Stellungnahme
Konsultation der Europäischen Kommission zum Circular Economy Act
Circular Economy Act Langtitel, Beispiel: (Arial, 20 Pt, fett) Referentenentwurf/ Regierungsentwurf Gesetz zur Modernisierung der Netzentgeltstruktur
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
17.12.2025
Stand: TT.MM.JJJJ
1. Einleitung Der Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) begrüßt die Initiative der Europäischen Kommission, mit dem geplanten Circular Economy Act einen Rechtsrahmen zu schaffen, der den Übergang zu einer zirkulären Wertschöpfung in Europa beschleunigen soll. Die deutsche Industrie sieht in der Circular Economy einen zentralen Hebel für Ressourcenschonung, Klimaschutz und Wettbewerbsfähigkeit. Entscheidende Faktoren hierfür sind die Langlebigkeit, Wiederverwendbarkeit, Reparierbarkeit und Recyclingfähigkeit von Produkten. Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass für eine stabile und resiliente Rohstoffversorgung der deutschen und europäischen Industrie heimische (EU-weite) und importierte Rohstoffe sowie Rohstoffe der Circular Economy1 erforderlich sein werden. Diese Bezugsquellen dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. Das jeweilige inneuropäische Potenzial zur Steigerung der Versorgung durch Rohstoffe der Circular Economy ist dann stoffstromspezifisch zu bewerten. Damit die Circular Economy zu einem industriepolitischen Erfolgsfaktor für den Standort Deutschland und Europa wird, müssen die politischen Rahmenbedingungen so gestaltet werden, dass Unternehmen zirkuläre Rohstoffe, Produkte und Geschäftsmodelle auf einem funktionierenden Binnenmarkt anbieten können. Dies erfordert insbesondere Innovationen und Technologien, die Beseitigung regulatorischer Hemmnisse, zielgerichtete Forschungsförderung, Kohärenz zwischen den verschiedenen Rechtsakten sowie Investitionssicherheit und Nachfrageimpulse. Der BDI fordert eine ambitionierte und kohärente Politik, die Kreisläufe ermöglicht und dabei die Schnittstellen zwischen Produkt-, Abfall- und Stoffrecht klar und rechtssicher ausgestaltet.
Bundesverband der Deutschen Industrie e.V.
Lobbyregisternummer R000534 Hausanschrift Breite Straße 29 10178 Berlin Postanschrift 11053 Berlin 1
Unter Rohstoffe der Circular Economy fallen Rezyklate und Abfall zur stofflichen Verwertung allgemein, die in den Kreislauf zurückgeführt werden, aber auch Nebenprodukte, nachwachsende Rohstoffe und aus Prozessen sowie der Luft extrahiertes CO2, bei einer Behandlung gemäß der Abfallhierarchie nach KrWG §6.
Ansprechpartner Dr. Claas Oehlmann T: +493020281606 E-Mail: c.oehlmann@bdi.eu Internet www.bdi.eu
2. Binnenmarkthemmnisse 2.1 Fragmentierung Regelungen
des
Binnenmarkts
durch
uneinheitliche
Die geltenden abfallrechtlichen Vorgaben sind durch eine Vielzahl europäischer, nationaler und lokaler Regelungen geprägt. Seit dem EU Green Deal ist das regulatorische Umfeld zudem von zahlreichen direkt wirkenden europäischen Verordnungen geprägt, die den Fokus zur zirkulären Wertschöpfung verstärkt auf das Produktdesign und den gesamten Kreislauf legen und direkte Pflichten für Unternehmen enthalten. Dieser Perspektivwechsel ist grundsätzlich richtig. Allerdings ergeben sich somit für Unternehmen nun vermehrt Herausforderungen in Bezug auf den Beginn und das Ende der Abfalleigenschaft und damit zur Anwendbarkeit der verschiedenen Rechtsbereiche. Beim Beginn der Abfalleigenschaft muss zukünftig klargestellt werden, dass unternehmerische Handlungen, die Strategien oberhalb des Recyclings in der Abfallhierarchie betreffen (z.B. Reparatur, Wiederverwendung, Aufarbeitung, Weiterverwendung), nicht unter die