R efoR ma local y mancomunidad de municipios
Juan José Arauz Salmerón
Doctor en Ciencias Sociales y Jurídicas
Colaborador Honorario de la Universidad de Cádiz
Colección: Atelier Administrativo
Directores:
Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho administrativo)
Belén Noguera de la Muela (Catedrática de Derecho administrativo)
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© 2026 Juan José Arauz Salmerón
© 2026 Atelier
Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com Tel.: 93 295 45 60
ISBN: 979-13-88096-95-2
Depósito legal: B 9564-2026
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Í ndice
1. El municipio como premisa de la Supramunicipalidad
2. El deficiente Título VIII de la Constitución de 1978
4. Clases de alteraciones del término
5.
6.
3.
4. El Tribunal Constitucional y la doctrina sobre autonomía
5. Los planes provinciales de cooperación a las obras y servicios
6. El eterno debate sobre la abolición de las Provincias y las Diputaciones
6. las mancomunidades de municipios en españa
1. Antecedentes históricos de las Mancomunidades
2. Las primeras Mancomunidades de Municipios en España
3. El proyecto de Ley de Antonio Maura y las Mancomunidades (1907)
4. El proyecto de Mancomunidades redactado por Canalejas
5. Las mancomunidades en la dictadura de Primo de Rivera
6. Entidades locales durante el régimen franquista (1939-1975)
capÍtulo 7. el Régimen juRÍdico de las mancomunidades de municipios en españa ...................................
1. Marco jurídico de las mancomunidades de municipios españolas .............................................
2. Los artículos 137 y 142 CE. Autonomía y suficiencia financiera....
3. Infracciones del artículo 149 CE, inconstitucionalidad y mancomunidades de municipios 175
4. Los artículos 3, 25, y 44 LRBRL ............................ 179
5. Ley 6/1987, de 15 de abril, sobre Mancomunidades de Municipios .......................................... 180
6. Ley 5/1991, de 27 de febrero, sobre Mancomunidades de Municipios .......................................... 183
7. Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley 7/1985 ... 184
8. Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y entidades locales menores de Extremadura .................. 186
9. Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local ..................... 194
10. Ley 21/2018, de 16 de octubre, de Mancomunidades de la Comunitat Valenciana ..................................
capÍtulo 8. deRecho compaRado y mancomunidades inteRnacionales
1. Estudio comparado con otras mancomunidades internacionales .... 203
2. El modelo alemán: Las Zweckverbände y Landschaftsverbände .... 206
3. El modelo italiano: El Consorzi y la Unione di Comuni 209
4. El modelo boliviano: La Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical
5. El modelo peruano: La Mancomunidad de la Amazonía de Puno
Í ndice de figu R as
Figura 1. Evolución del número de municipios (1900-2023). ......... 90
Figura 2. Ciudades con voto en Cortes de la Corona de Castilla (Siglos XVI y XVII). ........................................
102
Figura 3. Deuda viva Entidades locales de Diputaciones, Consejos y Cabildos (2022). ......................................... 106
Figura 4. Comarcas de la provincia de Cádiz. ....................
Figura 5. Centro Regional Bahía Cádiz-Jerez.
125
129
Figura 6. Evolución del número de mancomunidades de municipios en España. 145
Figura 7. Extracto de las Bases de Mancomunidad Catalana..........
152
Figura 8. Miembros de la Comisión del Congreso dictaminadora del Proyecto de Ley de Mancomunidades Provinciales. ............. 153
Figura 9. Extracto del Acta de la Comisión dictaminadora del Proyecto de Ley de Mancomunidades Provinciales firmada como Secretario por Alfonso Salá. .................................. 153
Figura 10. Fondo de Participación asignada a los municipios andaluces. ............................................... 175
Figura 11. Mancomunidades de Extremadura. .................... 190
Figura 12. Entregas a cuenta 2024 en aplicación de los Presupuestos Generales del Estado para el año 2023 (prorrogados para 2024). ..... 196
Figura 13. Nº de habitantes Alemania, España e Italia (2023).
Figura 14. Liquidación definitiva Recursos de Financiación Autonómica (2021).
204
205
a bR eviatu R as
BOE Boletín Oficial del Estado
BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía
BOP Boletín Oficial Provincial
CCAA Comunidades Autónomas
CE Constitución Española de 1978
CEAL Carta Europea de la Autonomía Local
CNAL Comisión Nacional de la Administración Local
DDPC3 Desarrollo Democrático y Participación Ciudadana 3
DOGC Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña
EE. UU. Estados Unidos de Norteamérica
FEMP Federación Española de Municipios y Provincias
FJ Fundamento Jurídico
INAP Instituto Nacional de Administración Pública
INE Instituto Nacional de Estadística
LAULA Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local
LRSAL Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local
MMNPT Mancomunidad de Municipios del Norte Paceño Tropical
POTA Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía
RPDT Reglamento de Población y Demarcación Territorial
STC Sentencia del Tribunal Constitucional de España
TC Tribunal Constitucional de España
TRRL Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local
TS Tribunal Supremo
p Rólogo
Afirmó Alexis de Tocqueville en La democracia en América que las instituciones locales son a la libertad lo que las escuelas primarias son a la ciencia: ellas la ponen al alcance del pueblo, siendo la autonomía local no solo una cuestión de gestión, sino la base de la libertad política, ya que es donde el ciudadano aprende a gobernarse a sí mismo.
