DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I CONCEPTOS FUNDAMENTALES, FUENTES Y ORGANIZACIÓN 6ª Edición
CONSEJO EDITORIAL M iguel Á ngel Collado Yurrita Joan Egea Fernández Isabel Fernández Torres José Ignacio G arcía Ninet Javier L opéz G arcía de la Serr ana Belén Noguer a de la Muela Luis P rieto Sanchís Fr ancisco R amos M éndez R icardo Robles P lanas Sixto Sánchez L orenzo Jesús-M aría Silva Sánchez Joan M anuel T r ayter Jiménez Juan José T rigás Rodríguez Director de publicaciones
DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I CONCEPTOS FUNDAMENTALES, FUENTES Y ORGANIZACIÓN 6ª Edición Directores Manuel Rebollo Puig Diego J. Vera Jurado Coordinador Manuel Rebollo Puig Autores Marina Álvarez González Antonio Bueno Armijo Eloísa Carbonell Porras Manuel Izquierdo Carrasco Mariano López Benítez Manuel Rebollo Puig Manuel Rodríguez Portugués Diego J. Vera Jurado Remedios Zamora Roselló
Colección: Manuales universitarios
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PLAN GENERAL DE LA OBRA TOMO I. CONCEPTOS FUNDAMENTALES, FUENTES Y ORGANIZACIÓN 1. Derecho Administrativo y Administración pública 2. La actividad administrativa 3. Las fuentes del Derecho Administrativo 4. Relaciones entre ordenamientos 5. El principio de legalidad administrativa 6. Relaciones entre la Administración y los tribunales. La autotutela administrativa 7. La posición jurídica del ciudadano ante la Administración 8. La potestad reglamentaria 9. La organización administrativa. Conceptos y principios generales 10. La Administración General del Estado 11. La Administración de las Comunidades Autónomas. Especial referencia a Andalucía 12. Las Administraciones locales 13. Los entes institucionales 14. Corporaciones de Derecho público de base sectorial
TOMO II. RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO Y CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. El procedimiento administrativo 2. El acto administrativo. Concepto, elementos y clases 3. La invalidez del acto administrativo 4. Eficacia y ejecución de los actos administrativos 5. Los recursos administrativos 6. La revisión de oficio 7. Derecho Administrativo sancionador: caracteres generales y garantía materiales
7
Plan general de la obra
8. Derecho Administrativo sancionador: garantías formales y procedimiento sancionador 9. La responsabilidad patrimonial 10. La contratación del sector público 11. La ejecución de los contratos administrativos 12. La jurisdicción contencioso-administrativa: extensión, partes y objeto 13. La jurisdicción contencioso-administrativa: procedimientos, recursos, ejecución de sentencias y medidas cautelares
TOMO III. MODOS Y MEDIOS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA 1. La actividad administrativa de limitación 2. Los medios jurídicos de la actividad de limitación 3. La actividad administrativa de fomento 4. La actividad administrativa de servicio público: concepto y caracteres generales 5. Formas de gestión de los servicios públicos. Los servicios de interés general 6. El patrimonio de las Administraciones públicas 7. Régimen jurídico de los bienes de dominio público 8. Sectores específicos de bienes públicos 9. La expropiación: concepto, elementos y procedimiento 10. Las garantías del expropiado y las expropiaciones especiales 11. El empleo público. Caracteres generales 12. Estatuto de los empleados públicos
8
ÍNDICE
PRÓLOGO A LA SEXTA EDICIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
BIBLIOGRAFÍA GENERAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Tratados y manuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
23
Libros homenaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
24
Revistas especializadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
25
ABREVIATURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
LECCIÓN 1. DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
I.
Concepto de Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El Derecho Administrativo como derecho de la Administración pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Derecho Administrativo, equilibrio entre prerrogativas y limitaciones de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Derecho Administrativo general y especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
II. Derecho de la Administración y Derecho Administrativo . . 1. ¿Por qué existe el Derecho Administrativo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Derecho Administrativo, Derecho único de la Administración . . . . 3. Sobre el contenido original o no de las reglas de Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sobre las lagunas de las normas de Derecho Administrativo y la forma de colmarlas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Factores que explican la originalidad de las normas de Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36 36 40
III.
Concepto de administración. Las administraciones en el conjunto de entes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 2.
