Issuu

Estado de alarma, Estado autonómico y derechos fundamentales en situaciones de emergencia

CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández Isabel Fernández Torres José Ignacio García Ninet Javier López García de la Serrana Belén Noguera de la Muela Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Ricardo Robles Planas Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones

Estado de alarma, Estado autonómico y derechos fundamentales en situaciones de emergencia Beñat Maiz Lourido Prólogo de Maite Zelaia Garagarza

Colección: Atelier Constitucional Directores: Joan Manuel Trayter (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Catedrática de Derecho administrativo)

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios.

© 2026 Beñat Maiz Lourido © 2026 Atelier Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@ateliereditorial.com https://atelieropenaccess.com/ Tel.: 93 295 45 61 I.S.B.N.: 979-13-88250-40-8 Depósito legal: B 19271-2026 Diseño y composición: Addenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es Impresión: Safekat

Nire amari

Índice P rólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nota preliminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A breviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I ntroducción general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

C apítulo introductorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Situaciones de emergencia y estado de alarma en la sociedad del riesgo global: consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Algunas precisiones previas: la delimitación conceptual de la emergencia y su regulación en Derecho público. Entre la normalidad y la excepcionalidad constitucional . . . . . . . . . . . . . . III. La intervención de los poderes públicos en situaciones de emergencia: una convergencia histórica entre las potestades de policía, de excepción y el mantenimiento del orden público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

PARTE I LOS ESTADOS DE ALARMA DECLARADOS EN LOS AÑOS 2010 Y 2020: DOS CASOS DE ESTUDIO C apítulo primero. L os estados de alarma declarados y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

57 57

II. Antecedentes, contexto y examen de los estados de alarma declarados desde la entrada en vigor de la CE de 1978 . . . . . . . .

Beñat Maiz Lourido

II.1.

Primer caso de estudio: la declaración del estado de alarma en el año 2010 con motivo de la crisis de los controladores aéreos. El Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.2. Segundo caso de estudio: la declaración de los estados de alarma como reacción constitucional a la pandemia de la Covid-19 en el año 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.2.A. Contextualización: la mayor restricción de derechos en Europa desde la Segunda Guerra Mundial . . . . . II.2.B. Las medidas restrictivas de derechos fundamentales adoptadas con alcance general en España al amparo del estado de alarma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.2.C. Una perspectiva comparada: las medidas restrictivas de derechos fundamentales adoptadas en los Estados miembros de la Unión Europea. Una apuesta mayoritaria por la legislación sectorial . . . . . . . . . . . III. Cuestiones controvertidas suscitadas: la primera y la segunda crisis constitucional del estado de alarma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.1. La pluralidad de interpretaciones en los debates doctrinales: la (in)suficiencia de la legislación sectorial, la defensa del estado de alarma o la necesidad de declarar el estado de excepción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la cobertura normativa de las restricciones de derechos fundamentales de alcance general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de estados excepcionales: una evolución doctrinal que evidencia la dificultad de acomodar el estado de alarma en el sistema constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3.A. La jurisprudencia inicial del Tribunal Constitucional sobre el estado de alarma y sus garantías con anterioridad a su declaración . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3.B. La STC 83/2016, de 28 de abril: la línea jurisprudencial sentada sobre la naturaleza jurídica, los efectos y el alcance de la declaración del estado de alarma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3.C. La STC 148/2021, de 14 de julio: la inconstitucionalidad parcial del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo. Entre la restricción y suspensión general de derechos fundamentales y su construcción dogmática . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3.D. La STC 183/2021, de 27 de octubre: la inconstitucionalidad parcial del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. Sobre la posibilidad de un estado de alarma descentralizado . . . . . . . . 10

60 60

67 69

Estado de alarma, Estado autonómico y derechos fundamentales ...

III.3.E. La STC 136/2024, de 5 de noviembre: una reinterpretación del derecho de excepción . . . . . . . IV. El elenco de soluciones planteadas por la doctrina . . . . . . . . . . . V. A modo de recapitulación: la necesidad de repensar el estado de alarma como categoría jurídico-constitucional . . . . . . . . . . . . .

