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POSITION | UMWELTPOLITIK | INDUSTRIEANLAGEN

Genehmigungsverfahren vereinfachen Rechtssicherheit für Produktionsanlagen schaffen

Position | Umweltpolitik | Industrieanlagen Genehmigungsverfahren vereinfachen

Dauer von Genehmigungsverfahren Ein Genehmigungsverfahren in Deutschland nach aktuellem Immissionsschutzrecht dauert nach Antragseinreichung derzeit zwischen 6 Monaten und 3 Jahren. Hinzu kommt die Zeit für die Vorbereitung des Genehmigungsverfahrens und die Erstellung der Antragsunterlagen: Für die Vorbereitung des Verfahrens bis zur Einreichung des Antrags rechnen unsere Unternehmen je nach Verfahrensumfang zwischen 3 Monaten und 1,5 Jahren. Ein Genehmigungsverfahren für die Änderung einer bestehenden Industrieanlage, z. B. um neuen gesetzlichen Grenzwerten gerecht zu werden oder die Produktion umzustellen, kann bis zu 5 Jahre dauern.

Holger Lösch stellvertretender BDI-Hauptgeschäftsführer

„Die Herausforderungen mit Naturschutz und Umweltrecht hierzulande sind im europäischen Vergleich einmalig, obwohl alle Mitgliedstaaten die gleichen Vorgaben haben. Wir fordern von der Politik in Bund und Ländern, aus den Erfahrungen mit blockierten Industrieprojekten überall in Deutschland endlich Konsequenzen zu ziehen.“

Eine Umfrage in der deutschen Industrie hat ergeben, dass sich die Dauer in den letzten 10 Jahren um 30 Prozent bis 100 Prozent verlängert hat, der Mehraufwand liegt in der Vorbereitung und Planung. Die Kosten eines Genehmigungsverfahrens belaufen sich – zusammengerechnet in einem durchschnittlichen Verfahren – auf 10.000 bis 500.000 Euro oder 3 – 5 Prozent der Bausumme. Ein Großteil der Ausgaben fließt in Gutachten, welche zwischen 5.000 und 120.000 Euro kosten. Kam ein Genehmigungsverfahren vor 15 Jahren noch mit durchschnittlich 2 Gutachten aus, so sind es heute 5 bis 10 Gutachten. In Deutschland existieren mehr als 50.000 genehmigungsbedürftige Industrieanlagen. Rund 1.500 Genehmigungsverfahren sind allein nach Bundes-Immissionsschutzgesetz von Behörden und Betreibern pro Jahr zu bewältigen, die Mehrzahl der Verfahren betreffen dabei kleine und mittelständische Unternehmen. Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren müssten aus Sicht der deutschen Industrie jedoch so gestaltet werden, dass sie weitgehend ohne gutachterliche oder anwaltliche Unterstützung beantragt werden können.

Unternehmensbefragung: Dauer und die Komplexität von Planungs- und Genehmigungsverfahren Quelle: DIHK

Verfügbarkeit von Fachkräften

2017 2014

Einstellung der Bevölkerung zu neuen Technologien Umweltschutzauflagen Staatliche Angebote zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf Demografische Entwicklung (z. B. Nachfrage, Belegschaft, Sozialsysteme) Flexibilität des Arbeits- und Tarifrechts Breitbandanbindung Einstellung der Bevölkerung zu Großprojekten Effizienz der Behörden (inklusive Bürokratie) Energiekosten Höhe der Steuern und Abgaben Dauer und Komplexität von Planungs- und Genehmigungsverfahren Steuerrecht (Komplexität / Praxistauglichkeit) 1