La Administración como parte de la organización del Estado encuadrada en el poder ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La pluralidad de Administraciones en el conjunto más amplio de entes públicos o del sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
31 32 34
40 42 44 45 45 47
Índice
3. 4. 5.
Entes públicos territoriales. Administraciones territoriales . . . . . . . . . Entes públicos no territoriales: institucionales y corporativos . . . . . . . Entes en los que se integran varias Administraciones . . . . . . . . . . . . .
48 50 52
IV. La aplicación de normas de Derecho Administrativo a sujetos que no son Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
53
V. Derecho Administrativo internacional y Derecho Administrativo de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El Derecho Administrativo internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Derecho Administrativo y la Administración de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57 57 58
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
60
LECCIÓN 2. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
I.
Concepto: actividad administrativa como actividad de las Administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
63
II. Las diversas formas jurídicas de la actividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
III. Los distintos fines de la actividad administrativa y la persecución de los intereses generales. Su determinación y mutabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
65
IV.
66
Modos de la actividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
V. Descripción de la evolución de la actividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La actividad administrativa en el Estado liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La expansión de la actividad administrativa. Su teorización y constitucionalización: el Estado social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La reciente reducción de la actividad administrativa . . . . . . . . . . . . . .
69 69 71 74
VI. Sujetos privados que contribuyen al interés general, que realizan actividades administrativas y que ejercen funciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. 2.
Sujetos privados que contribuyen al interés general . . . . . . . . . . . . . . Sujetos privados que realizan actividades administrativas o ejercen funciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77 77 80
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
83
LECCIÓN 3. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO . . . . . . . .
87
I. Las fuentes del Derecho Administrativo en el Ordenamiento Jurídico Español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Enumeración de las fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La concepción del ordenamiento jurídico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ley y diversos tipos de normas escritas como fuentes del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. La Constitución y el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . .
10
87 87 87 91 92
Índice
III. Las leyes en sentido formal como fuentes del Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
IV. Referencia a los decretos legislativos y a los decretos-ley . .
97
V. Los reglamentos como fuente del derecho administrativo .
98
VI. La articulación entre las normas de cada ordenamiento . . . . . . .
99
VII. Los Estatutos de Autonomía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
102
VIII. La costumbre en Derecho Administrativo. El precedente administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
105
IX. Los principios generales del Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
107
X. La jurisprudencia y su valor en el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
109
XI. La aplicación en el tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
114
XII. La aplicación en el espacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
116
XIII. Fuentes del Derecho Administrativo internacional. Los tratados internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
119
XIV. Fuentes del Derecho Administrativo de la Unión . . . . . . . . . .
122
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
125
LECCIÓN 4. RELACIONES ENTRE ORDENAMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . .
129
I. Objeto y plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
129
II. Principios que articulan las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Principio de competencia. Matizaciones derivadas de la posible supletoriedad del Derecho estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Primacía del Derecho estatal sobre los autonómicos . . . . . . . . . . . . . . III. Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulación de la distribución de competencias: el bloque de la constitucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Distribución de competencias por materias, funciones y territorio . . . 3. Referencia a las competencias más relevantes para el Derecho Administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Análisis de los sistemas de distribución de competencias más utilizados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Relaciones entre el Ordenamiento Internacional y el Estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Relación entre el Ordenamiento de la Unión y los estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El principio de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El principio de primacía del Derecho de la Unión sobre el Derecho de los Estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
130 130 132 134 135 138 140 142 147 149 149 150
Índice
3.
El principio de efecto directo del Derecho de la Unión en los Estados miembros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
152
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
153
LECCIÓN 5. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD ADMINISTRATIVA . . . . . . .
157
I.
Consagración constitucional. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . .
157
II. Vinculación negativa a todo el ordenamiento . . . . . . . . . . . . . . . . .
158
III. Vinculación positiva al ordenamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La singular posición de la administración frente al ordenamiento distinta de la de los jueces la de los ciudadanos . . . 2. La atribución de potestades por el ordenamiento como condición necesaria de la actuación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . 3. ¿En qué reglas han de estar atribuidas las potestades administrativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
161
IV. Vinculación positiva a la ley en algunos aspectos . . . . . . . . . . . . . . 1. Vinculación positiva a la ley para limitar o interferir la libertad de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vinculación positiva a la ley para limitar la autonomía de entes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Vinculación positiva a la ley estatal o autonómica o a sus asimilados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Diferenciación entre vinculación positiva a la ley y reservas constitucionales de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
165
V. Sobre la forma de atribución de las potestades administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI.
Complementos para la efectividad del principio de legalidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VII. Las reales o supuestas excepciones al principio de legalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las situaciones de necesidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La policía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Relaciones de sujeción especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ejercicio de derechos y de la autonomía de la voluntad por la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La autonomía de las Administraciones; en especial, de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
161 162 163
165 167 168 168 171 172 173 173 175 175 177 178
VIII. Potestades administrativas: concepto y caracteres . . . . . . . . . . . . .
178
IX.
