L a constitución de la ciudad como bien común Principios jurídicos para una teoría de lo urbano
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L a constitución de la ciudad como bien común Principios jurídicos para una teoría de lo urbano Ildefonso Narváez Baena
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Al recuerdo de mis padres, a la bondad de mi hermano, por el amor en Almudena, y para la amistad entre diferentes
Índice Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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I ntroducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PARTE I DERECHO A LA CIUDAD, CRISIS FINANCIERA Y URBANISMO C apítulo I. El derecho a la ciudad y la justicia espacial . . . . . . . . . . . . 1. La producción social del espacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. El ajuste o solución espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El concepto de justicia espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C apítulo II. L a ciudad financiarizada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La teoría de la crisis del capitalismo en Lefebvre y la financiarización del espacio: el paradigmático caso español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Los ciclos de acumulación de capital en el «entorno construido» de España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. La reestructuración del sistema financiero español y los nuevos operadores urbanísticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La globalización del sistema financiero y del derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. La transformación del modelo constitucional del Estado social y democrático de derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Legislar en crisis con un poder legislativo debilitado . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. La racionalización y la austeridad, dos principios metaconstitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. La justicia espacial y el derecho de acceso a una vivienda digna . . . . . 3.2.1. El caso andaluz, un intento fallido de proteger la función social de la vivienda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2. Otras medidas desde el derecho comparado: Los Land Banks y las Empty Dwelling Management Orders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.3. Una reforma legislativa proclive a la gentrificación en el espacio urbano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. La modificación de la Ley de Costas. Un bien común en regresión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C apítulo III. L a ciudad en la ordenación territorial y urbanística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. La Estrategia Territorial Europea: La ciudad global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La ordenación del territorio y el urbanismo en el sistema constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. La planificación territorial en Andalucía desde una perspectiva de derecho comparado autonómico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. El espejismo de los «límites» al crecimiento y la (in)sostenibilidad del modelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. El referente territorial del sistema de ciudades andaluz . . . . . . . . . . . . . 3.3. El control de la viabilidad económico-financiera del desarrollo urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La reformulación del sistema de planificación territorial y urbanística en Andalucía: La Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. El principio de sostenibilidad y la transformación urbanística del suelo en la LISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. La participación ciudadana y la vulnerabilidad del planeamiento . . . . . 4.4. La autonomía local, el principio de subsidiariedad y la financiación local en la LISTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PARTE II EL DERECHO A LA CIUDAD, UN DERECHO IN FIERI C apítulo IV. L a transducción del derecho a la ciudad en la ciencia jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. El derecho a la ciudad, su recepción en las Agendas Urbanas . . . . . . . . . . 1.1. La Nueva Agenda Urbana de ONU-Habitat III. Conferencia de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Sostenible . . . . . . . . . 1.1.1. La función social de la ciudad, la buena urbanización y una nueva institucionalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2. Un modelo de participación ciudadana (material) no solo formal, la planificación social del espacio . . . . . . . . . . . . . 2. Las Agendas Urbanas Europea y Española, políticas económicas para un desarrollo urbano sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. El derecho a la ciudad como garante de un desarrollo urbano socialmente sostenible e inclusivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. La buena gobernanza, el bien común y el papel transformador de la ciudad en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El derecho a la ciudad sive el derecho a los comunes . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Sobre la naturaleza jurídica del derecho a la ciudad . . . . . . . . . . . . . . .
