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El diálogo con la A dministración a través de la mediación

CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández Isabel Fernández Torres José Ignacio García Ninet Javier López García de la Serrana Belén Noguera de la Muela Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Ricardo Robles Planas Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones

El diálogo con la A dministración a través de la mediación Óscar Expósito López

Colección: Atelier Administrativo Directores: Joan Manuel Trayter Jiménez (Catedrático de Derecho administrativo) Belén Noguera de la Muela (Catedrática de Derecho administrativo)

Proyecto PID2020-112688GB-100 financiado por:

Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare, distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad intelectual o de sus cesionarios. Este libro ha sido sometido a un riguroso proceso de revisión por pares.

© 2026 Óscar Expósito López © 2026 Atelier Santa Dorotea 8, 08004 Barcelona e-mail: editorial@atelierlibros.es www.atelierlibrosjuridicos.com Tel.: 93 295 45 60 ISBN: 979-13-88096-17-4 Depósito legal: B 972-2026 Diseño y composición: A ddenda, Pau Claris 92, 08010 Barcelona www.addenda.es Impresión: Winihard

A mis padres, este es el fruto de vuestro sacrificio

Índice Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Capítulo I. La actualización de un modelo jurídico en conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Conflicto social, un motor de cambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Frustración y conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Finalizando el conflicto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Derecho y conflicto social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sociedad de la información e inteligencia artificial: nuevos retos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Legitimidad en las sociedades modernas . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Legitimando un conflicto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Estado social y derecho, una crisis por sistema . . . . . . . . . . . . . . 1. ¿Una crisis agravada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Déficit de legitimidad institucional en la ley y en la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Derecho a una buena administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Un intento de autolegitimación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Contenido del derecho a la buena administración . . . . . . . . . . V. La evolución de un Estado jurídicamente hipertrofiado . . . . . . . . 1. Equilibrio y derecho primitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La evolución normativa del Estado moderno . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Sobre seguridad jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Sobre eficacia, eficiencia y efectividad . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Sobre hipertrofia e hiperdesarrollo normativo . . . . . . . . . . . . 9

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VI. Naturaleza del conflicto administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La frustración y el estrés en el conflicto administrativo . . . . . 2. Sobre la excesiva burocratización y la impersonalidad robótico-procesal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. ¿El funcionario ideal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Una burocracia dolosamente rígida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Tribunales, conflictos y capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Otras formas de impartir justicia contencioso-administrativa . . VII. Evolucionar o colapsar: en busca de un derecho flexible . . . . . . . 1. Una Administración relacional para el siglo xxi . . . . . . . . . . . .

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Capítulo II. Los medios alternativos de solución de controversias y el Derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .

I. II.

Dimensionando el Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Medios alternativos de solución de controversias . . . . . . . . . . . . . 1. Debate doctrinal sobre la nomenclatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Fundamentos y oportunidades de los MASC en ordenamientos jurídicos administrativos de civil law . . . . . . . . 3. Sobre posiciones, intereses y necesidades . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Entre la autocomposición y la heterocomposición . . . . . . . . . . 5. Autocomposición de intereses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Debate argumentativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Escucha activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Un catálogo de medios alternativos autocompositivos . . . . . . 6. Medios de heterocomposición de intereses . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Arbitraje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Uso de los medios alternativos en escenarios extrajudiciales e intrajudiciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. La adaptación de los MASC al derecho administrativo . . . . . . . . . IV. Oportunidades de la mediación en la resolución de conflictos con la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los distintos modelos negociales de mediación . . . . . . . . . . . . 1.1. Modelo Harvard . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Modelo Transformativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Modelo Circular-Narrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Un modelo para fomentar el diálogo con la Administración . . 3. Fundamentos de la mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Negociando sobre las potestades discrecionales, regladas y reglamentarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Un breve inciso a la mediación interadministrativa . . . . . . . .

4. Mediación extrajudicial administrativa como punta de lanza . . Mediación administrativa en el derecho comparado y comunitario . . 1. Mediación administrativa en ordenamientos jurídicos de common law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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El diálogo con la Administración a través de la mediación

2. Mediación administrativa en otros ordenamientos jurídicos de civil law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Derecho español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mediación, Administración y Constitución . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Mediación civil y mercantil en la legislación española . . . . . . . 3. Regulación jurídica de la mediación administrativa en el procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Terminación convencional del procedimiento . . . . . . . . . . . . . 3.2. Mediación impugnatoria o sustitutoria de recursos . . . . . . . . . 3.3. Sobre el tempo de la mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Ralentización del procedimiento, impulso y tramitación de urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.6. Limitaciones generales al ejercicio de la mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. La semilla autonómica de la práctica mediadora administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Práctica local en mediación administrativa, una apuesta audaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Ejemplo reglamentario: La pionera ordenanza en mediación administrativa del Ayuntamiento de Tarragona . . 5.2. Ejemplo institucional: Oficina de Mediación del Ayuntamiento de Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Otro ejemplo práctico: caso La Maquinista . . . . . . . . . . . . . .

VII. Mediación previa y vinculación legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Una interpretación flexible sobre la vinculación legal en mediación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Dificultades en mediación previa no regulada . . . . . . . . . . . . . VIII. Mediación de conflictos interpersonales: la mediación pública . . IX. Hacia el diálogo con una Administración pública relacional . . . . .

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Capítulo III. Los factores de la mediación administrativa . . . . . .

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I. II.

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Administración pública al servicio de la soberanía popular . . . . . Factores burocráticos en la mediación administrativa . . . . . . . . . . 1. La participación ciudadana en el procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. División jurídica: participación ciudadana y audiencia al ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Trámite de audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Audiencia y mediación en simbiosis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. Ubicación teleológicamente incorrecta del derecho de audiencia en el procedimiento administrativo . . . . . . . . . .

