La Europa por venir Libre circulación y protección social en la Unión Europea
CONSEJO EDITORIAL Miguel Ángel Collado Yurrita Joan Egea Fernández José Ignacio García Ninet Luis Prieto Sanchís Francisco Ramos Méndez Sixto Sánchez Lorenzo Jesús-María Silva Sánchez Joan Manuel Trayter Jiménez Isabel Fernández Torres Belén Noguera de la Muela Ricardo Robles Planas Juan José Trigás Rodríguez Director de publicaciones
L a Europa por venir Libre circulación y protección social en la Unión Europea Daniel Peres Díaz Prólogo de José Antonio Fernández Avilés
Colección: Atelier Laboral Directores: José Ignacio García Ninet Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
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Necesitamos de la historia íntegra para ver si logramos escapar de ella, no recaer en ella. (Ortega y Gasset, 1937) L’Europe n’est qu’une nation composée de plusieurs. (Montesquieu, 1734) Solo si Europa habla con una sola voz y pone en común sus fuerzas, podrá hacerse valer como un actor internacional. (Helmut Kohl, 1992) Hay una grotesca desproporción entre la influencia profunda que la política europea tiene sobre nuestras vidas y la escasa atención que se le presta en cada país. ( Jürgen Habermas, 2018) ¡Quiero que me devuelvan el dinero! (Margaret Thatcher, en la cumbre de la Unión Europea de Dublín, 1980) La democracia es la peor forma de gobierno, con excepción de todas las otras que han sido probadas en algún momento de la historia (Winston Churchill, 1947)
Índice Nota preliminar y agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Índice de abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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José Antonio Fernández Avilés
C apítulo primero. M arco teórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C apítulo segundo. R econstrucción histórico -jurídica de la libre circulación de trabajadores y las políticas de protección social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. «Unie dans la diversité». Una crónica de la integración europea . . . . . 2.1.1. Los orígenes de la Unión Europea: de la Declaración de Schuman al TCECA (1950-1955) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.2. Integración acelerada y consolidación normativa de la libre circulación (1955-1972) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.3. El malogrado intento de disociar la protección social de las libertades de circulación y el mercado único (1972-1986) . . . . . 2.1.4. El mercado interior y el triunfo de la razón económica: la libre circulación como reducto de la dimensión social europea (1986-1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.5. 1993: el auténtico «año bisagra». La política social como política de empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1.6. Competitividad, empleabilidad y consolidación del soft law en materia social (1996-2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Notas hermenéuticas sobre el Tratado de Lisboa en clave constitucional y social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.1. Objetivos, competencias y bases jurídicas: los límites de la acción social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2.2. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea: ¿un verdadero avance para la dimensión social europea? . . . . .
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C apítulo tercero. R égimen jurídico y análisis jurisprudencial de la libre circulación de personas y trabajadores . . . . . . . . . . .
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3.1. El hilo conductor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.2. Empleo y movilidad laboral dentro de la Unión Europea: algunos datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.3. Caracterización normativa del concepto de trabajador en el Derecho de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.4. Comentario crítico del régimen jurídico del derecho de libre circulación y residencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.1. Regulación básica y notas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.2. Mención clarificadora sobre el ámbito de aplicación personal y espacial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.4.3. Líneas maestras de la Directiva 2004/38/CE: beneficiarios, derecho de residencia y excepciones por razones de orden público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. La construcción jurisprudencial de los derechos sociales conectados a la libre circulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.1. Primer acto: génesis y desarrollo de las prestaciones sociales aparejadas a la libre circulación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.2. Segundo acto: la problemática de la residencia efectiva y el giro regresivo del Tribunal de Justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.3. Interludio: el «Brexit» y la famosa STJUE de 14 de junio de 2016 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5.4. Tercer acto: ¿Una vuelta a la doctrina «progresista»? . . . . . . . . .
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3.6. Glosa pandémica: el impacto en retrospectiva del COVID-19 en la libre circulación de trabajadores y la textura socioeconómica de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3.7. Excurso: un apunte sobre el desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios trasnacional . . . . . . . . . . . . .
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3.8. Garantías instrumentales para la libre circulación: la Autoridad Laboral Europea, la Red EURES y otras iniciativas . . . . . . . . . . . . . . .
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C apítulo cuarto. Diseccionando la política social de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4.1. Esbozo de la problemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4.2. El panorama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4.3. Observaciones críticas sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.1. El tratamiento normativo-jurisprudencial del concepto de «seguridad social» y «asistencia social» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3.2. «Una distribución justa y equitativa de las cargas financieras»: comentario sobre la propuesta de reforma del Reglamento 883/2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4.4. La economía política del Derecho social de la Unión Europea . . . . . . 4.4.1. Capital e ideología: mimbres para una crítica de la razón neoliberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.2. «¡Es la economía, estúpido!» La gobernanza económica europea y su incidencia en la esfera social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4.3. La insoportable levedad del empleo: las Estrategias Europeas de Empleo como expresión del workfare state . . . . . . . . . . . . . . 4.5. La (no) exigibilidad de los derechos sociales: la apuesta europea por el soft law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.1. Las fórmulas de derecho suave o la crisis finisecular del Derecho social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.5.2. El Pilar Europeo de los Derechos Sociales: ¿hito o fracaso en la construcción de la Europa social? . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Coda. M alestar en la prosperidad o cómo construir ciudadanía
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R eferencias bibliográficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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A nexo documental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Anexo 1: Esquema de actos del derecho a la libre circulación y residencia .
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Anexo 2: Medidas financieras para hacer frente a la crisis del COVID-19 . .
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Anexo 3: Síntesis del sistema de coordinación de la Seguridad Social . . . .
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A nexo normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Derecho originario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Derecho derivado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Actos jurídicos vinculantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Reglamentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Directivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Decisiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Actos jurídicos no vinculantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Actos de la Comisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Actos del Parlamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Actos del Consejo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Actos del Consejo Europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Dictámenes e informes de otros órganos de la Unión . . . . . . . . .
