BDI zur Umsetzung der EULuftqualitätsrichtlinie
Entwürfe zur Änderung von BImSchG und 39. BImSchV
18. Juni 2026
Zusammenfassung
Das Bundesumweltministerium hat am 22. Mai 2026 Entwürfe zur Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinie (EU 2024/2881) in deutsches Recht vorgelegt – den Entwurf für ein Artikelgesetz und den Entwurf für eine Neufassung der 39. BImSchV.
Nach Ansicht des BDI führt die EU-Luftqualitätsrichtlinie und deren Umsetzung zu weiteren Investitionshemmnissen in der deutschen Industrie. Wir bitten die Bundesregierung daher, sich für Folgendes einzusetzen:
▪ Bei der Umsetzung der Richtlinie sollten die Auswirkungen auf die Genehmigungsfähigkeit von Produktionsanlagen so gering wie möglich gehalten werden.
▪ Gegenüber der EU-Kommission und im Rat sollte sich die Bundesregierung für eine zügige Änderung der EU-Luftqualitätsrichtlinie in einem weiteren EU-Omnibus einsetzen mit dem Ziel, die Fristen zur Einhaltung der Grenzwerte an die Realität anzupassen.
▪ Zudem sollte eine zügige „Stop-the-Clock-Regelung“ auf EU-Ebene eingefordert werden, um die Umsetzungsfrist der EU-Luftqualitätsrichtlinie zu verschieben.
Die deutsche Industrie steckt in einer ihrer schwersten Krisen. Der industrielle Kern bröckelt – die seit Beginn des Ukrainekrieges erhöhten Energiepreise, die US-Zölle und der stark gestiegene Wettbewerbsdruck belasten die Industrie stark. Seit 2018 sinkt die Wertschöpfung, Investitionen wandern ins Ausland ab, Stellen werden gestrichen. Wir müssen den Abwärtstrend der Industrieproduktion in Deutschland stoppen.
Gemessen an der dramatischen Lage passiert politisch zu wenig. Die Kosten für Unternehmen sind zu hoch. Alle Entscheidungen müssen jetzt auf Wettbewerbsfähigkeit, Beschäftigung und damit auf Wachstum einzahlen – dies gilt auch für die Umsetzung der EU-Luftqualitätsrichtlinie.
Schon in der Entstehungsphase der EU-Luftqualitätsrichtlinie hat der BDI darauf hingewiesen, dass es der Richtlinie grundsätzlich an einer ausgewogenen Abwägung der Interessen an einem möglichst weitgehenden Gesundheitsschutz mit anderen Zielen der Union mangelt. Ziele der EU wie die Sicherstellung einer bezahlbaren Mobilität, das Schaffen und Erhalten gut bezahlter Arbeitsplätze, der Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft einschließlich branchenübergreifender Wertschöpfungsketten, der Sicherstellung einer ausreichenden Finanzkraft der Kommunen und der Erhalt leistungsfähiger Infrastruktur werden außer Acht gelassen. Auch der bei legislativen Maßnahmen geltende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird nicht ausreichend berücksichtigt. Vielmehr werden einseitig und vorrangig idealisierte Ziele („Null-Schadstoff-Ziel“, „schadstofffreie Umwelt“) allein auf der nur abstrakt untersuchten Umweltseite verfolgt, ohne den Blick auf das Ganze zu richten.
Gleichwohl hat die letzte Bundesregierung der Richtlinie zugestimmt und damit eine weiteres Investitionshemmnis für die deutsche Wirtschaft geschaffen.
Es bedarf eines engagierten Einsatzes durch die Bundesregierung, um hier eine deutliche Verbesserung zu erreichen.
1. Auswirkungen auf die Genehmigungsfähigkeit von Produktionsanlagen minimieren –Änderungen der TA Luft erforderlich................................................................................................
1.1 Schutzgutbezogene Beurteilungspunkte (Nummer 2.2 TA Luft) 4
1.2 Übergangsvorschriften für Genehmigungsverfahren erforderlich (Nummer 4.2.1 TA Luft) 5
1.3 Eindeutige Festlegung der Immissionswerte in Tabellenform (Nummer 4.2.1 und 4.2.2 TA Luft) 5
1.4 Anhebung der prozentualen Bagatellschwellenwerte oder Regelung einer absoluten Höhe der Bagatellschwelle (Nummer 4.2.2 TA
1.6 Keine weitere Absenkung der Bagatellmassenströme (Nummer 4.6.1.1 TA Luft)
1.7 Mehr Flexibilität
2. Anmerkungen zum BImSchG
2.1
2.2 „Bestmögliche Luftqualität“ unter Verhältnismäßigkeit stellen (§ 50 BImSchG und § 1 Absatz 6 Nummer 7 BauGB) 10
2.3 Aufnahme der Definition der betroffenen Öffentlichkeit (§ 1 der 39.BImSchV) ............................ 11
2.4 Festlegung von Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition konkretisieren (§ 3 der 39.BImSchV) 11
2.5 Modellierungen und zusätzliche Messanforderungen (§§ 5 und 6 der 39. BImSchV) 12
2.6 § 9 Abs. 4 der 39. BImSchV 12
2.7 Aufstellung Luftreinhaltefahrpläne erfordert ausreichend Personal (§§ 15, 16 der 39. BImSchV)12
3. Initiative der Bundesregierung für eine Überprüfung der EU-Luftqualitätsrichtlinie erforderlich.........................................................................................................................................
3.1 Null-Schadstoff-Ziel
3.2 Frist für die Einhaltung der Grenzwerte ........................................................................................
3.3
3.4 Transformationsprojekte besonders bei der Aufstellung von Luftreinhalteplänen und Luftreinhaltefahrplänen berücksichtigen
3.5 Aufnahme des Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
3.6 Privilegierung von Rekultivierung bzw. Wiedernutzbarmachung
3.7
1. Auswirkungen auf die Genehmigungsfähigkeit von Produktionsanlagen minimieren – Änderungen der TA Luft erforderlich
Die Bundesregierung sollte keinen Kabinettsbeschluss über die Umsetzungsgesetzgebung und Verordnung fassen, bevor nicht auch eine TA Luft-Novelle vorgelegt wird.