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3.2. La teoría de los bienes comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Una aproximación a la concepción de los bienes comunes desde el derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Los comunes urbanos y su normatividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C apítulo V. Los bienes comunes y el derecho a la ciudad . . . . . . . . . . . 1. Distinción entre bienes comunes, bienes públicos y comunales . . . . . . . . . 1.1. Los bienes comunes como bienes colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.1. Los bienes colectivos o comunales, los beni gravati da uso civico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1.2. Paralelismo con los bienes comunales en el ordenamiento jurídico hispano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Concepción funcionalista de los bienes comunes, la apertura hacia un tercer género de bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. La protección y gestión de los bienes comunes como bien común en sí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. El principio de subsidiariedad horizontal como fundamento para la gestión ciudadana de bienes comunes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Evolución del principio de subsidiariedad horizontal en el ordenamiento jurídico italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. La administración compartida y la economía colaborativa . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Bienes comunes, administración compartida y economía colaborativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. La autonomía local en la Constitución de 1978 y el principio de subsidiariedad, una reforma necesaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1. La Administración local en la organización territorial del Estado . . . . 5.2. El principio de autonomía local, una visión crítica comparada . . . . . . . 5.3. El principio de subsidiariedad vertical en el ordenamiento jurídico italiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Un cambio de paradigma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Prólogo Diego J. Vera Jurado. Catedrático de Derecho administrativo. Universidad de Málaga
En 1968 Henri Lefebvre escribe su obra Le droit à la ville (El derecho a la ciudad)1, enunciando por vez primera la noción de lo urbano. De esta obra se pueden extraer muchas implicaciones, pero una destaca especialmente; la crisis de la ciudad amenaza a la sociedad en su conjunto. Su análisis de la producción del espacio siguen siendo fundamentales para comprender la gentrificación, la especulación inmobiliaria y los movimientos sociales que reivindican ciudades más democráticas, justas e inclusivas. La ciudad es, sin duda, la gran obra del hombre. Es el fenómeno más complejo de las manifestaciones humanas, además de ser reflejo y unidad de medida de cualesquiera otras manifestaciones —positivas o negativas— que provenga de su mano. Pocas cosas quedan al margen de la ciudad como realidad del mundo actual y del mundo pasado, y pocas cosas se pueden interpretar al margen de su influencia. Es resultado y, a la vez, condición. Todo movimiento queda reflejado en la ciudad y la ciudad impulsa todos los movimientos. Planteaba Lewis Munmford, en su icónico libro sobre «la ciudad en la historia», que la ciudad que era simbólicamente un mundo; termina con un mundo que se ha convertido, en muchos aspectos prácticos, en una ciudad2. Una frase retórica que, aunque impregnada de vaticinio en su momento, toma aspecto cierto en estas primeras décadas del siglo xxi. En efecto, aunque la complejidad y relevancia está en el propio fenómeno de ciudad —cualquier fenómeno de ciudad es complejo por sí
1. Henri Lefebvre publica Le Droit à la ville, I, en 1968 (2° edición), posteriormente vendría en 1972 Le Droit à la ville, II - Espace et politique. A ellos hay que unir La Révolution urbaine en 1970 y La Production de l’espace en 1974. 2. Lewis Mumford: La ciudad en la historia. Sus orígenes, transformaciones y perspectivas. Edit. Pepitas de Calabaza, 2012.
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mismo—, la magnitud que alcanza en el presente hace que mundo y ciudad (casi) se solapen, constituyendo una sola unidad de interpretación, haciendo proféticas las palabras de Munmford. En efecto, según Naciones Unidas, el 55 % de las personas en el mundo viven en ciudades, y se estima que esta proporción aumentará un 15 % de cara a 2050, por lo que se prevé que cerca del 70 % de la población mundial vivirá en zonas urbanas de cara a 2050 (en el caso de Europa será más del 80%). La causa principal reside en que parte de la población mundial desplazará su lugar de residencia de las áreas rurales a las urbanas (guerras, pobreza, cambio climático…) y, a esta predicción, se unen las perspectivas de crecimiento demográfico, según las que cerca de 2.500 millones de personas adicionales vivirán en las ciudades para esa fecha. Pero no es sólo demografía, esas cifras reflejan mucho más: en las 400 ciudades más dinámicas del mundo vive el 20% de la población, pero se genera el 65% del PIB del planeta; el conjunto de las ciudades mayores de 250.000 habitantes es hoy responsables del 70% de las emisiones de gases de efecto invernadero; el índice de desigualdad social ha crecido