1,5

2,5

3,5

4,5

Gutachtenflut verkompliziert die Verfahren Unternehmensvertreter, die ein Projekt planen und die notwendigen Investitionen verantworten, können nur sehr schwer die Dauer des Verfahrens vorhersehen, geschweige denn, ob eine Genehmigung für das gewünschte Projekt überhaupt erteilt wird. Die gebundene Genehmigung nach Bundesimmissionsschutzgesetz wird zunehmend zu einem Verfahren, in welchem zahlreiche Gutachten, insbesondere auf Seiten der Projektträger, aber auch auf Seiten der Behörden erstellt werden. Bei vielen Industrieprojekten bestehen Unsicherheiten darüber, welche Unterlagen in welcher Detailtiefe beizubringen sind. Um unbestimmte Rechtsbegriffe wie „angemessen“, „erforderlich“ oder „verhältnismäßig“ auszufüllen, werden seitens der Behörden vermehrt Gutachten benötigt, etwa in den Fachgebieten Immissionsprognose von Luftschadstoffen und Gerüchen, Brandschutz, Schutzabständen, gewässerökologische Verträglichkeit, Fauna-Flora-Habitat-Verträglichkeit, Stickstoffausbreitung, Artenschutz, Ausgangszustandsbericht Boden.

Rechtsunsicherheiten ergeben sich auch aufgrund der Frage, welche Methodik bei der Bewertung von Umweltauswirkungen und der Überprüfung der Umweltverträglichkeit von Projekten anzuwenden ist. Ungewissheiten wie beispielsweise, wann ein Eintrag von Stoffen auf ein Naturschutzgebiet erheblich ist, wie ein angemessener Abstand für Betriebsbereiche zu bestimmen ist, wann Auswirkungen einer Anlagenänderung erheblich im Sinne einer Umweltverträglichkeitsprüfung sind oder wann eine Verschlechterung eines Gewässers bzw. eine Gefährdung der Erreichung der Bewirtschaftungsziele gegeben ist, sind unbeantwortet und führen zu umfangreichen Diskussionen zwischen Projektträger, Behörden und Dritten. Die deutsche Industrie ist kurzen Innovations- und Vermarktungszyklen ausgesetzt. Diese reduzierte „Time to and on the market“ bedarf einer schnellen Produktionsanpassung. Damit bleibt keine Zeit für lange Genehmigungsverfahren.

Komplexe Vorgaben und Rahmenbedingungen Quelle: BDI

Wie weit reicht eine Vorprüfung bei der Umweltverträglichkeitsprüfung? Unbestimmte Vorgaben zu der Beurteilung von Gewässern Berechnung von Lärmbelastung Beurteilung von Gerüchen angemessener Sicherheitsabstand Berechnungen des Einflusses von Stickstoff auf Naturschutzgebiete Umsiedlung von geschützten Arten Alle Pläne, Programme, Uberwachungsmaßnahmen, Verwaltungsakte und Verträge sind bundesweit angreifbar Fehlende Deponiekapazität Brandschutzbestimmungen Bodenschutz und Folgenutzung nach Gewinnung von Rohstoffen

Neue Herausforderungen für Betrieb und Genehmigung

Position | Umweltpolitik | Industrieanlagen Genehmigungsverfahren vereinfachen

Rechtssicherheit herstellen

„Umweltverbände sollen nur klagen dürfen, wenn die Belange des entsprechenden Verbands direkt betroffen sind oder eine ordnungsgemäße Beteiligung der Umweltverbände im Genehmigungsverfahren nicht gegeben war. Ansonsten wird das Verbandsklagerecht pauschal für die Blockade von Infrastrukturprojekten benutzt.“

Quelle: 11-Punkte-Plan für schnelleres Planen und Bauen von Abgeordneten der CDU/CSUBundestagsfraktion und NRW Verkehrsminister, Herbst 2019

