorweisen kann, ist berechtigt, sich früher pensionieren zu lassen. 10 Zudem wird die Erhöhung des Rentenalters für diese Berufe nicht an die Lebenserwartung geknüpft (Jessoula, 2016). In Frankreich gilt eine Lebensarbeitszeit von 41,5 Jahren, wobei für beschwerliche Berufe eine Frühpensionierung von bis zu 2 Jahren möglich ist (DREES, 2019). Ähnlich ist die Situation in Spanien, wo eine Beitragsdauer von 36,5 Jahren für Rentenalter 65 gilt und Personen in körperlich anspruchsvollen Berufen eine Frührente beziehen können. Auch in Dänemark und den Niederlanden werden tiefere Rentenalter geprüft für Personen in körperlich anspruchsvollen Berufen. Anhand von Umfragedaten aus den Niederlanden lässt sich abschätzen, wie viel tiefer ein solches Rentenalter liegen könnte. So ist die niederländische Bevölkerung der Meinung, dass eine physisch anspruchsvolle Tätigkeit ein um zwei Jahre tieferes Rentenalter rechtfertigt (Vermeer et al., 2015). In der Schweiz finden sich ebenfalls Ansätze der Lebensarbeitszeit: Zum Bezug einer ungekürzten AHV-Rente ist eine Beitragsdauer von 44 Jahren notwendig. In der Baubranche existiert zudem eine soziale Komponente: Die Sozialpartner haben sich auf ein Rentenalter von 60 Jahren geeinigt. Zusammengefasst lässt sich allerdings festhalten, dass unabhängig davon, ob Sonderlösungen für körperlich anspruchsvolle Berufe existieren, die Anzahl notwendiger Beitragsjahre für eine Regelrente und das Regelrentenalter in den meisten entwickelten Ländern ansteigen wird, beziehungsweise bereits angestiegen ist. Während zurzeit das gesetzliche Rentenalter durchschnittlich bei etwa 65 Jahren liegt, wird es bis 2030 in vielen Ländern auf mindestens 67 Jahre erhöht. Die Schweiz bildet hierbei in Westeuropa mit Rentenalter 65 für Männer und 64 für Frauen eine Ausnahme. Einzig in Luxemburg und Österreich wurden bislang ebenfalls keine Entscheide für eine Erhöhung über 65 Jahre gefällt.

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Vgl. https://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1116\&langId=en\&intPageId=4625.

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3 Reformvorschlag des Centre Patronal Der Reformvorschlag des Centre Patronal orientiert sich ebenfalls an den Grundsätzen von Bonoli et al. (2007) und enthält vier Elemente. Erstens soll in der AHV ein System der geleisteten Beitragsjahre das fixe Rentenalter ersetzen. Zweitens sollen die Anzahl Beitragsjahre, die Mehrwertsteuer und die Lohnabzüge zu Gunsten der AHV erhöht werden. Drittens soll in der zweiten Säule der Mindestumwandlungssatz auf 6 Prozent gesenkt werden. Schliesslich soll das Altersguthaben durch einen Verzicht auf den Koordinationsabzug und einen früheren Beginn der Ansparphase erhöht werden. Lebensarbeitszeit: Die Nennung eines fixen Rentenalters soll durch ein System der geleisteten Beitragsjahre ersetzt werden. Die Beitragsdauer, die zum Bezug einer vollen Altersrente berechtigt, soll 44 Jahre betragen. 11 Zudem soll die Beitragspflicht neu am 1. Januar nach Vollendung des 17. Altersjahres beginnen12, wobei frühe Beitragsjahre (zwischen dem 18. und 21. Altersjahr) nur bei einem Jahreseinkommen von mindestens 34'128 Franken (120% der maximalen AHV-Rente) anrechenbar sein sollen. Dank einer Flexibilisierung soll die AHV-Rente zudem frühestens nach 40 (aber nicht vor 60 Altersjahren) und spätestens nach 48 Beitragsjahren bezogen werden können, wobei die Rente versicherungsmathematisch gemäss Lebenserwartung gekürzt oder erhöht wird. Nachhaltige AHV-Finanzen: Das Umlageergebnis soll langfristig positiv sein. Ein allfälliges Defizit im Modell der Lebensarbeitszeit soll per 2045 durch ½ Mehrwertsteuererhöhungen, ¼ Lohnbeitragserhöhungen und ¼ längerer Beitragsdauer ausgeglichen werden. Tieferer Mindestumwandlungssatz: Für die obligatorische berufliche Vorsorge definiert das Gesetz den Mindestumwandlungssatz. 13 Seit 2014 beträgt er für Männer und Frauen 6,8 Prozent; für Männer im Alter von 65 Jahren, für Frauen im Alter von 64 Jahren. Aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung wären bei einem Umwandlungssatz von 6,8% langfristige Renditen von rund 5 Prozent notwendig. 14 Weil diese Renditen im aktuellen Tiefzinsumfeld und auch künftig nicht zu erreichen sind (Eichler et al., 2014), ist eine Senkung des Umwandlungssatzes unumgänglich. Entsprechend sieht der Reformvorschlag des CP eine Senkung des Mindestumwandlungssatzes auf 6 Prozent vor. Aufgrund des tieferen Umwandlungssatzes sinkt die jährliche Rente um bis zu 12 Prozent. Um das heutige Leistungsniveau zu halten, sind deswegen folgende Ausgleichsmassnahmen vorgesehen. Höheres Altersguthaben und neu gestaffelte Gutschriftensätze: Erstens soll der Koordinationsabzug gestrichen werden, um die Situation für Personen mit einer Teilzeitbeschäftigung und mehreren Arbeitgebern zu verbessern. 15 Der Koordinationsabzug wird auf jedem Lohn vollständig abgezogen, der Beschäftigungsgrad wird also nicht berücksichtigt. Dies benachteiligt Teilzeitarbeitende und Personen, die für mehr als einen Arbeitgeber tätig sind. Durch den Verzicht auf den Koordinationsabzug erhöht sich der versicherte Lohn um den entsprechenden Betrag, wodurch sich das Altersguthaben Das Rentenalter der Frauen respektive die Lebensarbeitszeit der Frauen wird dabei analog der Vorlage «AHV 21» in 3-Monatsschritten über 4 Jahre derjenigen der Männer angepasst. 12 Aktuell beginnt die Beitragspflicht am 1. Januar nach Vollendung des 20. Altersjahres. 13 Der Umwandlungssatz bestimmt die Höhe der jährlichen Rente, indem das Altersguthaben in jährliche Rentenleistungen umgewandelt wird. Verfügt eine Person bei der Pensionierung beispielsweise über ein Altersguthaben von 500’000 Franken, erhält sie bei einem Umwandlungssatz von 6,8 Prozent eine jährliche Rente von 34’000 Franken (500’000 CHF * 6,8%). 14 Die Höhe des Umwandlungssatzes wird durch zwei Parameter entscheidend beeinflusst: die Lebenserwartung im Alter der Pensionierung und die Rendite am Kapitalmarkt nach der Pensionierung. Steigt die Lebenserwartung oder sinkt die Kapitalmarktrendite, muss der Umwandlungssatz sinken, damit das Altersguthaben für die jährlichen Rentenleistungen ausreicht. 15 Aktuell entspricht er im Obligatorium sieben Achtel der maximalen Altersrente der AHV (2019: 24’885 Franken). 11

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erhöht. Zweitens soll mit dem BVG-Sparprozess analog der AHV mit 17 statt 25 Jahren begonnen werden. Das Altersguthaben wird so erhöht. Weiter sollen die Gutschriftensätze angepasst werden. Zurzeit betragen diese 0 Prozent (für Personen unter 25 Jahren) bis 18 Prozent (für Über-55-Jährige). Ältere Erwerbstätige werden so aufgrund der höheren Lohnnebenkosten auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt. Diese Benachteiligung soll mit einer neuen Staffelung gemindert werden. Für Personen zwischen 18 und 19 Jahren wird neu ein Gutschriftensatz von 6 Prozent festgesetzt, für 20-29-Jährige ein Satz von 7 Prozent, für 30-39-Jährige 8 Prozent, für 40-49-Jährige 9 Prozent, für 50-59-Jährige 10 Prozent und für 60-64-Jährige 11 Prozent.