81 85 88

PARTE II LOS EFECTOS DEL ESTADO DE ALARMA SOBRE EL ESTADO DE DERECHO, EL ESTADO AUTONÓMICO Y LOS DERECHOS FUNDAMENTALES C apítulo segundo. Poderes de excepción, marco normativo y Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. Introducción: la integración de los estados excepcionales en el estado de derecho y sus riesgos de fractura . . . . . . . . . . . . . . II. La vía ordinaria: el Derecho Administrativo para las situaciones de excepcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.1. Las características del Derecho Administrativo para hacer frente a catástrofes naturales o emergencias de naturaleza no política: legislación sectorial, planes de actuación, órdenes, instrucciones, fuentes y principios que lo informan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.2. La configuración de estados excepcionales legislativos como alternativa a los estados excepcionales del art. 116 CE: supuestos de hecho, efectos, alcance y un posible solapamiento con el estado de alarma . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La vía de excepción: la declaración de estados excepcionales . . . III.1. Los precedentes de la excepcionalidad constitucional: el derecho de necesidad y otras técnicas extraconstitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2. La conversión del derecho de necesidad en derecho de excepción: la formación de estados excepcionales y la defensa constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.3. La evolución del derecho de excepción en el constitucionalismo histórico español: una vinculación originaria con la legislación en materia de orden público y la suspensión de garantías constitucionales . . . . . . . . . . . III.4. La configuración normativa del estado de alarma: regulación constitucional y legal, supuestos de hecho, efectos y régimen de garantías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93 93 95

99 102

104

108

112

117

Beñat Maiz Lourido

III.4.A. La regulación del estado de alarma y las principales diferencias con respecto de los estados de excepción y de sitio: el art. 116 CE y su desarrollo legislativo en la LOAES . . . . . . . . . . . . . III.4.B. Los debates sobre el estado de alarma en las Cortes Constituyentes y en el procedimiento legislativo de la LOAES: sobre las enmiendas interpuestas que advirtieron sus posibles carencias y que propusieron su desconstitucionalización . . . III.4.C. Los supuestos de hecho para la declaración de los estados excepcionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.4.D. Los efectos y el alcance de la declaración del estado de alarma: la cuestión constitucional de fondo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.4.E. Las garantías de los estados excepcionales: el reforzamiento del sistema de garantías, de límites y de controles vinculados a la preservación del Estado de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.5. Los modelos de estados excepcionales consolidados en el constitucionalismo europeo de posguerra . . . . . . . . . . . . . . III.5.A. Alemania: la tripartición de estados excepcionales en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 desde el respeto a los derechos fundamentales y la estructura territorial federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.5.B. Italia: el «stato di guerra» y los casos extraordinarios de necesidad y de urgencia del decreto-ley en la Constitución de 1948 . . . . . III.5.C. Francia: «état de siège», potestades excepcionales del Presidente de la República, estados excepcionales legislativos y jurisprudencia del Consejo de Estado sobre las circunstancias excepcionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.5.D. Portugal: la bipartición de estados excepcionales vinculados a la suspensión de derechos fundamentales en la Constitución de 1976 y sus semejanzas con la Constitución española de 1978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.6. La doctrina de la Comisión de Venecia en materia de estados excepcionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C apítulo tercero. Gestión de emergencias y Estado autonómico . .

I. Introducción: los principios constitucionales del Estado autonómico en situaciones de excepcionalidad . . . . . . . . . . . . . . . II. El régimen jurídico de la distribución competencial y su posible alteración con la declaración del estado de alarma . . . . . . . . . . . 12

117

119 122

126

129 141

143

146

147

149 150 153 153 155

Estado de alarma, Estado autonómico y derechos fundamentales ...

II.1.

La vía ordinaria: la legislación sectorial y la distribución de competencias constitucionalmente establecida y estatutariamente asumida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.1.A. La distribución de competencias de materias para hacer frente a emergencias de naturaleza no política: los casos de la salud pública y la protección civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.1.B. Las potestades de la Administración local en la gestión de emergencias: el reglamento de necesidad y las competencias históricamente atribuidas a los alcaldes y alcaldesas . . . . . . . . . . . . II.1.C. La progresiva influencia del Derecho de la Unión Europea y del Derecho Internacional en la regulación y gestión de emergencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II.2. La vía de excepción del estado de alarma y sus posibles efectos sobre la organización territorial del Estado: el art. 116 CE frente a la coerción estatal del art. 155 CE . . . III. La reacción de los Estados federales o políticamente descentralizados a las situaciones de emergencia: la pandemia del Covid-19 como caso de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. El fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales como posible solución a la gestión de emergencias en el Estado autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.1. Cooperación, coordinación y lealtad institucional: tres principios constitucionales consustanciales al sistema territorial autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.1.A. La cooperación y la coordinación interterritorial en favor del Estado y su alcance en el Estado autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.1.B. La vertebración de las relaciones intergubernamentales a través del principio de lealtad institucional: un imperativo en situaciones de emergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.2. En el plano institucional: los órganos de coordinación y cooperación intergubernamental entre el Estado y las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.2.A. Las Conferencias Sectoriales: especial referencia al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y la vinculatoriedad de sus decisiones . . IV.2.B. La Conferencia de Presidentes como máximo órgano de cooperación política . . . . . . . . . . . . . . . .