Esa relevancia de la autonomía local explica que la historia del Derecho Público en España sea, en gran medida, la historia de la lucha por la autonomía local. Desde las cartas pueblas medievales hasta la sofisticada arquitectura del Estado de las Autonomías, el municipio ha permanecido como la instancia de poder más cercana al ciudadano y el escenario donde la democracia tangible y cotidiana. Sin embargo, esta cercanía tan vinculada al principio de subsidiariedad no siempre ha ido acompañada de un reconocimiento competencial ni, sobre todo, financiera.
Y, sin embargo, el poder local está en crisis, bajo el diagnóstico de la fragmentación o «minifundismo» institucional por muchos motivos. Como bien señala Juan José Arauz Salmerón, España padece un problema de escala administrativa en su organización territorial. La existencia de más de 8.100 municipios, de los cuales una mayoría abrumadora no alcanza los umbrales mínimos de población para ser financieramente sostenibles, plantea un dilema constitucional de primer orden. El artículo 140 de la Constitución garantiza la autonomía de los municipios, pero esta autonomía corre el riesgo de ser puramente formal si la entidad local carece de recursos para ejercer sus competencias.
Pues bien, en un escenario de amplias tensiones normativas y financieras, y sobre todo de reformas inacabadas, se inserta la obra de Juan José Arauz Salmerón. Se trata de un estudio riguroso que no sólo analiza el pasado y el presente de nuestras instituciones locales, sino que además propone una hoja de ruta para su necesaria evolución, con aplicaciones prácticas a la dimensión mancomunada, con particular referencia a la Bahía de Cádiz.
Para el cumplimiento de sus objetivos investigadores, el autor nos recuerda, con acierto, que la autonomía municipal no es un concepto estático ni tampoco
carece de un recorrido histórico en España. Si bien la Constitución de 1978 la consagra en su artículo 137, la norma suprema tiene un antecedente fundamental en el artículo 9 de la Constitución de 1931, que ya declaraba la autonomía de los municipios en las materias de su competencia. Esta continuidad histórica nace en la Constitución de Cádiz y subraya una realidad ineludible: el municipio es el presupuesto básico de toda organización territorial en España hasta la promulgación de la norma suprema vigente, que cede el protagonismo a la Comunidad Autónoma en el marco del denominado Estado de las Autonomías.
En esa proyección histórica, este libro ofrece un viaje fascinante por la historia legislativa de las mancomunidades. Desde los orígenes en la Ley Municipal de 1870 hasta los proyectos de Antonio Maura en 1907 y Canalejas, el autor demuestra con dominio de la materia que la necesidad de agrupar municipios para la eficiencia pública no es un debate nuevo. Incluso bajo regímenes dictatoriales, persistió la figura de la mancomunidad, demostrando su resiliencia técnica por encima de las ideologías políticas.
Originariamente, para fundamentar y justificar la «garantía institucional» y constitucional que sustenta la autonomía local, uno de los máximos exponentes de la Escuela de Toulouse, Hauriou, introdujo la Teoría de la Institución, una configuración dogmática que, en el ámbito local, conduce a que el municipio sea una «institución» con existencia objetiva y social previa al reconocimiento del Estado. Por tanto, el municipio no es una creación caprichosa del legislador, sino un cuerpo social que el Estado simplemente debe reconocer y organizar.
En España, inspirándose en la doctrina alemana (de Carl Schmitt), Parejo Alfonso desarrolló la idea de que la autonomía local como garantía institucional, lo que significa que el legislador (el Estado o las Comunidades Autónomas) puede regular las competencias de los ayuntamientos, pero no puede vaciarlas de contenido. Existe un «núcleo reductible» o una imagen maestra del municipio que debe respetarse siempre para que este sea reconocible como tal. En tal sentido, Parejo Alfonso nos ha explicado magistralmente cómo hemos pasado de un modelo antiguo, donde el municipio era un «pequeño Estado» en miniatura o un simple súbdito, según el caso, a un modelo moderno. La autonomía no es un aislamiento ni un poder sin más sino el derecho de la comunidad local a intervenir y gestionar sus propios intereses dentro de un Estado complejo, relacional y descentralizado. Y, en su proyección, la autonomía local no es solo «hacer cosas» como resultado del ejercicio de competencias, sino que se manifiesta en cuatro dimensiones que deben coexistir: a) Dimensión Política: Capacidad de decidir opciones distintas a los poderes del gobierno central y los gobiernos autonómicos (pluralismo); b) Dimensión Administrativa: Capacidad de gestión y dirección de servicios, con políticas públicas; c) Dimensión Financiera: Sin dinero propio y capacidad de gasto, la autonomía es «papel mojado»; y d) Dimensión relacional: El gobierno local debe relacionarse con los demás niveles de gobierno en el marco de un sistema de relaciones intergubernamentales.
