Infraestrutura e Integração: por uma coesão regional na América do Sul by Arraes Editores

Infraestrutura

e Integração

Por uma coesão regional na América do Sul

JOANER CAMPELLO DE OLIVEIRA JUNIOR JAMILE BERGAMASCHINE MATA DIZ ROBERTO CORREIA DA SILVA GOMES CALDAS

Infraestrutura

e Integração

Por uma coesão regional na América do Sul

Belo Horizonte 2020

CONSELHO EDITORIAL Álvaro Ricardo de Souza Cruz André Cordeiro Leal André Lipp Pinto Basto Lupi Antônio Márcio da Cunha Guimarães Antônio Rodrigues de Freitas Junior Bernardo G. B. Nogueira Carlos Augusto Canedo G. da Silva Carlos Bruno Ferreira da Silva Carlos Henrique Soares Claudia Rosane Roesler Clèmerson Merlin Clève David França Ribeiro de Carvalho Dhenis Cruz Madeira Dircêo Torrecillas Ramos Edson Ricardo Saleme Eliane M. Octaviano Martins Emerson Garcia Felipe Chiarello de Souza Pinto Florisbal de Souza Del’Olmo Frederico Barbosa Gomes Gilberto Bercovici Gregório Assagra de Almeida Gustavo Corgosinho Gustavo Silveira Siqueira Jamile Bergamaschine Mata Diz Janaína Rigo Santin Jean Carlos Fernandes

Jorge Bacelar Gouveia – Portugal Jorge M. Lasmar Jose Antonio Moreno Molina – Espanha José Luiz Quadros de Magalhães Kiwonghi Bizawu Leandro Eustáquio de Matos Monteiro Luciano Stoller de Faria Luiz Henrique Sormani Barbugiani Luiz Manoel Gomes Júnior Luiz Moreira Márcio Luís de Oliveira Maria de Fátima Freire Sá Mário Lúcio Quintão Soares Martonio Mont’Alverne Barreto Lima Nelson Rosenvald Renato Caram Roberto Correia da Silva Gomes Caldas Rodolfo Viana Pereira Rodrigo Almeida Magalhães Rogério Filippetto de Oliveira Rubens Beçak Sergio André Rocha Sidney Guerra Vladmir Oliveira da Silveira Wagner Menezes William Eduardo Freire

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Arraes Editores Ltda., 2020. Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva Imagem de Capa: Joelfotos (Pixabay.com) Revisão: Responsabilidade do Autor 341.12 O48i 2020

Oliveira Júnior, Joaner Campelllo. Infraestrutura e integração: por uma coesão regional na América do Sul / Joaner Campelo de Oliveira Júnior, Jamile Bergamaschine Mata Diz [e] Roberto Correia da Silva Gomes Caldas. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2020. 331p.

ISBN: 978-85-8238-362-9 ISBN: 978-85-8238-363-6 (E-book)

1. Relações internacionais. 2. Integração regional. 3. Brasil – Políticas Regionais. 4. IIRSA – Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana. I. Oliveira Júnior, Joaner Campello. II. Diz, Jamile Bergamaschine Mata. III. Caldas, Roberto Correia da Silva Gomes. IV. Título.

CDDir – 341.12 CDD(22.ed.)– 327.81 Elaborada por: Fátima Falci CRB/6-700

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www.arraeseditores.com.br arraes@arraeseditores.com.br Belo Horizonte 2020

Sumário

APRESENTAÇÃO................................................................................................... VIII Capítulo 1

CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA E NOTAS ESSENCIAIS DA INTEGRAÇÃO........................................................................ 1 1.1. Noções introdutórias sobre integração regional......................................... 2 1.2. As etapas de integração na perspectiva econômica, política, jurídica e social........................................................................................................................ 8 1.2.1. A integração analisada pelo viés econômico...................................... 9 1.2.2. A integração analisada pelo viés político............................................ 17 1.2.3. A integração analisada pelo viés jurídico............................................ 25 1.2.4. A integração analisada pelo viés social: a questão da concertação.... 33 1.2.4.1. A dimensão social na Comunidade Andina de Nações................ 41 1.2.4.2. A dimensão social no MERCOSUL................................................. 44 1.2.4.3. A dimensão social na IIRSA/UNASUL e PROSUL ..................... 53 Capítulo 2