en las metrópolis un 20% en los últimos 20 años, con su correlato de segregación residencial y todo lo que ello implica. Estos datos dan muestra de la situación que intentamos trasladar. Pero, subrayar que no solo son las cifras, existe una idea clave que no podemos perder de vista: estamos cruzando un tiempo de transformaciones intensas, múltiples y rápidas —muy rápidas—, llamadas a dibujar las trayectorias de las ciudades en las próximas décadas. Probablemente estemos de lleno en eso que Zygmunt Bauman llamó la modernidad liquida3 en la que las realidades sólidas han dado paso a un mundo más precario, inmediato, provisional, complejo, ansioso de novedades y, con frecuencia, agotador. Un mundo en el que nada de lo ocurrido tiene relevancia, y lo nuevo es lo único relevante. En este sentido, no cabe duda de que se han alterado rápidamente los parámetros que habían vertebrado la (ya vieja) sociedad industrial, emergiendo de manera constante un tiempo nuevo en la ciudad (y, por tanto, en el mundo). En la esfera sociocultural rompe un mundo de complejidad colectiva, ciudades multiculturales, nuevas modelos de hogares y formas familiares; crece la conciencia de los riesgos ecológicos globales. En la esfera socioeconómica irrumpe internet y todas sus interacciones digitales (redes sociales, economías y trabajos de plataforma); se asienta la financiarización económica global y se redefinen factores y expresiones de vulnerabilidad (precariedad laboral o problemas de residencia, entre otros). Finalmente, en la esfera sociopolítica se redibujan anclajes comunitarios y referentes de pertenencia (nuevas identidades personales y colectivas); afloran creatividades y energías ciudadanas de nuevo tipo (prácticas de innovación social y urbana); y emergen actores en torno a nuevas dimensiones de conflictos4. Los rasgos de la nueva realidad permiten afirmar, sin riesgo al error, que las ciudades son niveles esenciales de la acción pública y los servicios colectivos. Se constituyen como lugares estratégicos de la democracia, reconociendo los dere3. Zygmunt Bauman, Modernidad liquida Fondo De Cultura Económica, 2003. 4. Informe Foessa, 2022.
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chos de quienes las habitan. Se vislumbra perfectamente, sin mayores añadidos, que la ciudad es —y aún lo será más en el futuro— el epicentro de la vida humana, del poder político, social, cultural y económico. Sin embargo, el tratamiento y la regulación que actualmente seguimos ofreciendo a la ciudad —a sus derechos— dista mucho de la complejidad, riqueza y relevancia que hemos relatado, incluso de la que ya describía Lefebvre en 1968. Aunque pueda parecer paradójico y contradictorio, nos hemos movido poco. Algunas veces, incluso, el movimiento ha existido, pero ha sido errático y aún más contradictorio. De hecho, se continúa manteniendo un sistema de propuestas que piensa exclusivamente en el crecimiento de la ciudad (el crecimiento por el crecimiento), y que suele ir acompañado de normas y planes ajustados a sus necesidades y a un escaso control político. Se reduce el espacio a una mera mercancía intercambiable, sin considerar o incluso despreciando que el espacio sobre el que se opera está habitado por ciudadanos. Algunas veces parece que este sistema más bien propone y piensa en el concepto de no ciudad —donde habitará el hombre poshistórico aprisionado y obediente, del que habla Lewis Mumford— y que tiene como primer requisito olvidar a la propia ciudad. Por todo ello, el derecho a la ciudad debe ser un derecho a la apropiación, a la intervención y a la diferencia, y a la vez, en un sentido mucho más amplio, un derecho al espacio, a habitar el espacio, en palabras del propio Lefebvre, el derecho a la ciudad sólo puede formularse como derecho a la vida urbana, transformada, renovada5. Sí. Es necesario moverse en un plano diferente de propuestas y de debate. Esta necesidad surge del escenario descrito, y se encuentra en el reto de cruzar las políticas sociales y urbanas con el paradigma del común como forma de producirlas. Municipalismo, derecho a la ciudad y construcción del común emergen pues como las piezas clave en el proceso de construcción de un modelo de ciudadanía para el siglo xxi, capaz de interaccionar con las múltiples realidades que tejen el tiempo nuevo que vivimos. El nuevo municipalismo tiene la obligación de fortalecerse como espacio de ciudadanía, como motor institucional de proyectos colectivos de justicia social, espacial y ambiental. El derecho a la ciudad brinda la oportunidad de redefinir el bienestar en términos de proximidad y ubicar en el núcleo del modelo social las dimensiones de inclusión, distribución, cotidianidad y diversidad, así como las políticas de vivienda, regeneración urbana y transición ecológica. La política del común, por último, emerge como alternativa a procesos especulativos y mercantiles, como oportunidad de arraigar la democracia activa a través de la coproducción del bienestar de proximidad y de la agenda urbana. Este libro, que tengo el honor de prologar, tiene como base la tesis doctoral que Ildefonso Narváez defendió sobre La configuración jurídica del derecho a la ciudad en la Universidad de Málaga. Tesis que tuve la suerte de codirigir con mi compañera la Prof. Elsa Marina Álvarez, y cuya exposición y defensa nos permitió