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A nexo jurisprudencial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Nota preliminar y agradecimientos Este libro es el resultado de una investigación de cinco años realizada en el marco del Programa de Doctorado de Ciencias Jurídicas de la Universidad de Granada. En mayo del año 2024, y tras haber concluido mi período como investigador predoctoral contratado (FPU), defendí mi tesis doctoral titulada Libre circulación de trabajadores y protección social: reconstrucción conceptual y análisis jurídicopolítico para el debate sobre el futuro de la Unión Europea. La comisión de valoración, que tuvo a bien calificar el trabajo con sobresaliente cum laude, estuvo formada por los profesores Cristóbal Molina Navarrete, Lourdes Mella Méndez y Luis Ángel Triguero Martínez, cuyas observaciones me han permitido refinar el texto definitivo. Mi agradecimiento por el rigor y la generosidad con que leyeron mi tesis. La obra presenta diferencias cualitativas respecto del documento elaborado para la defensa de la tesis doctoral. Se han suprimido apartados que no encajan propiamente con el estilo de un libro monográfico, como los epígrafes dedicados a la justificación bibliométrica, la metodología o los objetivos de la investigación. Algunas referencias han sido modificadas, al tiempo que se añadían otras para la reactualización temática de algunos capítulos, sobre todo en lo referente a la doctrina jurisprudencial; se ha tratado de concretar un texto más claro en el estilo, sin renunciar por ello al rigor académico, razón que explica la decisión de mantener el aparato crítico de notas al pie. También se han corregido los errores tipográficos detectados durante el proceso de edición. Reitero los agradecimientos a todas aquellas personas que me han acompañado en esta escarpada travesía. Pido disculpas de antemano por las omisiones. En primer lugar, quiero dar las gracias a mi director de tesis y prologuista del libro, José Antonio Fernández Avilés, por su generosidad y por haberme brindado la oportunidad de ser profesor e investigador universitario. Hace ya ocho años que nos conocemos y, desde que fuera mi profesor de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, ha sido un apoyo constante para mi desarrollo académicoprofesional. Un profesor, un maestro, un amigo. 13
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Por supuesto, quiero dar las gracias también a mis compañeros y compañeras del Departamento de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Granada, con quienes he compartido docencia, retos en la investigación y experiencias personales enriquecedoras. Auguro un futuro brillante al Departamento, habida cuenta de la excelente preparación de los jóvenes juristas incorporados durante los últimos años y que, de seguro, mantendrán viva la pasión por la dogmática jurídica y el rigor científico. Aprovecho para dar las gracias a todos los juristas de otras universidades que, de algún modo u otro, me han acompañado durante el camino, invitándome a participar en congresos, seminarios, grupos de investigación u otras actividades: Julián Saquillo González, Gastón Emiliano López Argonz, Wilfredi Sanguineti Raymond, David Vila Viñas, Alejandro González Monzón, Francisco Vigo Serralvo, María Gema Quintero Lima y Mario Garmendia Arigón, entre otros muchos. Por otra parte, quiero dar las gracias a mis profesores y profesoras durante la carrera del Grado en Derecho, cuyo magisterio es en gran parte responsable de las 34 matrículas de honor que me hicieron merecedor del Premio Extraordinario en el Grado en Derecho de la Universidad de Granada y del Premio a Mejor Expediente Académico concedido por la Real Academia de la Jurisprudencia y Legislación de Granada, así como del Premio Nacional Fin de Carrera, concedido por el Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades. A muchos de ellos me une, además de la admiración siempre asociada a la figura del docente, una sincera amistad: Javier Valenzuela Garach, Rosa María García Pérez, Pedro Butrón Baliña, Miguel Azpitarte Sánchez, Antonio Serafín Sánchez Aranda, Rossana González González, Juan J. Gutiérrez Alonso, Ricardo Rueda Valdivia, Miguel Crespo Miegimolle, Javier Eduardo Quesada Lumbreras, Masao Javier López Sako y José María Suárez López. Un agradecimiento también a mis compañeros del Departamento de Filosofía del Derecho, del que tuve el placer de formar parte gracias a una beca de iniciación a la investigación durante el año 2018. Particularmente, a Federico Fernández-Crehuet López, por su inestimable cariño, y a Pedro Mercado Pacheco (rector de la Universidad de Granada mientras se escriben estas líneas), por su consejo y apoyo continuo. No podría olvidar, aunque quisiera, a Daniel J. García López, una de las mentes iusfilosóficas más brillantes y cuya irrupción en mi vida marcó un punto de inflexión. Entre otros muchos reconocimientos, siempre recordaré que, bajo su tutela, fui galardonado con el IX Premio Jóvenes Juristas de la Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid en 2019. Gracias por todo, Dani. Gran parte de mi docencia ha tenido lugar en la Facultad de Relaciones Laborales y Recursos Humanos, donde he recibido el cariño del decano —Francisco Díaz Bretones— y todo su equipo. De la docencia en las diferentes asignaturas del Grado de Relaciones Laborales y Recursos Humanos durante tres años me llevo el reconocimiento y afecto de mis mejores estudiantes: Andrea, Álex, Elena, Javi, Ángel, Clara y muchos otros a los que jamás olvidaré. La mayor alegría de toda mi carrera tuvo lugar, sin duda, cuando en abril de 2022 se me concedió —por parte del equipo decanal y gracias a las valoraciones de mi alumnado— la distinción a la labor docente del curso 2021/2022. 14
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No habría llegado aquí sin el aliento de mis amigos. Gracias a José Luis, cuyos intrépidos viajes por Europa siento como míos y a quien siempre añoro en la distancia. A Pablo, mi socio y un brillante jurista, por construir junto a mí un espacio de confianza y hermandad. Y a Fidel, mi mejor amigo y un ejemplo de dignidad, gracias por todo. Tampoco quiero olvidarme de mi familia: mis abuelos, mi hermano, mis suegros y, especialmente, mi madre, sin cuyo impulso no habría podido recorrer este camino. Por último, le dedico esta obra a ella, Laura, el amor de mi vida; incluso en el infierno1, seguiría creyendo en ti.