Anforderungen des Abfallrechts fallen. Gleichzeitig sind die Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft und den Status als Nebenprodukt nicht EU-weit für alle Abfallströme harmonisiert und werden in den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt. Dies führt zu Rechtsunsicherheit und kann den innereuropäischen Handel mit Rohstoffen der Circular Economy behindern, vor allem, wenn regelmäßig das höchste in einem Mitgliedstaat der Union geltende Schutzniveau als Maßstab bei der Entlassung aus dem Abfallrecht angelegt wird. Eine klare und einheitliche Festlegung ist auch für den innereuropäischen Transport entscheidend: Der Transport von Nicht-Abfällen ist deutlich einfacher als der von Abfällen, was die Logistik von ersterem erheblich erleichtert. Um Rollenverschiebungen zu vermeiden und die Nachverfolgbarkeit zu verbessern, muss eindeutig geregelt werden, dass der Notifizierende die verantwortliche Einheit im Versandmitgliedstaat ist und Logistikdienstleister nur als Transport- oder Serviceanbieter auftreten. Die EU-Kommission sollte daher Kohärenz bei allen Definitionen in den unterschiedlichen Rechtsakten (u. a. Ökodesign-Verordnung, BatterieVerordnung, Verpackungsverordnung, Critical Raw Materials Act) herbeiführen und insbesondere Unklarheiten zum Status als Abfall bzw. nicht Abfall und bei Nebenprodukten in den Blick nehmen. Zudem ist es wichtig, stoffstromspezifische Maßnahmen zu ergreifen, um das Ende der Abfalleigenschaft bzw. die Eigenschaft als Nebenprodukt einfach und
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eindeutig feststellen zu können. Ziel muss es sein, eine sichere Verwendung von Rohstoffen der Circular Economy zu ermöglichen und dabei einen risikobasierten Ansatz an der Schnittstelle zum Chemikalienrecht zu etablieren. Dabei sollte auch die gegenseitige Anerkennung nationaler Regelungen einbezogen werden. Die Abfallrahmenrichtlinie muss entsprechend weiterentwickelt werden. Die SCIP-Datenbank der ECHA muss, wie im Umwelt-Omnibus der EU vom Dezember 2025 vorgesehen, aufgrund ihres unverhältnismäßig hohen bürokratischen Aufwands abgeschafft werden. Die Diskussion über nachvollziehbare Datenkreisläufe sollte stattdessen im Rahmen der Einführung digitaler Produktpässe und den bereits in der Skalierung befindlichen Datenräume der Industrie fortgeführt werden. Aufgrund strenger regulatorischer und qualitativer Anforderungen an zirkuläre Produkte und Materialien sind wiederaufbereitete Waren oft nicht preislich konkurrenzfähig gegenüber importierten neuen Ersatzteilen. Ersatzteilimporte stammen häufig aus Regionen mit kostengünstigeren regulatorischen Rahmenbedingungen für die Herstellung. Die Wiederaufbereitung unterstützt Produktionsstandorte in der EU. Derzeit benachteiligt der Markt jedoch nicht preisbezogene Kriterien. Aufgrund der hohen Komplexität bei Materialänderungen von Ersatzteilen sollte die Kommission eine generelle REACH-Ausnahme für Ersatzteile prüfen. 2.2 Hindernisse bei der grenzüberschreitenden Abfallverbringung
Die Verbringung von Abfällen zur Verwertung innerhalb der EU wird durch komplexe Informations- und Notifizierungspflichten, uneinheitliche Behördenpraxis und zu leistende Barkautionen/Garantien erschwert. Dies betrifft zum einen nicht gefährliche Abfälle der „grüne Liste“, deren Transport durch Informationspflichten belastet wird. Dazu entsteht oftmals ein direkter Wettbewerbsnachteil gegenüber Primärrohstoffen. Die Kommission sollte daher vordefinierte Kriterien und standardisierte Bedingungen für bestimmte Kategorien grenzüberschreitender Abfallverbringungen einführen, anstatt für identische oder wiederkehrende Sendungen jeweils erneute Einzelnotifizierungen zu verlangen. Die Verbringung gefährlicher Abfälle innerhalb der EU unterliegt grundsätzlich aus nachvollziehbaren Gründen strengeren rechtlichen Anforderungen. Im Interesse der Förderung der Circular Economy sollte jedoch strategisch geprüft werden, für welche Stoffe, insbesondere solche mit
