Stellungnahme
Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit – Für eine schadstofffreie Umwelt Mitteilung der Kommission an das europäische Parlament, den Rat, den europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen (KOM (2020) 667 final)
Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.
Stand: 10.12.2020
BDI-Position EU-Nachhaltigkeitsstrategie Chemikalien
Hintergrund Die EU-Kommission hat im Rahmen des „Green Deal“ am 14. Oktober 2020 eine „Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit – Für eine schadstofffreie Umwelt“ vorgelegt. Die Chemikalienstrategie stellt eine zentrale Säule des „Null-Schadstoff-Ziels“ der EU-Kommission dar und fasst die langfristige Vision für die EU-Chemikalienpolitik zusammen. Mit den in der Chemikalienstrategie vorgesehenen legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen verfolgt die EU-Kommission das Ziel, den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt vor gefährlichen Chemikalien weiter zu erhöhen. Zudem soll die Entwicklung der EU-Industrie zu einem wettbewerbsfähigen, weltweiten Spitzenreiter bei der Herstellung und Verwendung von sicheren und nachhaltigen Chemikalien gefördert werden. Allgemeine Bewertung der Chemikalienstrategie Der BDI befürwortet den Grundgedanken des „Green Deal“, die Wirtschaft, Gesellschaft und Politik nachhaltiger zu gestalten. Zudem unterstützt die deutsche Industrie die mit der REACH-Verordnung verfolgten Ziele, den Menschen und die Umwelt vor Risiken durch Chemikalien zu schützen und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie zu erhöhen, uneingeschränkt. Die Unternehmen haben seit Inkrafttreten der REACH-Verordnung immense Aufbauarbeit geleistet und setzen mit erheblichem Aufwand die komplexen Vorgaben der EU-Chemikalienregulierung um. In der Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit betont die EU-Kommission selbst, dass die EU bereits jetzt über einen der umfassendsten und sichersten Regulierungsrahmen für Chemikalien weltweit verfügt. Zudem kommt der 2018 vorgelegte REACH-Review zu dem Ergebnis, dass die REACH-Verordnung grundsätzlich funktioniert und die vorgesehenen Schutzziele erreicht werden. Die EU-Chemikalienregulierung bietet somit schon heute alle Möglichkeiten, problematische Stoffe zu identifizieren und diese - falls notwendig - umfassend zu regulieren. Dennoch hat die EU-Kommission mit ihrer Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit nun einen umfassenden Aktionsplan mit sehr vielen legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen vorgelegt. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sind aus Sicht der Industrie äußerst ambitioniert und ihre Umsetzung wäre mit weitreichenden Folgen für die europäische Industrie verbunden. Es ist zudem zu befürchten, dass es zu Konflikten mit anderen Zielsetzungen des Green Deals und anderer Vorhaben der EU kommen könnte. So sind www.bdi.eu
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beispielsweise Bleibatterien für die zukünftige Mobilität, aber auch als Stromspeicher z.B. für die Speicherung von Elektrizität notwendig. Ein pauschales Stoffverbot würde nicht nur den Unternehmen in der EU wirtschaftlich schaden und Arbeitsplätze vernichten, sondern auch die Erreichung weiterer Nachhaltigkeitsziele, wie saubere Mobilität und mehr Recycling gefährden. Es ist geplant, die REACH-Verordnung, die CLP-Verordnung und viele weitere Rechtsvorschriften anzupassen und zu überarbeiten. Hierbei sind erhebliche Verschärfungen der Regelungen vorgesehen. Dazu zählen beispielsweise die Festlegung neuer Datenanforderungen, die Ausweitung von Verwendungsbeschränkungen sowie die umfassende Regulierung von Stoffgruppen mit bestimmten Eigenschaften. Besonders kritisch ist aus Sicht der Industrie die Abkehr vom Ansatz der risikobasierten Chemikalienregulierung zu bewerten. Bereits jetzt muss festgestellt werden, dass