4 Die AHV 4.1 Daten und Methodik

Die Auswirkungen des Reformvorschlages des CP werden mit den Finanzperspektiven des BSV verglichen. Die Finanzlage der Altersvorsorge wird vom BSV jeweils bis ins Jahr 2045 berechnet. Die Berechnungen des BSV beruhen auf Voraussagen hinsichtlich der Entwicklung von Bevölkerung und Wirtschaft. Wächst die arbeitende Bevölkerung oder deren Löhne, ermöglicht dies zusätzliche Einnahmen für die Sozialwerke. Nimmt die Bevölkerung ab oder stagnieren die Löhne, führt dies in der ersten Säule rasch zu neuen Defiziten. Das BSV hält sich an das Hauptszenario A-00-2015 zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz des BFS und die Annahmen über die Preis- und Lohnentwicklung der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV).

Abbildung 2. Umlageergebnis der AHV nach Umsetzung STAF. Quelle: BSV.

4.1.1 Referenzszenario Der Reformvorschlag des CP sieht vor, dass die Lebensarbeitszeit 44 Jahre betragen und die Beitragspflicht am 1. Januar nach Vollendung des 17. Lebensjahres beginnen soll. Basierend auf diesen Grundsätzen formulieren wir ein Referenzszenario inklusive Sensitivitätsanalyse, ein nachhaltiges Szenario und eine Variante, um die Auswirkungen unterschiedlicher Modellspezifikationen aufzeigen zu können. Das Referenzszenario AHV-1 orientiert sich an den Grundsätzen des Reformvorschlags und stützt sich auf eine Lebensarbeitszeit von 44 Jahren mit einer Beitragspflicht ab dem 1. Januar nach Vollendung des 17. Lebensjahres. Frühe Erwerbsjahre – Jahre zwischen dem 18. und 21. Altersjahr – werden dabei nur bei einem Einkommen von mindestens 34'128 Franken (120% der maximalen AHV-Rente)

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angerechnet. Dies hat zur Folge, dass Personen mit drei frühen Erwerbsjahren bereits mit 62 Jahren pensioniert werden und solche ohne frühe Erwerbsjahre mit 65 Jahren. Die Erhöhung der Beitragsdauer für Frauen von 43 auf 44 Jahre findet analog dem Reformpaket «AHV 21» ab dem Jahr 2023 statt, die Angleichung an die Beitragsdauer für Männer ist entsprechend im Jahr 2026 abgeschlossen. Um die finanziellen Auswirkungen abschätzen zu können, wird jeder Jahrgang in drei Gruppen unterteilt, wobei für jede Gruppe die Anzahl Erwerbsjahre, das Erwerbseinkommen und die AHV-Rente geschätzt wird. Die erste Gruppe umfasst alle Lehrlinge. Dieser Gruppe wird unterstellt, dass das notwendige Mindesteinkommen von 34'128 Franken nach Abschluss der Lehre erreicht wird, wobei das durchschnittliche Alter beim Lehrabschluss anhand der Statistik der Lernenden des BFS geschätzt wird. Bei einer Beitragsdauer von 44 Jahren führt dies zu einem individuellen Pensionierungszeitpunkt je nach Alter beim Lehrabschluss von 62 bis 65 Jahren. Die zweite Gruppe beinhaltet Personen mit einer gymnasialen oder tertiären Ausbildung, die zudem aufgrund einer Arbeitstätigkeit während des Gymnasiums/des Studiums das Mindesteinkommen erreichen. Es wird unterstellt, dass ein 50%Pensum ausreichend ist, um das Minimum zu erreichen. In der dritten Gruppe befinden sich Personen mit einer gymnasialen oder tertiären Ausbildung ohne gültige Beitragsjahre vor dem 21. Altersjahr. Bei 44 Beitragsjahren führt dies zu einem im Vergleich mit heute für Männer unveränderten Pensionierungszeitpunkt von 65 Jahren. Um die Studierenden in die zweite oder dritte Gruppe einteilen zu können, werden die Studien- und Lebensbedingungen an den Schweizer Hochschulen beigezogen. Für die Gymnasiasten wird unterstellt, dass niemand das Mindesteinkommen erreicht. Die so definierte Bevölkerung wird anhand der finanziellen Perspektiven der AHV und der Bevölkerungsszenarien des BFS in die Zukunft bis ins Jahr 2045 fortgeschrieben und die Auswirkungen auf die AHV beziffert. Die Resultate werden schliesslich mittels einer Sensitivitätsanalyse auf ihre Robustheit überprüft. Kritisch bei der Berechnung des Finanzhaushaltes der AHV ist die Wahl der ökonomischen Parameter und die Bevölkerungsentwicklung. Entsprechend werden für das Lohnwachstum, den Strukturfaktor, die Nettozuwanderung und den Mehrwertsteuerfaktor Sensitivitätsanalysen durchgeführt. Die Methodik und die detaillierten Ergebnisse können dem Anhang entnommen werden. 4.1.2 Nachhaltiges Szenario (Reformvorschlag CP) Das nachhaltige Szenario AHV-2 entspricht dem vollständigen Reformvorschlag des CP und untersucht basierend auf den Annahmen des Referenzszenarios, in welchem Umfang die Mehrwertsteuer, die Lohnabzüge und die Beitragsdauer erhöht werden müssen, sodass das Umlageergebnis der AHV langfristig ausgeglichen ist. Dabei wird der Schlüssel von ½ Mehrwertsteuer und je ¼ Lohnabzüge und Beitragsdauer beachtet. Um die nötige Planungssicherheit für kommende Rentner gewährleisten zu können, wird der erste Erhöhungsschritt über 44 Beitragsjahre erst im Jahr 2027 umgesetzt; dieser folgt somit direkt im Anschluss an die Angleichung der Beitragsdauer von Frau und Mann. Die Mehrwertsteuer wird aufgrund der finanziellen Lage der AHV hingegen bereits im Jahr 2023 erstmals angepasst. 4.1.3 Branchenvariante Die Variante AHV-3 untersucht schliesslich, wie sich die Resultate des Referenzszenarios verändern, wenn Branchenlösungen implementiert werden. Frühe Erwerbsjahre sind nur dann anrechenbar, wenn zusätzlich zum Mindesteinkommen auch noch im 2. Sektor gearbeitet wurde. Die Variante ist somit ansatzweise vergleichbar mit der geltenden Regelung in der Baubranche, wo Rentenalter 60 gilt. Die verwendeten Daten und Methodik sowie die Resultate können dem Anhang entnommen werden.

4.2 Resultate

In Abbildung 3 ist die Entwicklung des Umlageergebnisses bis 2045 für die Situation heute, das Referenzszenario und das nachhaltige Szenario dargestellt. Die detaillierten Ergebnisse finden sich in den 13