Luftqualitätsgrenzwerte haben einen direkten Einfluss auf die Genehmigungsfähigkeit von Produktionsanlagen soweit sie Luftschadstoffe emittieren, die auch unter das Regelungsregime der EU-Luftqualitätsrichtlinie fallen. Diese Auswirkungen der Neufassung der 39. BImSchV und des BImSchG sind nicht auf den ersten Blick erkennbar, aber erheblich.
Die Genehmigungsfähigkeit von Produktionsanlagen wird im Bereich der Luftreinhaltung im Wesentlichen durch die „Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft – TA Luft” bestimmt. Das betrifft sowohl Anlagen mit einem immissionsschutzrechtlichen Zulassungserfordernis (sog. “genehmigungsbedürftige Anlagen”) als auch Anlagen mit anderen fachrechtlichen Zulassungserfordernissen (sog. „nicht genehmigungsbedürftige Anlagen“).
Es ist daher notwendig, dass die Bunderegierung zeitgleich zu den gesetzlichen Umsetzungsakten eine Novelle der TA Luft vorlegt, um die Auswirkungen der Grenzwertabsenkungen durch die EU-Luftqualitätsrichtlinie auf die Genehmigung von Produktionsanlagen zu minimieren.
Insbesondere werden Änderungen im Kapitel 4 der TA Luft notwendig sein. Da dieses Kapitel nicht europarechtlich vorgegeben ist, sondern den Schutzanspruch des BImSchG konkretisiert, hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum, hier Regelungen zu treffen.
Der BDI sieht es weiterhin als notwendig an, weitere Punkte in der TA Luft 2021 zu ändern, da sie sich in der Anwendungspraxis als rechtlich und fachlich problematisch im Hinblick auf die Anlagenzulassung herausgestellt haben.
In der TA-Luft sollte Folgendes geändert bzw. beibehalten werden, wenn es nicht zeitnah zu einer Korrektur der EU-Luftqualitätsrichtlinie kommt:
1.1 Schutzgutbezogene Beurteilungspunkte (Nummer 2.2 TA Luft)
In der Nummer 2.2 Absatz 4 TA Luft sollte klargestellt werden, dass das Anlagengelände in einem weiteren Sinne nicht beurteilungsrelevant nach TA Luft ist. Damit würde auch eine Anpassung an Anlage 4 A. Nr. 2 der 39. BImSchV erfolgen, der sinngemäß ebenfalls diese Beurteilungskriterien vorgibt.
Dazu schlagen wir vor Nummer 2.2 Absatz 4 TA Luft wie folgt zu ändern:
„Beurteilungspunkte sind diejenigen Punkte in der Umgebung der Anlage außerhalb der Anlagengrenze, für die eine rechnerische Ermittlung der Zusatzbelastung oder Gesamtzusatzbelastung (Immissionsprognose) vorgenommen wird. Darüber hinaus sollte für schutzgutbezogene Grenzwerte (z. B. Schutz der menschlichen Gesundheit) die Beurteilung maßgeblich für die Aufpunkte erfolgen, an denen sich Menschen dauerhaft und nicht nur vorübergehend aufhalten (z. B. Wohngebiete).
Anlage 4 A. Nr. 2 der 39. Verordnung zum Bundes-Immissionsschutzgesetz findet sinngemäß Anwendung “
Bei der rechnerischen Bestimmung der Zusatzbelastung oder Gesamtzusatzbelastung (Immissionsprognose) wird insbesondere bei vielen zu berücksichtigenden Staubnebenquellen anlagennah häufig die Irrelevanzschwelle für PM10 und PM2,5 überschritten. Dies ist überwiegend den vielen konservativen Annahmen in der Prognose geschuldet (z. B. kein Ansatz der Abgasfahnenüberhöhung, Vollausschöpfung der Grenzwerte, Volllast und ganzjähriger Betrieb). Ergebnisse von Immissionsmessungen im Umfeld solcher Anlagen bestätigen die häufig sehr starke Diskrepanz zwischen Prognose und Praxis. Häufig ist dieser Effekt in oft quellfern liegenden Wohngebieten deutlich abgeschwächt. Entsprechend sollten schutzgutbezogene Grenzwerte auch maßgeblich dort beurteilt werden, wo sich die Schutzgüter befinden. Innerhalb der Anlagengrenzen oder innerhalb der Grenzen von Industrieparks ergeben sich andere Beurteilungswerte, wie beispielsweise die Arbeitsplatzgrenzwerte.
1.2 Übergangsvorschriften für Genehmigungsverfahren erforderlich (Nummer 4.2.1 TA Luft)
Es sollten Übergangsvorschriften für Genehmigungsverfahren geschaffen werden:
▪ In der Übergangszeit zwischen dem 1. Januar 2027 und dem 31. Dezember 2029 dürfen für die Anlagenzulassung keine schärferen Immissions-Grenzwerte als die derzeit gültigen Werte Anwendung finden. Ansonsten würden Anlageninvestitionen in den nächsten drei Jahren noch einmal zusätzlich erheblich erschwert werden.
Da das Artikelgesetz und die 39. BImSchV zum 1. Januar 2027 in Kraft treten, die Grenzwerte der EU-Luftqualitätsrichtlinie aber erst zum 1. Januar 2030, entsteht eine Übergangszeit von drei Jahren. Hier muss aus Gründen der Rechts- und Investitionssicherheit eine eindeutige Regelung zugunsten der betroffenen Vorhabenträger getroffen werden.
Wir schlagen daher vor, dass die bisher gültigen Immissionswerte der Tabelle 1 von Nummer 4.2 der TA Luft für alle Genehmigungsanträge nach dem BImSchG weiterhin Anwendung finden, deren Antragsunterlagen zwischen dem 1. Januar 2027 und dem 31.Dezember 2029 vollständig im Sinne von § 7 der 9. BImSchV vorliegen.
Entsprechend muss dies für alle sonstigen Verfahren gelten, in denen die TA Luft mittelbar als Erkenntnisquelle herangezogen wird. Dies betrifft zum Beispiel die Planfeststellung von Flughäfen.
