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Unnötige Bürokratie abbauen Besseres Recht setzen Acht Maßnahmen für einen effizienten und modernen Staat
07. April 2021 Einleitung Auch nach drei Bürokratieentlastungsgesetzen (BEG) bleiben Unternehmen im Alltag – etwa durch wuchernden Zettelkram, wachsende Berichtspflichten, langwierige Prüfungen und ausuferndes Beauftragtenwesen – sehr spürbar belastet. Insbesondere der Mittelstand leidet aufgrund begrenzter finanzieller und personeller Ressourcen unter unverhältnismäßiger Regulierung. In Familienunternehmen demotivieren bürokratische Hürden die nachfolgende Generation. Auch Gründungsideen, die im Start-up anfangs mit Elan und Gestaltungswillen verfolgt werden, legt unnötige Bürokratie zu häufig Steine in den Weg. Laut Nationalem Normenkontrollrat (NKR) ist der laufende Erfüllungsaufwand der Wirtschaft im Zeitraum Juli 2019 bis Juni 2020 zwar auf das niedrigste Niveau seit 2014 gesunken, aber die Kosten aus unmittelbar geltendem EU- und internationalem Recht sind dabei nicht berücksichtigt. Vielmehr ist der einmalige Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft laut NKR zuletzt auf rund 2,6 Milliarden Euro gestiegen. Die Kosten liegen damit höher als in den zwei Jahren zuvor. Das schreckt Unternehmertum ab, das schadet dem Standort. Wer von Krisen- auf Zukunftsmodus schalten will, wer dringend notwendige Investitionen sowie Arbeitsplätze am Standort nicht gefährden will, muss – auf Grundlage einer effizienten und digitalen Verwaltung – Bürokratiekosten senken, besseres Recht setzen und Genehmigungsverfahren beschleunigen.
Unnötige Bürokratie abbauen - Besseres Recht setzen
Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................................................................................................. 1 „One in, one out“- Regel weiterentwickeln ....................................................................................... 3 Konkrete Netto-Abbauziele festlegen ............................................................................................... 3 Kleine und mittlere Unternehmen im Blick behalten ....................................................................... 3 E-Government forcieren ..................................................................................................................... 4 Planungs- und Genehmigungsverfahren beschleunigen ............................................................... 4 Fachkreise und Verbände in der Gesetzgebung frühzeitig beteiligen .......................................... 5 Wirtschaftsverbände in EU-ex-ante-Verfahren einbeziehen ........................................................... 5 Innovative Ansätze besserer Rechtsetzung mutig nutzen ............................................................. 6 Über den BDI ........................................................................................................................................ 7 Über die BDA ....................................................................................................................................... 7 Impressum ........................................................................................................................................... 8
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„One in, one out“- Regel weiterentwickeln Die 2015 eingeführte Bürokratiebremse funktioniert nach dem Prinzip „One in, one out“. Das jeweils federführende Ressort muss für jedes neue belastende Regelungsvorhaben an anderer Stelle Belastungen in gleichem Umfang abbauen – im Regelfall binnen eines Jahres. Das zeigt Wirkung, allerdings bestehen weiterhin entscheidende Ausnahmen. Die 1:1-Umsetzung von EU-Recht ist nicht von der Bürokratiebremse umfasst. Hier liegt großes Einsparpotenzial, da EU-Recht einen wesentlichen Teil des von Unternehmen anzuwendenden Rechtsrahmens ausmacht. Für Unternehmen macht es hinsichtlich der bürokratischen Belastung keinen Unterschied, ob Regelungen ihren Ursprung im europäischen oder nationalen Bereich, in Gesetzen oder in Rechtsverordnungen haben. Die Bürokratiebremse gilt des Weiteren nur für den laufenden Erfüllungsaufwand. Einmaliger Aufwand, beispielsweise für die Einrichtung neuer IT-Systeme und die Entwicklung neuer Prozesse, bleibt außer Betracht. Diese einmaligen Investitionen stellen besonders kleine und mittelständische Unternehmen vor Probleme. Daher gilt: Die 1:1-Umsetzung von EU-Recht gehört in den Anwendungsbereich genauso wie die Berücksichtigung von einmalig anfallendem Erfüllungsaufwand. Einmaliger Erfüllungsaufwand könnte beispielsweise in eine laufende Belastung entsprechend den Abschreibungsfristen für Investitionsgüter umgerechnet werden.