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2. El predominante poder administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2.1. La autotutela como medio alternativo de solución de conflictos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2.2. La autotutela administrativa en el ordenamiento jurídico español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Factores generales en la mediación administrativa . . . . . . . . . . . . 1. Representación de las partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. La problemática legitimación del representante público en la mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Representación de las personas interesadas, la casuística de la acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Sobre la voluntariedad y la obligatoriedad de mediar . . . . . . . 3. Entre la confidencialidad y la transparencia en el procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. El idioma del procedimiento de mediación . . . . . . . . . . . . . . . 5. Fases del procedimiento de mediación administrativa . . . . . . . 5.1. Inicio del procedimiento de mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Sesión informativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Sesiones individuales y conjuntas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. El acuerdo de mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1. Principios jurídicos implicados en el acuerdo de mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Sobre la naturaleza contractual del acuerdo de mediación administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3. Ejecución y forma del acuerdo en una mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Duración de la mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Mediador administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Un deber de imparcialidad y neutralidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Escogiendo mediador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La aptitud profesional del mediador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Entre la mediación institucional y la mediación liberal . . . . . 3. Gratuidad u onerosidad de la mediación en sede administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Empoderando a las partes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Técnicas de empoderamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Los movimientos de intervención . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La escucha activa del mediador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Un modelo adaptativo y posible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo IV. El modelo francés de mediación administrativa . . . .

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II.

Sobre el derecho administrativo francés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El diálogo como pináculo de la codificación del derecho administrativo francés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Conseil d’État y su papel en la codificación del derecho administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Una mediación administrativa a la francesa . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Diferenciación francesa entre mediación y conciliación . . . . . . 12

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El diálogo con la Administración a través de la mediación

2. Marco jurídico básico de la mediación administrativa en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Mediación intrajudicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Mediación extrajudicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Flexibilidad —o inexistencia— procedimental en mediación administrativa en Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Una cultura de mediación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El influyente Médiateur de la République y su evolución al Défenseur des Droits . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ombudsman y su papel en la progresiva instauración de la mediación institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Mediación institucional francesa en la actualidad . . . . . . . . . . . 4. Mediador institucional, luces y sombras . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Mediación pedagógica, un resultado inesperado . . . . . . . . . . . . . V. Mediación administrativa francesa en datos . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Situación de la mediación institucional francesa a nivel estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Datos del Médiateur de l’eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Datos de la Médiatrice de l’Éducation Nationale et de l’Enseignement Supérieur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Datos del Médiateur France Travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Situación de la mediación institucional francesa a nivel local . . 2.1. Datos en mediación administrativa a nivel municipal . . . . . . .

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2.2. Datos en mediación administrativa a nivel supramunicipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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VI. Mediación administrativa francesa, un modelo adaptado y adaptable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Capítulo V. Hacia el diálogo burocrático: una propuesta normativa .

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I. II.

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Motivación de la propuesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Propuestas sobre la actual LPACAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Artículo 33. Tramitación de urgencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Artículo 40. Notificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Artículo 55. Información y actuaciones previas . . . . . . . . . . . . 4. Artículo 71. Impulso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Artículo 82. Trámite de audiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Artículo 86. Terminación convencional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Artículo 88.7 Contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Artículo 105bis. Mediación en ejecución de actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Artículo 112. Objeto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10. Artículo 117. Suspensión de la ejecución . . . . . . . . . . . . . . . . 11. Artículo 118. Audiencia de los interesados . . . . . . . . . . . . . . .

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III. Propuesta de creación del «TÍTULO VII. De la mediación administrativa» en la LPACAP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. CAPÍTULO I. Normas generales de la mediación administrativa . 1.1. Art. 134. La naturaleza de la mediación administrativa . . . . . . 1.2. Art. 135. Mediación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Art. 136. Partes de la mediación administrativa . . . . . . . . . . . 1.4. Art. 137. Confidencialidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. CAPÍTULO II. Sobre el inicio de la mediación . . . . . . . . . . . . . 2.1. Art. 138. Formas de inicio del procedimiento de mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Art. 139. Derecho de renuncia de las personas interesadas . . 2.3. Art. 140. Principio de Mediación única . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Art. 141. Inicio a solicitud de la persona interesada de la mediación durante el procedimiento administrativo . . . . 2.5. Art. 142. Inicio de oficio de la mediación durante el procedimiento administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. CAPÍTULO III. Sobre el desarrollo de la mediación . . . . . . . . . 3.1. Art. 143. Sesión informativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Art. 144. Sesiones individuales y conjuntas . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Art. 145. Duración del procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. CAPÍTULO IV. Sobre el acuerdo de mediación . . . . . . . . . . . . 4.1. Art. 146. La naturaleza del acuerdo de mediación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Art. 147. Contenido del acuerdo de mediación . . . . . . . . . . . 4.3. Art. 148. Vinculación del acuerdo de mediación . . . . . . . . . . 4.4. Art. 149. Modificación unilateral del acuerdo de mediación . . 4.5. Art. 150. Ejecutividad del acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. CAPÍTULO V. Sobre el mediador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. Art. 151. Principios de actuación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2. Art. 152. Requisitos para ser elegible . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.3. Art. 153. Selección del mediador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5.4. Art. 154. Designación de la persona que mediará por acuerdo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5. Art. 155. Incompatibilidades y renuncia . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6. Art. 156. Pluralidad de mediadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.7. Art. 157. Pago de los honorarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Derogación del Real Decreto 980/2013, de 13 de diciembre, por el cual se desarrollan los aspectos formativos de la persona mediadora y el Registro de Personas Mediadoras e Instituciones de Mediación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IV.