▪
Zudem muss für Gebiete, in denen nach dem 1. Januar 2030 die Verlängerung der Frist für das Erreichen der Grenzwerte oder Ausnahme nach Artikel 18 der EU-Luftqualitätsrichtlinie gewährt werden (siehe §§ 13, 14 und 15 des Entwurfs der 39. BImSchV), eine gleichlautende Übergangsvorschrift geschaffen werden.
1 3 Eindeutige Festlegung der Immissionswerte in Tabellenform (Nummer 4.2.1 und 4.2.2 TA Luft)
Nummer 4.2.1 Absatz 2 sollte gestrichen werden. Vielmehr sollten die Stoffe und Grenzwerte der 39. BImSchV, die ab 1. Januar 2030 gelten, zur besseren Lesbarkeit auch ausdrücklich in die TA Luft aufgenommen werden.
Nach Nummer 4.2.1 Absatz 2 gelten die in der EU-Luftqualitätsrichtlinie geregelten Grenzwerte automatisch als Immissionswerte der TA Luft. Werden die Grenzwerte der EU-Luftqualitätsrichtlinie geändert oder kommen Grenzwerte für neue Stoffe hinzu – wie dies mit Änderung der EU-Luftqualitätsrichtlinie 2024 erfolgt ist – gelten auch diese neuen und deutlich verschärften Grenzwerte der Richtlinie automatisch als Immissionswerte der TA Luft. Dieser Automatismus sollte abgeschafft und die Immissionswerte ausdrücklich bestimmt werden.
1 4 Anhebung der prozentualen Bagatellschwellenwerte oder Regelung einer absoluten Höhe der Bagatellschwelle (Nummer 4.2.2 TA Luft)
▪ Der Bagatellschwellenwert von drei Prozent des Immissions-Jahreswertes (Nummer 4.2.2 a TA Luft) sollte auf sechs Prozent angepasst werden. Damit kann die erhebliche Absenkung der Immissionswerte, die zum Teil halbiert worden sind, zumindest ansatzweise ausgeglichen werden. Denn nach Nummer 4.2.1 Absatz 2 gelten die in der EU-Luftqualitätsrichtlinie geregelten und deutlich abgesenkten Grenzwerte automatisch als Immissionswerte der TA Luft.
Die Irrelevanzschwellen geben eine fachliche Einschätzung wieder, ab welchen Immissionsbeitrag eine Anlage nicht mehr kausal zu einer Immissionsbelastung beiträgt. Diesbezüglich ist ein wesentlicher Faktor, ab welcher Schwelle überhaupt eine messtechnisch wahrnehmbare Verschlechterung und Umweltauswirkung gegeben ist.
Eine Absenkung der Irrelevanzschwellen als gleichbleibender Prozentwert der zugehörigen Immissionswerte würde den Spielraum für industrielle Anlagen deutlich einschränken. Die aktuellen Werte für die irrelevante Zusatzbelastung (z. B. 0,75 µg/m³ für PM2,5) sind bereits außerordentlich niedrig und liegen im Bereich der messtechnischen Bestimmungsgrenze. Eine weitere Absenkung ist in der Praxis messtechnisch nicht bestimmbar. Bei der rechnerischen Prognose der Zusatzbelastung oder Gesamtzusatzbelastung würden derart niedrige Irrelevanzschwellen in der Regel überschritten sein und dementsprechend die Ermittlung der Vorbelastung erfordern. Anlagen, deren immissionsseitige Auswirkung in den letzten 25 Jahren als irrelevant beurteilt wurde, könnten plötzlich als relevant (und damit potenziell umweltgefährdend) beurteilt werden. Genehmigungsverfahren werden dadurch unnötig verlängert und verkompliziert.
Sollte das Irrelevanzkriterium der TA Luft (aktuell 3 % vom Immissionswert) nicht erheblich angehoben werden, würde die Absenkung der Immissionsgrenzwerte dafür sorgen, dass Schadstoffe, die vorher in der Irrelevanz lagen, plötzlich nicht mehr irrelevant sind und somit im Genehmigungsverfahren (z. B. bei einer Änderungsgenehmigung einer bestehenden Anlage) in der Gesamtbelastung betrachtet werden müssen. Dies würde zu einer Ermittlung der Vorbelastung führen, die u. U. angesichts der neuen sehr niedrigen Grenzwerte schon ausgereizt sein wird, sodass es somit keinen Spielraum für neue / veränderte Emittenten gibt. Dies wäre ein erhebliches Investitionshindernis für die Produktionsanlagen.
Diese Auswirkungen lassen sich exemplarisch am Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid verdeutlichen. Bei einem Immissionswert von bislang 40 µg/m³ beträgt die Irrelevanzschwelle 1,2 µg/m³. Wird der Immissionswert auf 20 µg/m³ abgesenkt, reduziert sich die Irrelevanzschwelle auf lediglich 0,6 µg/m³. Die Schwelle halbiert sich somit, obwohl sich die tatsächliche Relevanz des Zusatzbeitrags nicht verändert hat.
Die Folge wäre eine erhebliche Ausweitung des Prüfungsumfangs in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungs- und Änderungsgenehmigungsverfahren. Zahlreiche Vorhaben, deren
Zusatzbelastung bislang als irrelevant einzustufen war, würden künftig einer vertieften Prüfung unterliegen. Dies stellt eine faktische Verschärfung des Genehmigungsrechts dar, die weder durch eine Änderung der Anforderungen an Anlagen noch durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse begründet ist, sondern allein auf einer rechnerischen Folge abgesenkter Immissionswerte beruht.
Diese Forderung können wir durch ein Beispiel aus der betrieblichen Praxis belegen: Für eine Vielzahl von Baustelleneinrichtungsflächen, Zwischenlager und Logistikstandorte, die für die Durchführung von Bau- und Infrastrukturprojekten erforderlich sind, werden im Rahmen immissionsschutz-rechtlicher Genehmigungsverfahren regelmäßig standortspezifische Staubgutachten nach TA Luft erstellt. Da beim Umschlag, der Lagerung und dem Transport von Schüttgütern Staubemissionen entstehen können, ist die Beurteilung der Immissionssituation ein wesentlicher Bestandteil dieser Verfahren. Die Auswertung entsprechender Gutachten zeigt, dass bereits unter den derzeit geltenden Immissionsgrenzwerten und den daraus abgeleiteten Irrelevanzschwellen eine Irrelevanz häufig nur standortabhängig und in Abhängigkeit von der Lage der maßgeblichen Immissionsorte erreicht werden kann. In vielen Fällen wird die Irrelevanz erst ab einem Abstand von mehr als 50 Metern zur Anlage eingehalten.