1. En el séptimo capítulo de la serie de animación Pobre Diablo (HBO, 2022), uno de sus protagonistas dice: «Si hay gatos, no es el infierno». Creo que Neko se merece una nota al pie, siquiera por todas esas veces que me ha obligado a interrumpir mi proceso creativo echándose la siesta encima del ordenador portátil.
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Índice de abreviaturas AUE CDFUE CECA CEDH CEDS CESE CSE DOUE FEAG FSE MAC MEDE MFP MRR STJUE TCECA TCE TCEE TFUE TJUE TUE UE UEM
Acta Única Europea Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea Comunidad Europea del Carbón y el Acero Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales Comité Europeo de Derechos Sociales Comité Económico y Social Europeo Carta Social Europea Diario Oficial de la Unión Europea Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización Fondo Social Europeo Método Abierto de Coordinación Mecanismo Europeo de Estabilidad Marco Financiero Plurianual Mecanismo de Recuperación y Resiliencia Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero Tratado constitutivo de la Comunidad Europea Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Tribunal de Justicia de la Unión Europea Tratado de la Unión Europea Unión Europea Unión Económica y Monetaria
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Prólogo Las migraciones llamadas laborales o «económicas» constituyen procesos en continua transformación y ello obliga a una revisión permanente de las políticas jurídicas que subyacen a este fenómeno social. En el caso de España, no nos terminamos de librar de unas realidades económicas de dificultad que conllevan nuevos fenómenos de «emigración» española que, aunque probablemente sobrevalorado en ciertos análisis políticos, sin embargo, no deja de ser una situación problemática desde el punto de vista de la retención y atracción del talento global hacia nuestro país, especialmente en determinados sectores. Tanto la búsqueda de empleo como el desarrollo del trabajo en los países de la Unión Europea (en adelante, UE) —aprovechando la cobertura de la Libre Circulación de Trabajadores (en adelante, LCT)— «debería de ser» la válvula para una emigración «digna» —y con garantías— que amortiguara el fenómeno del grave desempleo juvenil en nuestro país, siempre en el centro de las preocupaciones de una poco efectiva política de empleo juvenil, incluso ahora en una dinámica de cierta mejoría. Además, quizá sorpresivamente, por las actuaciones de denuncia, también hemos sido conscientes de que los riesgos de abuso y fraude hacia los derechos trabajadores inmigrantes tampoco eran privativos de nuestro mercado de trabajo y se producían también en países que veníamos considerando más avanzados en este terreno. La posibilidad de que las personas circulen libremente por el territorio de la UE es una de las libertades fundamentales del proceso de integración europeo y actualmente se configura jurídicamente como un derecho fundamental de la Unión. Inicialmente pensada para la «población activa», se ha ido extendiendo a otros sectores de la población y constituye en la actualidad uno de los derechos individuales más importantes que la UE garantiza a sus ciudadanos, así como uno de los derechos más valorados por la propia ciudadanía de la UE. En concreto, LCT presenta a priori indudables ventajas económicas, pues debería contribuir a evitar la perpetuación de rigideces en el mercado de trabajo, así como a fomentar la competencia e incentivar la elevación del nivel de cualificación y las inversiones en «capital humano». Por otra parte, al neutralizar 19
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en parte las posibilidades de empleo «ilegal» derivado de una inmigración irregular, debería generar incentivos a los empleadores para elevar sus inversiones de capital destinadas al aumento de la productividad, lo que también redundaría en un mayor bienestar social, así como mayores niveles de competencia y de cualificación profesional. La población europea que ejerce la LCT cabe considerarla como un activo importante de los mercados de trabajo y de las economías de los países receptores de esta emigración «intra-europea», teniendo estos migrantes una tasa de empleo incluso superior a la de los nacionales. Por lo tanto, es difícil entender que el fenómeno suponga una carga para los sistemas de protección social de acogida, sino todo lo contrario. La LCT es una de las libertades más valoradas de la UE, como reflejan los estudios de opinión, especialmente entre los ciudadanos europeos más jóvenes, pues, en torno a un 17% de la población europea, reconoce su intención de beneficiarse de esta libertad en el futuro. Así mismo, para los ciudadanos de la UE, la libre circulación es el derecho más estrechamente asociado a la «ciudadanía de la Unión» y el 56% de ellos la consideran el mayor logro de la UE e incluso el 67% estima que la libre circulación aporta beneficios económicos a la economía de su propio país (Comisión Europea, 2013). Pero se trata de un fenómeno cuyo ejercicio es relativamente limitado, pues, por ejemplo, según datos de Eurostat, en 2020 tan solo el 3,8% de los ciudadanos de la Unión en edad de trabajar (entre los 20 y los 64 años de edad) residía en un Estado miembro de la Unión distinto al de su nacionalidad (eso sí, frente al 2,4% de 2009). Desde luego, ni siquiera desde un punto de vista económico, puede observarse como cualquier otro tipo de «libertad de circulación» (mercancías, capitales, etc.) pues lo característico —y diferencial cualitativamente— es que viene referida a la «persona trabajadora» que se desplaza dentro del territorio de la UE. La libre circulación de las personas en la UE, en principio, prescinde del status de trabajador y viene reconocida en virtud de la condición de ciudadano de la Unión, actualmente reconocida en el TFUE, que se concreta en el derecho de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembro [artículo 20.2 a) TFUE]. En el plano del derecho derivado, esta libertad se desarrolla mediante la Directiva 2004/38/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Por lo tanto, aunque la LCT tenga un grupo normativo específico, conviene recordar que existe este marco normativo general sobre el derecho de circular y residencia que tiene una directa influencia sobre el ejercicio de esta libertad más estrechamente ligada a la condición de persona «trabajadora». En su dimensión «profesional», esta «ciudadanía de segundo grado» que constituye la ciudadanía europea, en el terreno de los movimientos de personas conlleva tres aspectos de interés: a) por un lado, la posibilidad de desplazarse, residir, trabajar o buscar empleo en otro estado de la UE (la LCT que aquí nos ocupa), sin que puedan ser objeto de discriminación alguna respecto del tratamiento dado a los ciudadanos del Estado miembro de acogida. El principio de LCT, 20