Konkrete Netto-Abbauziele festlegen Maßnahmen wie die Bürokratiebremse sind darauf ausgelegt, im Zuge neuer Gesetzgebung die bürokratischen Belastungen ingesamt zu begrenzen und den Status quo zu halten. Wer Unternehmen spürbar entlasten und eine Fokussierung auf das Kerngeschäft ermöglichen will, muss Bürokratieabbau konsequent und nachhaltig angehen – anhand konkreter Ziele mit regelmäßiger Evaluation der Umsetzung. Daher gilt: Die Bundesregierung muss für die neue Legislaturperiode ressortspezifische Netto-Abbauziele definieren. Ein ähnlicher Effekt entstünde mit Weiterentwicklung der Bürokratiebremse von dem aktuellen „One in, one out“ zu einem „One in, two out“.
Kleine und mittlere Unternehmen im Blick behalten Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) sind überproportional von gesetzlichen Vorgaben und damit von Bürokratie belastet. Sie müssen, um allen bürokratischen Pflichten zu genügen, im Verhältnis höhere Kosten aufbringen als große Unternehmen. Mittelständische Unternehmen haben häufig nur kleine Verwaltungen. Für sie sind die bürokratischen Belastungen kaum effektiv handhabbar. Oft kostet allein das Verstehen komplexer Regelungen Ressourcen, die im eigentlichen Kerngeschäft fehlen. Im internationalen Standortwettbewerb ist das für Unternehmen mit begrenzter Marktmacht ein entscheidender Nachteil. Daher gilt: Gesetzgebung sollte bezogen auf bürokratische Folgen insbesondere den Mittelstand und kleine Unternehmen im Blick haben. Die politisch unabhängige “Clearingstelle Mittelstand” in Nordrhein-Westfalen kann Vorbild sein. Auch der KMU-Test lenkt das Augenmerk an die richtige Stelle und
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schafft mehr Transparenz für Belastungen. Entscheidend bleibt aber die Einbindung der unternehmerischen Expertise im Rahmen eines “Praxischecks” in einem möglichst frühen Stadium des Gesetzgebungsprozesses. Bei Abfassung eines Entwurfstextes sollte die Wirkung auf die Praxis bereits bekannt sein und berücksichtigt werden. Das stärkt eine vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Politik und schafft Akzeptanz staatlichen Handelns.
E-Government forcieren Einen wesentlichen Beitrag zum Abbau kostenintensiver Bürokratie im Verhältnis zwischen Unternehmen und Verwaltung kann ein intelligent umgesetztes E-Government leisten. Eine digitale und medienbruchfreie Kommunikation mit Behörden und öffentlichen Stellen spart nicht zuletzt dem Staat Ressourcen. Mit dem Onlinezugangsgesetz (OZG) wurde die Grundlage für eine zukunftsorientierte Verwaltung geschaffen und es sollte mit aller Kraft daran festgehalten werden, das OZG bis 2022 umzusetzen. Die Corona-Pandemie hat schmerzlich gezeigt, dass Behörden ungenügend digitalfit sind. Soforthilfen hätten mit funktionierenden Registerabgleichen, einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer oder einem digitalen Unternehmenskonto deutlich schneller und effizienter verteilt werden können. Daher gilt: Digitalpolitik benötigt in Parlament und Regierung ein größeres Gewicht. Funktionierendes E-Government setzt eine einheitliche IT-Infrastruktur voraus, die Bund, Länder und Kommunen einschließt und die Anschlussfähigkeit innerhalb der EU von Beginn an mitdenkt. Die Planungen zum Register über Unternehmensbasisdaten und zur Einführung einer bundeseinheitlichen Wirtschaftsnummer für Unternehmen sind zügig umzusetzen. Es gilt, die vielen bestehenden Inselllösungen durch integrierte Lösungen zu ersetzen – unter Berücksichtigung hoher Sicherheitsstandards und des Once-Only-Prinzips. Ingesamt ist die Wirtschaft als zentraler Nutzer und Anbieter deutlich stärker in die Umsetzung des OZG einzubeziehen. Alle Schriftformerfordernisse in Verwaltungsverfahren gehören auf den Prüfstand. Voraussetzung erfolgreichen E-Governments ist ein möglichst flächendeckender Ausbau zukunftsfester Gigabitnetze.