5. H. Lefebvre (1968); El derecho a la ciudad; ob. cit; pág. 138.
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asistir a un acto de primerísimo nivel académico con los profesores Luciano Parejo, José María Ezquiaga y María Rosario Alonso. No es un recurso de amabilidad al uso, cualquier asistente puede confirmar mis palabras. El Dr. Ildefonso Narváez, es un profesional riguroso y comprometido que desde convicciones intelectuales sólidas y una contrastada experiencia en primera línea de batalla (asumir responsabilidades urbanísticas y municipales en cualquier municipio de la Costa del Sol se puede calificar de primera línea de batalla) pone encima de la mesa una serie de cuestiones que configuran esas nuevas propuestas estructurales y básicas del pensamiento sobre la ciudad. El epicentro del trabajo se encuentra, como ya se ha indicado, en la construcción del derecho a la ciudad y la justicia espacial. El concepto teórico del derecho a la ciudad, formulado por Lefebvre, en la búsqueda de la justicia, la democracia y los derechos de los ciudadanos. Se avanza en la comprensión del espacio urbano como escenario en el que se producen las relaciones de poder desiguales que se traducen justamente en un reparto desigual e injusto de los recursos, y que sólo pueden ser paliadas mediante el ejercicio de la participación. El autor afirma que la última fase de expansión del modelo de desarrollismo urbanístico ha dejado tras de sí un escenario urbano completamente fragmentado, y ha bloqueado la proliferación de usos productivos de lo urbano. Este fenómeno ha estado acompañado de una extensa privatización del espacio político y social, homogeneizándolo, habilitando la negatividad de la abstracción espacial y reduciendo las diferencias o particularidades existentes. Así las cosas, la ciudad es desprovista de una base económica sostenible, mientras que recompone, con todos los medios que tiene a su alcance, su imagen como marca para continuar en competencia con otras localizaciones para volver a atraer los flujos de capital que reactiven de nuevo el proceso de inversión en el territorio dentro de un proceso circular de «acumulación por desposesión». La ciudad es transformada así en una «máquina de crecimiento», financiarizada y global, atrofiada hasta descompensar su estructura sistémica, lo que dificulta una ordenación sostenible, inclusiva y resiliente, y polariza a la sociedad. A pesar de ello, mantiene Ildefonso Narváez, la dimensión social es inapreciable en la actual planificación urbana —también en la territorial— que está lejos de concebir la ciudad como un sistema orgánico, como una unidad viva, generadora de un dinamismo socioeconómico al servicio de los derechos sociales y medioambientales. La ciudad en expansión constante y desmesurada ya no es ciudad. Los programas ideados para la rehabilitación, la regeneración y la renovación de la ciudad existente la convierten en un escenario para el consumo. La conceptualización jurídica del derecho a la ciudad tiene que responder a los efectos nocivos que los ciclos desarrollistas producen en el espacio urbano, e incluso habilitar otra manera de articular la producción de dicho espacio donde la protagonista pase a ser la ciudadanía, en colaboración y cooperación con las instituciones locales, frente a la determinista intervención del mercado y de un modelo de Estado centrípeto que se percibe agotado. Es oportuno advertir, y sobre ello se trata en este libro, que el derecho a la ciudad está en proceso de construcción detallada a través de una formulación y 16
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normativización, como puede ser la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, el Estatuto de la ciudad de Brasil, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo de Ecuador, e incluso la elaboración de teorías normativas en los Estados Unidos de América. No obstante, su concreción desde la ciencia jurídica está inconclusa y no es ajena a una controversia nada neutral; se ha identificado o relacionado con una suerte de derechos que necesariamente requieren de una espacialidad para su ejercicio o implantación; incluso se ha utilizado para ponderar la solución de conflictos sociales a través del derecho, como por ejemplo, el derecho a la vivienda versus el derecho a la propiedad; y también se ha concebido como un posible principio informador del ordenamiento jurídico, y justamente por ello de los instrumentos de ordenación y planificación. Una de las virtudes, entre otras, de este trabajo es que utiliza ciertas características esenciales del concepto lefebvriano para ponerlas en relación y contraste con el modelo de ciudad que se