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que rige para los trabajadores por cuenta ajena, está consagrado en el artícu lo 45 TFUE y ha sido desarrollado mediante el Derecho derivado de la UE [significativamente, el Reglamento (UE) n. 492/2011, del Parlamento Europeo y del Consejo; así como por la Directiva 2014/54/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre medidas para facilitar el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores en el contexto de la libre circulación de trabajadores] y una importantísima labor del Tribunal de la UE, que conlleva un subconjunto normativo dentro de la «ciudadanía de la Unión»; b) en segundo término, en cuanto al trabajo autónomo, se trata de la libertad de establecerse en el Estado miembro de elección [derecho de establecimiento (artículo 49 TFUE)] o bien de ofrecer y llevar a cabo prestaciones de servicios en todo el territorio de la UE [libre prestación de servicios (artículos 56-58 TFUE)]; precisamente, este es uno de los aspectos necesitados de atención pues, por lo que respecta al trabajo autónomo, conviene considerar que la LCT se refiere en exclusiva y de forma explícita a los trabajadores por cuenta ajena, de manera que no existen unos estándares de protección sociolaboral para unos trabajadores que, dentro de diversidad de sus situaciones económicas, podrían necesitar del carácter tutelar del Derecho social de la UE; por último, c) para las empresas y, con carácter instrumental, desplazar temporalmente a sus trabajadores asalariados para llevar a cabo tales prestaciones transnacionales de servicios, situaciones que se sujetan a un régimen jurídico específico que «trata» —con bastantes dificultades— de evitar lo que podríamos denominar el dumping social «intracomunitario». La implantación de la libre circulación de personas a escala europea es, sin duda, un logro original de la UE, en la idea de crear oportunidades para que los ciudadanos puedan desplazarse libremente entre los distintos estados miembros. Sin embargo, los datos reflejan que los flujos migratorios intracomunitarios de naturaleza económica no han aumentado sustancialmente, lo que desvela la importancia —en la realidad práctica— de lo que han dado en denominarse las «fronteras internas» (incluidas, particularmente, las barreras administrativas, financieras, culturales, lingüísticas, etc.). Como reconocía la propia Comisión Europea (2008), a pesar de los avances logrados, siguen existiendo obstáculos jurídicos, administrativos y prácticos para ejercer ese derecho. Además de los obstáculos jurídicos y administrativos (como son el reconocimiento de cualificaciones o la portabilidad de los derechos de pensión complementaria), existen otros factores que influyen en la movilidad transnacional, como las cuestiones relacionadas con la vivienda, el idioma, el trabajo del cónyuge o pareja de hecho, los mecanismos de reembolso, las «barreras» históricas y el reconocimiento de la experiencia en materia de movilidad, en particular en el marco de las Pyme. Las diferencias existentes de ingresos, fiscalidad y sistemas de seguridad social (por ejemplo, la transferencia de derechos) pueden generar problemas económicos y financieros que desincentivan la movilidad laboral intracomunitaria. La movilidad profesional en el seno de la UE sigue siendo, en gran parte, un rasgo característico de las élites europeas, mientras que los trabajadores tienden a permanecer en su país de origen. A pesar del elevado valor ideológico atribuido a este principio, se ha advertido que pocos ciudadanos europeos lo disfrutan 21
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en la práctica. Los estudios realizados muestran que la movilidad geográfica sólo es importante entre empleados y trabajadores jóvenes y de altas cualificaciones. Ello supone una inversión de la tendencia de los años ’60 y ’70, cuando eran principalmente las personas de bajas calificaciones, y solamente con niveles elementales de formación, los que se desplazaban del sur al centro de Europa para buscar o ejercer un empleo. Seguramente, la LCT no haya tenido el éxito esperado por sus mentores como principio basilar de la integración económica europea, especialmente en situaciones de crisis, donde parecería lógico que los trabajadores desempleados se vean propensos a ejercerla hacia las regiones de la Europa más próspera y con mercados de trabajo más dinámicos (drenando así los mercados de trabajo nacionales con mayores dificultades para la creación de empleo). Por otra parte, la realidad estadística de la experiencia europea ha demostrado que la libre circulación tampoco es sinónimo de flujos ilimitados de migrantes de los países menos desarrollados a los países más desarrollados. No hay ninguna prueba de que la libertad de circulación de personas (y trabajadores) en la Unión Europea haya dado lugar a desplazamientos masivos de trabajadores de bajas cualificaciones de los Estados miembros menos desarrollados hacia aquéllos con los regímenes de bienestar social más consolidados. Si acaso, la libertad de circulación ha dado lugar en general a una mayor movilidad de los trabajadores cualificados dentro de la Unión. Para estos colectivos privilegiados, la noción de una «Europa sin fronteras» ya no es meramente retórico, por lo menos en su sentido más amplio, que va más allá de las fronteras nacionales e incluiría como fronteras a los obstáculos administrativos, culturales, lingüísticos y de otro tipo. Puede convenirse que la Europa sin fronteras es una realidad para algunos europeos, como las élites profesionales y universitarias, mientras es una simple retórica para la mayoría de los ciudadanos de la UE, y todavía es un sueño para los migrantes de países no pertenecientes a la UE. Indudablemente, el análisis económico (especialmente el neoclásico —o neoliberal-) tiene limitaciones para explicar estos fenómenos propios del mercado de trabajo. En este sentido, reténgase que las decisiones de las personas en relación al abandono del territorio que consideran «de pertenencia» —o de origen— están influidas por motivos (familiares, afectivos, culturales, etc.) difícilmente explicables en términos de «oportunidad económica» y, ni siquiera, predecibles con relativa precisión, desde variables exclusivamente relacionadas con las oportunidades económicas y de empleo (y ello sin negar la intrínseca relevancia de éstas). Los esfuerzos para reforzar la movilidad dentro de la UE se inspiran en parte en la «teoría de la integración», según la cual, si se eliminan todos los obstáculos jurídicos, los salarios orientarán a los trabajadores migrantes hacia los lugares donde más falta hacen. Este es uno de los factores que garantizaría la prosperidad económica y un mercado de trabajo equilibrado en los Estados miembros. No obstante, como ha podido advertirse, la realidad hace dudar de esa teoría. A pesar de que los mercados de trabajo de la UE distan mucho de estar equilibrados, los nacionales de la UE parece que son cada vez más reacios a trabajar en otros Estados miembros. Esto puede deberse a que la teoría infraestima el 22