A partir de este marco conceptual, el libro del doctor Arauz profundiza en la doctrina de la garantía institucional, conforme al concepto desarrollado por el Tribunal Constitucional (especialmente a partir de la STC 32/1981 y la STC
4/1981) para proteger un núcleo mínimo de autonomía que el legislador no puede vaciar de contenido. Sin embargo, como bien apunta el autor, esta autonomía a menudo se ve reducida a una dimensión administrativa, carente del poder legislativo que sí ostentan las Comunidades Autónomas, lo que coloca a los entes locales en una posición de irrelevancia legislativa y financiera en el diseño del Estado.
¿Cómo se ha de entender esta garantía y cuánto de mejora cabe en el régimen local español? Uno de los pilares del análisis de Arauz Salmerón reside precisamente en la crítica a la arquitectura constitucional y legislativa del régimen local. Citando al maestro Eduardo García de Enterría, el autor señala que el Título VIII es, quizá, el más imperfecto de nuestra Carta Magna, cuyo texto carece de una lista de competencias locales o al menos una enumeración concisa. Esta indeterminación del constituyente ha delegado en el Tribunal Constitucional y en el legislador ordinario la tarea de definir qué es, exactamente, la autonomía local y su desarrollo. La regulación constitucional no sólo carece de una definición de las competencias o, al menos, de un sistema de lista de competencias locales, sino también de unas orientaciones sobre el modo de encarar los desafíos futuros.
Y en ese desarrollo que podrá mejorar el régimen local español, el doctor Arauz sitúa el núcleo central de la reforma en la Mancomunidad de Municipios, para lo cual parte de una realidad incontestable: la atomización municipal en España. Con miles de municipios cuya población no alcanza el umbral mínimo para ser financieramente sostenibles (a menudo por debajo de los 2.000 o incluso 5.000 habitantes), la prestación de servicios públicos se vuelve una quimera si no se recurre a fórmulas asociativas.
Frente a la solución a largo plazo de la fusión de municipios —que el autor analiza con equilibrio y mesura como una vía para fortalecer la autonomía—, que actualmente encuentra fuertes resistencias identitarias disimuladas tras la careta de la indiferencia política, surge la mancomunidad como la entidad teóricamente «inter pares» por excelencia siempre que no se le condene a un estado de postración institucional. A diferencia de la provincia, que Juan José Arauz describe como una entidad supramunicipal de carácter más alejado, ligada a la estructura estatal y enfocada a los municipios de menor población, la mancomunidad nace de la voluntad asociativa y la cooperación voluntaria para gestionar intereses comunes, con carácter abierto, desde abajo y con muchas posibilidades prácticas.
El análisis del marco jurídico actual es particularmente lúcido. El autor disecciona la Ley de Bases del Régimen Local (LRBRL) y el impacto de la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). Esta última reforma, como se explica detalladamente, marcó un antes y un después al imponer criterios de sostenibilidad financiera y limitar las competencias de las mancomunidades a la realización de obras y servicios específicos previstos en los artículos 25 y 26 de la LRBRL.
Ahora bien, el doctor Arauz Salmerón no limita su estudio a las fronteras españolas, sino que, en un ejercicio de derecho comparado esencial, conforme al quinto método de interpretación al que se refería Peter Häberle, analiza modelos europeos (que no son extranjeros porque pertenecen a nuestra constitucionali-
dad común europea) y extranjeros para extraer lecciones aplicables a nuestra realidad. Así se refiere el libro al caso de Alemania, y su modelo de las Zweckverbände y Landschaftsverbände, ejemplos de eficiencia en la gestión técnica, o de Italia, con el Consorzi y la Unione di Comuni, que ofrecen paralelismos interesantes con nuestras mancomunidades y comarcas, o de Hispanoamérica, con las experiencias en Bolivia y Perú, donde la mancomunidad se convierte en un motor de desarrollo regional en contextos de gran dispersión geográfica. Otros casos de derecho comparado que aporta el autor resultan reveladores: Estados como Suecia, Alemania o Dinamarca realizaron reformas drásticas de su planta local en el siglo xx , reduciendo el número de municipios en un 70% u 80%. Estas referencias comparadas permiten al lector entender que el problema de la escala municipal es global, y que la cooperación asociativa es la respuesta más recurrente en los Estados modernos descentralizados.