Datenanforderungen im Detail oft über den im Rechtstext beschriebenen Rahmen hinausgehen und eine rechtssichere Erfüllung der Vorschriften ohne diese zusätzlichen Informationsangaben nicht möglich ist. Hier wäre auf eine höhere Kohärenz zwischen Rechtstexten und Ausführungen in Umsetzungsinstrumenten wie Leitlinien oder Programmen im zukünftigen Chemikalienrecht hinzuwirken. Die europäische Industrie befindet sich derzeit aufgrund der Covid-19-Pandemie in einer schweren wirtschaftlichen Krise. Die Unternehmen müssen enorme Kraftanstrengungen aufbringen, um die Herausforderungen der aktuellen Situation zu bewältigen. Zur Bewältigung der Krise sind jetzt insbesondere Stabilität und Planungssicherheit von zentraler Bedeutung. Es ist jedoch davon auszugehen, dass zur Umsetzung der in der Chemikalienstrategie vorgesehenen Maßnahmen langwierige Gesetzgebungsverfahren mit unsicherem Ausgang notwendig wären. Dies würde zu massiven Unsicherheiten für die europäischen Unternehmen führen und könnte die Bewältigung der wirtschaftlichen Krise erheblich behindern. Auch das Ziel, essenzielle Lieferketten wieder verstärkt in der EU anzusiedeln, wäre durch die mit den Regulierungsvorhaben verbundene Planungsunsicherheit massiv beeinträchtigt. Um die vorgesehenen Maßnahmen so effizient und zielgerichtet wie möglich umzusetzen, bedarf es aus Sicht der Industrie umfassender „Impact Assessments“. Zudem ist ein transparenter und ergebnisoffener Dialog mit allen Stakeholdern erforderlich, bevor konkrete Vorschläge zur Änderung von Rechtsvorschriften vorgelegt werden. Im Nachfolgenden werden zentrale Aspekte der Chemikalienstrategie für Nachhaltigkeit bewertet. Um die negativen Auswirkungen auf die europäische Industrie soweit wie möglich zu begrenzen, sollten aus Sicht des BDI www.bdi.eu
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die genannten Einschätzungen bei der Umsetzung der im Aktionsplan vorgesehenen Maßnahmen dringend berücksichtigt werden. Risikobasierten Ansatz beibehalten Die Chemikalienstrategie ist stark von einem vorsorge- und gefahrenbasierten Regulierungsansatz geprägt. Sowohl eine Vielzahl der vorgesehenen legislativen Maßnahmen als auch die vorläufige Definition nachhaltiger Chemikalien ist mit einer Abkehr vom bewährten risikobasierten Ansatz, bei dem nicht nur die gefährlichen Eigenschaften von Chemikalien, sondern auch die tatsächliche Exposition Berücksichtigung finden, verbunden. Die Anwendung des Präventivkonzeptes würde bedeuten, dass ganze Stoffgruppen und Stoffverwendungen verboten werden könnten, unabhängig davon, ob von diesen ein tatsächliches Risiko ausgeht (insbesondere in Verbraucherprodukten). Es ist zweifelhaft, ob dies dem rechtlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit entspricht. Regulierungsentscheidungen wie auch Verbote, Beschränkungen und Genehmigungen sollten sich ausschließlich auf fundierte wissenschaftliche Risikobewertungen stützen. Das pauschale Verbot von Stoffen aufgrund einer gefährlichen Stoffeigenschaft ist abzulehnen, da viele dieser Stoffe nur in bestimmten Verwendungsformen schädlich sind (z. B. als Staub) oder eine gesundheitliche Schwellenwirkung bei diesen gefährlichen Stoffeigenschaften belegbar ist. In Bezug auf die zunehmend gefahrenbasierte Regulierung und die Abkehr vom risikobasierten Ansatz sind insbesondere folgende Maßnahmen des Aktionsplans kritisch zu bewerten: −
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Beschränkung von Stoffen in Verbraucherprodukten im Schnellverfahren ohne Risikowertung und öffentliche Konsultationen für Stoffgruppen mit weiteren (öko)-toxischen Eigenschaften (Endokrine Disruptoren, PBT-Stoffe, ggf. Ausweitung auf weitere Stoffeigenschaften), Ausweitung der Datenanforderungen u. a. für Endokrine Disruptoren und kanzerogene Stoffe (in allen Mengenbändern), Festlegung weiterer SVHC-Kriterien z. B. für persistente und mobile Stoffe.