Wird die Irrelevanzschwelle auch künftig als drei Prozent des jeweiligen Immissionsgrenzwertes definiert und werden gleichzeitig die Immissionsgrenzwerte abgesenkt, führt dies faktisch zu einer deutlichen Verschärfung der Irrelevanzregelung. Für zahlreiche Baustelleneinrichtungsflächen, Zwischenlager und Logistikstandorte wäre dann zu erwarten, dass die Irrelevanz an keinem oder nur noch an sehr wenigen Beurteilungspunkten nachgewiesen werden kann. Dies hätte zur Folge, dass regelmäßig die Hintergrundkonzentration in die Berechnung der Gesamtbelastung einbezogen werden müsste. Da die Hintergrundbelastung insbesondere bei PM2,5 in vielen Regionen bereits heute in der Größenordnung der künftig geltenden Immissionsgrenzwerte liegt, könnte die Genehmigungsfähigkeit solcher Anlagen künftig nur noch im Einzelfall und mit erheblichem zusätzlichem baulichem Aufwand nachgewiesen werden. Dies würde Genehmigungsverfahren verlängern, zusätzliche Kosten verursachen und die Bereitstellung dringend benötigter Baustellen- und Logistikinfrastruktur für Bau- und Infrastrukturprojekte erschweren. Für bestehende Anlagen wären aufgrund der dynamischen Betreiberpflichten im Immissionsschutzrecht Nutzungseinschränkungen oder kostenintensive Nachrüstungen zu erwarten.
▪ Als alternatives Regelungskonzept könnte von dem prozentualen Zahlenwert Abstand genommen werden und stattdessen ein konkreter Zahlenwert in die Tabelle 1 eingeführt werden.
Für Schadstoffe, für die keine Immissionswerte in der TA Luft festgelegt sind, werden in der fachgutachterlichen Praxis häufig analog die 3-Prozent- oder 5-Prozent-Irrelevanzschwelle angewendet. Da diese Schutzstandards (z. B. von der LAI) von der Luftqualitäts-Richtlinie nicht tangiert sind, sollte diese Vorgehensweise unverändert beibehalten werden können.
Insbesondere gilt dieser Sachverhalt auch für die nur in der 39. Bundes-Immissionsschutzverordnung und nicht in der TA Luft festgelegten (und durch die EU-Luftqualitätsrichtlinie) nicht veränderten immissionsseitigen Grenzwerte für As, Cd, Ni und Benzo(a)pyren.
In Tabelle 1 könnte bei diesem Regelungskonzept daher eine Spalte ergänzt werden „Irrelevante Gesamtzusatzbelastung“ mit folgenden Werten:
Benzol: 0,15 µg/m³
Blei (…): 0,015 µg/m³
Partikel (PM10): 1,2 µg/m ³
Partikel (PM2,5): 0,75 µg/m³
Schwefeldioxid: 1,5 µg/m³
Stickstoffdioxid: 1,2 µg/m³
Tetrachlorethen: 0,3 µg/m³
Zudem ist diese Anhebung von wesentlicher Bedeutung im Zusammenhang mit den S-Werten bei der Schornsteinhöhe
1.5 Festlegungen bezüglich der Einhaltung von Kurzzeitwerten sinnvoll treffen
Für Tabelle 1 sollten analog zur heutigen Fußnote sinnvolle und wissenschaftlich begründete Werte für die Jahreswerte an PM10 und PM2,5 ergänzt werden, bei deren Unterschreitung von einer Einhaltung der Tagesgrenzwerte auszugehen ist. Eine solche Festlegung kann die Bewertung im Genehmigungsverfahren in vielen Fällen deutlich beschleunigen.
1 6 Keine weitere Absenkung der Bagatellmassenströme (Nummer 4.6.1.1 TA Luft)
Die Bagatellmassenströme der Tabelle 7 (Nummer 4.6.1.1 TA Luft) sollten nicht weiter abgesenkt werden.
Diese Massenströme, die eingeführt wurden, um die Bestimmung von Immissionskenngrößen im Genehmigungsverfahren zu vermeiden, sind schon durch die letzte Novellierung der TA Luft zum Teil sehr erheblich abgesenkt worden. Eine weitere Absenkung würde zu noch mehr kostspieligen und zeitraubenden Immissionsmessungen und Immissionsgutachten in den Genehmigungsverfahren für Industrieanlagen führen.
1.7 Mehr Flexibilität bei der Schornsteinhöhe (Nummer 5.5.2.1 TA Luft)
Die Höhenbestimmung sollte mehr Flexibilität erhalten. So sollte die nach Nummer 5.5.2.1 um maximal zehn Prozent zulässige Überschreitung der tatsächlichen Bauhöhe zur erforderlichen Bauhöhe auch eine Unterschreitung von zehn Prozent zulassen, sofern die Immissionswerte eingehalten werden können.
1.8 Keine Absenkung der S-Werte (Nummer 5.5.2.2 und Anhang 6 TA Luft)
Die sog. S-Werte, die bei der Berechnung der Schornsteinhöhe nach Nummer 5.5 TA Luft Verwendung finden (siehe Nummer 5.5.2.2 und Anhang 6 TA Luft), sollten nicht abgesenkt werden.
Eine europarechtliche Notwendigkeit zur Absenkung der S-Werte aufgrund der EU-Luftqualitätsrichtlinie liegt nicht vor. Die S-Werte dienen allein der Vorsorge und sind dementsprechend in der TA Luft unter einer anderen Nummer festgesetzt, als die unter Nummer 4 geregelten Immissionswerte. Eine Absenkung der S-Werte dient nicht dem aktiven Schutz der menschlichen Gesundheit.