Clases de potestades administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Potestades regladas y discrecionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los conceptos jurídicos indeterminados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
180 180 183
X.
Control de las potestades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Control de los elementos reglados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El control del fin. La desviación de poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
189 189 190
12
Índice
3.
El control por los principios generales del Derecho. En particular, la interdicción de la arbitrariedad . . . . . . . . . . . . . . . . . La motivación de los actos discrecionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Alcance del control judicial de la discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . .
191 192 193
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
194
LECCIÓN 6. RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN Y LOS TRIBUNALES. LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA . . . . . . . . . . . . . . . . .
199
I. El control de la Administración por los Tribunales . . . . . . . . . . . .
199
II. La autotutela administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Explicación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La presunción de validez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ejecutividad de los actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Ejecución forzosa administrativa de sus actos y coacción directa . . . . 5. Extensión general de la autotutela administrativa . . . . . . . . . . . . . 6. Excepciones a la autotutela administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Valoración del sistema español de autotutela administrativa . . . . . . .
201 201 203 206 207 208 209 213
III. La tutela judicial de los ciudadanos frente a la autotutela de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
215
4. 5.
IV. La jurisdicción contencioso-administrativa y su incidencia en las relaciones entre administración y tribunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.
217
La jurisdicción contencioso-administrativa no judicial; el sistema francés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . La jurisdicción contencioso-administrativa en España . . . . . . . . . . . .
217 219
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
223
LECCIÓN 7. LA POSICIÓN JURÍDICA DEL CIUDADANO ANTE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
227
I. El ciudadano como sujeto del Derecho Administrativo . . . . 1. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Administrados, ciudadanos, particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Alusión al concepto de interesado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Personalidad y capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Relaciones generales y especiales de sujeción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
227 227 227 229 230 231
II. Situaciones activas: derechos públicos subjetivos e intereses legítimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los derechos públicos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Intereses legítimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
232 233 234
III. Situaciones pasivas: deberes, obligaciones y cargas . . . . . . . . . . . . .
238
IV. Panorama general de los diversos derechos públicos subjetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Derechos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Derechos de contenido patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
240 240 241
2.
13
Índice
3. 4.
Derechos a los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Derechos instrumentales. Referencia al «derecho a una buena administración» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
243
V. Derecho a la información pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Transparencia administrativa. Regulación y aspectos generales . . . . . . 2. Publicidad activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Derecho de acceso a la información pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
247 247 249 250
VI. Derecho a la participación ciudadana en la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
252
VII. Derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
256
VIII. Derecho a utilizar las lenguas oficiales en las relaciones con la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
258
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
261
LECCIÓN 8. LA POTESTAD REGLAMENTARIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
267
I.
Concepto de reglamento y diferenciación de otras nociones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. 2. 3. 4. 5.
II.
Definición y precisiones terminológicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los reglamentos son aprobados normalmente por la Administración. Alusión a los reglamentos aprobados por órganos no administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los reglamentos son normas. Diferenciación de los actos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los reglamentos son normas obligatorias del ordenamiento general, no meramente internas. Diferencias con las instrucciones de servicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Los reglamentos son normas de rango inferior a la ley: sometimiento a la ley; excepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Justificación y fundamento de la potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Atribuciones genéricas de potestad reglamentaria y
habilitaciones legales específicas a los reglamentos . . . . . . .
1. 2. IV.
Atribuciones genéricas de potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . Autorizaciones legales específicas para aprobar concretos reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
244
267 267 268 269 270 272 273 274 274 275
Clases de reglamentos por su relación con la ley . . . . . . . . . . . . . .