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«valor de la inmovilidad», los riesgos de la migración y los obstáculos que la dificultan. Otra razón es la creciente convergencia de los ingresos y los sueldos dentro de la UE, que actuaría como factor desincentivador de este fenómeno. Además, la opción de emigrar no sigue exclusivamente una lógica económica, sino que también está condicionada por intereses personales. Desde un punto de vista individual, la decisión de emigrar depende de la apreciación de los «costos de transacción», que van desde la probabilidad de encontrar empleo hasta los costos de la mudanza y la vivienda, y los impuestos y las contribuciones o el acceso a la información. Los trabajadores solamente emigran si consideran que las ganancias personales del cambio de residencia son mayores, a largo plazo, que los costos de transacción. Es más que probable que la UE aún no haya desplegado todo el conjunto normativo e institucional necesario para permitir una movilidad laboral intracomunitaria más fluida, segura y previsible; así como especialmente acompañada de un conjunto más perfeccionado de derechos sociales y laborales que permitan proyectos migratorios fiables en su seno. A diferencia de lo que pudiera suceder con otros factores de producción, o incluso con aquellas otras libertades más propias de emprendedores y de profesionales libres, en el caso de la LCT no basta con el reconocimiento de una simple libertad de movimientos, sino que las personas que se desplazan de unos países a otros por motivos de trabajo necesitan también unas garantías mínimas para sus condiciones de vida y trabajo y un mínimo cuidado respecto de sus razonables expectativas de inserción, promoción y protección social; además de que se requiere una sofisticada coordinación institucional de los sistemas nacionales implicados, particularmente en el terreno de la intermediación laboral, en el campo de la seguridad social o en el ámbito jurisdiccional. A pesar del lugar clave de la LCT, en términos de integración europea como de movilidad de las personas trabajadoras, que permitiera el equilibrio económico, las migraciones interiores en la UE son de escaso relieve. Puede considerarse que esta ausencia de movilidad interna hace que los desequilibrios en el mercado de trabajo se perpetúen y se hayan consolidado como importantes euroimbalances. La regulación nacional de los mercados de trabajo en la UE, así como los desincentivos para moverse que generan los sistemas de protección social, se encontrarían significativamente entre las causas de la escasa movilidad del trabajo en la UE. Como se ha advertido, el postulado de una idílica circulación sin restricciones con el devenir de los años no ha sido una realidad. La idea inicial que inspiró el establecimiento de la libre circulación de la mano de obra en los años ’60 era la de crear un marco jurídico para los migrantes de la Europa meridional (en particular, Italia), de los que había una necesidad desesperada en los mercados de trabajo de Europa central (especialmente, Alemania). Debido al cambio de la situación del mercado de trabajo y al temor a las «olas migratorias» del Sur al Norte de Europa, tanto la incorporación de nuevos países en los años ’80 (Grecia, Portugal, España) como en las adhesiones que se realizaron con posterioridad, ya se ordenó con restricciones temporales para su efectividad. 23
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Originariamente, el principio de LCT estaba pensado para la movilidad de trabajadores en mercados de trabajo relativamente similares, entre Estados con una estructura socioeconómica de proximidad y no como foco de atracción de trabajadores procedentes de realidades laborales muy diversas entre sí, con escaso desarrollo tecnológico y que verían la libertad de circulación como una salida a sus problemas de creación de empleo. En consecuencia, la heterogeneidad de las situaciones nacionales no haría ningún beneficio a un principio que debería haber alcanzado unas mayores cotas de evolución. Las actitudes generales hacia la movilidad humana en Europa se han calificado de «contradictorias», pues, mientras que la migración de las regiones más pobres del mundo hacia Europa (considerada imprevisible y anormal) se observa como una amenaza para la identidad de las sociedades receptoras, de base territorial, y la seguridad personal y social, en lo relativo a la migración laboral intracomunitaria, al comienzo del proceso de integración europea la movilidad de los ciudadanos de la UE se consideraba un proceso razonable y organizado. No obstante, las diferentes fases de ampliación de la UE también fueron cambiando esa percepción. La LCT, de por sí, nunca ha planteado excesivos problemas en el desarrollo del proceso de integración europea, pero las crisis económicas y el creciente desempleo masivo han hecho que se viese en la movilidad de la mano de obra como una amenaza para la estabilidad de los mercados internos de trabajo. Ello explica perfectamente los acuerdos de transición que limitaron la movilidad de los trabajadores de los países que se fueron incorporando en la UE a partir de los años ’80, tales acuerdos (aplicados solo a los migrantes «trabajadores») permitían restringir el acceso al mercado de trabajo durante un período limitado, en el caso de que se produjeran, o se previeran, distorsiones del mercado de trabajo. Ello suponía una restricción y limitación temporal de la libertad personal para los ciudadanos de los nuevos Estados miembros que deseaban trabajar en otros países de la UE. Por otra parte, los avances en la libre circulación de personas ha ido variando el colectivo al que la