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versorgungskritischen Rohstoffen, die Regeln angepasst werden könnten. Dabei müssen die Gefährlichkeit des Materials und die strategische Bedeutung für europäische Kreisläufe, wie zum Beispiel bei der Verbringung von Elektro- und Elektronikaltgeräten ab 2027, berücksichtigt werden. Die EU muss die Kraft des Binnenmarkts nutzen, um die politisch gewünschten Strukturen für europäische Rohstoffkreisläufe aufbauen und skalieren zu können. Zielkonflikte mit dem Verbringungsrecht müssen ausgeräumt werden. Eine Bevorratung von kritischen und strategischen Rohstoffen auf Unternehmensebene sollte mit steuerlichen Anreizen gefördert werden. Der Abfluss von Metallschrotten ins außereuropäische Ausland, insbesondere nach China, verschärft die internationale Konkurrenz um wertvolle Rohstoffe der Circular Economy und gefährdet die Schrottverfügbarkeit in Deutschland und Europa. Daher sind eine konsequente Durchsetzung der EU-Abfallverbringungsverordnung und eine strategische Perspektive auf Im- und Exporte von Rohstoffen essenziell. Ein freier Binnenmarkt für Rohstoffe der Circular Economy muss zudem durch einheitliche, digitalisierte Verfahren und ein zentrales EU-System für die elektronische Dokumentation unterstützt werden. Die Verfahren der Behörden sollten vereinfacht und beschleunigt werden, insbesondere für gemäß Abfallverbringungsverordnung vorab zertifizierte Verwertungsanlagen. 3. Nachfrage und Angebot an Rohstoffen der Circular Economy 3.1 Stärkung der Nachfrage und fehlende Marktanreize
Rohstoffe der Circular Economy stehen oft in direkter Konkurrenz zu Primärrohstoffen, deren Preise, je nach Weltmarktlage, niedriger sein können. Die EU hat in der Verpackungs- und Batterieverordnung Rezyklateinsatzquoten für Kunststoffe und Metalle und Altfahrzeugverordnung bisher nur für Kunststoffe festgelegt, um die Resilienz in der EU zu erhöhen. Damit solche Instrumente funktionieren, braucht es auch auf der internationalen Seite die richtigen Bedingungen. In der EU hergestellte Rohstoffe der Circular Economy stehen im Wettbewerb mit importierten Materialien, deren Herkunft und zugrundeliegenden Umweltstandards teils unklar sind. Korrekt deklarierte Produkte und die Echtheit und Nachvollziehbarkeit von Zertifikaten für Rezyklate aus dem Nicht-EU-Ausland müssen dafür gewährleistet sein. Dabei muss sichergestellt werden, dass es klare Anforderungen an Zertifikate für
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importierte Rezyklate gibt und, dass diese auch eingehalten werden. Gleichzeitig dürfen Maßnahmen zur Gewährleistung der Echtheit von Rezyklaten nicht zu neuen Handelshemmnissen führen. Weitere Quotenvorgaben sollten auf dem EU-Binnenmarkt nur etabliert werden, wenn sie einen positiven Effekt auf die Quantität und die Qualität der verfügbaren Rohstoffe der Circular Economy haben, gleichzeitig ein marktwirtschaftlicher Beitrag zu mehr Resilienz erreicht wird und bestehende Kreisläufe unterstützt werden. Die EU sollte daher international harmonisierte Standards für Qualität und Rückverfolgbarkeit von Rohstoffen der Circular Economy etablieren und die Marktüberwachung stärken. So ist es zum Beispiel nicht hinnehmbar, dass auch industrielle Nebenprodukte wie Schlacken