277
V. Sobre la amplitud de la potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento y punto de partida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Reglamentos y materias administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Reglamentos y vinculación positiva a la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Reglamentos y reservas constitucionales de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Exclusión de los reglamentos por ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
278 278 280 281 281 284
VI. La potestad reglamentaria como potestad discrecional. Límites a esta discrecionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
285
14
Índice
VII. Aspectos formales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Motivación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
287 287 287 288
VIII. Reglamentos estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los reglamentos estatales han de producirse dentro del ámbito de las competencias normativas del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Órganos estatales con competencia para aprobar reglamentos . . . . . . . 3. Forma de los reglamentos estatales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Procedimiento de elaboración y publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Relaciones entre los diversos reglamentos estatales . . . . . . . . . . . . . . .
288
IX. Reglamentos de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los reglamentos autonómicos han de producirse dentro del ámbito de las competencias normativas de la respectiva Comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La amplitud de la potestad reglamentaria en cada Comunidad Autónoma depende de lo previsto en su ordenamiento. Reservas estatutarias de ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Órganos autonómicos con competencia para aprobar los reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Forma de los reglamentos autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Procedimiento de elaboración, aprobación y publicación de los reglamentos autonómicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Relaciones entre los distintos reglamentos de una misma Comunidad Autónoma: jerarquía y competencia . . . . . . . . . . . . . . . . .
293
X. Reglamentos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Planteamiento. Las habilitaciones genéricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Los reglamentos locales han de producirse dentro del ámbito de competencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Los reglamentos locales no pueden vulnerar las leyes ni los reglamentos estatales o autonómicos específicamente habilitados . . . . 4. Los reglamentos locales frente a las reservas de ley y la vinculación positiva a la ley . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Panorama general resultante sobre la amplitud de los reglamentos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Órganos competentes para aprobar reglamentos locales . . . . . . . . . . . 7. Forma de los reglamentos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Procedimiento de elaboración, aprobación y publicación de los reglamentos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9. Relaciones entre los distintos reglamentos locales . . . . . . . . . . . . . . . .
296 296
XI. Invalidez y control de los reglamentos ilegales . . . . . . . . . . . . . . . 1. Régimen de invalidez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Impugnación directa e indirecta de reglamentos; en vía administrativa y contencioso-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Inaplicación judicial de los reglamentos nulos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Control por el Tribunal Constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
305 305
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
309
15
288 289 291 291 292
293 294 294 295 295 296
297 297 299 301 302 303 303 304
306 308 309
Índice
LECCIÓN 9. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. CONCEPTOS Y PRINCIPIOS GENERALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315
I. Objeto de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
315
II. Regulación de la organización administrativa. La potestad autoorganizatoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Presupuestos constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Regulación legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regulación reglamentaria. Potestad de autoorganización de cada Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Escasa interferencia del Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . .
316 316 317 317 319
III. Los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Concepto de órgano y de unidad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Creación de órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Clases de órganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
319 319 322 322
IV. En particular, los órganos colegiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Concepto, regulación y creación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Clases de órganos colegiados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Estructura del órgano colegiado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Convocatoria, sesiones y acuerdos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Documentación de la sesión: acta y certificaciones . . . . . . . . . . . . . . .
324 324 325 327 329 331
V. Relaciones interorgánicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La jerarquía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La competencia de los órganos administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La coordinación interorgánica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La desconcentración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
332 332 334 343 343
VI. Pluralidad de administraciones. Relaciones interadministrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La descentralización: concepto y clases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La autonomía y sus límites. La tutela y figuras similares . . . . . . . . . . . 3. Competencias de las administraciones. Delegaciones y encomiendas entre administraciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Conflictos de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Principios generales de las relaciones interadministrativas . . . . . . . . .
345 345 348 351 352 353
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
361
LECCIÓN 10. LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO . . . . . . . . .
365
I. El Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Presidencia del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vicepresidencia o Vicepresidencias del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Consejo de Ministros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las Comisiones Delegadas del Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
365 366 367 367 368
II. Estructura de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . .
369
III. Organización central de la Administración General del Estado . 1. Órganos superiores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
370 370
16
Índice
2. 3.
Órganos directivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Recapitulación sobre la creación de órganos centrales del Estado . . . .