libre circulación iba dirigido, pues mientras en una fase inicial de reconocimiento este principio se predicaba de todos aquéllos que se proponían realizar una actividad lucrativa, debiendo desplazarse a otro estado miembro, hoy los destinatarios ya no forman parte en exclusiva de la población activa, sino que se ha ampliado progresivamente al resto de personas que, sin ser en modo estricto trabajadores actuales o potenciales, desean movilizarse por el territorio de la Unión. Aunque bien es cierto que la normativa más amplia que se ha ido desarrollando sobre la circulación y residencia de los ciudadanos europeos en el territorio de la UE, esta no se ha desprovisto de una razón económica y productivista, diferenciándose muy significativamente el tratamiento de los ciudadanos activos/inactivos económicamente. El principal contenido de la ciudadanía europea no constituye hoy en día un cuadro competo de estatus político y de protección social, aunque sí un cierto derecho a ser tratado en condiciones de igualdad por las otras comunidades políticas. El problema clave sin resolver es la transnacionalización de los dere24
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chos sociales de las personas que no son económicamente activas y que, en el activismo judicial, había estimulado una cierta ruptura discursiva con la gobernanza neoliberal, pero que ahora viene fuertemente limitada por la «Europa de los mercados» y por las propias bases normativas. El Pilar Europeo de Derechos Sociales constituyó una toma de consciencia de este problema de legitimidad de la UE, pero el cuadro institucional y normativo de la UE vigente se muestra bastante ineficaz, pues no proporciona instrumentos novedosos para que la UE pueda apoyar a los Estados miembros más necesitados ni ofrece derechos sociales «europeizados» para los propios ciudadanos europeos. Por si fuera poco, en el seno de la UE venimos asistiendo a un creciente —y probablemente intencionado— confusionismo entre la circulación de ciudadanos comunitarios y la inmigración económica proveniente de terceros países, los refugiados, etc., sin tener en cuenta que todas estas situaciones quedan sujetas a un régimen jurídico muy distinto entre sí. Por lo tanto, tanto los juristas como también especialmente los migrantólogos, están obligados a «distinguir» entre unas categorías jurídicas que son bien diferentes, y ello al objeto de no introducir más confusionismo «interesado» en el tratamiento de la movilidad internacional/europea de las personas. Estamos asistiendo, con estupor, a discursos en la UE donde se habla indistintamente sobre circulación de trabajadores (que son migraciones «internas» en la UE cubiertas por la LCT como derecho fundamental de la UE o bien desplazamientos temporales para realizar prestaciones de servicios), la inmigración económica (que constituyen movimientos de mano de obra de ciudadanos extracomunitarios motivados por una finalidad económica y sujetos al régimen de extranjería) y de solicitantes de asilo y refugiados (que constituyen una categoría totalmente diversa a la que se anuda un status jurídico totalmente diferente, en el marco del derecho internacional y de la UE). Esta confusión, ficticiamente creada, no favorece el potencial y el pleno desarrollo de la LCT y, en particular, actúa como una especie de aval para las posiciones más limitativas respecto del derecho a la LCT, que debería ser concebido y protegido al mismo nivel que las restantes libertades fundamentales de la UE. No podemos seguir legitimando una Europa donde los capitales y las mercancías tienen una mayor libertad de movimiento que las propias personas. Desde posicionamientos económicos se ha considerado incompatible una idea de libre inmigración/movilidad laboral con la propia pervivencia de los Estados del bienestar. El problema fundamental estriba en la lógica contradictoria de los modelos de seguridad social y las facilidades para la circulación de personas, la apertura a la circulación choca con sistemas que se basan más en el «cierre», pues las personas no contraerían un compromiso a largo plazo con la comunidad estatal y no gozarían de la protección por parte de tales sistemas. Se entiende que los estados de bienestar social sólo pueden funcionar adecuadamente cuando la línea divisoria entre «los de dentro» y «los de fuera» es cristalina, porque todo aquel que contribuye es también un beneficiario potencial. Además, el Estado del bienestar se concibió para redistribuir los escasos recursos entre los individuos, entre las generaciones y a veces también entre las regiones. 25
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Si el sistema es eficiente, estas transferencias van siempre de los que están en mejores condiciones económicas a los más desfavorecidos, dentro de una determinada sociedad y dentro de un mismo sistema. Frente a ello, la libre circulación requiere de fronteras permeables, por consiguiente y de momento, el Estado de bienestar funciona mejor dentro de un sistema cerrado, que la mayoría de las veces coincide con la nación-Estado. De ahí que, si verdaderamente queremos hablar de una Europa integrada y con una circulación de personas más plena, una aspiración ineludible es la propia «europeización» de los sistemas públicos de seguridad social, para vencer la denominada paradoja migración/bienestar social. Los derechos sociales de tales trabajadores son ejercitables, en la mayoría de los casos, con respecto a los ordenamientos jurídicos de los países de pertenencia, lo cual no siempre está en sintonía con una concepción común del estatus ciudadano europeo. La contradicción es más patente cuando un verdadero fomento de la libre circulación también exige de mecanismos eficientes de seguridad social para que la llegada de ciudadanos extranjeros a las sociedades receptoras no cree situaciones de vulnerabilidad social. Desde luego, no resulta extraño —aunque poco justificable en sociedades que aspiran a ser más «abiertas»— que se aleguen razones de protección económica y el equilibrio de los sistemas nacionales de protección social, para mantener y justificar barreras o limitaciones. Ello supone un reto de importancia capital para la construcción europea. De ahí que pueda convenirse que, para que el principio y derecho fundamental a la libre circulación de trabajadores —y más ampliamente de ciudadanos europeos— se debería intervenir de una manera más amplia, incluyendo una revisión de las competencias supranacionales en materia de seguridad social. Como derecho individual, la movilidad