produce en el territorio español, y especialmente en Andalucía, a la vez que se explora una posible materialidad de la nueva ciudadanía que encarna la sociedad urbana, y exige inexorablemente una nueva institucionalidad democrática de lo urbano. En otras palabras, el autor hace por aterrizar en escenarios reales desde el código conceptual de Lefebvre, y ello otorga un interés especial a su lectura. Así para ordenar los ejes principales de este estudio y prescribir propuestas acordes con el diagnóstico inicial de la ciudad actual, el trabajo se basa en la estructura teórica que el propio Lefebvre ofreció en su producción científica de una «trialéctica conceptual»: un espacio percibido, un espacio concebido, y un espacio vivido. Conforme a esta metodología y estructura, en la parte primera del trabajo («Derecho a la ciudad, crisis financiera y urbanismo») se describe el fenómeno de la acumulación del capital en el «entorno construido»; aspecto central de una posible teoría de lo urbano que predetermina la contribución que se puede hacer desde la ciencia jurídica. Los cambios significativos en el Estado social y democrático de derecho para procurar confianza en una deuda soberana maltrecha tras la crisis económico-financiera de 2007-2008, asociada directamente al estallido de la última burbuja inmobiliaria; la restructuración del sistema financiero y la globalización del derecho; la nueva transformación de los operadores jurídicos que invierten y desinvierten en el espacio urbano con escaso control y supervisión; los ensayos fallidos del legislador estatal y autonómico para la protección de derechos sociales básicos y para reactivar la economía del ladrillo en plena crisis, son factores que no pueden soslayarse al tratar de redefinir la función de la ciudad, que está llamada a liderar un cambio de paradigma hacia la sostenibilidad social, ambiental y económica de lo urbano. La ciencia jurídica ha de evolucionar para garantizar derechos fundamentales hoy en solfa y diseñar contrapesos para proteger el interés general; incluso plantear ciertamente un nuevo constitucionalismo supraestatal, en línea con las propuestas de Ferrajoli6.
6. Luigi Ferrajoli Por una Constitución de la Tierra. La Humanidad en la Encrucijada. Madrid, España. Editorial Trotta 2022.
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En la parte segunda («El derecho a la ciudad, un derecho in fieri»), mediante un proceso de transducción7, se reflexiona sobre la sustantividad y los contornos del derecho a la ciudad con vistas a una posible concreción a través del instrumental de la ciencia jurídica. Su inserción en las agendas urbanas y otros instrumentos de soft law puede alumbrar aunque sea tenuemente su configuración e interpretación jurídica, del mismo modo que los ensayos sobre su plausible recepción y formalización en el derecho positivo pueden predecir los modos factibles de integración en nuestro ordenamiento jurídico; pero es a través de la teoría de los bienes comunes y de experiencias de gestión ciudadana para su protección y cuidado donde se visualizan más claramente los principios y valores que la disciplina jurídica puede componer para una necesaria teoría de lo urbano, en la que el derecho a la ciudad opere como hipótesis y definición al unísono. En lugar de buscar un encuadre adecuado sobre la naturaleza jurídica del derecho a la ciudad el autor se adentra en aspectos concretos de nuestro texto constitucional, así como de la legislación estatal y autonómica, de los que inferir los cambios oportunos a realizar para poder dar paso a la realización del derecho a la ciudad, desde una óptica que alcanza un objetivo más amplio que la mera reformulación de funciones de las corporaciones locales y el urbanismo. Intentando, de nuevo, llevar a la práctica los conceptos desarrollados. El objetivo ha consistido en el reconocimiento y conexión de una serie de principios (v.gr., buena administración, subsidiariedad horizontal y vertical, no regresión, participación ciudadana activa y directa, autonomía local, planificación estratégica) que están involucrados en la concepción de una necesaria teoría de lo urbano, desde postulados jurídicos netamente críticos. No nos queda más que volver a subrayar la importancia e interés que presenta esta aportación doctrinal de Ildefonso Narváez. No siempre es fácil moverse entre la micro y la macro; entre lo inductivo y lo deductivo; en lo conceptual y en lo práctico, y obteniendo, además, un resultado intelectualmente sólido. Es cierto, que pueden ser discutibles algunas de las aportaciones realizadas —como lo fueron y son las de Lefebvre, Ferrajoli, Mumford o Zygmunt Bauman— pero es esa justamente