Tabellen 9 und 10 im Anhang. Abbildung 4 zeigt die Resultate der Sensitivitätsanalyse für das Referenzszenario. Unter der geltenden Ordnung wird das Umlageergebnis der AHV im Jahr 2030 -5,2 Mrd. Franken betragen und bis ins Jahr 2045 auf -15,6 Mrd. Franken sinken. Der AHV-Fonds weist durch die hohen Defizite im Jahr 2045 ein Defizit von rund 160 Mrd. Franken auf. Im Jahr 2045 wäre eine Mehrwertsteuererhöhung um rund 3,7 Prozentpunkte notwendig oder eine Erhöhung des Rentenalters um rund 7 Jahre, um das Umlageergebnis auszugleichen. Im Referenzszenario ohne nachhaltigen Ausgleich verschlechtert sich das Umlageergebnis um etwa 500 Mio. Franken auf 16,1 Mrd. Franken im Jahr 2045. Positiv auf das Ergebnis wirkt die spätere Pensionierung von Frauen ohne frühe Beitragsjahre, während der frühere Ruhestand von Personen mit frühen Beitragsjahren das Ergebnis verschlechtert. Das Defizit im AHV-Fonds vergrössert sich gegenüber dem Status Quo deswegen und beträgt im Jahr 2045 163 Mrd. Franken. Die Sensitivitätsanalyse zeigt auf, dass das negative Umlageergebnis im Jahr 2045 auch dann bestehen bleibt, wenn sich einzelne Parameter günstig entwickeln. Ein nachhaltiger Ausgleich, wie im Reformvorschlag des CP vorgeschlagen, ist deswegen zwingend nötig. Selbst eine günstige Entwicklung von Lohn oder Zuwanderung können die Mehrkosten von Demografie und steigender Lebenserwartung im Jahr 2045 nicht ausgleichen. Im nachhaltigen Szenario AHV-2 sind Einnahmen und Ausgaben systematisch bedingt gleich hoch und entsprechend beträgt das Umlageergebnis ungefähr 0. Die Lebensarbeitszeit wird ab dem Jahr 2027 erstmals auf über 44 Jahre ansteigen und bis ins Jahr 2045 in Schritten von einem Monat pro Jahr auf 45 Jahre und 7 Monate ansteigen. Die Mehrwertsteuer wird erstmals im Jahr 2023 um 0,7 Prozentpunkte angehoben und anschliessend erneut um jeweils 0,6 Prozentpunkte in den Jahren 2029 und 2035. Die Lohnabzüge werden in den Jahren 2027, 2031 und 2043 um jeweils 0,25 Prozentpunkte erhöht. Inklusive Kapitelerträge führt der nachhaltige Ausgleich dazu, dass der Stand des AHV-Fonds jeweils rund 100% einer Jahresausgabe beträgt, wie Abbildung 7 im Anhang zeigt.

Abbildung 3. Umlageergebnis im heutigen System nach STAF und mit dem Reformvorschlag ohne (AHV-1) und mit (AHV-2) nachhaltigem Ausgleich, sowie das Gesamtergebnis inkl. Kapitalerträgen im Szenario AHV-2.

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Abbildung 4. Umlageergebnis im heutigen System nach STAF und mit dem Reformvorschlag ohne nachhaltigen Ausgleich (AHV-1) für verschiedene Parameter (Sensitivitätsanalyse).

5 Das BVG 5.1 Daten und Methodik

Tabelle 8 im Anhang gibt eine Übersicht über mögliche Stellschrauben im BVG und deren Wirkung auf die Höhe der Renten, die Höhe des Erwerbslohnes und die Höhe der Umverteilung zwischen Rentnern und Erwerbstätigen. Der Reformvorschlag des CP greift auf die Parameter Mindestumwandlungssatz, Gutschriftensatz und Ansparphase zurück. Dessen Auswirkung auf die Höhe der BVGRenten für verschiedene Einkommen und Alter wird mit dem Status Quo verglichen. Zudem werden die Höhe der Kosten der langfristigen Ausgleichsmassnahmen und der Zahlungen an eine Übergangsgeneration quantifiziert. 5.1.1 Referenzszenario (Reformvorschlag CP) Der Reformvorschlag des CP sieht eine Senkung des Mindestumwandlungssatzes auf 6 Prozent vor. Um das heutige Leistungsniveau halten zu können, sind Ausgleichsmassnahmen nötig. Diese beinhalten eine Streichung des Koordinationsabzuges, eine Koordinierung des Beginns des BVG-Sparprozesses mit dem AHV-Eintrittsalter und, sofern notwendig, Zahlungen für eine Übergangsgeneration. Schliesslich werden die Gutschriftensätze neu gestaffelt, dessen negative Auswirkungen wiederum via Zahlungen an die Übergangsgeneration ausgeglichen werden können. Basierend auf diesen Grundsätzen formulieren wir ein Referenzszenario BVG-1 und zwei Varianten BVG-2 und BVG-3, welchen eine andere Staffelung der Gutschriftensätze zu Grunde liegt. 16 Im Referenzszenario BVG-1 wird der Umwandlungssatz während acht Jahren in Schritten von 0,1 Prozentpunkten pro Jahr auf 6 Prozent gesenkt. Für Personen zwischen 18 und 19 Jahren wird ein Gutschriftensatz von 6 Prozent festgesetzt, für 20-29-Jährige ein Satz von 7 Prozent, für 30-39-Jährige 8 Prozent, für 40-49-Jährige 9 Prozent, für 50-59-Jährige 10 Prozent und für 60-64-Jährige 11 Prozent. Die relative Diskriminierung der älteren gegenüber jüngeren Arbeitnehmern wird mit der flacheren Staffelung der Gutschriftensätze gemindert.

Das BVG wird unabhängig der AHV analysiert. Im BVG halten wir beispielsweise das Rentenalter unverändert und überführen es nicht in ein Lebensarbeitszeit-Modell. 16

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Für die Berechnung der BVG-Renten verwenden wir die gesetzlichen Grundlagen. Für die Berechnung der Kosten unterscheiden wir zwischen gesetzlichen und effektiven Kosten. Die gesetzlichen Kosten für Arbeitgeber und Arbeitnehmer in der Form von höheren Sparbeiträgen ergeben sich durch die gesetzlichen Bestimmungen und können anhand der Pensionskassenstatistik des BFS geschätzt werden. Allerdings kennt der Grossteil der Vorsorgeeinrichtungen Regelungen, die über das BVG-Minimum hinausgehen. 17 Dies führt dazu, dass die reglementarischen Altersrenten höher ausfallen als die gesetzlichen. Für diese Vorsorgeeinrichtungen fallen die gesetzlichen Kosten entsprechend in einem kleineren Umfang oder überhaupt nicht an. Diese um die überobligatorische Vorsorge bereinigten Kosten werden als effektive Kosten definiert. Bei den langfristigen Ausgleichsmassnahmen stützen wir uns auf die Berechnungen des Bundes in der Botschaft zur Altersvorsorge 2020. Damals betrugen die geschätzten effektiven Kosten 47 Prozent der gesetzlichen Kosten. Weil seit der Publikation der Botschaft der durchschnittliche Umwandlungssatz um etwa 0,6 Prozentpunkte gesunken ist, die Sparbeiträge gestiegen sind und Anpassungen am Koordinationsabzug vorgenommen wurden, liegt der Prozentsatz der effektiven Kosten heute tiefer. Wie tief genau, lässt sich aufgrund der ungenügenden Datenqualität nicht exakt eruieren. Wir verwenden approximativ den Anteil des BVG-Altersguthaben am Vorsorgekapital der Aktiven, welcher bei 41 Prozent liegt. Für die Schätzung der effektiven Kosten für die Übergangsgeneration stützen wir uns zusätzlich auf Daten der Oberaufsichtskommission Berufliche Vorsorge (OAK BV).