extiende las oportunidades y opciones para los ciudadanos europeos más allá de los confines de las fronteras nacionales. Concede oportunidades individuales para dejar atrás condiciones insatisfactorias y para potencial de una vida más plena y próspera en otro lugar. Pero conviene precisar que la ciudadanía europea no atribuye un «derecho incondicional» a residir en el Estado de acogida que se elija libremente. Como regla, la «ciudadanía en movilidad» debe ser económicamente «auto-financiada», o bien provenir de ser un familiar de un ciudadano económicamente auto-suficiente, y no resultar una carga para los sistemas nacionales de protección social de los países de la UE. Desde sus orígenes, podríamos decir «de manera congénita», la LCT en la UE se ha construido —en términos de política jurídica— sobre la base de dos elementos limitativos, que luego se han desarrollado en los instrumentos jurídicos del derecho derivado de la UE y en la propia jurisprudencia del Tribunal de la Unión. De una parte, se trata de un régimen más favorable en las situaciones en que la movilidad viene motivada por razones de trabajo (como emprendedor —vía derecho de establecimiento— o como trabajador subordinado), pues en los otros casos existe una mayor exigencia (como disponer de recursos económicos, aseguramiento de la salud, etc.); por otra parte, siempre en su base ha tenido peso la idea de que no puede ser un elemento perturbador de los equilibrios financieros de los sistemas de welfare de los países de acogida. 26
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El marco normativo protege a los sistemas nacionales frente a los posibles desequilibrios generados por la libertad de circulación, pues la asistencia o protección social no está reconocida con carácter europeo, sino que responde a cálculos y planificación estrictamente nacionales. Sobre estos postulados, cuando se trata del acceso a los mecanismos de protección social, también hemos asistido a una doctrina judicial «regresiva» del Tribunal de Justicia. Lo más preocupante es que tal doctrina ha terminado por avalar —como ya se ha visto— normas nacionales restrictivas de acceso a prestaciones no contributivas para los extranjeros comunitarios sin recursos, que han perdido el empleo en el Estado de acogida, reforzando así la idea preconcebida de que se debe prevenir el «turismo social» en la UE, con la consiguiente limitación de la propia «dimensión social» de la LCT. Se ha filtrado así en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la preocupación por obstaculizar el denominado «turismo social», impidiendo que los ciudadanos de la UE económicamente inactivos accedan a los sistemas de protección social del Estado miembro de acogida para financiar su propio sustento. Por lo tanto, en la medida que no puedan ser beneficiarios del derecho de residencia, tampoco podrán ejercer el derecho a prestaciones sociales en las mismas condiciones aplicables a los ciudadanos nacionales. Esta idea preconcebida, de que el ejercicio de la LCT sea tan solo sea un pretexto para esquilmar el estado del bienestar de los países centrales por parte de ciudadanos provenientes de Estados miembros menos desarrollados, debe de combatirse. Según la propia Comisión Europea (2013), en la mayoría de los Estados miembros, los ciudadanos móviles de la UE son contribuyentes netos al sistema de protección social del país de acogida, ya que pagan más en impuestos y contribuciones a la seguridad social que las prestaciones que reciben. Asimismo, tienden a ser contribuyentes netos de los costes de los servicios públicos que utilizan en el país de acogida. Por consiguiente, es improbable que supongan una carga para los sistemas de protección social de los Estados miembros de acogida. Los estudios al respecto acreditan que no recurren a las prestaciones sociales más intensivamente que los nacionales del país de acogida. De otra parte, los estudios realizados hasta el momento han llegado a la conclusión de que no hay ninguna relación estadística entre la generosidad de los sistemas de bienestar y los flujos de ciudadanos móviles dentro la UE. El acceso a los derechos sociales ligados a la libre circulación, de por sí, no debería ser considerado un abuso de los sistemas de bienestar. La construcción jurídica del ejercicio de una libertad no puede revestirse de una sospecha de fraude. En su conjunto, los argumentos atinentes al balance de los sistemas nacionales de asistencia social (ratio económica) comienzan a pesar más respecto de la defensa de la libre circulación de los trabajadores (basada sobre una ratio social, aunque también muy funcional desde el punto de vista de un funcionamiento económico óptimo de los mercados de trabajo). Diversos argumentos permiten criticar esta aproximación político-jurídica, que se sintetizan en la realidad de que las personas más propensas a emigrar son aquéllas en edad activa (por lo que su empleo supone una contribución neta a los sistemas fiscales y de bienestar social de los Estados de acogida); desde luego en el dato demográfico de que solamente una parte poco significativa de 27
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la población europea ejerce la LCT; porque, contrariamente a una falsa idea preconcebida y extendida de manera políticamente interesada, se trata de personas que suelen recurrir menos a los sistemas nacionales de sanidad y de asistencia social, etc.; los estudios indican que el impacto real de la movilidad laboral intra-europea hacia los Estados de la Europa del Norte es muy modesto y dista de ser un motivo de alarma; así como, por último, la situación demográfica de la mayoría de los Estados miembros —envejecimiento acelerado de la población— requiere del flujo de trabajadores más jóvenes para la propia sostenibilidad de los sistemas de Seguridad Social. En definitiva, hemos de ser conscientes de que la libre circulación de personas en la UE —ni la sub-variante que en esta obra se trata (la LCT)— sean unas libertades que podamos considerar «plenas» y «acabadas» y mucho menos por la implantación de la «ciudadanía europea» en sus parámetros actuales. Ello en el sentido de que no tienen una garantía de «blindaje pleno». Por consiguiente, la LCT no es una libertad inmune a posibles retrocesos. Es preciso remarcar que el derecho a la libre circulación para los ciudadanos europeos permanece enfocado ampliamente en los ciudadanos como «actores económicos», no como «actores sociales». La UE fue fundada como una unión económica, mientras busca el desarrollo de las dimensiones