A INTEGRAÇÃO REGIONAL SUL-AMERICANA: DOS PASSOS EMBRIONÁRIOS À CONFORMAÇÃO DA IIRSA E SUAS PERSPECTIVAS........................................................................................................ 59 2.1. A integração a partir do fortalecimento das relações interestatais.......... 59 2.2. Uma etapa importante para a integração regional: a criação da CEPAL, OPA e ALALC........................................................................................... 65 2.3. O renascer das iniciativas integracionistas: da ALALC ao MERCOSUL........................................................................................................ 74 2.4. A integração a partir de uma agenda voltada para o desenvolvimento da região: UNASUL/IIRSA e PROSUL............................................................... 84 Capítulo 3

A INTEGRAÇÃO REGIONAL E OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA NA AMÉRICA DO SUL................................................. 97 3.1. A infraestrutura como parte fundamental para as relações latino-americanas...................................................................................................... 97 V

3.2. A integração regional sul-americana e a criação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)........... 100 3.2.1. A organização institucional da IIRSA................................................... 107 3.2.2. Origem e desenvolvimento: marco cronológico da IIRSA............... 110 3.3. Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s)......................................... 115 3.3.1. Eixo Andino............................................................................................... 119 3.3.2. Eixo Andino do Sul.................................................................................. 120 3.3.3. Eixo Amazonas.......................................................................................... 121 3.3.4. Eixo de Capricórnio................................................................................. 123 3.3.5. Eixo do Escudo Guianês.......................................................................... 126 3.3.6. Eixo da Hidrovia Paraná-Paraguai......................................................... 129 3.3.7. Eixo Interoceânico Central..................................................................... 131 3.3.8. Eixo MERCOSUL-Chile.......................................................................... 134 3.3.9. Eixo Peru-Brasil-Bolívia............................................................................ 137 3.3.10. Eixo do Sul............................................................................................... 139 3.4. Efeitos decorrentes da implementação da carteira de projetos da IIRSA..................................................................................................................... 141 3.4.1. Efeitos derivados da ausência de um marco de proteção ambiental comum................................................................................................ 142 3.4.1.1 Avaliação ambiental e social com enfoque estratégico – EASE-IIRSA........................................................................................................... 145 3.4.1.2 A metodologia EASE-IIRSA.................................................................. 147 3.4.1.3 A aplicação da metodologia EASE: um balanço............................... 153 3.4.2 Efeitos derivados do financiamento dos projetos em cada Estado..... 161 3.4.3 Efeitos derivados da ausência de participação da sociedade civil..... 161 Capítulo 4

UMA ANÁLISE DA IIRSA NO CONTEXTO ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO CHINÊS, À LUZ DA TEORIA DE HEARTLAND................................................................................................... 167 4.1. O desenvolvimento da IIRSA e suas relações com a China..................... 167 4.2. A Iniciativa de Integração de Infraestrutura Regional Sul-Americana... 170 4.3. Aspectos introdutórios sobre a Teoria de Heartland................................. 173 4.3.1. Considerações acerca da estratégia e do desenvolvimento chinês... 176 4.3.2. Considerações da estratégia de desenvolvimento chinesa dentro da perspectiva sul-americana................................................................ 184 4.3.3. Considerações acerca da estratégia de desenvolvimento chinesa no espaço euroasiático.......................................................................... 199 Capítulo 5

INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL E A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO CASO BRASILEIRO....................................................................................... 207 VI

5.1. Por uma análise introdutória da correlação entre infraestrutura e políticas públicas................................................................................................... 207 5.2. O planejamento estatal como elemento fundamental para a concretização das políticas públicas.................................................................. 209 5.3. Os Planos Plurianuais como forma de expressão das políticas públicas em consonância com os projetos da IIRSA......................................... 213 5.3.1. Plano plurianual 2000/2003................................................................... 215 5.3.2. Plano Plurianual 2004/2007 e outras medidas de desenvolvimento..... 217 5.3.3. Plano Plurianual 2008/2011................................................................... 219 5.3.4. Plano Plurianual 2012/2015................................................................... 220 5.3.5. Plano Plurianual 2016/2019................................................................... 222 Capítulo 6