Die deutschen Probleme mit dem europäischen Umweltrecht sind im europäischen Vergleich nahezu einmalig, obwohl die meisten Mitgliedstaaten vergleichbare oder größere Umweltprobleme haben. Wir sind das Land, das mit Abstand am Längsten braucht, um Genehmigungen zu erteilen. Rechtsunsicherheiten in Genehmigungsverfahren sind daher sicherlich nicht nur auf die europäischen Vorgaben, sondern auch auf Eigenheiten des deutschen Rechtssystems zurückzuführen. Die weitreichende Kontrolldichte der Gerichte und die damit einhergehende behördliche Ermittlungstiefe sind ein Problem bei der Überprüfung der europäisch geprägten Umweltnormen. Aus Sicht der deutschen Industrie sollte auf politischer Ebene dringend die Frage geklärt werden, inwieweit die gerichtliche Vollkontrolle im stark europäisch geprägten deutschen Umweltrecht noch zeitgemäß und im europäischen Kontext angemessen ist. Dazu kommt eine europaweit einzigartig starke Stellung der Umweltverbände, verbunden mit einer zunehmend kritischen Öffentlichkeit und hohen Klagebereitschaft Privater. Aufgrund der fehlenden Präklusionsregelung können Umweltverbände seit 2017 im gerichtlichen Verfahren auch Argumente vorbringen, die sie im Verfahren vor der Behörde nicht genannt haben. Damit wird während des Genehmigungsverfahrens nicht mehr deutlich, gegen welchen Teil einer Genehmigung Klage erhoben werden kann. Aufgrund dessen sichern sich die Behörden in jede Richtung mit Hilfe von Gutachten ab. Daraus resultieren zusätzliche zeitliche und finanzielle Belastungen für den Vorhabenträger. Der weite Zugang zu Gerichten, sprich die Vielzahl der Personen und Vereinigungen, die eine Klage erheben können und die umfassende Kontrolle der Genehmigungsentscheidung durch die Gerichte führen zu einer in Europa einmaligen Situation. Viele Kläger können gegen alle Bestandteile der Entscheidung einer Behörde klagen: Die Rechtsunsicherheit einer jeden Entscheidung ist vorprogrammiert.

„Jedes neue Projekt wird inzwischen beklagt und infrage gestellt.“ Wenn Deutschland im Wettbewerb nicht zurückfallen wolle, müssten Genehmigungsverfahren beschleunigt und vereinfacht werden. „Dazu gehört auch, Verbandsklagen einzuschränken.“ Nur Umweltverbände sollten klagen dürfen, wenn die Belange des Verbands betroffen seien oder es keine Beteiligung im Genehmigungsverfahren gegeben habe.

Carsten Linnemann Vorsitzender der Mittelstands- und Wirtschaftsvereinigung der CDU/CSU

Personalsituation bei den Genehmigungsbehörden verbessern Insbesondere im Umweltrecht sind die rechtlichen Anforderungen kaum noch zu überblicken. Sie sind von einer hohen Komplexität geprägt und entwickeln sich aufgrund umfangreicher Rechtsprechung auf deutscher und europäischer Ebene und neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse kontinuierlich weiter. Genehmigungsverfahren werden damit immer fehleranfälliger. Klare Verantwortlichkeiten und Organisationsstrukturen sind eine Voraussetzung dafür, dass Unsicherheiten in den Genehmigungsverfahren vermieden werden. Fachbehörden müssen generell personell besser ausgerüstet sein und es bedarf einer Kontinuität in der Zuständigkeit zwischen Kommunal- und Landesebene. Es muss sichergestellt werden, dass bei einem Generationenwechsel in den Behörden die gesammelten Erfahrungen weitergegeben werden. Neue Mitarbeiter sollten von erfahrenen Kollegen geschult und über einen angemessenen Zeitraum begleitet werden.

Insbesondere die Landesregierungen sind daher aufgefordert, ausreichend Finanzmittel zur Verfügung zu stellen, um flächendeckend eine ausreichende Personalausstattung und Sachkompetenz in den Behörden zu gewährleisten. Es ist eine kontinuierliche Qualifizierung des Personals nötig, damit fundierte und damit rechtssichere Genehmigungsentscheidungen getroffen werden können. Auch sollte die behörden- und länderübergreifende Zusammenarbeit zwischen Genehmigungsbehörden zu konkreten Projekten oder übergreifenden Fragestellungen verstärkt zum Wissens- und Erfahrungsaustausch genutzt werden.