Es ist davon auszugehen, dass durch die genannten Maßnahmen und die Regulierung von Stoffen und Stoffgruppen, unabhängig vom tatsächlichen Risiko, viele Chemikalien nicht mehr auf dem Markt verfügbar wären. Dies würde dazu führen, dass viele Innovationen und technologische Anwendungen nicht mehr möglich wären. Hierdurch könnten auch innovative www.bdi.eu
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Lösungen, die zur Verwirklichung der Ziele des „Green Deal“ notwendig sind, nicht mehr umgesetzt werden. Zudem würde eine Umsetzung der vorgesehenen Regulierungsvorschläge zu einer massiven Erhöhung des Aufwands zur Erfüllung der regulatorischen Anforderungen in den Unternehmen führen. Schon heute stoßen gerade kleine und mittlere Unternehmen (KMU) bei der Erfüllung aller chemikalienrechtlichen Vorgaben an ihre personellen Grenzen. Hierbei ist u.a. auch die Abkehr von der Nutzung der EU-Amtssprachen in der Umsetzung des Chemikalienrechtes zu bemängeln. So sind beispielsweise Programme zur rechtlich geforderten Einreichung von Daten (z.B. IUCLID) ausschließlich in englischer Sprache verfügbar und die Unterstützung erfolgt lediglich in Form von übersetzten, unverbindlichen Leitfäden. Definition „sicherer und nachhaltiger Chemikalien“ angemessen gestalten Die Definition von „sicheren und nachhaltigen Chemikalien“ wird eine zentrale Bedeutung dafür haben, welche Auswirkungen die Chemikalienstrategie auf die Industrie hat. Um weiterhin innovative Lösungen und gesellschaftlich relevante Technologien entwickeln und einsetzen zu können, muss es auch zukünftig noch möglich sein, gefährliche Chemikalien herzustellen und zu verwenden, wenn dies sicher möglich ist und durch Verfahrens- oder Produktgestaltung kein Risiko für Mensch und Umwelt besteht. Nur dann kann auch weiterhin die Produktion nachhaltiger Produkte und Wertschöpfung in Europa stattfinden. Vor diesem Hintergrund sollten bei der Festlegung von Kriterien für „sichere und nachhaltige Chemikalien“ folgende Grundsätze berücksichtigt werden: −
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Das bewährte Konzept der Risikobewertung muss erhalten bleiben. Stoffe dürfen nicht allein auf Grund von Gefahreneigenschaften als nicht-sicher und nicht-nachhaltig definiert werden. Bei der Bewertung der Nachhaltigkeitseigenschaften von Stoffen und Anwendungen müssen alle Säulen der Nachhaltigkeit gleichrangig berücksichtigt werden. Neben den (öko-)toxischen Stoffeigenschaften müssen auch gesellschaftliche und ökonomische Aspekte mit einbezogen werden. Bereits heute werden auf Grundlage des Verfahrens in Artikel 59 der REACH-Verordnung besonders besorgniserregende Stoffe identifiziert, die bestimmt Eigenschaften erfüllen (vgl. Artikel 57 der REACH-Verordnung). Die Definition von Kriterien für „sichere und nachhaltige Chemikalien“ sollte dies angemessen berücksichtigen und nicht zu zusätzlichen Listen und damit verbundenen zusätzlichen administrativen
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Aufwänden und Nachweisdokumentationen führen. Ein „Nebeneinander“ mehrerer Listen muss vermieden werden. Die Festlegung der Kriterien sollte im Diskurs mit allen Beteiligten – auch der Industrie – erfolgen.
