Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social
CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández Isabel Fernández Torres José Ignacio García Ninet Javier López García de la Serrana Belén Noguera de la Muela Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Ricardo Robles Planas Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones
Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social Directores: Octavio García Pérez Deborah García Magna Elena Avilés Hernández Coordinadora: Elena Bazaga Campos
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© 2025 Los autores © 2025 Atelier Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com Tel.: 93 295 45 60 ISBN: 979-13-88096-29-7 Depósito legal: B 24292-2025 Diseño y composición: A ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es Impresión: SAFEKAT
Índice Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Securitización vs. habilitación social: la reconfiguración del estatuto jurídico del menor en la política criminal europea . . . .
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Elena Avilés Hernández
1. Introducción: la deriva securitaria y la gestión del riesgo en la infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El diagnóstico criminológico: la construcción del menor como «sujeto de riesgo» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Los determinantes estructurales de la radicalización: exclusión social y «deculturación» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La mecánica relacional (nivel meso): el entorno afectivo como ecosistema de captación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El modelo español: la hegemonía del paradigma securitario . . . . . . 3.1. La arquitectura estratégica nacional: centralización policial y déficit de prevención social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. El control penitenciario y la gestión predictiva del riesgo: la erosión de las garantías en régimen cerrado . . . . . . . . . . . . 3.3. La securitización del entorno abierto: instrumentalización de agentes sociales y «efecto desaliento» . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Derecho comparado: la alternativa de la «habilitación social» en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. El cambio de eje estratégico: de la seguridad del Estado a la protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. El modelo suizo (PAN P-CVE): subsidiariedad, gobernanza multinivel y confianza procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. El modelo danés (Aarhus): la «psicología de la vida» y la desvinculación conductual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Síntesis comparada: el diseño institucional como generador de confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
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Índice
5. Hacia la reconfiguración garantista del estatuto del menor . . . . . . . 5.1. Los límites del ius puniendi preventivo: seguridad jurídica y «cortafuegos» en la intervención predelictiva . . . . . . . . . . . . . 5.2. El cambio de paradigma: la integración estructural y el empoderamiento juvenil como medidas de seguridad . . . . . . . 5.3. Propuestas de lege ferenda: una arquitectura de garantías . . . . 5.3.1. Blindaje del secreto profesional y separación de esferas . . 5.3.2. Control judicial preceptivo y derecho a la impugnación: hacia un Habeas Corpus preventivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3.3. Erradicación de regímenes de excepción en justicia juvenil . 5.3.4. Inversión estructural: financiación de la prevención social y equipos multidisciplinares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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6. Conclusiones: la seguridad como producto de la justicia social . . . . 7. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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La infancia y adolescencia en riesgo o desamparo en la carrera criminal: una aproximación criminológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Elena Bazaga Campos
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El sistema de protección de la infancia y adolescencia y el sistema de justicia penal en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La infancia y adolescencia en riesgo o desamparo y la delincuencia juvenil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La carrera criminal: definición y análisis del papel del riesgo y el desamparo en la trayectoria delictiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Consecuencias penológicas y penitenciarias de la carrera criminal en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El papel del riesgo o desamparo en la carrera criminal: una perspectiva integradora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Personas menores de catorce años en conflicto con la ley penal. Especial atención al art. 17 bis LO 1/1996, de 15 de enero . . . .