unkontrolliert aus Drittsaaten auf den Binnenmarkt gelangen und europäische Verwertungsstrukturen bedrohen. Gleichzeitig muss der Zugang zu kritischen und strategischen Rohstoffen der Circular Economy für die deutsche Industrie gesichert und die Ausfuhr von entsprechenden Produktbzw. Abfallströmen als Teil der Rohstoff- und Handelspolitik betrachtet werden. Der Circular Economy Act sollte eng mit dem angekündigten EU Product Act sowie den bestehenden EU-Aktionsplänen für Stahl und Metalle bzw. für die Automobilindustrie verzahnt werden. Insgesamt ist es erforderlich, dass die EU und ihre Mitgliedsstaaten zirkuläre Leitmärkte durch die Möglichkeiten der öffentlichen Beschaffung aktiv fördern und damit zu mehr Resilienz in der EU beitragen und den Einsatz von Produkten und Rohstoffen der Circular Economy bei Bedarf mit ökonomischen Instrumenten unterstützen. 3.2 Angebotsseitige Herausforderungen
Die Qualität und Verfügbarkeit von Rohstoffen der Circular Economy hängt maßgeblich von der getrennten Erfassung, Sortierung und Behandlung der Abfälle ab. Die Leistungsfähigkeit für Sammlung, Sortierung und Verwertung ist in der Europäischen Union noch nicht überall ausreichend. Die EU sollte gezielt in den Ausbau von Verwertungskapazitäten investieren und die Entwicklung von in der Grundstoffindustrie anschlussfähigen Verfahren zur Bilanzierung von Rezyklatanteilen fördern. Diese Investitionen werden nur dann nachhaltige und positive Effekte haben, wenn sie im Rahmen zirkulärer Geschäftsmodelle getätigt werden. Die
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Anerkennung solcher Verfahren ist essenziell für die Nachweisführung und die Integration in industrielle Prozesse. Für Abfälle, die keiner stofflichen Verwertung mehr zugeführt werden können, wird in der gesamten EU ein angemessenes Netz von Kapazitäten zur thermischen Abfallbehandlung mit energetischer Verwertung benötigt. Neben dem Ausbau von Verwertungskapazitäten müssen auch die Investitions- und Finanzierungsbedingungen für kapitalschwere und innovative Anlagen verbessert werden. Der Circular Economy Act sollte verlässliche, kombinierbare Finanzierungsinstrumente für den Übergang von Pilot- zu industriellen Anlagen klar adressieren, um Skalierungshemmnisse durch lange Genehmigungsprozesse und restriktive Kreditvergaben zu überwinden. Die Deponierung von organischen Abfällen ist EU-weit zügig zu beenden. 4. Normung als Instrument für zirkuläre Märkte In den letzten Jahren hat die EU-Kommission vermehrt Normungsaufträge an CEN und CENELEC genutzt, um das regulatorische Umfeld der Circular Economy weiter auszuarbeiten (z. B. M/543 (12/15) “Material Efficiency” oder M/584 (08/22) „Plastics recycling & recycled plastics“). Die dort gemachten Erfahrungen und organisatorischen Erkenntnisse gilt es für kommende Aufträge zu nutzen. Ziel sollte es sein, zukünftige Normungsaufträge systematisch und effektiv generaldirektionsübergreifend in der Kommission zu verankern, um die Perspektiven der harmonisierten Produktvorgaben für das Funktionieren des Binnenmarkts und die ökologische Perspektive des Abfallrechts zusammenzuführen. Um im Weiteren das europäische Verständnis zirkulärer Wertschöpfung als Exportmodell etablieren zu können, sind Unternehmen auf die Anschlussfähigkeit des europäischen Regelwerks an internationale Prozesse angewiesen. Die EU sollte daher das Engagement von Unternehmen in internationalen Normungsgremien fördern und gleichzeitig eine aktive Rolle in der internationalen Normungspolitik einnehmen. Hierfür muss die europäische Normungsstrategie das Thema Circular Economy stärker in den Fokus rücken.