la labor de la investigación jurídica: reflexionar, aportar, discutir e intentar cambiar en algo la realidad de los ciudadanos. El Derecho en este sentido no es un fin sino un instrumento para crear un mundo (una ciudad) mejor. Se necesita aún mucha aportación intelectual que, como la lluvia fina, vaya calando en todas las estructuras democráticas —formales e informales— que intervienen en los procesos de cambio, ya que lo único que tiene poca discusión es que la ciudad —la futura ciudad— requiere de nuevos criterios de interpretación y de nuevas respuestas a sus múltiples problemas. Aunque ya sabemos, recordando la frase de Braudel, que la ciudad es un corredor de fondo. Por último, reiterar mi agradecimiento a la Profesora Elsa Marina Álvarez, cuya aportación a la tesis doctoral y a la culminación de este trabajo final ha sido 7. El término transducción se emplea por el autor según la acepción utilizada por H. Lefebvre como tercer género metodológico junto a la deducción y la inducción, y que vincula una reflexión teórica sobre el objeto de estudio para su definición y realización en el marco de un proyecto.
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de especial importancia (como es habitual en ella); a los profesores Luciano Parejo, José María Ezquiaga y María Rosario Alonso, cuyas aportaciones y sugerencias a la tesis doctoral de Ildefonso Narváez fueron fundamentales para lograr este magnífico resultado. Al Departamento de Derecho administrativo de la Universidad de Málaga y al Instituto de Estudios Jurídicos en Gobierno y Territorio (I-INGOT) que se consolidan, aún más, generando publicaciones de este nivel y colaborando con ello al conocimiento y al debate crítico, y cuyos miembros a buen seguro se encuentran satisfechos con la publicación de esta obra. Enhorabuena, finalmente, a mi querido colega y amigo Ildefonso Narváez, con el convencimiento de que este será un primer paso, de otros muchos posteriores, en su carrera investigadora8.
Málaga, septiembre de 2025
8. Este libro ha sido elaborado en el seno del Grupo de Investigación de la Junta de Andalucía «Nuevos escenarios jurídicos de gobierno y territorio» (SEJ-659).
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Introducción La práctica espacial de la sociedad occidental contemporánea está dominada, apropiada, por un proceso de acumulación de capital en el que las ciudades constituyen «la fuente original». La aceleración de este proceso en los albores de este siglo desembocó en una crisis de deuda, de la que aún estamos recuperándonos social y económicamente. La última fase de expansión del modelo de desarrollismo urbanístico ha dejado tras de sí un escenario urbano completamente fragmentado, y ha bloqueado la proliferación de usos productivos de lo urbano. Este fenómeno ha estado acompañado de una extensa privatización del espacio político y social, homogeneizándolo, habilitando la negatividad de la abstracción espacial y reduciendo las diferencias o particularidades existentes. En los ciclos expansivos del desarrollismo urbanístico la ciudad es desprovista de una base económica sostenible, para a continuación quedar relegada a la función macroeconómica de control del gasto público que ayuda a sostener un sistema financiero rescatado tras la fase recesiva del ciclo, mientras que recompone, con todos los medios que tiene a su alcance, su imagen como marca para continuar en competencia con otras localizaciones para volver a atraer los flujos de capital que reactiven de nuevo el proceso de inversión en el territorio dentro de un proceso circular de «acumulación por desposesión». La ciudad es transformada así en una «máquina de crecimiento», financiarizada y global, atrofiada hasta descompensar su estructura sistémica, lo que dificulta una ordenación sostenible, inclusiva y resiliente, y polariza a la sociedad. La dimensión social es inapreciable en la planificación urbana, que está lejos de concebir la ciudad como un sistema orgánico, como una unidad viva, generadora de un dinamismo socioeconómico al servicio de los derechos sociales y medioambientales, y no necesitada de prótesis expansivas desconectadas de la organicidad del conjunto. La ciudad en expansión constante y desmesurada ya no es ciudad. Los programas ideados para la rehabilitación, la regeneración y la renovación de la ciudad existente la convierten en un escenario para el consumo. El análisis de tan arraigada y compleja dinámica ha de ser necesariamente transdisciplinar. Los avances realizados desde la geografía y sociología críticas 21