Die S-Werte sollten generell nicht ohne eine sehr genaue wirtschaftliche Folgenabschätzung und fundierte Bewertung der tatsächlichen Umweltrelevanz geändert werden. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, als dass die S-Werte nur im ersten Schritt die sogenannte emissionsbedingte Bauhöhe bestimmen, die sich aufgrund der umliegenden Gebäude- und Bewuchsstruktur jedoch noch erheblich ändern kann (gebäudebedingte Bauhöhe zur Sicherstellung einer freien ungestörten Abströmung). Eine hö-
here emissionsbedingte Bauhöhe (z. B. aufgrund eines niedrigeren S-Wertes) führt aufgrund der Vorgaben der Nr. 5.5 TA Luft daher nicht unbedingt zu einer tatsächlich höheren finalen Bauhöhe.
Das durch die TA Luft 2021 geänderte Regelungsregime der Schornsteinhöhenberechnung hat diesbezüglich zu einem gänzlich neuen Beurteilungsregime gegenüber der TA Luft 2002 und noch ungelösten Einführungsproblemen geführt. Dies zeigt sich allein daran, dass zukünftig ein Merkblatt Schornsteinhöhenberechnung, eine VDI-Richtlinie 3783, Blatt 13.1 (in Vorbereitung) sowie die Expertenempfehlung VDI-EE 3781-5 zur Durchführung einer TA Luft-konformen Schornsteinhöhenberechnung heranzuziehen sind. Insbesondere für kleine Quellen werden in der Regel deutlich höhere Schornsteine als nach der TA Luft 2002 berechnet, dies aber nicht vor dem Hintergrund der Quellstärke, sondern aufgrund der nun stets heranzuziehenden VDI-Richtlinie 3781, Blatt 4 zur Berechnung der erforderlichen Bauhöhe zur Sicherstellung einer freien ungestörten Abströmung (gebäudebedingte Bauhöhe).
Diese ursprünglich für Kleinfeuerungsanlagen entwickelte Richtlinie und deren Anforderungen wurden mit der TA Luft 2021 ohne Ausnahmen auf sämtliche Quellen auch innerhalb großflächiger Industrieanlagen übertragen und führen dort oftmals zu unverhältnismäßig hohen berechneten Schornsteinen aufgrund der Umgebungsbebauung (Fabriken, Lagerhallen, Kühlturme von großer Höhe etc.). Gerade bei kleineren Investitionen (z. B. Bau einer neuen Lagerhalle mit Abluftentstaubung) können Kosten für hohe Schornsteine die Wirtschaftlichkeit der Investition ganz erheblich beeinträchtigen. Ab einer gewissen Höhe über Dach müssen Aspekte der Statik berücksichtigt werden (tiefere Fundamente, leistungsstärkere Gebläse etc.), welche die Kosten enorm in die Höhe treiben, ohne dass unter Umständen überhaupt irgendeine Umweltrelevanz außerhalb des Anlagengeländes gegeben ist. Daher ist es von großer praktischer Bedeutung, dass Schornsteine nicht übermäßig hoch berechnet werden.
Im Merkblatt Schornsteinhöhenberechnung sowie in der VDI-Expertenempfehlung EE 3781-5 sind deshalb Ausnahmen in Abhängigkeit von der Quellstärke Q (sogenanntes Q/S-Verhältnis) definiert. Insbesondere für ein Q/S-Verhältnis < 1,0 können Ausnahmen (in Form niedrigerer Schornsteine) in Anspruch genommen werden. Für eine reine Staubquelle (Grenzwert 10 mg/m³ und S-Wert 0,08 mg/m³) ist das somit bei einem Volumenstrom von < 8.000 m³/h i. N. der Fall. Würden die S-Werte weiter abgesenkt, könnten die Ausnahmen für noch weniger Quellen als bisher in Anspruch genommen werden. Die bereits heute schon sehr komplexe und aufwändige Schornsteinhöhenberechnung würde dadurch noch aufwändiger bei zusätzlich steigenden Kosten für höhere Schornsteine.
Eine Absenkung der S-Werte würde, dort wo sie maßgeblich sind, zu mehr Einzelfallbetrachtungen führen, die auch bei wirtschaftlicher Unverhältnismäßigkeit möglich sind. Dies führt zu zusätzlichen Prüfungen und längeren Verfahren.
1.9 S-Wert für Gesamtkohlenstoff streichen (Anhang 6 TA Luft)
Der S-Wert für Gesamtkohlenstoff sollte in der Tabelle der S-Werte in Anhang 6 der TA Luft gestrichen werden.
Da für Gesamtkohlenstoff als Summenparameter im Grunde keine konkrete schädliche Umwelteinwirkung ableitbar ist, sondern nur für die entsprechend geregelten Teilmengen (TA Luft Nr. 5.2.5 Klasse I und II sowie für die Stoffe der TA Luft Nr. 5.2.7.1.1 Klasse I, II und III), sollte daher auf einen S-Wert für Gesamtkohlenstoff verzichtet werden. Dies sollte auch vor dem Hintergrund erfolgen, dass immissionsseitig für Gesamtkohlenstoff keine Regelungen in der TA Luft oder der 39. BImSchV getroffen werden.
1.10 S-Wert für Nickelverbindungen anpassen (Anhang 6 TA Luft)
Der S-Wert für Nickel und seine Verbindungen sollte den stoffbezogenen Risiken angepasst werden, wie es bei den Emissionsgrenzwerten üblich ist.
Derzeit wird bei den S-Werten nicht zwischen stoffbezogenen Risiken z. B. für Nickelverbindungen unterschieden, wodurch ein Betrieb mit einem niedrigen (also quantitativ hohen) Grenzwert für eine als „schädlich" eingestufte (Nickel-)Verbindung einen höheren Schornstein benötigen würde als ein Betrieb mit einem strengen (=quantitativ niedrigem) Grenzwert für eine krebserregende (Nickel-)Verbindung.
2. Anmerkungen zum BImSchG und zum Entwurf der 39. BImSchV
2.1 Klarstellung zu Verursacherbeiträgen (§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG)
Es bedarf einer Klarstellung zumindest in der Begründung zu § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG, dass die in der Immissionsprognose ermittelte Irrelevanz von Vorhaben auch bei einem Teil-Eintrag in ein Luftreinhaltegebiet (mit einem Luftreinhalteplan oder einem Aktionsplan) gilt und weitergehende Anforderungen (z. B. Minderungsmaßnahmen) bei diesem Vorhaben nicht erforderlich sind.