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Zudem braucht es EU-weite Strategien für den Vollzug und die Marktüberwachung, insbesondere bei importierten Gütern, wobei die Integration von DPP-Daten als Vollzugsinstrument berücksichtigt werden sollte. Insgesamt dürfen dabei keine Widersprüche zwischen dem geplanten Circular Economy Act und dem parallel in Erarbeitung befindlichen European Product Act entstehen. Neue Produktstandards dürfen den Einsatz von Rezyklaten und Nebenprodukten nicht behindern, sondern sollten auf Leistungskriterien basieren, um die Verwendung klimafreundlicher Materialien wie Eisensilikat oder Stahlwerkschlacke zu ermöglichen. 5. Erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) In den vergangenen Jahrzehnten sind in der EU vielfältige EPR-Systeme bzw. leistungsstarke Strukturen zur individuellen Herstellerverantwortung für unterschiedlichste Produkt- und Materialströme entstanden. Heute gibt das Europarecht oftmals einen Rahmen vor (Art. 8 und 8a Abfallrahmenrichtlinie, EU-Verpackungsverordnung, EUBatterieverordnung etc.), der national ausgestaltet werden kann. Zudem sind die Mitgliedstaaten frei darin, weitere nationale EPR-Systeme zu errichten. EPR-Systeme können daher grundsätzlich dazu führen, dass Hersteller in den Mitgliedstaaten unterschiedlichste und separate Regime bedienen müssen. Außerdem kann es zu Schwierigkeiten kommen, wenn von einem EPRSystem erfasste Produkte grenzüberschreitend gehandelt werden. Es ist zudem zwingend zu unterscheiden, ob ein EPR-System für Produkte im "Business to Consumer" oder im “Business to Business" Bereich errichtet wird. Neben EPR-Systemen muss zudem auch die individuelle Herstellerverantwortung ohne Systemzwang zugelassen werden. Die EU-Kommission muss daher auch zukünftig eine differenzierte Betrachtung von EPR-Optionen vornehmen. Die Sinnhaftigkeit europäisch harmonisierter Systeme muss sich daran orientieren, ob ein tatsächlicher Nutzen für Unternehmen in der Circular Economy und damit zur Schließung von Kreisläufen entsteht. Dabei ist auch zu beachten, dass Unternehmen möglichst barrierefrei auf dem EU-Binnenmarkt handeln können. Grundlegende Veränderungen der europäischen Logiken zur Herstellerverantwortung müssen daher intensiv mit den Betroffenen diskutiert werden. Die im Umwelt-Omnibus vom Dezember 2025 angekündigten Maßnahmen zu EPR-Systemen müssen gut mit den Aktivitäten im Rahmen des Circular Economy Acts abgestimmt werden. www.bdi.eu
6. Fazit Der BDI begrüßt die Initiative der Europäischen Kommission, mit dem Circular Economy Act einen einfachen und anwenderfreundlichen Rahmen für zirkuläres Wirtschaften zu schaffen. Entscheidend für den Erfolg sind die Beseitigung von Binnenmarkthindernissen und die gezielte Förderung von Nachfrage und Angebot für Rohstoffe der Circular Economy. Die Industrie steht bereit, diesen Wandel aktiv mitzugestalten – vorausgesetzt, die politischen Rahmenbedingungen ermöglichen Innovation, Investition und Wettbewerb.
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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 40 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund acht Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene. Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Lobbyregisternummer: R000534
AnsprechpartnerInnen Dr. Claas Oehlmann Geschäftsführer BDI-Initiative Circular Economy Stellvertretender Abteilungsleiter, Umwelt, Technik und Nachhaltigkeit T: +493020281606 c.oehlmann@bdi.eu Viktoria Otte Projektreferentin BDI-Initiative Circular Economy T: +493020281725 v.otte@bdi.eu BDI Dokumentennummer: D2211
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