Definition „wesentliche Verwendungszwecke“ angemessen gestalten Die EU-Kommission hat vor, zukünftig den Ansatz der „wesentlichen Verwendungszwecke“ („essential uses“) zu verankern. Ausgehend von der Definition des Montreal-Protokolls sollen Kriterien für „wesentliche Verwendungszwecke“ festgelegt und auf die „schädlichsten Chemikalien“ angewendet werden. Damit soll gemäß der Strategie erreicht werden, dass die schädlichsten Chemikalien nur dann eingesetzt werden dürfen, wenn ihre Verwendung für die Gesundheit oder Sicherheit erforderlich oder für das Funktionieren der Gesellschaft kritisch ist und es keine ökologisch und gesundheitlich tragbaren Alternativen gibt. Das Konzept der „wesentlichen Verwendungszwecke“ soll zukünftig für alle EU-Rechtsvorschriften maßgeblich sein. Aufgrund der umfassenden Anwendung des Ansatzes auf die „schädlichsten Chemikalien“ wird die Festlegung der Kriterien und die Definition der “wesentlichen Verwendungszwecke“ entscheidenden Einfluss auf die Folgen der Chemikalienstrategie für die Unternehmen haben. Aus Sicht des BDI sollte dieser Ansatz daher noch einmal sehr kritisch im Hinblick auf seine Auswirkungen überprüft werden. Bei der Festlegung der Kriterien für „wesentliche Verwendungszwecke“ sollten zudem folgende Aspekte berücksichtigt werden: −
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Die Definition von Verwendungszwecken, die für die Gesellschaft essenziell sein sollen, darf das bewährte Konzept der Risikobewertung nicht ersetzen. Eine Anlehnung an die Definition des Montreal-Protokolls muss vor dem Hintergrund der Vielzahl der Chemikalien, auf die das Konzept angewendet werden soll, wenn überhaupt sehr vorsichtig erfolgen. Grundsätzlich sollte das Konzept auf die Chemikalien begrenzt sein, von denen auch tatsächlich ein Risiko ausgeht. Die Definition „wesentlicher Verwendungen“ sollte unter Beteiligung aller betroffener Stakeholdern – auch der Industrie – erfolgen. Insbesondere die Abgrenzung bzw. Überlappung von Chemikalienrecht und Spezialrecht, wie z.B. für Bauprodukte oder Elektro- und Elektronikgeräte mit eigenen Regelungen, muss verstärkt betrachtet werden, wenn man „wesentliche Verwendungen“ adressieren möchte. Derzeit
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fehlt es oft an der entsprechenden Entlastung im Chemikalienrecht aufgrund der Spezialgesetzgebung, so dass sich ein zusätzlicher bürokratischer Aufwand ergibt, den die Chemikaliengesetzgebung der Zukunft vermeiden helfen sollte. Differenzierte Regulierung von PFAS auf Basis von stoffspezifischen Risikobewertungen In Bezug auf Per- und Polyfluoralkylsubstanzen (PFAS) schlägt die EUKommission ein umfassendes Maßnahmenpakte vor. Damit soll erreicht werden, dass die Verwendung von PFAS in der EU schrittweise eingestellt wird (außer für essenzielle Verwendungen). Dabei sollen PFAS als Gruppe behandelt werden – auch im Rahmen der einschlägigen Rechtsvorschriften für Wasser, nachhaltige Produkte, Lebensmittel, Industrieemissionen und Abfälle. Aus Sicht der deutschen Industrie sollte auch die Regulierung von PFAS auf Basis von Risikobewertungen erfolgen. Ein generelles Verbot der gesamten Stoffgruppe ohne eine differenzierte und stoffspezifische Risikobewertung ist aus unserer Sicht nicht angemessen. Die PFAS – vom einfachen Molekül bis zum Polymer Teflon – sind zu unterschiedlich, um ein pauschales Risiko festzulegen. Zudem sollte berücksichtigt werden, dass die Stoffe teilweise einen hohen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Nutzen aufweisen und häufig keine technologisch und ökonomisch umsetzbaren Alterativen zur Verfügung stehen. Kreislaufwirtschaft nicht durch weitere Hürden/Anforderungen erschweren Unter dem Punkt „Schadstofffreie Werkstoffkreisläufe“ werden in der Chemikalienstrategie weitere Informationsanforderungen