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aportan una base teórica preliminar sólida, sobre la que fundamentar la vindicación de una justicia espacial urbana, fortalecer la democracia y materializar los derechos cívicos. El derecho a la ciudad, enunciado por Henri Lefebvre, es el diapasón que ofrece una referencia precisa para afinar la comprensión de los procesos de transformación principalmente social que acontecen en el territorio; pero fundamentalmente nos sirve de guía para visualizar la concreción de las formas de producción del espacio urbano en el modelo económico imperante, que se acompaña de un marco regulatorio apropiado para potenciar el desarrollo de la urbanización o, al menos, propicio para su sostenimiento. La conceptualización jurídica del derecho a la ciudad no ha de renunciar a su sentido instituyente de democracia directa, para contrarrestar los efectos nocivos que los ciclos desarrollistas producen en el espacio urbano, e incluso habilitar otra manera de articular la producción de dicho espacio donde la protagonista pase a ser la ciudadanía, en colaboración y cooperación con las instituciones locales, frente a la determinista intervención del mercado y de un modelo de Estado centrípeto que se percibe agotado. No obstante, una teorízación jurídica abstracta y monista en torno a dicho concepto agotaría su fuerza revolucionaria, entendida como capacidad de transformación no violenta para la mejora de la vida cotidiana. El derecho a la ciudad está en proceso de decantación a través de una formulación y normativización intensivas, como puede ser la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, el Estatuto de la ciudad de Brasil, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo de Ecuador, e incluso la elaboración de teorías normativas en los Estados Unidos de América. En las ciencias sociales se ha suscitado un interés por analizar su contenido, propicia un debate cada vez más amplio sobre su naturaleza, y ha sido objeto de múltiples interpretaciones, no todas respetuosas con la sustantividad propia de su primera concepción. Su concreción desde la ciencia jurídica está inconclusa y no es ajena a una controversia nada neutral; se ha identificado o relacionado con una suerte de derechos que necesariamente requieren de una espacialidad para su ejercicio o implantación; incluso se ha utilizado para ponderar la solución de conflictos sociales a través del derecho, como por ejemplo, el derecho a la vivienda versus el derecho a la propiedad; y también se ha concebido como un posible principio informador del ordenamiento jurídico. En este libro utilizo como prisma ciertas características esenciales del concepto lefebvriano para ponerlas en relación y contraste con el modelo de ciudad que se produce en el territorio español, y especialmente en Andalucía, a la vez que exploro una posible materialidad de la nueva ciudadanía que encarna la «sociedad urbana», y exige inexorablemente una nueva institucionalidad democrática de «lo urbano», que excede los límites territoriales de la ciudad. Para ordenar los ejes principales de este estudio y prescribir propuestas acordes con el diagnóstico inicial de colapso de la «ciudad moderna», me he basado en la estructura teórica que el propio H. Lefebvre ofreció en su producción científica: una «trialéctica conceptual»; compuesta de un «espacio percibido», un «espacio concebido», y un «espacio vivido». No se trata tan sólo de un tributo al filósofo francés, 22
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sino que me parece idónea su lógica para exponer, como síntoma de la patología que muestra la ciudad, la materialidad con la que se produce el espacio urbano a través de la captación de capital ficticio y que condiciona el modo de habitar y transitar la ciudad («espacio percibido»); así como el modo en que es concebido el espacio urbano, codificado mediante una planificación y ordenación simbólica. Conforme a esta metodología y estructura, en la Parte I («Derecho a la ciudad, crisis financiera y urbanismo») se describe el fenómeno de la acumulación del capital en el «entorno construido»; aspecto central de una posible teoría de lo urbano que predetermina la contribución que se puede hacer desde la ciencia jurídica. Las crisis cíclicas del sistema económico globalizado y sus consecuencias en el entorno social urbano son observadas, no con una finalidad descriptiva y confirmatoria de la dialéctica lefebvriana, sino para escudriñar la capacidad funcional del derecho para interactuar válidamente en este modelo sistémico. Los cambios significativos en el Estado social y democrático de derecho para procurar confianza en una deuda soberana maltrecha tras la crisis económico-financiera de 2007-2008, asociada directamente al estallido de la última