Nach § 47 Abs. 4 Satz 1 sind die Maßnahmen „entsprechend des Verursacheranteils“ gegen die Emittenten zu richten. Der Gesetzgeber verfügt über einen Spielraum, wie der Verursacheranteil gerade bei Bagatelleinträgen in das Plangebiet zu bewerten ist.
Der Bezug auf den Verursacheranteil und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist bereits heute geltendes Recht. Allerdings fehlen dem Gesetz hinreichende Vorgaben zur methodischen Ermittlung und Abgrenzung von Verursacherbeiträgen. Dies ist insbesondere bei komplexen Belastungssituationen mit überlagernden Verkehrs-, Hintergrund- und Industriebeiträgen problematisch. Es bedarf hier klarer Anforderungen an Quellendifferenzierung, Nachweisführung und methodischer Transparenz.
Viele Vorhaben werden in einem Gebiet emittieren, das ein Plangebiet für einen Luftreinhalteplan, einen Luftreinhaltefahrplan oder einen Aktionsplan umfasst. Es ist insofern wichtig, dass die Irrelevanz der Zusatzbelastung, die in einem Genehmigungsverfahren festgestellt wird (siehe oben 1.3), auch bei der Planaufstellung oder Planfortschreibung berücksichtigt wird. In einem solchen Plan sollten daher nur Emittenten betrachtet werden, die größer 30 Prozent zu der Gesamtbelastung beitragen. Damit können auch aufwendige Minderungsmaßnahmen auf die wirklich bedeutsamen Emittenten konzentriert werden.
2.2 „Bestmögliche Luftqualität“ unter Verhältnismäßigkeit stellen (§ 50 BImSchG und § 1 Absatz 6 Nummer 7 BauGB)
Mit den Änderungen des § 50 BImSchG sowie des § 1 Absatz 6 Nummer 7 BauGB wird die „Erhaltung der bestmöglichen Luftqualität“ ausdrücklich als Belang in Fachplanung und Bauleitplanung verankert. Durch die ausdrückliche Integration dieser Forderungen insbesondere in das deutsche Bauplanungsrecht erhält diese Zielsetzung jedoch zusätzliche praktische und gerichtliche Steuerungswirkung. Der BDI befürchtet, dass dies künftig erhebliche Auswirkungen auf Raumordnungs-, Bauleitplanungs- und Genehmigungsverfahren haben kann und zu zusätzlichen Konflikten bei industriellen Standorten und/ oder bei Rohstoffgewinnungsvorhaben führen kann
Aus Sicht des BDI bedarf es daher einer klaren gesetzlichen Einordnung, dass die Berücksichtigung der „bestmöglichen Luftqualität“ im Rahmen der planerischen Abwägung verhältnismäßig zu erfolgen hat und andere öffentliche Belange, insbesondere Rohstoffsicherung und industrielle Standorte und Transformation angemessen zu berücksichtigen sind.
2.3 Aufnahme der Definition der betroffenen Öffentlichkeit (§ 1 der 39.BImSchV)
In § 1 der 39. BImSchV fehlt bisher die Definition des Begriffes „betroffene Öffentlichkeit“ aus Artikel 4 der EU-Luftqualitätsrichtlinie. Dies sollte noch zur Klarstellung und Erhöhung der Rechtssicherheit ergänzt werden.
2.4 Festlegung von Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition konkretisieren (§ 3 der 39.BImSchV)
Im Hinblick auf die Festlegung von Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition schlagen wir vor, dass hierbei vorrangig NUTS-1-Regionen gewählt werden sollten. Eine Orientierung an der NUTS1-Ebene würde dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz besser Rechnung tragen.
Wir schlagen vor in § 3 der 39. BImSchV folgenden Satz 2 zu ergänzen:
„Gebietseinheiten für die durchschnittliche Exposition sollten vorrangig auf der Ebene einer NUTS-1Region gemäß der Verordnung (EG) Nr.1059/2003 festgelegt werden.“
Die Luftqualitätsgrenzwerte selbst würden durch diese Änderung nicht abgeschwächt oder verändert. Grenzwerte für Schadstoffe wie PM₂,₅ oder NO₂ gelten unabhängig von der Größe der Gebietseinheit und müssen weiterhin an den maßgeblichen Messorten eingehalten werden. Die Wahl der Gebietsebene hat daher keinen Einfluss auf den rechtlich verbindlichen Schutzstandard der Bevölkerung.
Anders verhält es sich bei den Verpflichtungen zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition. Der hierfür maßgebliche Indikator für die durchschnittliche Exposition (AEI) wird für die jeweilige Gebietseinheit berechnet. Je kleiner die Gebietseinheit abgegrenzt wird, desto stärker wirken sich lokale Belastungsschwerpunkte auf den AEI aus. Die Festlegung von Gebietseinheiten auf NUTS-2-Ebene kann daher zu strengeren faktischen Reduktionsanforderungen führen, weil Belastungsschwerpunkte nicht durch geringer belastete Regionen innerhalb einer größeren Gebietseinheit ausgeglichen werden.
Die von uns vorgeschlagene Präferenz der NUTS-1-Ebene würde demgegenüber eine ausgewogenere Betrachtung der Bevölkerungsexposition ermöglichen. Regionale Belastungsschwerpunkte würden weiterhin über die bestehenden Grenzwertregelungen, die Messnetze sowie die Luftreinhalteplanung erfasst und adressiert. Gleichzeitig würde vermieden, dass die Expositionsreduktionsverpflichtungen durch eine kleinteilige Gebietsabgrenzung faktisch verschärft werden, obwohl die Richtlinie eine solche Verschärfung nicht zwingend verlangt.