Arauz Salmerón analiza por qué en España este modelo ha fracasado. La conclusión es que, en esos países, la reforma fue impulsada desde el Estado con un consenso nacional, mientras que en España la competencia sobre régimen local está repartida de forma confusa entre el Estado (bases) y las Comunidades Autónomas (desarrollo). Esta «bifrontalidad» administrativa genera un bloqueo donde nadie quiere asumir el coste político de suprimir municipios.
En el capítulo financiero, el libro desarrolla el principio general de la autonomía local según el cual no puede haber autonomía real sin suficiencia financiera. El autor aborda con valentía el artículo 142 de la Constitución, señalando la contradicción entre el mandato constitucional de recursos suficientes y la realidad de unas haciendas locales dependientes en exceso de las transferencias del Estado y las Comunidades Autónomas. Y se analiza cómo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha evolucionado desde la negación inicial hasta el reconocimiento de que la autonomía financiera está intrínsecamente ligada a la capacidad de gasto y gestión de los propios intereses. Sin embargo, el desafío de dotar a las mancomunidades de una financiación estable y propia sigue siendo una asignatura pendiente en el legislador español, tan compelido por las normas de desarrollo del art. 135 de la Constitución.
Particular referencia realiza el autor a la Mancomunidad de Municipios de la Bahía de Cádiz, integrada por siete municipios (Cádiz, Chiclana de la Frontera, El Puerto de Santa María, Jerez de la Frontera, Puerto Real, San Fernando y Rota), y gestora de competencias muy poco ambiciosas (especialmente si la comparamos con la del campo de Gibraltar) para un territorio donde la frontera entre lo urbano y lo natural, entre lo local y lo supramunicipal, se difumina constantemente.
Como bien señala Arauz Salmerón, la mancomunidad de municipios nace aquí no solo por una necesidad de ahorro y eficacia, sino como la respuesta obligada a una realidad física: una bahía que une y separa a la vez, exigiendo soluciones comunes para problemas que un ayuntamiento, por sí solo, no puede resolver. Fundada en los años 90, la Mancomunidad de la Bahía de Cádiz ha pasado por diversas etapas. En sus inicios, respondió a la euforia del asociacionismo municipal de la etapa post-Constitución de 1978. Se configuró como un ente de gestión de servicios, pero pronto se vio imbuida de una carga política significativa.
En este análisis, debemos enfatizar la tesis del autor sobre la «autonomía estatutaria». La Mancomunidad de la Bahía ha tenido que adaptar sus estatutos en diversas ocasiones para responder a la realidad de sus miembros. No es lo mismo la necesidad de Cádiz capital, una ciudad confinada geográficamente, que la de Jerez de la Frontera, con un término municipal inmenso y una idiosincrasia propia. El equilibrio de poder dentro de la Junta de Mancomunidad ha sido, históricamente, un reflejo de la complejidad del mapa político gaditano. Con la perspectiva que facilita el paso de los años puede ya confirmarse que La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) de 2013, que Arauz Salmerón critica con precisión, supuso un golpe de timón para la Bahía. La exigencia de estabilidad presupuestaria y la limitación de competencias «no propias» obligaron a la Mancomunidad a replantear su existencia. Desde entonces, la entidad tuvo que demostrar que no era un ente causante de «duplicidad administrativa», llamado a desaparecer como ocurrió con muchas mancomunidades en el resto de España. El análisis del autor sobre el artículo 142 de la CE cobra aquí especial relevancia: la Mancomunidad de la Bahía ha sufrido la tensión de depender de las aportaciones de ayuntamientos que, en ocasiones, atravesaban situaciones de asfixia financiera. Esto ha generado tensiones de «lealtad institucional», puesta a prueba constantemente por las deudas y los retrasos en los pagos Para situar bien el problema de fondo, en principio, el éxito de esta Mancomunidad se debe medir por la eficacia de sus servicios compartidos. Siguiendo el rigor argumental de Arauz, podemos diseccionar tres áreas críticas: a) Medio Ambiente y Residuos: La gestión de los lodos y el tratamiento de residuos son el ejemplo perfecto de «economía de escala» toda vez que ninguno de estos municipios podría sostener infraestructuras de tratamiento de alta tecnología por separado sin disparar la presión fiscal sobre el ciudadano; b) Turismo y Promoción Exterior: La Bahía de Cádiz compite en un mercado global, y la Mancomunidad debe esforzarse más en unificar la marca «Bahía de Cádiz», superando el localismo y ofreciendo un destino cohesionado; y c) Formación y Empleo: En una zona con tasas de desempleo históricamente altas, la Mancomunidad debe potenciar su rol como ente receptor de fondos europeos y nacionales, gestionando planes de formación que de otro modo habrían quedado atomizados.
El futuro de la Bahía de Cádiz tampoco puede entenderse sin asumir los retos competenciales sobre movilidad. El Tranvía Metropolitano y las conexiones de cercanías son el sistema nervioso de la zona, y aunque la competencia de transporte suele recaer en la Mancomunidad de Municipios, en el Consorcio de Transportes, la Mancomunidad es el foro político y de gestión donde se deben armonizar estas políticas con las competencias autonómicas y locales.