157

159

162

164

173

177

178

184

187

187 191

Beñat Maiz Lourido

IV.2.C. Sobre la posibilidad de una colaboración internormativa y la descentralización del derecho de excepción a través del Senado como cámara de representación territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

194

C apítulo cuarto. R estricción/suspensión general de derechos fundamentales y E stado democrático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

199

I. Introducción: la restricción de derechos fundamentales en situaciones de emergencia. Un equilibrio delicado en los Estados democráticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La restricción y suspensión de derechos fundamentales en los Estados democráticos contemporáneos: consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Las nociones de restricción y suspensión de derechos fundamentales en la Constitución española de 1978: una interpretación controvertida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.1. La tipología de restricciones de derechos fundamentales: una aproximación a las teorías sobre reglas y principios, límites explícitos e inmanentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2. La vía ordinaria: la restricción de derechos fundamentales y las garantías que derivan en especial del art. 53.1 CE . . III.2.A. El concepto de restricción de derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.2.B. Un fin constitucionalmente legítimo: la protección de bienes, derechos, valores o intereses constitucionales como justificación para la restricción de derechos fundamentales . . . . . . . . . . III.2.C. El principio de legalidad en materia de derechos fundamentales: la reserva de ley y el margen de configuración encomendado al legislador . . . . . . . III.2.D. El respeto en todo caso al contenido esencial de los derechos fundamentales: el límites de los límites en la restricción de derechos . . . . . . . . III.3. La vía del estado de alarma: los efectos jurídicos sobre el ejercicio de derechos fundamentales y el sistema constitucional de garantías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.4. La vía de los estados de excepción y de sitio: la suspensión general de derechos fundamentales como complemento del derecho de excepción español . . . . . . . . . III.4.A. El concepto de suspensión general de derechos fundamentales más allá de una interpretación léxicolingüística: una derogación temporal vinculada a la garantía del contenido esencial . . . . . . . . . . . . . . .

199

200

202

204 209 210

213

216

222

227

230

231

Estado de alarma, Estado autonómico y derechos fundamentales ...

III.4.B. La concurrencia de los supuestos de hecho de la LOAES como primer condicionante para declarar estados excepcionales: sobre la alteración del orden público y su interpretación en el Estado democrático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III.4.C. El sistema de garantías en los estados de excepción y de sitio: la Constitución «resistente» frente a la Constitución «suspendible» . . . . . . . . . . III.5. El principio de proporcionalidad y su compleja proyección sobre los estados excepcionales: la debilidad de una garantía constitucional en contextos de incertidumbre . . . . IV. Otros modelos de restricción y suspensión general de derechos fundamentales en el contexto europeo e internacional . . . . . . . . IV.1. Naciones Unidas: la suspensión de obligaciones que derivan del PIDCP de 1966 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.2. Consejo de Europa: la derogación temporal de los derechos en el art. 15 CEDH de 1950 y el margen de apreciación reconocido a los Estados Parte en la jurisprudencia del TEDH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV.3. La diversidad de modelos en el constitucionalismo europeo de posguerra: desde la suspensión de derechos de la Constitución de Portugal de 1976 hasta el sistema consolidado en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 . . . . IV.4. Unión Europea: el modelo consolidado en la CDFUE forjada sobre la tradición constitucional común de los Estados miembros y la jurisprudencia del TJUE . . . . . . . . . Parte conclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. Consideraciones críticas a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional: una reconfiguración del derecho de excepción ante la ausencia del legislador orgánico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La suficiencia de la legislación sectorial: una nota común entre los estados de alarma de 2010 y 2020 . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Un balance reflexivo sobre el estado de alarma: un complicado acomodo constitucional entre la legislación sectorial y la suspensión de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Hacia una reconfiguración y resignificación del derecho de excepción: integración territorial y coherencia con el Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Un marco de referencia: la identidad constitucional como núcleo indisponible y criterio de ordenación del derecho de excepción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

235

239

242 246 246

248

249

250 253

253 257

259

264

269

Beñat Maiz Lourido

VI. Posibles propuestas de reforma: la regulación alemana, el sistema de Derechos de la Unión Europea y la doctrina de la Comisión de Venecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. A modo de recapitulación: una necesaria readaptación del estado de alarma al Estado autonómico y democrático de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

275

279

Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

283

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

295

R elación de jurisprudencia citada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Resoluciones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos . . . . . .

317 317

II. Resoluciones del Tribunal Constitucional español . . . . . . . . . . . . . III. Sentencias del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Resoluciones de otros Tribunales Constitucionales (o equivalentes) nacionales europeos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Austria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

317

318 318 318 318 319 319 319