372 374
IV. Organización periférica de la Administración General del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Evolución y configuración general en la actualidad . . . . . . . . . . . . . . . 2. Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . 3. Subdelegados del Gobierno en las provincias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
375 375 377 378
V. La Administración General del Estado en el exterior . . . . . . . . . . .
378
VI. Órganos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
380
VII. Órganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El Tribunal de Cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La Intervención General de la Administración del Estado . . . . . . . . . . 4. Inspecciones generales de servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
382 383 384 385 386
VIII. Estatuto de los altos cargos de la Administración Estatal . . . . .
386
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
389
LECCIÓN 11. LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. ESPECIAL REFERENCIA A ANDALUCÍA . . . . . . . . . . . . . . .
391
I. La Administración de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . 1. Previsiones constitucionales y amplia competencia para regular su organización administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rasgos generales de la Administración central de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rasgos generales de la Administración periférica de las Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Administración consultiva de las Comunidades Autónomas . . . . . . . .
391
II. La Administración de la Junta de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La Presidencia de la Junta de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El Consejo de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las Consejerías y sus órganos centrales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Organización periférica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Órganos consultivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Órganos de control de la Administración andaluza . . . . . . . . . . . . . . . 8. Estatuto de los Altos Cargos de la Administración andaluza . . . . . . . .
397 397 398 399 400 403 405 406 406
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
407
LECCIÓN 12. LAS ADMINISTRACIONES LOCALES . . . . . . . . . . . . . . . . . .
409
I. Autonomía local y legislación de régimen local . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Los entes locales y su autonomía en la Constitución . . . . . . . . . . . . . 2. Clases de entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Competencias sobre el régimen local. Su carácter bifronte . . . . . . . . . 4. La legislación de régimen local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
409 409 410 412 413
17
391 394 395 396
Índice
II. El municipio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La población municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La organización municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Las competencias de los municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
416 416 417 419 420 426
III. La provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Posición institucional de la provincia en la Constitución . . . . . . . . . . 2. Territorio y población . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La organización provincial: diputaciones y regímenes especiales . . . . . 4. Fines y competencias de la provincia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
430 430 431 432 433
IV. Las islas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
436
V. Otras entidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las comarcas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las áreas metropolitanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Las mancomunidades de municipios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Las entidades inframunicipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
436 436 437 437 439
VI. Estatuto de los miembros de las corporaciones locales . . . . . . . . .
440
VII.
441
Funcionamiento de los plenos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
VIII. Relaciones de las Administraciones locales con la estatal y la autonómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Especial deber de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Coordinación imperativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Control y reacción de las Administraciones estatal y autonómica frente a las actuaciones locales ilegales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
442 443 443 444
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
448
LECCIÓN 13. LOS ENTES INSTITUCIONALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
455
I.
Contextualización de los entes institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Distinción entre entes institucionales instrumentales y no instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Entes institucionales estatales, autonómicos y locales. Referencia a su regulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
455 455
II. Los entes institucionales instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La relación de instrumentalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Clasificación de los entes instrumentales por su forma de personificación y por su régimen jurídico según sean de Derecho público o privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Actividades de los entes instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Panorama de los entes instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
459 459
III. Entes institucionales no instrumentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las universidades públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Las autoridades administrativas independientes . . . . . . . . . . . . . . . . .
476 476 477
18
457 457
462 469 471
Índice
IV. Entes institucionales de varias administraciones. En especial, los consorcios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
481
V. Referencia a entes con participación de administraciones y de particulares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
484
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
486
LECCIÓN 14. CORPORACIONES DE DERECHO PÚBLICO DE BASE SECTORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
493
I. Reconocimiento constitucional. Naturaleza y caracteres . . . . . . . 1. Reconocimiento constitucional y avatares históricos . . . . . . . . . . . . . . 2. Su naturaleza corporativa: significado y caracteres . . . . . . . . . . . . . . . 3. Regulación general y distribución de competencia legislativa . . . . . . .
493 493 495 501
II.
III.
Corporaciones representativas de intereses sociales y económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Las cámaras de comercio, industria, servicios y navegación . . . . . . . . . 2. Cofradías de pescadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Cámaras agrarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Consejos reguladores de denominaciones de origen e indicaciones geográficas protegidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Corporaciones de Derecho público en materia urbanística . . . . . . . . . 6. Las Reales Academias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Comunidades de usuarios de aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8. Organización Nacional de Ciegos Españoles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
502 502 508 509 510 511 512 514 514
Colegios profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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