Hinzu kommt, dass eine Festlegung auf NUTS-1-Ebene den Verwaltungsaufwand deutlich reduzieren würde. Die Anzahl der Gebietseinheiten, die erforderlichen AEI-Berechnungen, der Berichts- und Dokumentationspflichten sowie der darauf aufbauenden planerischen Maßnahmen würde erheblich geringer ausfallen. Dies würde die Verwaltung entlasten, ohne den unionsrechtlich vorgegebenen Gesundheitsschutz oder die Einhaltung der Luftqualitätsgrenzwerte zu beeinträchtigen.
2.5 Modellierungen und zusätzliche Messanforderungen (§§ 5 und 6 der 39. BImSchV)
In den §§ 5 und 6 der 39. BImSchV sollten konkrete Anforderungen an Validierung, Unsicherheitsbetrachtung und Plausibilisierung von Modellierungsanwendungen festgelegt werden
Die vorgesehenen Regelungen erweitern die Bedeutung von Modellierungsanwendungen erheblich. Der Entwurf enthält bislang keine hinreichend konkreten Anforderungen an Validierung, Unsicherheitsbetrachtung und Plausibilisierung von Modellierungsanwendungen. Dadurch entstehen erhebliche Rechtsunsicherheiten sowie zusätzliche Belastungsrisiken für industrielle Standorte. In der Regel führen die Modellierungen durch die anzunehmenden durchgehend konservativen Eingangsparameter zu Überschätzungen.
Modellierte Überschreitungen können künftig zusätzliche Messungen, zusätzliche Messstellen sowie weitere regulatorische Maßnahmen auslösen. Modellierungen sind notwendige Instrumente der Luftqualitätsbewertung, unterliegen jedoch erheblichen methodischen und parameterbezogenen Unsicherheiten. Dies gilt insbesondere bei komplexen Emissionssituationen mit diffusen Staubquellen, Verkehrsüberlagerungen, Hintergrundbelastungen und sekundären Aerosolen.
Aus Sicht des BDI müssen Modellierungen transparent, nachvollziehbar und methodisch belastbar ausgestaltet werden. Regionale Hintergrundbelastungen und Ferntransporte sind angemessen zu berücksichtigen. Industrielle Einzelquellen dürfen nicht überschätzt werden.
2.6 § 9 Abs. 4 der 39. BImSchV
§ 9 Abs. 4 der 39. BImSchV sollte ersatzlos gestrichen werden.
§ 9 Abs. 4 der 39. BImSchV soll nach der Begründung des Entwurfs Artikel 12 Absatz 4 der EU-Luftqualitätsrichtlinie umsetzen. Dieser fordert, dass die Mitgliedstaaten sich bemühen, die bestmögliche Luftqualität und ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu erreichen und zu erhalten, um im Einklang mit den WHO-Empfehlungen das in Artikel 1 Absatz 1 genannte Null-Schadstoff-Ziel zu erreichen und die Werte unterhalb der Beurteilungsschwellen gemäß Anhang II zu halten.
Es ist offensichtlich, dass die Adressaten dieser Regelung nicht Landesbehörden sein können, die mit dem Vollzug der Luftreinhalteplanung oder mit Genehmigungsverfahren für Industrieanlagen beauftragt sind. Die Vorschrift ist weder für die Behörden vollziehbar noch ist sie inhaltlich bestimmt. Sie führt zu erheblichen Auslegungsproblemen und sorgt gerade in Genehmigungsverfahren für erhebliche Rechtsunsicherheit. Es ist bezeichnend, dass die amtliche Begründung zu § 9 überhaupt keine Hinweise auf den Regelungsinhalt dieser Vorschrift enthält.
2.7 Aufstellung Luftreinhaltefahrpläne erfordert ausreichend Personal (§§ 15, 16 der 39. BImSchV)
Es ist notwendig, dass die Bundesländer ausreichend Personal zur Verfügung stellen, um Luftreinhaltepläne und Luftreinhaltefahrpläne in den nächsten Jahren zu erstellen.
Nach Abschätzungen des Umweltbundesamtes, die unterlegt werden von ersten Erkenntnissen einiger Bundesländer, werden insbesondere bei NOx und bei Feinstaub PM 2,5 bis 2030 noch erhebliche Überschreitungen der neuen Immissions-Grenzwerte zu erwarten sein. Es müssen daher zwingend und in kurzer Frist (Vorlage bei der EU spätestens zum 31.12.2028) Luftreinhaltefahrpläne nach
§ 15 und 16 erstellt werden, damit die Geltung der Immissionsgrenzwerte auf mindestens 2035 verschoben werden kann.
Die Erstellung von Luftreinhaltefahrplänen ist außerordentlich aufwendig und erfordert auf Ländervollzugsseite selbst unter Einschaltung von externen Gutachtern einen sehr erheblichen Personalaufwand. Es ist wichtig, dass sich die Länder rechtzeitig auf diese zeitkritische Situation einstellen, da die Aufstellung dieser Pläne zudem auch unter Beteiligung der Öffentlichkeit erfolgt.
3. Initiative der Bundesregierung für eine Überprüfung der EU-Luftqualitätsrichtlinie erforderlich
Die Bundesregierung sollte sich bei der EU-Kommission und im Rat dafür einzusetzen, dass die EULuftqualitätsrichtlinie einer gründlichen Revision unterzogen wird, unter anderem mit dem Ziel, die Zielerreichungsfristen hinsichtlich der Einhaltung der Grenzwerte an die Realität anzupassen. Hierzu schlagen wir einen neuen EU-Umweltomnibus vor
Zudem sollte eine zügige „Stop-the-Clock-Regelung“ auf EU-Ebene eingefordert werden, um die Umsetzungsfrist der Luftqualitätsrichtlinie zu verschieben.
Insbesondere gehören mindestens folgende Regelungen auf den Prüfstand:
3.1 Null-Schadstoff-Ziel
Das Ziel einer schadstofffreien Umwelt, das „Null-Schadstoff-Ziel“ – siehe Erwägungsgründe 3, 4, 7 etc., Artikel 1 Abs. 1 und Artikel 12 Abs. 4 der EU-Luftqualitätsrichtlinie – ist abstrakt unbestritten erstrebenswert. Aber ist das auch realistisch? In unserer europäischen Industrie- und Mobilitätsgesellschaft ist es unwahrscheinlich, dass mit verhältnismäßigem Aufwand eine Null-Schadstoff-Umwelt erreicht werden kann. Vielmehr muss ein risikobasierter Ansatz in der Mitte der politischen Diskussion stehen, der in der Realität in den Mitgliedstaaten erreicht werden kann. Eine schadstofffreie Umwelt wird von den europäischen Mitgliedstaaten nicht erreicht werden können.