5.2 Resultate

Die BVG-Altersgutschriften werden jährlich in Prozenten des koordinierten Lohnes berechnet. Über die Dauer des Sparprozesses ergibt dies im heutigen System ein summiertes Altersguthaben ohne Anlageerträge von 500 Prozent des koordinierten Lohnes. Durch die neue Staffelung der Gutschriftensätze sinkt das Altersguthaben auf 407 Prozent. Zudem erhöht sich durch den Verzicht auf den Koordinationsabzug der maximal versicherte Lohn von 60’435 auf 85’320 Franken. Eine maximal versicherte Person käme neu auf eine jährliche Rente von 20'835 Franken gegenüber den heutigen 20’548 Franken. Anlageerträge sind dabei nicht miteingerechnet. Unterstellen wir während der Erwerbszeit eine Verzinsung von 2 Prozent pro Jahr, so erhöht sich die Altersrente im Status Quo auf 28'720 Franken und im Referenzszenario auf 32'626 Franken. Die grössere Differenz im Vergleich zur Situation ohne Anlageerträge erklärt sich mit den höheren Gutschriftensätzen in jungen Jahren und der daraus resultierenden Zinseszinsen. Für Personen, die zum Zeitpunkt der Umsetzung zwischen 18 und 65 Jahre alt sind, fällt die Bilanz differenziert aus, weil sie nicht vollumfänglich von der längeren Ansparphase und dem Wegfall des Koordinationsabzugs profitieren können. Tabelle 1 zeigt die Auswirkungen für verschiedene Altersjahre zum Zeitpunkt des Inkrafttretens für unterschiedlich hoch versicherte Personen, Abbildung 5 zeigt die Auswirkungen grafisch. Es zeigt sich, dass tendenziell einkommensschwächere und jüngere Personen von der Neuregelung profitieren. Einerseits wirkt ein Verzicht auf den Koordinationsabzug bei tiefen Einkommen stärker, weil der versicherte Lohn relativ stärker zunimmt. Andererseits wird es jüngeren Versicherten ermöglicht, die Rentenreduktion aufgrund des tieferen Umwandlungssatzes durch die höheren Sparbeiträge zu Beginn des Erwerbslebens und den höheren versicherten Lohn aufgrund des Beispielsweise haben in den letzten Jahren viele Vorsorgeeinrichtungen das Sparziel deutlich erhöht. Aktuell betragen die aufsummierten Altersgutschriften durchschnittlich 765 Prozent statt der gesetzlich vorgeschriebenen 500 Prozent. In Kombination mit dem Überobligatorium haben viele Vorsorgeeinrichtungen den Umwandlungssatz bereits auf deutlich unter 6,8 Prozent angepasst. Betrug der durchschnittliche Umwandlungssatz 2014 noch 6,34%, liegt er aktuell bei 5,73% und damit bereits unter dem anvisierten Reformziel von 6%. Einige Vorsorgeeinrichtungen verzichten zudem bereits ganz auf den Koordinationsabzug oder gewichten ihn gemäss dem Beschäftigungsgrad. (Vgl. Schweizer Pensionskassenstudie 2019 von Swisscanto.) 17

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Wegfalls des Koordinationsabzugs auszugleichen. Gegeben dem Ziel, das Leistungsniveau für alle Versicherte zu garantieren, müssten während 45 Jahren Ausgleichszahlungen für die betroffenen Personen getätigt werden. Tabelle 1. Rente einer maximal versicherten Person und einer Person mit einem versicherten Lohn von 50'000 Franken für verschiedene Altersjahre (bei Inkrafttreten) im heutigen System und im Referenzszenario. Lohn Alter 85'320 CHF 50'000 CHF 60 Jahre 18'567 CHF 8'220 CHF 55 Jahre 16'979 CHF 7'972 CHF 45 Jahre 16'403 CHF 8'562 CHF 35 Jahre 17'128 CHF 9'605 CHF 25 Jahre 18'429 CHF 10'800 CHF <19 Jahre 20'835 CHF 12'210 CHF Heute 20'548 CHF 8'539 CHF

Abbildung 5. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die im Referenzszenario BVG-1 ohne Berücksichtigung einer Übergangsgeneration neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen.

Die Kosten der langfristigen Ausgleichsmassnahmen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie die Zahlungen an die Übergangsgeneration und deren Grösse sind in Tabelle 2 für das Referenzszenario und beide Varianten dargestellt. Im Referenzszenario betragen die langfristigen Ausgleichsmassnahmen 2,1 Mrd. Franken pro Jahr. Die Kosten bewegen sich in ähnlichem Rahmen wie jene aus der Botschaft des Bundesrates zur AV2020. Der Bundesrat veranschlagte rund 2,3 Mrd. Franken pro Jahr. Die Kosten für die Ausgleichszahlungen für die Übergangsgeneration steigen zu Beginn aufgrund der gestaffelten Senkung des Umwandlungssatzes schrittweise auf rund 650 Mio. Franken pro Jahr an. Je länger die langfristigen Ausgleichsmassnahmen in Kraft sind, umso mehr vermögen sie die Senkung des Umwandlungssatzes zu kompensieren, wodurch die Zahlungen an die Übergangsgeneration ab dem 20. Jahr kontinuierlich abnehmen. Im Vergleich zur Botschaft des Bundesrates zur AV2020 sind die Kosten höher. Damals wurden die Kosten während den ersten zwölf Jahren auf rund 360 Mio. Franken pro Jahr geschätzt. Der tiefere Betrag erklärt sich durch die steilere Staffelung der Gutschriftensätze, wodurch weniger Personen von einer Leistungskürzung betroffen waren (siehe Abbildung 8 im Anhang). In der AV2020 wurde zur Finanzierung der Zuschüsse an die Übergangsgeneration eine zentralisierte Lösung via Sicherheitsfonds statt einer dezentralen gewählt. Während erstere Alternative Vorsorgeeinrichtungen benachteiligt, welche via Überobligatorium vom tieferen Umwandlungssatz nicht betroffen sind, hat letztere den Nachteil, dass Einrichtungen mit einem hohen Anteil des BVG-Altersguthabens die Kosten nicht tragen könnten. Eine dritte Alternative könnte eine Mischform sein, bei der nur Einrichtungen mit hohem BVG-Anteil von Zahlungen aus dem Sicherheitsfonds profitieren, während die restlichen Einrichtungen die Kosten selbst stemmen. Die ausgewiesenen Kosten von bis zu 650 Mio. Franken pro Jahr würden so nicht vollständig durch den Sicherheitsfonds getragen. Um wie viel sie sich reduzieren, lässt sich aufgrund der geringen Datenqualität nur ungefähr abschätzen. Wird der BVG-Anteil, welcher zum Bezug aus dem Sicherheitsfonds berechtigt, beispielsweise bei mindestens 70% angesetzt, betrifft dies Vorsorgeeinrichtungen, welche rund 15 Prozent aller aktiven Versicherten umfassen. Die Kosten für den Sicherheitsfonds dürften sich in diesem Fall von 650 auf rund 250 Mio. Franken reduzieren.

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Die Ergebnisse der Varianten zeigen, dass mit einer anderen Staffelung die Kosten für die Übergangszeit minimiert werden können. Die Kehrseite ist, dass im Fall von BVG-2 eine steile Staffelung der Gutschriftensätze gewählt wurde und bei BVG-3 die langfristigen Ausgleichmassnahmen zu Beginn noch sehr hoch sind, weil die Gutschriftensätze nur langsam an diejenigen des Referenzszenarios angepasst werden. Tabelle 2. Kosten der langfristigen Ausgleichsmassnahmen pro Jahr und die Zahlungen an die Übergangsgeneration pro Jahr und deren Grösse für die Botschaft des Bundesrates zur Altersvorsorge 2020, das Referenzszenario und die Varianten. Übergangsgeneration Szenario / Variante Langfristige Massnahmen Kosten pro Jahr Dauer Botschaft AV2020 2,3 Mrd. CHF 70  360 Mio. CHF Jahr 1 bis 4 Rund 360 Mio. CHF Jahr 5 bis 12 360  0 Mio. CHF Jahr 13 bis 25 Referenzszenario 2,1 Mrd. CHF 70  650 Mio. CHF Jahr 1 bis 8 Rund 650 Mio. CHF Jahr 9 bis 20 650  0 Mio. CHF Jahr 21 bis 45 BVG-2 2 Mrd. CHF Rund 2 Mio. CHF 8 Jahre BVG-3 4,6  2,1 Mrd. CHF Rund 2 Mio. CHF 8 Jahre