UMA ANÁLISE DOS IMPACTOS E RESULTADOS DECORRENTES DA INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA SUL-AMERICANA DESENVOLVIDA PELA IIRSA............................................................................ 225 6.1. Notas introdutórias.......................................................................................... 225 6.2. A integração energética regional e a IIRSA.................................................. 227 6.2.1. A integração energética: vantagens, desvantagens e a IIRSA............. 237 6.3. Análise dos resultados da integração energética na IIRSA........................ 243 Capítulo 7

A INTEGRAÇÃO MODAL DE TRANSPORTE E ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL: ANÁLISE DAS POLÍTICAS REGIONAIS NO CASO BRASILEIRO....................................................................................... 264 7.1. A integração da infraestrutura sob a perspectiva de transporte e energia...................................................................................................................... 264 7.2. A carteira de projetos de infraestrutura para o Brasil e seu planejamento estatal................................................................................................. 266 7.3. Os modais de infraestrutura no Brasil e seus aspectos legais .................. 270 7.3.1. O modal aeroviário................................................................................... 270 7.3.2. O modal ferroviário................................................................................. 273 7.3.3. O modal hidroviário................................................................................ 276 7.3.4. O modal marítimo................................................................................... 279 7.3.5. O modal rodoviário.................................................................................. 285 7.3.6. O modal energético.................................................................................. 287 CONCLUSÃO.......................................................................................................... 291 REFERÊNCIAS........................................................................................................ 295

VII

Apresentação

A presente obra traz a lume estudo monográfico sobre a integração regional na América do Sul e sua pressuposta interconexão de infraestruturas, com trabalhos resultantes de um esforço conjunto dos autores em expor, ainda que em parte, a complexidade que tangencia a temática do seu fomento, além de explicitar e difundir um assunto de significativa relevância e atualidade, o qual, não obstante a existência de vários dos organismos regionais no espaço sub-regional, por vezes revela-se de pouca ou nenhuma ressonância em diversos setores da sociedade sul-americana. Nesse contexto, é de se ressaltar que o conjunto da obra conta tanto com trabalhos inéditos, como com outros já desenvolvidos em pesquisas anteriores, os quais aqui sofreram acréscimos e alterações defluentes da continuidade das investigações, segundo uma articulação concatenadora à luz do corte metodológico adotado. Desse modo, o capítulo preambular encerra uma contextualização histórica e notas essenciais sobre a integração regional, expondo alguns dos matizes sob os quais pode ser surpreendida e compreendida (como, v. g., objetivos políticos, construções econômicas e reflexos jurídicos), inclusive por intermédio de sucinta explanação de distintas correntes teóricas sobre relações internacionais que a si podem ser aplicadas, de sorte a, desta forma, estabelecerem-se os contornos e abrangências que lhe permitam profícuo diálogo com outras áreas do conhecimento e arcabouços teóricos. Na sequência, discorre-se sobre como a integração regional se desvela até a concepção de um giro linguístico focado no espaço sul-americano – almejado como coeso e interconectado – e, em particular, na conformação da IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana, ulteriormente absorvida pelo COSIPLAN - Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL - União de Nações Sul-americanas, na qualidade de seu foro técnico. Com isso, no desdobramento deste segundo capítulo, verificam-se os gradativos surgimento e evolução de algumas das VIII