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Alberto Daunis Rodríguez
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Estadísticas sobre personas menores de 14 años en conflicto con la ley penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. ¿Es la rebaja de la edad penal la solución? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Herramientas para abordar la problemática de los menores de catorce años en conflicto con la ley penal. El artículo 17 bis LO 1/1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
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Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social
4.1. El Equipo de Atención Educativa de Menores (EMCA) de la Comunidad Autónoma de Aragón . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. El servicio de intervención con menores de 14 años en conflicto con la ley penal de la Comunidad Autónoma de Madrid . . . . 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Privación de libertad en centros de internamiento de menores infractores y centros específicos para menores con problemas de conducta. Análisis comparativo de la regulación y propuestas de mejora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Deborah García Magna
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Normativa y directrices aplicables a menores de edad en el ámbito penal y de protección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Normativa supranacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Normativa interna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Recomendaciones e informes institucionales . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.1. La Fiscalía General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3.2. El Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Modelos de intervención en justicia juvenil y en protección . . . . . . 4. Comparación de la normativa aplicable a los centros de internamiento de menores infractores y los centros de protección específicos para menores con problemas de conducta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. El ámbito de aplicación de la medida de ingreso en un centro para menores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1. Ámbito objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2. Ámbito subjetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Duración de la privación de libertad y control judicial de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Organización interna, control e inspección de los centros . . . . 4.3.1. Organización y separación interior en los centros . . . . . . . 4.3.2. Mecanismos de supervisión y control judicial . . . . . . . . . . 4.4. Medidas de control de la convivencia y régimen disciplinario . 4.4.1. Medidas de seguridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.2. Régimen disciplinario: infracciones y sanciones . . . . . . . . . 4.4.3. Sistema de recursos ante la potestad disciplinaria . . . . . . . 5. Recapitulación y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . El derecho a la salud de los menores internados y la prevención de las conductas autolíticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Octavio García Pérez
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
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Índice
2. Las directrices internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho a la salud en la normativa de justicia juvenil . . . . . . . . . 4. Suicidios y conductas autolesivas: protocolos . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Propuesta de política criminal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Modelo de parte de lesiones del MNPT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Más allá del castigo: el sentido y la práctica de la medida de internamiento en la LO 5/2000 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Juan José Periago Morant
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. ¿Qué es la medida de internamiento? El problema de la naturaleza jurídica de la medida de internamiento: penas, medidas o un tertium genus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La medida de internamiento como pena privativa de libertad . 2.2. La medida de internamiento es medida de seguridad . . . . . . . 2.3. La medida de internamiento es un tertium genus . . . . . . . . . . 3. ¿Cómo es la medida de internamiento? Aspectos principales de los distintos regímenes de internamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. ¿Cuándo se impone? La deriva del sistema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. La medida de internamiento como medida cautelar . . . . . . . . . 4.2. La medida firme de internamiento: la deriva del sistema . . . . 5. El dónde y el quién en la medida de internamiento . . . . . . . . . . . 5.1. La designación del centro de ejecución: proximidad y bienestar del menor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Del quién al cuándo y al dónde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El más allá del castigo: distintas cuestiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Riesgos a la finalidad resocializadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Las posibilidades del principio de flexibilidad en la fase de ejecución de la medida de internamiento: la conciliación y la modificación de la medida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Garantías y derechos del menor internado: especial referencia al derecho a la información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.4. La gestión de los recursos y la calidad del sistema . . . . . . . . . 7. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión en el ámbito del Derecho Civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Carmen Sánchez Hernández