Planungs- und Genehmigungsverfahren beschleunigen Immer längere und komplexere Planungs- und Genehmigungsverfahren hemmen den Gestaltungswillen von Mittelstand und Familienunternehmen in der Fläche. Parallel verschlechtert sich die Personalsituation in zuständigen Behörden und die Klagebereitschaft in der Gesellschaft steigt. Unternehmen brauchen aber verlässliche und unbürokratische Verfahren, die sie – im Interesse von gezielten Investitionen und rentablen Arbeitsplätzen – zügig durchlaufen können. Das ist auch für Energiewende und Klimaschutz, etwa beim Bau von Windrädern und Elektrolyseanlagen, unerlässlich. Bilder von meterlangen Aktenordnerreihen für einzelne Verfahren schaden dem Vertrauen in die Handlungsfähigkeit der Verwaltung. Moderne Amtsstuben sehen anders aus. Daher gilt: Genehmigungsverfahren müssen so gestaltet werden, dass sie weitgehend ohne gutachterliche oder anwaltliche Unterstützung beantragt werden können. Antragsunterlagen sollten digital an die federführende Zulassungsbehörde übermittelt werden können – bestenfalls mit einer hinreichend abgesicherten und bundeseinheitlich genutzten Software. Eine Veröffentlichung von Antragsunterlagen im Internet darf aber nur mit Zustimmung des Vorhabenträgers erfolgen.
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Fachkreise und Verbände in der Gesetzgebung frühzeitig beteiligen Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) regelt in § 47, dass der Entwurf einer Gesetzesvorlage betroffenen Fachkreisen und Verbänden – ebenso wie den Ländern, kommunalen Spitzenverbänden und den Vertretungen der Länder beim Bund – „möglichst frühzeitig“ zuzuleiten ist. Davon sind viele Bundesministerien leider weit entfernt. Fristen von wenigen Stunden oder Tagen sind inakzeptabel. Die Qualität der Stellungnahmen leidet, wenn die Einbeziehung von Praxiswissen kaum möglich ist. Kurz- bis mittelfristig demotiviert das die vielen haupt- und ehrenamtlichen Akteure, die sich mit Sachverstand zugunsten der besten Lösung einbringen. Langfristig leidet das Ansehen von Politik, Gesetzgebung und Staat. Daher gilt: In der GGO sollte ein möglichst konkreter Hinweis auf zeitlich auskömmliche Fristen verankert werden, beispielsweise orientiert an der Komplexität eines Gesetzesentwurfes. Im Sinne einer strukturierten, transparenten und mehrstufigen Beteiligung aller Interessierten, sollte sich die Regierung künftig an den Verfahrensweisen des Konsultationsprozesses der Europäischen Kommission orientieren. Ein durchgängig digitales Rechtsetzungsverfahren ohne Medienbrüche würde auch in Ministerien Ressourcen freisetzen, die in die Qualität des Gesetzesentwurfs investiert werden könnten. Sinnvoll wäre die Einführung einer allgemeinen Synopsenpflicht für Gesetzentwürfe der Bundesregierung sowie für alle Diskussions- und Referentenentwürfe (Gegenüberstellung verschiedener Textfassungen). Häufig können Nicht-Juristen Gesetzesänderungen erst nachvollziehen, wenn Formulierungsunterschiede deutlich werden. Das beschleunigt Verfahren, steigert das Vertrauen in den Gesetzgebungsprozess und damit letztlich in die Demokratie.
Wirtschaftsverbände in EU-ex-ante-Verfahren einbeziehen Europäische Rechtsetzung bestimmt einen erheblichen Teil aller Regelungen, die Unternehmen in Deutschland befolgen müssen. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung 2016 das EU-exante-Verfahren geschaffen, um frühzeitig die Folgekosten von EU-Rechtsakten auf Deutschland zu ermitteln. Mit diesen Erkenntnissen sollen sich die Ressorts in den Verhandlungen des EU-Rates für Lösungen mit möglichst geringem Erfüllungsaufwand einsetzen. Es ist gut und wichtig, die EU-Regulierung frühzeitig im Blick zu behalten. Es handelt sich aber bislang um ein rein regierungsinternes Verfahren, in das die Expertise von Unternehmen oder Wirtschaftsverbände nicht einbezogen ist. Daher gilt: Die Bundesregierung sollte das EU-ex-ante-Verfahren weiter stärken, indem sie die Wirtschaftsverbände verbindlich berücksichtigt und als konstruktiven und leistungsfähigen Partner versteht. Gemeinsames Ziel ist eine verbesserte – also praxisorientiertere – Folgenabschätzung. BDI und BDA haben gemeinsam mit DIHK und ZDH ein Konzept für eine systematisierte Einbindung erarbeitet. Mit diesem Angebot werden den federführenden Bundesministerien wichtige Einblicke in die Betriebspraxis ermöglicht, um unnötige Bürokratiebelastungen frühzeitig zu erkennen und zu vermeiden. Die deutschen Vertreter in Ratsarbeitsgruppen sollten sich aktiv dafür einsetzen, dass der Rat eigene Folgenabschätzungen durchführt, wenn er wesentliche Änderungen („substantive amendments“) an Kommissions-Vorschlägen vornimmt – wie es die Interinstitutionelle Vereinbarung zu besserer Rechtsetzung vorsieht (III/15). Insgesamt sollte der Ausschuss für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board) gestärkt werden.