6 Beurteilung der politischen Machbarkeit 6.1 Anhand der Erfolgsfaktoren

Basierend auf den drei Erfolgsfaktoren von Bonoli et al. (2007) beurteilen wir die politische Machbarkeit der Reformvorschläge für die erste und die zweite Säule. Erstens sollte die Reform auf die langfristigen Finanzierungsperspektiven positiv wirken. Diesen Grundsatz erfüllt der Reformvorschlag zur AHV. Dank einer Kombination aus Mehrwertsteuer-, Lohnabzugs- und Beitragsdauererhöhungen kann das Umlageergebnis bis 2045 stabilisiert werden. Offen bleibt, was nach 2045 passiert. Eine Option ist die Überführung des Erhöhungsschlüssels in einen Mechanismus, welcher automatisch greift, wenn das Umlageergebnis im Vorjahr negativ ausgefallen ist. Weil höhere Mehrwertsteuern und Lohnkosten das Wirtschaftswachstum allerdings langfristig negativ beeinflussen und sich dadurch auch das AHV-Ergebnis verschlechtert, ist ein Automatismus zu bevorzugen, welcher ausschliesslich bei der Lebensarbeitszeit ansetzt. Da sich der Druck auf die Finanzen der AHV in den 2040er Jahren aufgrund der abgeschlossenen Pensionierungswelle der Babyboomer etwas verringert, sollte es für ein ausgeglichenes Umlageergebnis ausreichend sein, wenn ab 2046 die Lebensarbeitszeit - wie bereits ab 2027 praktiziert - um einen Monat pro Jahr angehoben wird. Die Bilanz in der zweiten Säule fällt durchzogener aus. Die langfristigen Finanzierungsperspektiven verbessern sich zwar deutlich, weil der Umwandlungssatz gesenkt wird und dadurch die unerwünschte Umverteilung zwischen Rentnern und Erwerbstätigen sinkt. Allerdings wäre ein tieferer Umwandlungssatz nötig, um die Umverteilung vollständig zu eliminieren, da eine Anlagerendite von vier Prozent unrealistisch erscheint. Zudem wird die Umverteilung wieder ansteigen, weil sich die Lebenserwartung weiter erhöhen dürfte. Um diese Problematik zu lösen, sind zwei Ergänzungen zum Reformvorschlag denkbar. Entweder folgt man dem Beispiel des Fürstentums Liechtenstein, welches die Bestimmung des Umwandlungssatzes den Pensionskassen überlasst, wodurch sich dieser an den Marktgegebenheiten orientiert. 18 Oder der Umwandlungssatz wird entpolitisiert, indem dieser Der Mindestumwandlungssatz sollte so festgesetzt werden, dass das Altersguthaben und darauf nach der Pensionierung erzielte Anlageerträge ausreichen, um bis zum Tod des Versicherten die jährliche Rente auszahlen zu können. Liegt der Umwandlungssatz zu hoch, reicht das angesparte Geld des Versicherten nicht aus, und es kommt zu unerwünschten Umverteilungen in der nach dem Kapitaldeckungsverfahren finanzierten 2. Säule. 18

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basierend auf einer Formel bestehend aus der Restlebenserwartung im Alter der Pensionierung und der erwarteten Kapitalmarktrendite nach der Pensionierung automatisch berechnet wird. Zweitens sollte die Reform angesichts des politischen Systems der Schweiz ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Konsolidierung und Ausbau aufweisen. Im nachhaltigen AHV-Szenario spielt die Konsolidierung eine untergeordnete Rolle. Lediglich 20 Prozent des Defizits im Jahr 2045 werden durch ausgabenseitige Massnahmen ausgeglichen (höhere Lebensarbeitszeit). 80 Prozent fallen auf höhere Einnahmen via Mehrwertsteuer und Lohnprozente. Eine bessere Balance wäre zu erreichen, wenn die Lebensarbeitszeit zu Beginn höher angesetzt oder stärker ansteigen würde, da sich so die Höhe der notwendigen Zusatzfinanzierung via Mehrwertsteuer und Lohn reduzierte. In der zweiten Säule wird mit der Senkung des Umwandlungssatzes konsolidiert. Allerdings wird das BVG aufgrund des Wegfalls des Koordinationsabzuges und einer früheren Ansparphase ausgebaut. In Kombination mit Zahlungen an eine Übergangsgeneration kann so das Leistungsniveau für alle Versicherten garantiert werden. Entsprechend überwiegt für Geringverdienende und Teilzeitbeschäftigte in der zweiten Säule der Ausbau, da die entsprechenden Massnahmen den tieferen Umwandlungssatz überkompensieren, während für alle anderen ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Konsolidierung und Ausbau besteht. Drittens sollte die Reform sozialverträglich sein. Der Grundgedanke des Lebensarbeitszeitmodells, dass Personen, die früher ins Erwerbsleben einsteigen, auch früher in Rente gehen dürfen, dürfte von einem Grossteil der Bevölkerung geteilt und als fair und sozial gerecht empfunden werden. Allerdings ist denkbar, dass das so formulierte Modell langfristig dazu führen wird, dass alle Personen zwischen dem 18. und 21. Altersjahr eine Erwerbstätigkeit aufnehmen werden, um das notwendige Einkommen für eine frühere Pensionierung erreichen zu können. Diese Verhaltensanpassung würde den sozialen Gedanken faktisch ausser Kraft setzen. In der zweiten Säule lassen sich eindeutige soziale Komponenten eruieren. Erstens wird das Leistungsniveau garantiert und dadurch niemand schlechter gestellt. Zweitens kommt der Verzicht auf den Koordinationsabzug insbesondere Teilzeitbeschäftigen und Geringverdienenden zugute.

6.2 Anhand der Altersvorsorge 2020

Neben den drei Erfolgsfaktoren ziehen wir zusätzlich die VOTO-Abstimmungsanalyse zur Altersvorsorge 2020 bei, welche ähnliche Elemente zur vorgeschlagenen Reform des CP beinhaltete. So waren zentrale Eckpfeiler der Vorlage, das Leistungsniveau aller Versicherten zu halten, den Umwandlungssatz zu senken und das Ergebnis der AHV zu verbessern. Der am häufigsten genannte Ablehnungsgrund zur Altersvorsorge 2020 war der Zuschlag von 70 Franken auf die AHV-Renten. Auf einen AHV-Rentenzuschlag verzichtet der Reformvorschlag des CP, wodurch dieses Nein-Motiv wegfällt. Am zweithäufigsten wurde die Erhöhung des Frauenrentenalters auf 65 Jahre angegeben. Im Reformvorschlag wird die Lebensarbeitszeit der Frauen ebenfalls derjenigen der Männer angeglichen. Schliesslich wurde ein zentrales Element der Reform - die Senkung des Umwandlungssatzes - nur sehr geringfügig als Grund für die Ablehnung angegeben. Basierend einzig auf diesen drei Ablehnungsgründen hat der Reformvorschlag bessere Chancen als die Altersvorsorge 2020. Allerdings sind die beiden Reformvorschläge ansonsten nicht identisch, entsprechend eruieren wir drei neue mögliche Ablehnungsgründe: Erstens stellt das Lebensarbeitszeit-Modell einen Systemwechsel dar. Die Schweizer Bevölkerung ist traditionell skeptisch gegenüber grossen Veränderungen – entsprechend gross könnte der Anteil der Personen sein, die den Reformvorschlag allein deswegen ablehnen. 19

Eng verbunden mit dem Systemwechsel ist zweitens die Unsicherheit. Es ist unklar, wie sich die Gesellschaft an die neuen Rahmenbedingungen anpassen wird. So ist denkbar, dass die eigene Ausbildung optimiert wird, um frühe Erwerbsjahre anzueignen und so früher in Rente gehen zu können. Ähnliche Optimierungen sind auch in der Branchenlösung (Variante AHV-3) zu erwarten, indem Personen nicht ihre Wunschtätigkeit ausüben, sondern jene, die zu einem früheren Rentenalter berechtigt. Auch in der zweiten Säule bestehen gewisse Unsicherheiten. So ist unklar, ob die höheren Sparbeiträge tatsächlich das Leistungsniveau garantieren können. Wenn wir unterstellen, dass Personen einen fixen Anteil ihres Einkommens fürs Alter ansparen, würden höhere Sparbeiträge in der zweiten Säule Einzahlungen in die dritte Säule verdrängen. Drittens könnten die höheren Sparbeiträge und der Wegfall des Koordinationsabzuges ein Hindernis darstellen. So führen beide Massnahmen zu einem tieferen Nettolohn beim Versicherten und zu höheren Lohnnebenkosten beim Arbeitgeber. Weil gerade der Verzicht auf den Koordinationsabzug hohe Kosten bei tiefen Einkommen und Teilzeitjobs verursacht, könnte dies zu einem Wegfall eben dieser Berufe führen und so eine höhere Arbeitslosigkeit zur Folge haben. Auf der anderen Seite könnte die flachere Staffelung der Gutschriftenbeiträge und damit die geringere Altersdiskriminierung ein wichtiges Pro-Argument in einer Volksabstimmung sein.