1. Punto de partida: ¿qué se entiende por medidas inclusivas para menores en situación de exclusión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El menor objeto de exclusión social como sujeto vulnerable . . . . . . 10
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Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social
3. El menor en el centro de acogida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El menor con problemas de conducta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 El menor con problemas de conducta y su posible involucración en actividades delictivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. El menor con problemas de conducta en el sistema de protección: su ingreso en los «centros específicos» . . . . . . . . . . 4.3. Las medidas de seguridad en los centros para menores con problemas de conducta: un adelanto de lo que está por venir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. ¿Cuáles son las medidas de seguridad previstas en la norma? . . 4.5. Régimen de visitas, permisos de salida y comunicaciones para facilitar la reintegración del menor . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. El menor con problemas de conducta que alcanza la mayoría de edad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Carencias del sistema de protección para menores con problemas de conducta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Introducción Este libro recoge una parte de los resultados del proyecto financiado por la Consejería de Universidad, Investigación e Innovación de la Junta de Andalucía sobre medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social, ProyExcel_00514, en el que se abordan diversas cuestiones vinculadas a menores tanto desde una perspectiva penal como civil. Una buena parte del libro se dedica al análisis de los centros de internamiento para menores infractores y los centros para menores con problemas de conducta. Así, Carmen Sánchez Hernández se ocupa del análisis de estos últimos, tratando, entre otras cuestiones, las medidas de seguridad, así como el régimen de visitas, salidas y comunicaciones. Esta autora considera que aunque sea positivo establecer un marco normativo común para los centros para menores con problemas de conducta, lo cierto es que todavía quedan por resolver no pocas dificultades, como la falta de recursos económicos suficientes, la necesidad de contar con plantillas cualificadas estables o la fijación de una edad mínima para poder ser ingresado en un centro de estas características. Además, llama la atención sobre cómo todavía la Recomendación (UE) 2024/1238 de la Comisión de 23 de abril de 2024, sobre el desarrollo y el refuerzo de los sistemas integrados de protección de la infancia que redunden en el interés superior del niño, en su Considerando quinto, sigue resaltando que «la protección de la infancia aún no se puede dar por sentada». Su trabajo termina poniendo de relieve las carencias que se aprecian en estos centros como la falta de recursos materiales y de personal cualificado, la excesiva rotación y sobrecarga de trabajo, la ausencia de programas de intervención individualizados, la existencia de tratamientos más punitivos que rehabilitadores, etc. Octavio García Pérez analiza el derecho a la salud de los internos en los centros de internamiento para menores infractores. Tras destacar cómo las directrices internacionales muestran mucho interés por la regulación de este derecho en el ámbito de la privación de libertad, este autor pone de relieve que su reglamentación en nuestro Derecho interno es bastante deficiente, deteniéndose en los problemas que en esta materia han detectado las inspecciones del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura. El trabajo concluye con una propuesta de 13
Introducción
reforma de la Ley Orgánica 5/2000, en la que plantea la incorporación a nuestra normativa de las exigencias contenidas en los textos supranacionales sobre este tema como la necesidad de que la asistencia médica que reciben los menores internados sea igual a la que recibe la población general o que en la primera evaluación médica se incluya también el análisis del riesgo de conductas autolesivas, la garantía de la confidencialidad de la información médica, la obligación de que los tratamientos se adopten únicamente por razones médicas, etc. Juan José Periago Morant efectúa un análisis transversal de la medida de internamiento, empezando por la frecuencia de su aplicación, su naturaleza (pena, medida de seguridad o algo diverso) y los tipos de internamiento que distingue la normativa. A partir de ahí destaca cómo la reforma de 2006 de la Ley Orgánica 5/2000 ha supuesto un retroceso al ampliar los supuestos en los que cabe aplicar el internamiento y al introducir periodos de seguridad. Estos últimos juegan un importante papel de cara a que cuando un joven alcance los 21 años pueda terminar en un centro penitenciario por no haber cumplido todavía el periodo de seguridad previsto. El autor hace un detenido estudio sobre las posibilidades previstas en la Ley de que