políticas y sociales de esa unión, sus premisas «constitucionales» permanecen orientadas prevalentemente hacia las finalidades económicas. La idea de la ciudadanía europea permanece anclada implícitamente en una comprensión de Europa primariamente como una comunidad de agentes económicos, y solo secundariamente como una comunidad de actores políticos y sociales. Por lo tanto, el derecho de una persona «trabajadora» individual, como agente económico, a la libertad de movimiento, no conlleva consigo, y en las actuales circunstancias posiblemente no pueda serlo per se, el fundamento para un derecho al acceso en términos de libertad e igualdad al trabajo que sea libremente elegido; como tampoco puede ser un derecho a participar plenamente y de manera efectiva en los derechos de seguridad y protección social. La circulación de trabajadores debe de tener una dimensión «social» que debemos de seguir «conquistando». Y ello si queremos que la UE sea también una «Unión de/para las personas» y no solamente una UE de capitales y mercaderes. El desafío es seguir construyendo una Europa más social, que re-legitime el propio proyecto de integración europeo. Ello está íntimamente ligado a la lucha para combatir la demagogia de la «no solidaridad» que ha permeabilizado una parte de los discursos políticos en torno a los movimientos de personas incluso en el interior de la UE. De otra manera, la Europa unida no dejará de ser sino una quimera inalcanzable. Difícilmente se va a creer en una ciudadanía europea «política» sin una consolidación de la ciudadanía «social» europea, capaz de generar un sentimiento de identidad sobre la base de una actuación positiva frente a las necesidades y exclusiones del ciudadano europeo en sus diversas esferas de la vida. Solamente un nuevo modelo «social» de ciudadanía a realizar al nivel europeo, con políticas redistributivas destinadas a contener las desigualdades económicas y sociales, podría relanzar el proyecto político y dar una nueva legitimidad al inacabado proceso de integración europea. 28
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Precisamente, la obra de Daniel Peres Díaz constituye el estudio y la reflexión doctrinal más acabada y actualizada sobre la materia, combinando su agudo análisis crítico de política (funcional) del derecho en base a la realidad aplicativa del complejo grupo normativo que incide sobre la realidad de la movilidad laboral europea, con relevantes propuestas de cambio para las políticas normativas en la Unión para tratar de cerrar esa disociación que la lógica social y la lógica económica traslada a este terreno. La obra se abre con un breve —aunque no por ello menos preciso y revelador— «estado del arte». Con su capítulo primero (intitulado «Marco teórico»), el autor acota con precisión los objetivos concretos de su objeto de estudio y repasa las aportaciones científicas en la materia. En el capítulo segundo el autor aborda, con un magistral análisis diacrónico, la «Reconstrucción histórico-jurídica de la libre circulación de trabajadores y las políticas de protección social», desvelando cómo la dimensión social de la UE se ha construido históricamente de manera subordinada a la integración económica y mostrando cómo los instrumentos normativos ideados a fin de alcanzar los objetivos sociales de la Unión hayan sido fundamentalmente de tipo «indicativo». Concluyendo el autor en la idea clara de que la centralidad del mercado —como objetivo y parámetro de la construcción europea— y de las libertades económicas, en sus conflictos con otros derechos, no se han visto alteradas ni por la inclusión del valor normativo de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni por la redefinición de los objetivos de Lisboa. El capítulo tercero de la obra se destina al estudio del «Régimen jurídico y análisis jurisprudencial de la libre circulación de personas y trabajadores», comenzando con un análisis de los datos sobre la movilidad laboral intraeuropea, a partir de la cual el autor procede a la reconstrucción del régimen jurídico, tanto su vertiente subjetiva como objetiva. En el primero de los planos, se aborda el concepto de trabajador en la UE (particularmente, su caracterización jurisprudencial y los casos límite), mientras que en el otro analiza críticamente los principales derechos incluidos en la libre circulación, sus puntos de fuga, sus excepciones y matices, todo ello sobre el eje central del principio de no discriminación. En esta parte el autor desvela el peligro real de embridar y recluir los derechos vinculados a la movilidad únicamente a los trabajadores activos. Por su parte, el capítulo cuarto («Diseccionando la política social de la Unión Europea») se destina al estudio de los elementos pertinentes de análisis en su juego con la libre circulación, desvelando los recelos a un perfeccionamiento de esta dimensión social de la «ciudadanía» que, como el autor los califica, «son impropios de una comunidad política y jurídica que pretenda forjar un proyecto de futuro». Entre otras, el autor nos brida lúcidas reflexiones como aquélla en la que señala que el derecho del trabajo europeo atiende al individuo como un actor del mercado, ligado a la libertad de movimiento, que se trata de «una comprensión restringida del derecho social… que requiere cierta adaptación para poder ser conciliada con una libertad, igualdad y solidaridad efectivas». En nuestros tiempos era necesaria una obra como la presente, capaz de situar la realidad de la Unión ante su propio espejo y desvelar la persistente asin29
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cronía entre la notable consecución de la integración económica y los persistentes déficits de tutela en la dimensión socio-laboral de la ciudadanía europea y sus legítimas aspiraciones en los procesos de circulación laboral intraeuropea. Lo más loable de esta obra —en cuyo desarrollo he tenido el privilegio de acompañar al autor— es que no solamente muestra con agudeza el porqué de ese desfase, sino que vislumbra con intelligentia los caminos por recorrer necesarios para la construcción de una verdadera «Europa social». El autor, mediante un estilo literario muy personal y con una visión profunda, interconectada y amplia de los temas tratados —que nos trasladan tanto a los discursos más ius-filosóficos como de análisis del discurso político— lleva al lector en ese recorrido de una forma natural y amena, sin perder un ápice de rigurosidad científica. José Antonio F ernández Avilés
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