7 Schlussfolgerungen Das heutige Rentensystem mit einem Regelrentenalter geniesst dank seiner Einfachheit eine grosse Akzeptanz. Die Demografie zwingt die Politik jedoch zu Reformen, damit die AHV und das BVG langfristig sicher finanziert bleiben. Reformen, die eine Erhöhung des Rentenalters oder eine Senkung des Umwandlungssatzes beinhalteten, wurden bereits vom Parlament oder anschliessend von der Bevölkerung verworfen. Das Lebensarbeitszeit-Modell bietet eine Alternative zur Diskussion eines höheren Rentenalters. Der Vorteil des Modells ist, dass nicht mehr der Zeitpunkt der Pensionierung fixiert wird, sondern die Dauer des Erwerbslebens. Weil wenige Ausbildungsjahre mit einem tiefen Einkommen und körperlich anspruchsvolleren Tätigkeiten korrelieren, wird so eine soziale Komponente geschaffen, welche Mehrheiten in der Bevölkerung schaffen kann. Die Analyse verschiedener Umsetzungsvarianten hat allerdings gezeigt, dass sich die soziale Komponente nur mit den richtigen Rahmenbedingungen einstellt. 19 Wird das notwendige Einkommen für frühe Erwerbsjahre zu tief angesetzt, so profitiert ein Grossteil der Bevölkerung von einer früheren Pensionierung, was sowohl dem sozialen als auch dem finanziellen Ziel zuwider läuft. Wird es allerdings zu hoch angesetzt, so werden unter Umständen Personen mit einem tiefen Salär nicht berücksichtigt. Angesichts dieser Umsetzungsschwierigkeiten wäre die in der Variante AHV-3 diskutierte Branchenlösung eine Alternative, da dort auf das Festlegen eines Einkommens verzichtet werden könnte. Allerdings dürften auch dort in der Praxis Spannungen resultieren. So zum Beispiel dann, wenn bei zwei ähnlichen Branchen die eine von frühen Erwerbsjahren profitiert und die andere nicht. Ungeachtet dieser Schwierigkeiten ist klar, dass ein reiner Systemwechsel die AHV finanziell nicht nachhaltig sichert. Entsprechend ist es richtig, dass der Reformvorschlag einen entsprechenden Ausgleich vorsieht. Allerdings wäre es aus volkswirtschaftlicher und nachhaltiger Sicht sinnvoller, wenn die Lebensarbeitszeit zu Gunsten der Mehrwertsteuer und Lohnabzüge stärker erhöht würde. Denn Neben den in diesem Gutachten beschriebenen Szenarien und Varianten wurden weitere Optionen geprüft. So wurde das notwendige Einkommen für ein Beitragsjahr variiert (Reformvorschlag CP: 34'128 CHF, Varianten: 482 CHF, 14'220 CHF und 28'440 CHF) und für späte Erwerbsjahre (nach dem 21. Altersjahr) erhöht (aktuell gilt der Beitrag für Nichterwerbstätige von 482 CHF). 19

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höhere Steuern verringern Konsum- und Innovationsbereitschaft und schwächen so die Volkswirtschaft und damit auch die AHV langfristig. Aus diesen Überlegungen und um die AHV auch nach 2045 nachhaltig zu sichern wäre es sinnvoll, den jährlichen Erhöhungsschritt der Lebensarbeitszeit von einem Monat beizubehalten und diesen bestenfalls via Automatismus zu institutionalisieren. Zwar ist mit der Altersvorsorge 2020 auch der jüngste Versuch gescheitert, den Umwandlungssatz zu senken, doch die Abstimmungsanalyse zeigt, dass nicht die Senkung des Umwandlungssatzes der Hauptgrund für die Ablehnung war. Ein wichtiger Grund für die hohe Akzeptanz dieser Senkung dürfte die Absicht gewesen sein, das Leistungsniveau beizubehalten. Auf diesem Erfolgsrezept baut auch der untersuchte Reformvorschlag in der zweiten Säule auf. Die Analyse der verschiedenen Umsetzungsvarianten zeigt aber, dass die Wahl der Staffelung der Gutschriftensätze kritisch ist. Denn ist diese flach wie im Reformvorschlag, kann zwar die Altersdiskriminierung gemindert werden, dafür erhöhen sich die Kosten der Übergangsgeneration und die Länge der Übergangszeit. So ist im Referenzszenario mit Kosten von bis zu 650 Mio. Franken pro Jahr zu rechnen über eine Periode von 45 Jahren. Tiefere Kosten liessen sich mit einer steileren Staffelung oder jahrgangsspezifischen Gutschriftensätzen erreichen. Allerdings könnte gerade das Element der wegfallenden Benachteiligung älterer Versicherten an der Urne ein entscheidendes Argument für die Reform sein. Obschon der BVG-Teil des Reformvorschlags aufgrund der gewählten Ausgleichsmassnahmen überzeugen kann, so bleibt die systemfremde Umverteilung bestehen. Sie wird dank der Senkung des Umwandlungssatzes zwar reduziert, allerdings müsste dieser deutlich stärker gesenkt werden. Mittelfristig ist deswegen eine weitere Reform notwendig. Denkbar wäre ähnlich wie bei der AHV ein Mechanismus, bei dem der Umwandlungssatz anhand der Restlebenserwartung und der erwarteten Anlageerträge automatisch eruiert wird. Zusammengefasst leistet der untersuchte Reformvorschlag insofern einen wertvollen Beitrag, weil er für beide Säulen soziale Komponenten beinhaltet, ohne die finanzielle Nachhaltigkeit entscheidend zu beeinträchtigen.

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Literaturverzeichnis Bonoli, G., Bertozzi, F., Wichmann, S. & Soguel, N., 2007. Anpassung der Rentensysteme in der OECD: Reformmodelle für die Schweiz? (Bundesamt für Sozialversicherungen). Börsch-Supan, A., 2012. Entitlement reforms in Europe: policy mixes in the current pension reform process. Börsch-Supan, A., Bucher-Koenen, T., Kutlu-Koc, V. & Goll, N., 2018. Dangerous flexibility–retirement reforms reconsidered. Economic Policy, Band 33, p. 315–355. DREES, 2019. Les retraités et les retraites. Eichler, M., Bill-Körber, A., Kübler, T. & Zainhofer, F., 2014. Gesamtwirtschaftliche Entwicklungsszenarien bis 2035 sowie Auswirkungen auf Finanzmärkte und Anlagerenditen. Feld, L. P. & Schaltegger, C. A., 2012. Steuerungsmechanismen in der AHV (NZZ Libro). Hülsewig, A. & Hülsewig, O., 2017. Das österreichische Rentensystem im Blickpunkt: Rentenparadies oder eine Belastung für zukünftige Generationen?. ifo Schnelldienst, Band 70, p. 31–39. Jessoula, M., 2016. Le pensioni al nodo dell'equità: dalla Riforma Poletti-Renzi alla Fase 2. la Rivista delle Politiche Sociali, Band 3, p. 4. Natali, D., 2018. Recasting Pensions in Europe: Policy Challenges and Political Strategies to Pass Reforms. Swiss Political Science Review, Band 24, p. 53–59. OECD, 2017. Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators (OECD Publishing). OECD, 2019. OECD Reviews of Pension Systems: Portugal (OECD Publishing). Vermeer, N., Mastrogiacomo, M. & van Soest, A., 2015. Demanding Occupations and the Retirement Age. IZA, Band Discussion Paper No. 9462. Widmer, T. & Häusermann, S., 2018. Stand und Aussichten einer Altersvorsorgepolitik in der Schweiz. Swiss Political Science Review, Band 24, p. 87–97.