Bundesregierung will Belastungen bei Planungs- und Genehmigungsverfahren reduzieren Quelle: BDI

Koalitionsvertrag zur 19. Legislaturperiode 2018 – 2022 · Wir treiben den Abbau von Bürokratie weiter voran und stärken damit die Wirtschaft… · Langwierige und bürokratische Planungs- und Genehmigungsverfahren sind ein massives Hindernis für neue Investitionen in Betriebe und neue Infrastrukturen. · Dies wirkt sich nachteilig auf die Wettbewerbsfähigkeit des Wirtschaftsstandorts Deutschlands aus, gerade auch für kleinere und mittlere Unternehmen. · Wir werden das Planungs- und Genehmigungsrecht daher umfassend auf Beschleunigungs- und Entbürokratisierungsmöglichkeiten überprüfen. · EU-Regelungen werden wir 1:1 umsetzen…

BDI Diskussionspapier 1

Einfluss auf europäisches Umweltrecht erhöhen

Es ist zwingend notwendig, den Einfluss der gesamten Bundesregierung auf die Entwicklung des europäischen Umweltrechts zu stärken. Da Regelungen auf europäischer Ebene eine große Auswirkung auf Industrieunternehmen haben, muss für die Positionierung Deutschlands zu europäischen Umweltrechtsfragen zukünftig die ausdrückliche Zustimmung aller betroffenen Ressorts eingeholt werden.

Rechtsverbindliche Standards erarbeiten

Aufgrund bestehender und neuer Vorgaben im Umweltrecht wird die gebundene Genehmigung nach BImSchG zunehmend zu einem Verfahren, in welchem zahlreiche Gutachten erstellt werden. Um sowohl die Anzahl als auch den Umfang dieser Gutachten zu reduzieren, müssen rechtsverbindliche Standards wie Technische Anleitungen erarbeitet werden.

Stakeholder-Beteiligung stärken

Die Industrie als ein Adressat sollte an der Erstellung zumindest wesentlicher normkonkretisierender Standards, welche nicht im förmlichen Verfahren (z. B. Handlungsempfehlungen der Länderarbeitsgemeinschaften) beteiligt werden. Eine Erarbeitung solcher Regelungen ohne Stakeholder-Beteiligung führt letztlich dazu, dass diese die sich in der Praxis abzeichnenden Probleme nicht angemessen berücksichtigen und zu nicht oder kaum erfüllbaren (Mehrfach-) Prüfungen führen.

Spielräume zur Vereinfachung der Verfahren nutzen

Es müssen alle bestehenden Spielräume zur Vereinfachung der Verfahren genutzt und fachrechtlich ausgeweitet werden. Der Gesetzgeber hat Vereinfachungen der Verfahren bereits rechtlich verankert, diese werden in der Praxis jedoch entschieden zu selten genutzt.

Personalsituation bei den Genehmigungsbehörden optimieren

Um flächendeckend eine ausreichende Personalausstattung und Sachkompetenz in den Behörden zu gewährleisten, sind insbesondere die Landesregierungen aufgefordert, ausreichende Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Die kontinuierliche Weiterqualifizierung des Personals ist massiv voranzutreiben.

Gerichtliche Vollkontrolle im Umweltrecht diskutieren

Die deutschen Probleme mit dem europäischen Umweltrecht sind im europäischen Vergleich nahezu einmalig, obwohl die meisten Mitgliedstaaten vergleichbare oder größere Umweltprobleme haben. Aus Sicht der deutschen Industrie sollte auf politischer Ebene dringend die Frage geklärt werden, inwieweit die gerichtliche Vollkontrolle im deutschen Umweltrecht noch zeitgemäß und im europäischen Kontext angemessen ist.

Wiedereinführung der Präklusionsregel

Umweltverbände können daher seit zwei Jahren im gerichtlichen Verfahren auch Argumente vorbringen, die sie im Verfahren vor der Behörde nicht genannt haben. Damit wird während des Genehmigungsverfahrens nicht mehr deutlich, gegen welchen Teil einer Genehmigung Klage erhoben werden kann. Aufgrund dessen sichern sich die Behörden in jede Richtung mit Hilfe von Gutachten ab. Die Wiedereinführung der Präklusionsregel auf ist daher zwingend erforderlich. https://bdi.eu/themenfelder/umwelt/anlagenrecht/#/artikel/news/sieben-punkte-fuer-ein-schnelles-und-rechtssicheres-genehmigungsverfahren/

Dieter Kempf BDI-Präsident

„Genehmigungsverfahren für Industrieanlagen haben sich zu einem massiven Investitionshemmnis entwickelt. Wenn jetzt nicht entschieden gegengearbeitet wird, droht der Investitionsstandort Deutschland nachhaltig Schaden zu nehmen.“

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V.20.03.23.13.12