la gestión de los centros sea pública o privada. Asimismo destaca este autor el papel negativo que algunas reformas han tenido lugar en la finalidad resocializadora de la normativa con la creación del Registro de delincuentes sexuales. Este ámbito se cierra con un trabajo de Deborah García Magna en el que realiza un estudio comparativo de la privación de libertad en centros de internamiento de menores infractores y centros específicos para menores con problemas de conducta. Si bien se trata de situaciones con fundamentos distintos y abordadas desde marcos diferenciados —el sistema de justicia juvenil en el primer caso y el sistema de protección en el segundo—, en la práctica puede ocurrir que un adolescente con comportamiento conflictivo sea internado en un centro de protección específico y, en consecuencia, privado de libertad, aun sin haber cometido delito alguno, o habiéndolo cometido, pero sin haber alcanzado la edad mínima de responsabilidad penal. La autora destaca que la regulación vigente de estos centros residenciales contempla el ingreso de menores sin fijar un límite de edad determinado ni establecer un plazo máximo para la privación de libertad. Pese a tratarse de sistemas jurídicos distintos, la autora indica que las normas que los regulan presentan una notable similitud, llegando incluso a permitir en el ámbito de protección la aplicación de medidas disciplinarias y de contención tales como el aislamiento, la sujeción mecánica de muñecas o la inmovilización física. Su conclusión es que la situación de los menores privados de libertad en España demanda una armonización de las garantías entre los distintos sistemas. Esta armonización no supone una equiparación normativa plena, sino la aplicación efectiva de los principios de legalidad, necesidad, proporcionalidad, control judicial y transparencia en todos los supuestos de internamiento, con independencia de su fundamento jurídico. Alberto Daunis Rodríguez trata en su capítulo el problema de los menores de 14 años que cometen hechos delictivos, haciendo especial referencia a lo dispuesto en el art. 17 bis de la Ley de Protección Jurídica del Menor, Ley Orgánica 2/1996, de 15 enero. Tras recoger las estadísticas sobre delincuencia de menores de 14
Medidas inclusivas para menores en situación de exclusión social
14 años y rechazar la posibilidad de rebajar la edad penal a los 12 años como se propone desde algunos sectores, este autor entiende que el art. 17 bis de la Ley Orgánica 1/1996 puede constituir una valiosa herramienta para resolver el problema de la delincuencia cometida por los adolescentes que todavía no han alcanzado los 14 años. El trabajo de Elena Avilés Hernández aborda la actual política criminal de España en el ámbito de la prevención del radicalismo juvenil que ha pasado de un modelo retributivo a uno preventivo. La autora analiza el efecto de las políticas preventivas sobre menores en exclusión social, planteando que la aplicación de lógicas antiterroristas a la infancia y juventud genera una paradoja: bajo la premisa de protegerlos de la radicalización, se activan mecanismos de control que restringen derechos, estigmatizan identidades y dificultan la inclusión. El capítulo se divide en tres grandes apartados: la expansión del Derecho Penal preventivo y su inserción en el soft law internacional; la construcción del joven, especialmente el varón adolescente en contextos vulnerables, como «comunidad sospechosa», utilizando para ello perfiles de riesgo que vienen a criminalizar la pobreza y la diversidad cultural; y, por último, un análisis comparado que contrasta el modelo securitario español con las experiencias de habilitación social en Suiza y Dinamarca. Por último, Elena Bazaga Campos dedica su capítulo a la investigación del papel que desempeñan el riesgo y el desamparo en la génesis y evolución de la delincuencia. En primer término, expone cómo históricamente ha sido habitual dar un tratamiento penal a los menores distinto al ofrecido a los adultos. Además, tradicionalmente la justicia juvenil y la protección de menores han formado parte de un único sistema hasta la segunda parte del siglo xx, cuando empezaron a separarse en las últimas tres o cuatro décadas. La autora revisa los diversos estudios sobre delincuencia juvenil y trayectorias delictivas que han examinado la incidencia del riesgo y el desamparo, con el objetivo de valorar la relevancia de estas variables en la prevención del delito. También aborda las consecuencias jurídicas y penitenciarias derivadas de la delincuencia, con el fin de evaluar los costes personales, institucionales y sociales asociados tanto al hecho delictivo como a la carrera criminal. Por último, plantea la necesidad de impulsar investigaciones criminológicas de carácter longitudinal que integren el análisis del riesgo y el desamparo, para determinar si estos factores actúan como precipitantes de trayectorias delictivas persistentes. Si esto fuera así, ello permitiría avanzar enormemente en la prevención de la delincuencia. La obra recoge algunas de las ponencias que se han presentado en el Seminario sobre medidas inclusivas para menores excluidos que se celebró en Málaga el día 13 de noviembre de 2025 y que se discutieron con profesionales vinculados a este ámbito. Este seminario se ha organizado y financiado en el marco del proyecto antes mencionado. Octavio García Pérez Deborah García Magna Elena Avilés Hernández Elena Bazaga Campos 15