Asimismo, el autor defiende que la mancomunidad debe evolucionar hacia un «centro de gestión técnica». En el futuro, la Mancomunidad de la Bahía debería liderar la digitalización del transporte, fomentando el uso de datos masivos (Big Data) para optimizar las rutas entre San Fernando, Cádiz y Puerto Real, reduciendo la huella de carbono y mejorando la calidad de vida.
En lo relativo a la sostenibilidad y el cambio climático como desafío del siglo xxi, y teniendo en cuenta que la Bahía de Cádiz es una de las zonas más vulne -
rables de España ante el aumento del nivel del mar, la propuesta de Arauz Salmerón sobre la «solidaridad interterritorial» se vuelve existencial y de la mayor relevancia. El futuro de la Mancomunidad pasa por liderar la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático implica gestionar de forma común las defensas litorales, la regeneración de marismas y la protección del Parque Natural de la Bahía de Cádiz. Si los municipios actúan por separado, las soluciones de uno podrían ser los problemas del vecino. La Mancomunidad debe ser el ente que planifique la Bahía de 2050 bajo criterios de resiliencia.
En este contexto de sostenibilidad, la Mancomunidad no debe desdeñar la oportunidad que se le presenta a nivel internacional de liderar la transición hacia la «Economía Azul». Desde la construcción naval en los astilleros de Puerto Real y San Fernando hasta la acuicultura y las energías renovables marinas (eólica marina, energía undimotriz). La formación de los trabajadores en estas nuevas tecnologías es un servicio que la Mancomunidad está llamada a centralizar. Siguiendo el decálogo de reforma del autor, la mancomunidad del futuro en la Bahía debe actuar como un «hub» de innovación, atrayendo inversión que un solo municipio no tendría capacidad de gestionar.
El futuro de la Mancomunidad de la Bahía de Cádiz también pasa por la ética pública. Arauz Salmerón advierte sobre el riesgo de que las entidades supramunicipales se conviertan en estructuras opacas. La reforma debe incluir mecanismos de Gobierno Abierto. Los consejos de participación ciudadana de la Mancomunidad deben ser reales, permitiendo que las asociaciones de vecinos de toda la Bahía influyan en la planificación del tratamiento de residuos o en la promoción turística. Solo así la institución ganará el «afecto» ciudadano necesario para reclamar más competencias.
En conclusión, como propuesta a corto plazo, la Mancomunidad debe erigirse en laboratorio del nuevo Derecho local en la Bahía de Cádiz. La Mancomunidad de Municipios de la Bahía de Cádiz es, en potencia, un laboratorio donde se están testando (más en el ámbito periodístico que político) las teorías que Juan José Arauz Salmerón expone en su obra. Si la Mancomunidad logra superar sus problemas históricos de financiación y se posiciona como el gestor técnico de la sostenibilidad y la tecnología, se convertirá en el modelo a seguir para el resto de España. Ahora bien, el futuro no pasa por borrar los ayuntamientos, sino por dotarlos de una herramienta asociativa potente, ágil y transparente. La Bahía de Cádiz, con su historia trimilenaria y su espíritu de apertura al mar, aglutina todos los elementos para liderar esta transformación. Como concluye el autor, la mancomunidad es el camino hacia un Estado más justo y eficiente, y en la Bahía de Cádiz, ese camino es, además, la única vía para garantizar un horizonte de prosperidad compartido.
A tal fin, sobre el futuro, Arauz se pregunta: ¿Hacia una Gran Ciudad o hacia una Federación de Municipios? Entramos, pues, en el debate sobre la «fusión de municipios» que el autor analiza en el Capítulo 3. En principio, la fusión de municipios se presenta, desde la teoría del Derecho Administrativo, como la respuesta natural a este «minifundismo».
Autores citados en la obra, como Sosa Wagner o Rebollo Puig, han defendido durante décadas que la planta municipal española es un anacronismo del siglo xix que lastra la competitividad del Estado en el siglo xxi. La fusión no es solo un cambio de límites geográficos; es la búsqueda de una «masa crítica» que permita al ayuntamiento dejar de ser un mero receptor de subvenciones para convertirse en un verdadero gestor de servicios.
Arauz aporta datos contundentes sobre el coste de la ineficiencia. Un municipio pequeño paga más por el agua, por la luz y por la recogida de basura que un municipio de mayor tamaño. Por otra parte, la fragmentación impide la profesionalización: un secretario municipal compartido entre cuatro pueblos no puede atender la complejidad de los nuevos contratos públicos o los fondos Next Generation con la misma eficacia que un equipo técnico especializado. La fusión, o en su defecto el asociacionismo local total, permitiría que ese ahorro se reinvirtiera en políticas sociales o rebajas fiscales (el autor propone que la reforma legal debería obligar a realizar auditorías de coste de servicios para que el ciudadano sepa cuánto le cuesta «el capricho de la independencia» frente a las ventajas de la asociación).