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Anhang Sensitivitätsanalyse Daten und Methodik Die Annahmen zur Bestimmung des Finanzhaushaltes der AHV sollen mittels einer Sensitivitätsanalyse auf ihre Robustheit überprüft werden. Kritisch bei der Berechnung des Finanzhaushaltes der AHV ist die Wahl der ökonomischen Parameter und die Bevölkerungsentwicklung. Entsprechend werden für vier Parameter Sensitivitätsanalysen durchgeführt. •

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Erstens rechnet das BSV mit einem jährlichen Wachstum des Lohnindex von 1,8%. Aufgrund der technologischen Entwicklung ist es denkbar, dass diese Annahme zu optimistisch ist. Weil allerdings in den kommenden Jahren mehr Personen pensioniert werden, als neu in den Arbeitsmarkt eintreten, ist es möglich, dass aufgrund des Arbeitskraftmangels die Löhne stärker steigen. 20 Entsprechend untersuchen wir alternative Werte von 1% (reale Lohnstagnation) und 2,5%. Weil der Lohnindex nur Lohnveränderungen bei gleichbleibender Struktur misst, wird zusätzlich ein Strukturfaktor betrachtet. Dieser berücksichtigt, dass Personen beispielsweise aufgrund von Beförderungen oder des technologischen Wandels in besser bezahlte Berufe wechseln. Das BSV setzt diesen Faktor auf 0,3% pro Jahr fest. Wir untersuchen die beiden alternativen Werte 0 und 0,6%. Drittens betrachten wir die Nettozuwanderung und verwenden die beiden Varianten A-062015 (hoher Wanderungssaldo) und A-07-2015 (tiefer Wanderungssaldo) zur Bevölkerungsentwicklung der Schweiz des BFS. Schliesslich unterstellt das BSV, dass die Einnahmen der Mehrwertsteuer im Verhältnis 1 zu 1 der Lohnsumme folgen. Das BAK empfiehlt dem BSV aufgrund von theoretischen Überlegungen die Elastizität bei unter 1 festzusetzen. Empirische Untersuchungen des BAK kommen auf eine Elastizität von 0,85. 21 Eine Erhöhung der Lohnsumme um 1% erhöht die Einnahmen der Mehrwertsteuer entsprechend um 0,85%.

Die untersuchten Parameter sind in Tabelle 3 aufgeführt. Tabelle 3. Hinsichtlich Sensitivität untersuchte Parameter. Parameter Tief Referenz Lohnentwicklung +1,0% +1,8% Strukturfaktor 0% +0,3% Nettozuwanderung 20’000 30’000 MWST-Faktor 0,85 1

Hoch +2,5% +0,6% 40’000

Resultate Die Ergebnisse der Sensitivitätsanalyse für das Referenzszenario AHV-1 sind in Tabelle 4 und Abbildung 4 dargestellt. •

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Lohnentwicklung: Eine veränderte Wachstumsrate des Lohnindex wirkt sich über drei Kanäle auf die Finanzen der AHV aus. Erstens verringern oder erhöhen sich die Lohnbeiträge an die AHV. Zweitens verändern sich die Einnahmen der Mehrwertsteuer um denselben Prozentsatz. Drittens steigen die AHV-Renten stärker oder schwächer an. Dies weil die Renten alle zwei Jahre gemäss der Entwicklung des Mischindex (Mittelwert von Preisindex und Lohnindex) angepasst werden.

Vgl. Bevölkerungsszenario A-00-2015 des BFS. Vgl. Projekt Phoenix Externe Validierung durch BAK Economics AG (2018).

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Entwickeln sich die Löhne parallel zur Inflation, verschlechtert sich das Umlageergebnis im Jahr 2045 um rund 3,5 Mrd. Franken respektive 21%. Steigen sie jedoch stärker, verbessert sich das Umlageergebnis um 4 Mrd. Franken oder 24%. Strukturfaktor: Ein tieferer oder höherer struktureller Lohnfaktor wirkt sich in drei Bereichen auf die Finanzen der AHV aus. Erstens verändern sich die Lohnbeiträge an die AHV. Zweitens verändern sich die Einnahmen der Mehrwertsteuer um denselben Prozentsatz. Drittens werden die AHV-Renten langfristig beeinflusst. Ein höherer Strukturfaktor wirkt sich allerdings nicht via Mischindex auf die Renten aus (dieser bleibt konstant), sondern via höhere individuelle Lohnsumme. Weil Versicherte über das gesamte Erwerbsleben mehr verdienen, beeinflusst dies die AHV-Rente positiv. Dieser Effekt wirkt sich allerdings erst langfristig und nur beschränkt aus, weil einerseits die Lohnsummen älterer Jahrgänge nur minim erhöht werden und andererseits die AHV einen stark umverteilenden Charakter hat und individuelle Lohnerhöhungen keinen proportionalen Einfluss auf die individuelle Rente haben. Analog ist der Einfluss eines tieferen Strukturfaktors auf die Renten. Stagniert der Strukturfaktor, verschlechtert sich das Umlageergebnis im Jahr 2045 um rund 4 Mrd. Franken respektive 24%. Steigt er jedoch doppelt so stark, verbessert sich das Umlageergebnis um etwa 4 Mrd. Franken oder 26%. Nettozuwanderung: Eine höhere Nettozuwanderung führt in einem ersten Schritt zu höheren Einnahmen für die AHV via Lohnbeiträge und Mehrwertsteuer. Verzögert steigen dann in einem zweiten Schritt auch die Ausgaben, weil mehr Personen pensioniert werden. Genau umgekehrt ist der Effekt bei einer tieferen Zuwanderung: Zuerst sinken die Einnahmen und dann später die Ausgaben. Wandern langfristig netto 10'000 Personen pro Jahr mehr ein in die Schweiz, verbessert sich das Umlageergebnis im Jahr 2045 um rund 2,2 Mrd. Franken oder 13%. Fällt die Nettozuwanderung um 10'000 Personen pro Jahr tiefer aus, verschlechtert sich das Umlageergebnis um etwa 2,1 Mrd. Franken oder 13%. MWST-Faktor: Im Referenzszenario AHV-1 und den Berechnungen des BSV zum Finanzhaushalt der AHV folgen die Einnahmen der Mehrwertsteuer im Verhältnis 1 zu 1 der Lohnsumme. Aufgrund von theoretischen Überlegungen und empirischen Erkenntnissen des BAK scheint diese Annahme zu optimistisch. Die Sensitivitätsanalyse zeigt allerdings, dass sich das Umlageergebnis nur geringfügig um etwas mehr als 200 Mio. Franken pro Jahr (-1%) verschlechtert, wenn eine Elastizität von 0,85 statt 1 veranschlagt wird. Tabelle 4. Auswirkungen der Sensitivitätsanalyse auf das Umlageergebnis im Jahr 2045 in Prozent gegenüber dem Referenzszenario AHV-1 für verschiedene Parameter. Parameter Tief Referenz Hoch Lohnentwicklung -21% -16,1 Mrd. CHF +24% Strukturfaktor -24% -16,1 Mrd. CHF +26% Nettozuwanderung -13% -16,1 Mrd. CHF +13% MWST-Faktor -1% -16,1 Mrd. CHF