Gleichermaßen ist eine schadstofffreie Umwelt („toxic-free-environment“) schon nach naturwissenschaftlichen Maßstäben nicht erreichbar. Wenn in den Zielen der Richtlinie festgeschrieben wird, dass zu einer schadstofffreien Umwelt beigetragen werden soll, ist der Begriff an sich völlig unklar und wird von den Mitgliedstaaten in der Umsetzung nicht klar eingeordnet werden können.
3.2 Frist für die Einhaltung der Grenzwerte
Alle Grenzwerte des Annex 1 der Richtlinie sollten frühestens ab 2040 einzuhalten sein und nicht bereits ab 2030. Ansonsten wären unzumutbare Eingriffe in Wirtschaft, Mobilität und Wohnen die Folge, um die Luftqualität auf das geforderte noch höhere Niveau anzuheben.
Selbst eine Einhaltung der neuen Luftqualitäts-Grenzwerte schon im Jahr 2040 wäre sehr ambitioniert und nur mit erheblichen Investitionen zu erreichen. Im Vorschlag der EU-Kommission werden die bestehenden Grenzwerte halbiert beziehungsweise noch weiter herabgesetzt. Dieselben Überlegungen sollten auch für die Reglungen des Art. 12 gelten, d. h. die Anforderungen für Gebiete, in denen die Werte unterhalb der Grenzwerte, der Zielwerte und der Ziele für die durchschnittlichen Expositionskonzentration liegen, sollten auch erst ab 2040 gelten.
3.3 Überprüfungsfrist der Luftqualitätswerte auf zehn Jahre verlängern
Die in Artikel 3 vorgesehene regelmäßige Überprüfungsfrist der Luftqualitätswerte durch die Kommission von fünf Jahren ab dem 31. Dezember 2030 ist zu kurz und sollte auf mindestens zehn Jahre angehoben werden.
Voraussetzung für das Erreichen der angestrebten ambitionierten Grenzwerte des Kommissionsvorschlags sind branchenübergreifende (Transformations-)Strategien, die nicht von heute auf morgen umgesetzt werden können. Hierzu zählen insbesondere das Auslaufen der Verbrennungsmotoren und das Fortschreiten der Elektromobilität im Verkehrssektor sowie die industrielle Transformation zu einer Wasserstofftechnologie. Die Grenzwerte befinden sich bereits heute auf einem Niveau, das für Anlagen, die unter die IED fallen, durch einzelne technische Maßnahmen und eine Umsetzung der Anforderungen aus BVT nicht mehr beeinflussbar ist. Ein Überprüfungszeitraum von lediglich fünf Jahren ist damit viel zu kurz.
3.4 Transformationsprojekte besonders bei der Aufstellung von Luftreinhalteplänen und Luftreinhaltefahrplänen berücksichtigen
Die neuen, verschärften Luftqualitätsgrenzwerte können dazu führen, dass Projekte in Überschreitungsgebieten verzögert oder sogar verhindert werden, auch wenn diese der Klimaneutralität und der Transformation dienen.
In der Richtlinie – insbesondere Art. 19 – müssen Instrumente gefunden werden, das Interesse der Industrie an einer schnellen Transformation angemessen zu berücksichtigen. Denn eine erfolgreiche Transformation der Industrie ist die Voraussetzung für eine effektive anlagenbezogene Emissionsminderung und entsprechende Luftreinhaltung. Daher sollten bei der Aufstellung von Luftreinhalteplänen Transformationsprojekte spezielle Berücksichtigung finden.
3.5 Aufnahme des Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
In der EU-Luftqualitätsrichtlinie muss der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei allen Maßnahmen der Planung und Durchsetzung von Luftreinhaltung gestärkt werden. Dies betrifft insbesondere auch Artikel 13 Abs. 1 der Richtlinie, mit dem grundsätzlich die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.
3.6 Privilegierung von Rekultivierung bzw. Wiedernutzbarmachung
Tagebauflächen in der Wiedernutzbarmachung sollten gemäß Artikel 16 Abs. 1 lit. a) der Richtlinie zu Gebieten erklärt werden können, in denen Überschreitungen der Grenzwerte auf natürliche Quellen zurückzuführen sind. Hierfür müsste die Begriffsbestimmung in Artikel 4 Nr. 40 der Richtlinie so formuliert sein, dass Rekultivierungsarbeiten unter „Emissionsbeiträge aus natürlichen Quellen“ fallen.
Es sollte festgelegt werden, dass Grenzwertüberschreitungen, die auf Rekultivierungs- bzw. Wiedernutzbarmachungsarbeiten zurückzuführen sind, keine regulierenden Maßnahmen nach sich ziehen, da die Wiedernutzbarmachung im öffentlichen Interesse liegt und Betreiber hierzu rechtlich verpflichtet sind. Die Einschränkung der Wiedernutzbarmachung würde absehbar langfristig negative Umweltauswirkungen und dauerhaft nicht nutzbare Flächen nach sich ziehen.
3.7 Streichung des Artikel 18 IED
Es sollte zudem Artikel 18 der Industrieemissionsrichtlinie (IED) gestrichen werden.
Art. 18 ist die Schnittstelle zwischen Anlagenrecht (IED) und Umweltqualitätsrecht (z. B. der Luftqualitätsrichtlinie). Das Spannungsfeld besteht darin, dass Art. 18 der IED eine direkte Verschärfung von Genehmigungen verlangt, obwohl das Luftqualitätsrecht mit einem planerischen Gesamtkonzept (Luftreinhalteplanung) arbeitet. Die Vorschrift führt daher zu zusätzlicher Komplexität, erhöhtem Vollzugsaufwand und rechtlicher Unsicherheit. Vor diesem Hintergrund steht sie im Widerspruch zu den Zielen einer praxisgerechten, rechtssicheren und bürokratiearmenAusgestaltung des Immissionsschutzrechtes.
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