El libro que reseñamos hace referencia a otros muchos procesos recientes, en particular, el caso de los municipios extremeños de Don Benito y Villanueva de la Serena, que representa el intento más ambicioso de fusión en la historia reciente de España, considerado un laboratorio supramunicipal moderno. Este caso ilustra perfectamente la tesis de Arauz Salmerón: incluso con el apoyo de las cámaras de comercio, los partidos políticos mayoritarios y un referéndum positivo, la implementación práctica se enfrenta a obstáculos jurídicos y sociales inmensos. El autor utiliza este ejemplo para demostrar que la fusión requiere no solo una ley, sino un pacto social profundo y una pedagogía política que explique los beneficios a largo plazo: mejor transporte, más suelo industrial, más peso político ante la Comunidad Autónoma y el Estado.
¿Cumpliendo esos requisitos podría la Bahía de Cádiz convertirse en una sola realidad local, una organización única para todos? La respuesta que sugiere el análisis jurídico de Arauz Salmerón es que la fusión total es improbable y, quizás, indeseable por la pérdida de identidad. Junto a las resistencias identitarias concurren el factor sentimental y el «temor político» ¿Por qué si la lógica técnica dicta la fusión, la realidad la rechaza? El autor identifica dos barreras principales: a) La Identidad Local: El municipio es la patria chica, y la fusión se percibe a menudo como una «anexión» o una pérdida de soberanía frente al vecino: en la España rural, la desaparición del ayuntamiento se interpreta como el acta de defunción definitiva del pueblo; y b) El Factor Político: La fusión de dos municipios reduce a la mitad el número de alcaldes, concejales y cargos de confianza. Arauz Salmerón no teme señalar que la resistencia de las élites locales a perder sus espacios de poder es uno de los mayores frenos a la reforma del régimen local.
Jurídicamente, un punto crucial que trata la publicación es la exégesis (intérprete supremo) del Tribunal Constitucional, quien ha dejado claro que, si bien la autonomía local es una «garantía institucional», el legislador tiene margen para alterar los términos municipales siempre que se respeten ciertos procedimientos
y se justifique el interés público. Arauz Salmerón disecciona cómo la alteración de términos municipales (fusión, segregación o incorporación) debe estar motivada por criterios de racionalidad y viabilidad, y señala una paradoja: mientras la doctrina pide reducir el número de municipios, la realidad política ha ido en sentido contrario. Desde 1979, el mapa municipal español no se ha contraído, sino que se ha expandido ligeramente debido a procesos de segregación motivados por sentimientos de agravio o diferencias políticas, lo que el autor define como una «centrifugación de la planta local».
Por tal motivo, Juan José Arauz Salmerón concluye que España no puede permitirse seguir operando con un mapa del siglo xix . Y aunque la fusión de municipios debe seguir siendo un objetivo deseable a largo plazo, el autor es pragmático: si la fusión es por ahora el «ideal inalcanzable», la mancomunidad reformada es la «necesidad urgente». El futuro reside en el fortalecimiento de la Mancomunidad como un Gobierno Metropolitano, lo que requiere: a) Independencia financiera, esto es, que la Mancomunidad tenga una participación directa en los tributos del Estado para los servicios que gestiona; b) Legitimidad Democrática, lo cual implica mejorar la visibilidad de sus decisiones para que el ciudadano de Chiclana o El Puerto sienta que la Mancomunidad trabaja para él; y c) agilidad Administrativa, para educir la burocracia en la modificación de sus estatutos, permitiendo que la entidad asuma nuevas funciones de forma rápida ante crisis emergentes.
Además, el análisis sobre la fusión municipal debe detenerse necesariamente en la Ley 27/2013 (LRSAL), una norma que introdujo incentivos económicos para los municipios que decidieran fusionarse voluntariamente: incremento de la participación en los tributos del Estado, preferencia en planes de cooperación o la dispensa de prestar ciertos servicios obligatorios. Ahora bien, como advierte Arauz Salmerón, estos incentivos han sido insuficientes, y la realidad es que, desde la aprobación de la LRSAL, los casos de fusión han sido anecdóticos (como el de Oza-Cesuras en Galicia). El autor argumenta que el legislador cometió el error de tratar un problema de identidad política con soluciones puramente contables. La fusión implica la desaparición de un nombre, de una historia y de un poder político local, y eso no se compensa fácilmente con un incremento porcentual en la financiación.
La reforma del régimen jurídico que nos propone busca, en última instancia, que el tamaño del municipio deje de ser un obstáculo para la igualdad de los españoles. Ya sea mediante la unión de ayuntamientos o mediante la creación de estructuras supramunicipales potentes, el objetivo es el mismo: un poder local capaz, solvente y verdaderamente autónomo. Como sentencia el autor, la verdadera autonomía no es tener un sello propio en el despacho del Alcalde, sino tener la capacidad económica para transformar la vida de los vecinos.