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Variante AHV-3 Daten und Methodik Für Variante AHV-3 orientieren wir uns zusätzlich an der Branche, in welcher eine Person arbeitet. 22 Die Variante zeigt die finanziellen Auswirkungen auf, wenn frühe Beitragsjahre nur für bestimmte Berufe anrechenbar sind. Dieser Ansatz ist somit vergleichbar mit dem italienischen Modell, welches Frühpensionierungen für beschwerliche Berufe vorsieht, oder der schweizerischen Lösung in der Baubranche mit Rentenalter 60. Für die Berechnung stützen wir uns auf Daten der STATENT zur Branchenstruktur der Schweizer Wirtschaft. Resultate Da alle Erwerbstätige ausserhalb des 2. Sektors keine frühen Beitragsjahre anrechnen können und entsprechend im Vergleich zum Referenzszenario AHV-1 länger arbeiten müssen, verbessert sich das Umlageergebnis – auch im Vergleich mit dem Status Quo. Die Mehrkosten, die aufgrund früherer Pensionierungen im 2. Sektor entstehen, können durch die längere Beitragsdauer für Frauen aufgefangen werden. Das Umlageergebnis liegt im Jahr 2045 bei -14,8 Mrd. Franken. Tabelle 5 stellt zudem ein Teilergebnis für das Jahr 2030 dar. Weil einige Personen im Branchenmodell früher pensioniert werden, müssen die restlichen Personen länger arbeiten, damit die Wirkung auf die Finanzen der AHV neutral ist. Tabelle 5 zeigt diesen Trade-off auf. Die Kosten, die entstehen, wenn sowohl Männer als auch Frauen der betroffenen Gruppe ein frühes Beitragsjahr anrechnen können, sind der Kompensation gegenübergestellt, die die übrigen Personen erbringen müssen. In Variante AHV-3 müssten Personen, die weder das notwendige Einkommen erreichen noch im zweiten Sektor arbeiten, etwa 2,3 Monate länger arbeiten. Heruntergebrochen auf einzelne Branchen fällt die Kompensation aufgrund der geringeren Anzahl betroffener Personen tiefer aus. So müssten beispielsweise Personen, die nicht im sonstigen Baugewerbe tätig sind, einen halben Monat länger arbeiten, wenn Personen im sonstigen Baugewerbe ein frühes Beitragsjahr aufweisen. Tabelle 5. Kosten eines frühen Beitragsjahres für die betroffenen Personen (Männer und Frauen) in Mio. Franken für den 2. Sektor und einzelne Branchen (NOGA-Gruppen) und die notwendige Erhöhung der Lebensarbeitszeit für die übrigen Personen, um die Kosten auszugleichen in Monaten für das Jahr 2030. Wirkung Erhöhung Beitragsdauer übrige Personen Sektor / Branche In Mio. CHF In Monaten Gesamter 2. Sektor 10-12 Nahrungsmittel, Tabak 13-15 Textilien und Bekleidung 16-18 Holzwaren, Papier, Druck 19-20 Mineralöl, Chemie 21 Pharmazeutische Erzeugnisse 22-23 Gummi- und Kunststoffwaren 24-25 Metallerzeugnisse 26 EDV-Geräte und Uhren 27 Elektrische Ausrüstungen 28 Maschinenbau 29-30 Fahrzeugbau 31-33 Sonstiges, Reparatur, Installation 35-39 Energie, Wasser, Abwasser, Abfall 41 Hochbau 42 Tiefbau 43 Sonstiges Baugewerbe

-500 -30 -10 -30 -20 -30 -20 -40 -50 -20 -40 -10 -20 -20 -40 -10 -110

2,3 0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 0,0 0,1 0,1 0,2 0,0 0,5

Denkbar wären auch alternative Varianten, die beispielsweise auf den Einbezug eines Mindesteinkommens für frühe Beitragsjahre gänzlich verzichtet oder eine Arbeitstätigkeit in einer entsprechenden Branche von mindestens zehn Jahren verlangt. Die finanziellen Auswirkungen würden sich in diesen Fällen entsprechend ebenfalls verändern. 22

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Varianten BVG-2 und BVG-3 Daten und Methodik Einerseits steigen die Kosten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber, weil die Sparbeiträge aufgrund des Verzichts auf den Koordinationsabzug ansteigen. Andererseits führt die neue Staffelung zu tieferen Kosten. Netto werden die Kosten allerdings ansteigen. In Variante BVG-2 wird deswegen untersucht, wie die Gutschriftensätze angepasst werden müssten, um diese Kosten zu minimieren, unter der Bedingung, dass die Übergangsgeneration möglichst klein gehalten wird. In Variante BVG-3 werden zusätzlich zu den Grundsätzen der Variante BVG-2 jahrgangsspezifische Gutschriftensätze ermöglicht. Dadurch können die Kosten für Arbeitnehmer und Arbeitgeber ebenfalls reduziert und mittelfristig die Gutschriftensätze in jene des Referenzszenarios überführt werden. BVG-3 versucht somit einerseits die Kosten möglichst gering zu halten und andererseits die Diskriminierung von älteren Arbeitnehmern mit einer flacheren Staffelung der Gutschriftensätze zu mindern. Dies wird erreicht, indem die Gutschriftensätze zu Beginn denjenigen des Status Quo entsprechen und erst langsam an jene des Referenzszenarios angepasst werden. Resultate Tabelle 6 zeigt die eruierten Gutschriftensätze für die beiden Varianten im Vergleich zum Referenzszenario und dem Status Quo. Die angepassten Gutschriftensätze in Variante BVG-2 führen dazu, dass einzig Personen, die kurz vor der Pensionierung stehen und viel verdienen, eine tiefere Rente erhalten werden (siehe Abbildung 6). Um sowohl eine kleine Übergangsgeneration wie in BVG-2 als auch eine flachere Staffelung der Gutschriftensätze wie im Referenzszenario zu erreichen, verfolgen wir in Variante BVG-3 jahrgangsspezifische Gutschriftensätze. Statt dass die Gutschriftensätze sofort neu gestaffelt werden, erfolgt die Anpassung schrittweise. Sind sie zu Beginn noch gleich hoch wie im Status Quo, entsprechen sie erst nach 45 Jahren denjenigen des Referenzszenarios. Tabelle 6. Gutschriftensätze nach Alter im heutigen System, im Referenzszenario BVG-1 und den Varianten BVG-2 und BVG-3. Alter Heute BVG-1 BVG-2 BVG-3 18-19 0% 6% 0% 0%  6% 20-24 0% 7% 0% 0%  7% 25-29 7% 7% 5% 7%  7% 30-34 7% 8% 5% 7%  8% 35-39 10% 8% 7% 10%  8% 40-44 10% 9% 7% 10%  9% 45-49 15% 9% 10% 15%  9% 50-54 15% 10% 10% 15%  10% 55-59 18% 10% 18% 18%  10% 60-64 18% 11% 18% 18%  11% Total 500% 407% 400% 500%  407%

Abbildung 6. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die in Variante BVG-2 neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen.

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Weitere Tabellen und Grafiken Tabelle 7. Das Rentenalter, ob eine Verknüpfung von Rentenalter und Lebenserwartung existiert und ob eine Sonderlösung für körperlich anspruchsvolle Berufe existiert für ausgewählte Länder. Quelle: ETK und OECD. Rentenalter (m/f) Gebunden an Ausnahme für anspruchsvolle Land Heute Jahrgang 1996 Lebenserwartung Berufe Dänemark 65,5 74 Ab 2030 In Diskussion Deutschland 65,67 67 Branchenspezifische Frührente Finnland 65 68 Ab 2030 Frankreich 66,16 67 Frührente bis 2 Jahre Grossbritannien 65 68 Ab 2028 Italien 67 71 Seit 2011 Frührente mit 62 Niederlande 66 71 Ab 2025 In Diskussion Österreich 65 / 60 65 Frührente bis 2 Jahre Portugal 66,5 68 Seit 2015 Schweiz 65 / 64 65 / 64 Rentenalter 60 in Baubranche

Abbildung 7. Stand des AHV-Fonds im nachhaltigen Szenario AHV-2 in Prozent einer Jahresausgabe.

Tabelle 8. Parameter und deren Wirkung im BVG. Parameter Wirkung Mindestumwandlungssatz ↓ Renten ↓ & Umverteilung ↓ Mindestzinssatz ↓ Renten ↓ & Umverteilung ↓ Gutschriftensatz ↑ Renten ↑ & Erwerbslohn ↓ Ansparphase ↑ Renten ↑ & Erwerbslohn ↓ Rentenalter ↑ Renten ↑ & Umverteilung ↓

Abbildung 8. Versicherte nach Alter bei Inkrafttreten und versichertem Lohn, die bei einer schrittweisen Senkung des Umwandlungssatzes über vier Jahre auf 6 Prozent, einem Verzicht auf den Koordinationsabzug und tieferen Gutschriftensätzen gemäss der Botschaft des Bundesrates zur Altersvorsorge 2020 neu eine höhere (grün) und eine tiefere BVG-Altersrente erhalten (rot). Quelle: Eigene Berechnungen.

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Tabelle 9. Finanzhaushalt der AHV im Referenzszenario AHV-1. Beiträge in Mio. Franken zu Preisen von 2019. Stand. Abrechnung 2018. (1) Spielbankenabgabe, Ertrag aus Regress und weitere Erträge.

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Tabelle 10. Finanzhaushalt der AHV im nachhaltigen Szenario AHV-2. Beiträge in Mio. Franken zu Preisen von 2019. Stand. Abrechnung 2018. (1) Spielbankenabgabe, Ertrag aus Regress und weitere Erträge.

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