zur Verfolgung der Präsenz bedenklicher Stoffe in Erzeugnissen gefordert. Hierbei wird auch die SCIP-Datenbank als Beispiel genannt. Bevor weitere Instrumente zur Nachverfolgbarkeit von Stoffen in Erzeugnissen festgeschrieben werden oder weitergehende Datenanforderungen bei bestehenden Systemen gestellt werden, sollte immer eine Kosten-Nutzen-Bewertung erfolgen. Hierzu sollte vorab mit den Herstellern der Produkte und den potenziellen Nutzern der Informationen, z. B. der Recycling-Industrie, geprüft werden, ob diese Daten sinnvoll genutzt werden können, um bedenkliche Stoffe aus den Stoffkreisläufen zu entfernen. Hinsichtlich der Forderungen zur Stoffentfernung muss geprüft werden, ob dafür überhaupt die technischen und ökonomischen Randbedingungen vorliegen oder geschaffen werden können und wie Zielkonflikte, z.B. hinsichtlich der Ziele der www.bdi.eu
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Kreislaufführung (circular economy) und Ressourceneinsparung verhindert werden können. Grundsätzlich sollte das Ziel der Kreislaufwirtschaft gefördert und nicht durch chemikalienrechtliche Vorgaben erschwert werden. Um dies zu erreichen, sollte beispielsweise auch bei Stoffeinstufungen das Recycling immer von vornherein einbezogen werden. Risikobezug, Verhältnismäßigkeit und Umsetzbarkeit in der Praxis müssen die Grundlage sein. CLP-Gefahrenklassen global harmonisiert einführen Die Kommission hat vor, neue CLP-Gefahrenklassen und -kriterien für Umwelttoxizität, Umweltpersistenz, Umweltmobilität und Bioakkumulation aufzunehmen. Eigenschaften wie Persistenz, Mobilität und Bioakkumulation sollten aus Sicht des BDI nicht in die CLP-Verordnung aufgenommen werden, da diese selbst keine Gefahrenmerkmale darstellen und lediglich Aufschluss über den Verbleib in der Umwelt geben. Des Weiteren sollten gut etablierte, formale Prozesse bei der Klassifizierung und Kennzeichnung von Stoffen beibehalten werden. Um eine global einheitliche Einstufung und Kennzeichnung sicherzustellen, sollte die Definition neuer Gefahrenklassen nicht allein europäisch, sondern global harmonisiert über das zugrundeliegende UN-GHS erfolgen. Auf eine kritische Überprüfung der EUH-Kriterien im Sinne einer Entscheidungsfindung zur Eingliederungsfähigkeit in das UN-GHS oder Aufhebung sollte hingewirkt werden. Umsetzung bestehender Regulierung verbessern/Vollzug einheitlich gewährleisten Die EU-Kommission führt in ihrer Strategie einige Maßnahmen auf, mit denen existierende Verfahren vereinfacht und der Vollzug der REACH-Pflichten verbessert werden sollen. Die genannten Ansätze sind aus unserer Sicht zur Verbesserung der EU-Chemikalienverordnung von großer Bedeutung. Chancen bieten aus Sicht des BDI dabei insbesondere die folgenden Maßnahmen: −
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Reform des Zulassungs- und Beschränkungsverfahrens: Das Zulassungsverfahren sollte – insbesondere für Kleinmengen und Ersatzteile – vereinfacht werden. Zudem sollte ein verpflichtendes Verfahren eingeführt werden, mit dem transparent und ergebnisoffen analysiert wird, was die beste Regulierungsoption ist (s. RMOA). Sowohl bei Zulassungs- als auch bei Beschränkungsverfahren muss auch weiterhin bei allen Schritten die Beteiligung der betroffenen Industrieunternehmen sichergestellt ein. Null-Toleranz-Politik bei Verstößen gegen REACH-Anforderungen und Verbesserung des Vollzugs: Die verstärkte Durchführung von
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Kontrollen bei Importen und im Internethandel wird begrüßt, da hierdurch Wettbewerbsbedingungen vereinheitlicht werden. Förderung des Ansatzes “Ein Stoff, eine Bewertung“: Dieser Ansatz ist zu begrüßen. Hier sehen wir Chancen, dass Regulierungsverfahren transparenter gestaltet und Doppelregulierungen sowie Widersprüche vermieden werden.