Por tal motivo, y como camino alternativo a la fusión, Arauz presta mayor atención al papel estelar de la Mancomunidad, punto donde la obra alcanza su punto álgido. Arauz Salmerón propone que, ante la dificultad política de las fusiones, la Mancomunidad de Municipios surge como la «fusión funcional». Por tanto, si los municipios no están dispuestos a morir como entidades políticas,
deben estar dispuestos a «fundirse» como entidades prestadoras de servicios. La mancomunidad permite obtener todas las ventajas económicas de la fusión (economías de escala, tecnificación, ahorro de costes) sin el coste traumático de la pérdida de identidad. El autor defiende que una mancomunidad bien regulada, con personalidad jurídica robusta y financiación estable, es, en la práctica, una fusión sin dolor. Es la respuesta inteligente a la rigidez de la planta local. Como conclusión general, podemos avanzar que la obra que el lector tiene en sus manos es una insoslayable llamada de atención y a la acción. Juan José Arauz Salmerón no se conforma con el diagnóstico; su análisis de leyes autonómicas como las de Extremadura o la Comunidad Valenciana demuestra que es posible innovar desde la periferia hacia el centro. Con carácter general, el libro concluye que la reforma del régimen jurídico de las mancomunidades es esencial para: a) Garantizar la eficiencia en la prestación de servicios básicos (agua, residuos, transporte) en el mundo rural y los municipios pequeños: b) fortalecer la democracia local, permitiendo que los municipios mantengan su identidad pero ganen capacidad de gestión a través de la asociación; y c) superar la atomización territorial sin recurrir a fusiones traumáticas que vacíen el territorio de sus referentes institucionales. En síntesis, se trata de una obra indispensable para juristas, gestores públicos y cualquier ciudadano interesado en el futuro de nuestra organización territorial local, respecto de la cual el doctor Arauz Salmerón ha logrado sintetizar casi cinco décadas de doctrina y jurisprudencia en una propuesta coherente y ambiciosa que, sin duda, se convertirá en un referente para las futuras reformas del régimen local en España.
José Joaquín Fernández Alles Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Cádiz
p R esentación. autonom Í a local y mancomunidades de municipios: génesis históR ica y configu R ación constitucional de un modelo inacabado
Esta monografía analiza la notable complejidad —y, en no pocos aspectos, la manifiesta incoherencia estructural— que caracteriza al régimen jurídico de la organización territorial local en España, y muy particularmente a las fórmulas a través de las cuales se ha intentado articular la cooperación supramunicipal como respuesta a los déficits funcionales del municipio contemporáneo1. Dicha complejidad no es el resultado de una construcción teórica deliberada ni de una reflexión sistemática sobre el papel del poder local en el Estado constitucional, sino la consecuencia acumulativa de una larga tradición normativa caracterizada por la desconfianza hacia el fortalecimiento real de la autonomía local y por un acusado temor a cualquier forma de reorganización territorial que altere el mapa municipal heredado2 .
Como se comprobará a lo largo del presente libro, las propuestas doctrinales, legislativas y jurisprudenciales relativas a la autonomía local y a las entidades supramunicipales han tendido históricamente a superponerse sin llegar a conformar un modelo coherente3. En particular, los intentos de dotar de contenido
1. Parejo Alfonso, L. (1981). Garantía institucional y autonomías locales. Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local.
2. Cruz Villalón, P. (1981). La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, (4), 53–63.
3. Esteve Pardo, J. (1991). Garantía institucional y/o función constitucional en las bases del régimen local. Revista Española de Derecho Constitucional, (31), 39–67.
material a la cooperación intermunicipal —y muy especialmente a las mancomunidades de municipios— han quedado atrapados entre formulaciones normativas ambiguas, desarrollos legislativos fragmentarios y una jurisprudencia constitucional que, aun reconociendo la autonomía local como garantía institucional, ha evitado definir con precisión su alcance competencial y financiero 4 .
Esta tendencia no constituye un fenómeno reciente. Por el contrario, hunde sus raíces en una tradición histórica prolongada en la que el municipio ha sido simultáneamente exaltado como célula básica del Estado y reducido, en la práctica, a una entidad administrativa de capacidad limitada5. Ya desde el constitucionalismo histórico español, la organización territorial local se ha caracterizado por una acusada complejidad formal, derivada tanto de la multiplicidad de niveles administrativos como de la superposición de competencias y funciones, sin que ello haya redundado necesariamente en una mayor eficacia ni en una mayor proximidad democrática6.