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Innovative Ansätze besserer Rechtsetzung mutig nutzen Unternehmen sind auf einen effizienten, übersichtlichen und möglichst einheitlichen Rechtsrahmen angewiesen. Innovative Ideen unterstützen dabei, komplexe Regelungen auf ihre Praktikabilität hin zu prüfen und Folgekosten realistisch abzuschätzen. So ermöglichen Gesetzgebungslabore informelles, interdisziplinäres und adressatenorientiertes Arbeiten unter Einsaz von nutzerorientierten Design Thinking Prinzipien. Solche modernen und agilen Ansätze können einen Kulturwandel in der Verwaltung fördern und aktiven Gestaltungswillen bei Beschäftigten wecken. Folgekosten von Gesetzen können in Reallaboren, d. h. im rechtlich abgesicherten, begrenzten Raum und zeitlich befristet, systematisch erhoben und ausgewertet werden, bevor sie Anwendung in der Breite finden. Ein Innovationscheck in der Gesetzesfolgenabschätzung prüft systematisch die Auswirkungen von (europäischen) Regelungsvorhaben auf die Innovationsfähigkeit der Wirtschaft, beispielsweise hinsichtlich Technologieoffenheit. Das zeigt: Anregungen für bessere Rechtsetzung gibt es genug, an flächendeckenden Anwendungen mangelt es bisher. Daher gilt: Innovative Ideen sollten mutig genutzt werden, um Praxiswissen bestmöglich und frühzeitig im Gesetzgebungsprozess zu verankern. Experimentierklauseln sollten – wie in den Schlussfolgerungen des EU Rates am 16. November 2020 und im Beschluss der Koalitionsarbeitsgruppe für Bürokratieabbau am 02. März 2021 festgehalten – vermehrt auf allen Ebenen genutzt werden. Der EU-Innovationcheck (Instrument Nr. 21 im Instrumentarium für bessere Rechtsetzung) sollte konsequent Anwendung finden. Das würde die Entwicklung moderner Produkte und Verfahren fördern, denn Kreativität und erfolgreiches Unternehmertum brauchen einen innovationsfreundlichen Rechtsrahmen.
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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie – börsennotierter Konzerne genauso wie mittelständischer Familienunternehmen – an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 36 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund 8 Millionen Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene.
Über die BDA Die BDA ist die sozialpolitische Spitzenorganisation der gesamten deutschen gewerblichen Wirtschaft. Sie vertritt die Interessen kleiner, mittelständischer und großer Unternehmen aus allen Branchen in allen Fragen der Sozial- und Tarifpolitik, des Arbeitsrechts, der Arbeitsmarktpolitik sowie der Bildung. Die BDA setzt sich auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene für die Interessen von einer Million Betrieben ein, die 20 Millionen Arbeitnehmer beschäftigen und die der BDA durch freiwillige Mitgliedschaft in Arbeitgeberverbänden verbunden sind. Die Arbeitgeberverbände sind in den der BDA unmittelbar angeschlossenen 48 bundesweiten Branchenorganisationen und 14 Landesvereinigungen organisiert.
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Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0
Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.arbeitgeber.de T: +49 30 2033-1200
Redaktion Vanessa Wannicke Referentin Mittelstand und Familienunternehmen T: +49 30 2028-1434 v.wannicke@bdi.eu Jan-Eric Böhm Referent Arbeitsrecht T: +49 30 2033-1216 j.boehm@arbeitgeber.de
BDI Dokumentennummer: D 1346
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