Maßnahmen auf Basis fundierter Folgenabschätzung und im Dialog mit den betroffenen Stakeholdern umsetzen Die EU-Kommission hat angekündigt, dass die neuen Rechtsetzungsinitiativen durch Instrumente zur besseren Rechtsetzung unterstützt werden und umfassende Folgenabschätzungen durchgeführt werden sollen. Dies ist aus unserer Sicht sehr zu begrüßen, insbesondere weil im Bereich der CLP-Verordnung das derzeit angewandte Verfahren zum Erlass delegierter Rechtsakte hier erhebliche Defizite offenbart hat. Hierbei sollten verpflichtend alle Stakeholder einbezogen werden und neben den Auswirkungen auf die chemische Industrie auch die Auswirkungen auf Anwenderbranchen und die Entsorgungswirtschaft analysiert werden. Zudem plant die EU-Kommission, einen „hochrangigen Runden Tisch“ einzurichten, um im Dialog mit den Stakeholdern die Chemikaliengesetzgebung effizienter und wirksamer zu gestalten. Die Einrichtung des „Runden Tisches“ ist aus unserer Sicht sehr wichtig. Um die angestrebten Ziele zu erreichen, sollten folgende Aspekte bei der Ausgestaltung des Dialogprozesses berücksichtigt werden: −
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Beteiligung aller betroffenen Stakeholder am Runden Tisch. Neben der chemischen Industrie sollten auch Anwenderbranchen und KMU beteiligt werden. Der Austausch mit den Stakeholdern sollte erfolgen, bevor konkrete Vorschläge von der EU-Kommission vorgelegt werden. Nur so können Konzepte konstruktiv und ergebnisoffen sowie Argumente mit den Interessengruppen zielführend ausgetauscht werden.
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Über den BDI Der BDI transportiert die Interessen der deutschen Industrie an die politisch Verantwortlichen. Damit unterstützt er die Unternehmen im globalen Wettbewerb. Er verfügt über ein weit verzweigtes Netzwerk in Deutschland und Europa, auf allen wichtigen Märkten und in internationalen Organisationen. Der BDI sorgt für die politische Flankierung internationaler Markterschließung. Und er bietet Informationen und wirtschaftspolitische Beratung für alle industrierelevanten Themen. Der BDI ist die Spitzenorganisation der deutschen Industrie und der industrienahen Dienstleister. Er spricht für 36 Branchenverbände und mehr als 100.000 Unternehmen mit rund 8 Mio. Beschäftigten. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. 15 Landesvertretungen vertreten die Interessen der Wirtschaft auf regionaler Ebene. Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite Straße 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Ansprechpartner Dr. Mirjam Merz Referentin Telefon: 2028-1466 m.merz@bdi.eu BDI Dokumentennummer: D 1278
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