burbuja inmobiliaria; la restructuración del sistema financiero y la globalización del derecho; la nueva transformación de los operadores jurídicos que invierten y desinvierten en el espacio urbano con escaso control y supervisión; los ensayos fallidos del legislador estatal y autonómico para la protección de derechos sociales básicos y para reactivar la economía del ladrillo en plena crisis, son factores que no pueden soslayarse al tratar de redefinir la función de la ciudad, que está llamada a liderar un cambio de paradigma hacia la sostenibilidad social, ambiental y económica de lo urbano. De estos factores se infiere que la intervención del legislador para tratar de prever, ordenar o meramente contener los efectos de las crisis cíclicas a las que está sometido el territorio urbano es casi inane. Incluso la ciencia jurídica ha de evolucionar para garantizar derechos fundamentales hoy en solfa y diseñar contrapesos para proteger el interés general; incluso es oportuno plantear ciertamente un nuevo constitucionalismo supraestatal. Más allá de la exigible y siempre tardía mejora de los mecanismos de colaboración y coordinación entre las Administraciones públicas en defensa del imponderado interés general en un entorno financiero globalizado, la ciudadanía ha demostrado una vez más el papel esencial que protagoniza en el sostenimiento de la vida ante los desequilibrios que producen los procesos especulativos, y frente a regulaciones del uso del suelo rigurosamente favorecedoras en exclusiva de la atracción y captación de capital financiero; esto ha sido posible gracias a que se han concebido y gestionado espacios y bienes comunes en la ciudad, hasta reconocer a la ciudad como un bien común en sí; lo que abre la posibilidad de hablar de la constitución de la ciudad como bien común a partir de múltiples procesos constituyentes, tantos como ciudades. La Parte II («El derecho a la ciudad, un derecho in fieri») habla de esta posibilidad. Mediante un proceso de transducción9 se reflexiona sobre la sustantivi9. Aunque el término transducción se emplea en biología para definir el proceso por el que una célula responde a sustancias del exterior mediante moléculas de señalización, aquí el término
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dad y los contornos del derecho a la ciudad con vistas a una posible concreción a través del instrumental de la ciencia jurídica. Su inserción en las Agendas Urbanas y otros instrumentos de soft law puede alumbrar aunque sea tenuemente su configuración e interpretación jurídica, del mismo modo que los ensayos sobre su plausible recepción y formalización en el Derecho positivo pueden predecir los modos factibles de integración en nuestro ordenamiento jurídico; pero es a través de la teoría de los bienes comunes y de experiencias de gestión ciudadana para su protección y cuidado donde se visualizan más claramente los principios y valores que la disciplina jurídica puede componer para una necesaria teoría de lo urbano, en la que el derecho a la ciudad opere como hipótesis y definición al unísono. En lugar de buscar un encuadre adecuado sobre la naturaleza jurídica del derecho a la ciudad, nos hemos apartado en cierto grado del debate doctrinal sobre este particular, que tangencialmente está dando unos frutos que han sido a todas luces valiosos y cruciales para la finalidad que perseguíamos al afrontar inicialmente este trabajo, para adentrarnos en aspectos concretos de nuestro texto constitucional, así como de la legislación estatal y autonómica, de los que inferir los cambios oportunos a realizar para poder dar paso a la realización del derecho a la ciudad, desde una óptica que alcanza un objetivo más amplio que la mera reformulación de funciones de las corporaciones locales y el urbanismo. Nuestro objetivo ha consistido en el reconocimiento y conexión de una serie de principios (v.gr., buena administración, subsidiariedad horizontal y vertical, no regresión, participación ciudadana activa y directa, autonomía local, co-planificación estratégica) que están involucrados en la concepción de una necesaria teoría de lo urbano, desde postulados jurídicos netamente críticos, para lo que deseamos que este libro contribuya a su pronta composición.
se utiliza en el modo conformado por el propio H. Lefebvre para referirse a la metodología consistente en la «reflexión sobre el objeto posible», «con vistas a definirlo y realizarlo a partir de un proyecto». Metodología que el autor francés sitúa junto a los métodos clásicos de deducción e inducción. LEFEBVRE, H. (1972); La revolución urbana; Alianza Editorial (2022); pág. 44.
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