La Constitución Española de 1978 supuso, sin duda, un avance decisivo al reconocer expresamente la autonomía de municipios y provincias en sus artículos 137, 140 y 1417. Sin embargo, este reconocimiento constitucional se produjo en términos notablemente indeterminados, remitiendo su concreción al legislador ordinario y al intérprete constitucional. A diferencia de lo ocurrido con las Comunidades Autónomas, el texto constitucional no estableció un catálogo mínimo de competencias locales ni diseñó un sistema financiero que garantizara de manera efectiva la suficiencia de las haciendas locales 8 .
El resultado ha sido un sistema de autonomía local formalmente garantizado, pero materialmente debilitado. La autonomía municipal ha quedado configurada, en gran medida, como una autonomía administrativa de ejecución, con escasa capacidad normativa y una dependencia financiera estructural respecto del Estado y de las Comunidades Autónomas9. Esta situación se ha visto agravada por la extrema fragmentación del mapa municipal español, caracterizado por la existencia de más de ocho mil municipios, muchos de ellos con una población reducida y una capacidad administrativa claramente insuficiente para hacer frente a las exigencias actuales de prestación de servicios públicos10.
En este contexto, la cooperación intermunicipal ha sido presentada recurrentemente como una solución técnica a los problemas derivados de la insuficiencia de escala. Sin embargo, lejos de articularse como un verdadero instrumento de
4. Tribunal Constitucional. (1989). Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre. BOE núm. 9.
5. Schmitt, C. (1982). Teoría de la Constitución (trad. esp.). Madrid: Alianza.
6. Clavero Arévalo, M. (1996). La elaboración del Título VIII de la Constitución española. Revista de Estudios Regionales, (44), 13–38.
7. Constitución española. (1978). Boletín Oficial del Estado, núm. 311.
8. García Roca, J. (2000). El concepto de autonomía local según el bloque de la constitucionalidad. Madrid: INAP.
9. Ortega Álvarez, L. (1993). La Carta Europea de la Autonomía Local y el ordenamiento local español. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, (259), 9–36.
10. Castells Arteche, J. M. (1983). La nueva problemática de las alteraciones territoriales municipales. Revista de Administración Pública, (100–102), 305–346.
fortalecimiento del poder local, las entidades supramunicipales han sido tratadas con una mezcla de recelo y provisionalidad normativa11. Las mancomunidades de municipios, en particular, han sido concebidas más como estructuras auxiliares o transitorias que como auténticos entes locales dotados de una función estructural en el sistema territorial12 .
A lo largo de la historia del Derecho local español, las fórmulas asociativas entre municipios han adoptado configuraciones diversas, frecuentemente marcadas por una notable complejidad jurídica13. Desde las primeras experiencias mancomunadas del siglo xix hasta los proyectos reformistas de comienzos del siglo xx , pasando por su pervivencia durante etapas políticas muy dispares, la cooperación intermunicipal ha sido una constante, aunque raramente desarrollada de manera sistemática14.
En las páginas que siguen se mostrará cómo esta complejidad histórica no ha sido superada por la legislación vigente. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, lejos de establecer un marco claro y estable para las mancomunidades, ha optado por una regulación abierta, incompleta y profundamente dependiente del desarrollo autonómico15. A ello se ha sumado el impacto de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que, bajo el objetivo declarado de evitar duplicidades y garantizar la estabilidad presupuestaria, ha introducido restricciones significativas en la actuación de las entidades supramunicipales, debilitando aún más su potencial como instrumentos de cooperación efectiva16.
La intervención del Tribunal Constitucional ha sido determinante en este proceso. Su doctrina ha afirmado reiteradamente la existencia de una garantía institucional de la autonomía local, pero al mismo tiempo ha permitido amplios márgenes de configuración legislativa que han facilitado una progresiva reducción del contenido material de dicha autonomía17
Por último, quede constancia de nuestra gratitud a la Editorial Atelier por la publicación de esta monografía, al Departamento de Disciplinas Jurídicas Básicas de la Universidad de Cádiz por su apoyo académico, al Grupo de Investigación SEJ-708 del PAIDI «Cátedra Bolonia Baelo Claudia de Estudios Histórico-Jurídicos», a la Red de Investigadores AUIP «Relaciones intergubernamentales, gobierno multinivel y procesos supraestatales», al Fondo «Casa de Narda y Vicente» para el fomento de los estudios constitucionales, americanos migratorios y montañeses, y, ante todo, a mi familia.
11. Parejo Alfonso, L. (1998). La potestad normativa local. Madrid: Marcial Pons.
12. Sosa Wagner, F. (2004). El Estado fragmentado. Madrid: Trotta.
13. Cosculluela Montaner, L. (2011). El debate sobre la abolición de la provincia y las diputaciones provinciales. Anuario de Gobierno Local, 11–39.
14. Orduña Rebollo, E. (2012). El primer municipio constitucional (1812–1869). Madrid: INAP.
15. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. BOE núm. 80.
16. Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. BOE núm. 312.
17. Tribunal Constitucional. (2006). Sentencia 240/2006, de 20 de julio. BOE núm. 197.