diferentes inciativas voltadas para a integração regional e, de conseguinte, os relevantes fatores históricos e políticos que balizam a construção do ideário integracionista na América do Sul. E, tomando por base a tessitura instituída diante de um processo nem sempre linear, conforme as explanações precedentes, o exame sobre a integração e os projetos estruturais na América do Sul prossegue no terceiro capítulo, a seu turno, girando em torno da persecução de uma cada vez melhor interconexão regional a partir do desenvolvimento de uma vasta carteira vocacionada, em seu planejamento, para a implantação de infraestrutura, especificamente, nos setores de comunicação, energia e transporte. Nesse diapasão, o que se propõe é tratar a integração regional da infraestrutura dentro dos objetivos colimados no âmbito da IIRSA, cujos desdobramentos, em paralelo à concretização de tal ambiciosa carteira de projetos, não obstante e independentemente do esvaziamento político da UNASUL (com a saída do Brasil e outros Estados para a concomitante criação, em contraponto, do PROSUL - Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do Sul), acarretam consequências que demandam, inclusive, participação e controle da sociedade civil em auxílio à promoção da paz social, em um contexto de desenvolvimento sustentável – tal seja, com vistas a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, com responsabilidade social e proveito econômico, consoante acepção haurida da teoria do triple bottom line, inclusive à luz dos antigos ODM’s - Objetivos de Desenvolvimento do Milênio e, mais recentemente, dos ODS’s - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, insertos na Agenda 2030, e do Pacto Global –, e, ainda, à construção de marcos, institutos jurídicos harmonizados e sistemicamente integrados, pela transversalidade horizontal do viés ambiental, que possibilitem o avanço seguro da inter-relação entre os Estados sul-americanos. No iter das investigações, estabelecido o panorama do processo integracionista sul-americano, bem como da atividade de seu fomento com a correlata e imprescindível interconexão estrutural da região, volta-se a perspectiva do estudo para tratá-los sob uma óptica ainda mais ampla e macroscópica quanto às suas inter-relações, ou seja, enquanto bloco econômico de interação com outros atores internacionais. Assim, no quarto capítulo, realiza-se uma análise da IIRSA diante de sua inserção no estratagema desenvolvimentista chinês, vez que ao longo dos anos, a China, por meio da adoção de um discurso de cooperação global, unido ao objetivo de implementar a estratégia win-win, vem incrementando sua participação no cenário internacional, mediante o alargamento de suas relações com diversos Estados e entidades internacionais em diferentes regiões do globo, dentre as quais a América do Sul se insere. Com efeito, a estratégia chinesa não se volta somente para interconexões em prol do desenvolvimento no eixo euroasiático, mas também para IX

uma intensificação das relações estabelecidas com a América do Sul, o que se evidencia, desde a conformação da IIRSA, pelo aumento da importância deste gigante asiático para o comércio internacional dos Estados desta região, revelando, inclusive, a avidez chinesa pelos seus abundantes recursos naturais. Exatamente por isso é que escolheu-se analisar em que medida a pauta de interesses da IIRSA se intercomunica com a estratégia desenvolvimentista chinesa, verificando, outrossim, quais as consequências desta inter-relação para o espaço sul-americano. O quinto capítulo, a sua vez, realiza um proposital contraponto da análise empreendida, trazendo um foco mais restrito e microscópico das relações do bloco econômico sub examine, abordando a integração da infraestrutura sul-americana unida à implementação de políticas públicas correlatas nos seus respectivos Estados, tomando por base o caso do Brasil, posto sua amplitude territorial e predisposição política para se fixar enquanto liderança regional. Diante desse prisma, o texto averigua as políticas públicas de infraestrutura no Brasil, sob o ponto de vista jurídico, que tenham projeção regional, ou seja, em quais instrumentos jurídicos as políticas de infraestrutura brasileiras corroboram e se inter-relacionam com a carteira de projetos da IIRSA, reforçando não apenas seu intento de assumir o papel de protagonista na integração da região, mas, ainda, de promover a diminuição das assimetrias, mediante o desenvolvimento local e nacional, em contribuição também para o enforcement das relações multilaterais no continente sul-americano, a partir de distintos setores estruturais estatais. Realizado o desejado contraponto de análise entre uma óptica política mais ampla e voltada para o exterior, e outra mais restrita e interna quanto às inter-relações com outros Estados no fomento da interconexão estrutural do bloco econômico sul-americano, passa-se a observar como, efetivamente, os objetivos estabelecidos pela IIRSA, neste estudo tomados como paradigma, têm sido implementados, apesar das dificuldades econômicas, políticas, jurídicas e também culturais para a criação da integração modal da infraestrutura física sul-americana nos setores estratégicos eleitos. De fato, na sua conformação e entre seus diversos objetivos, a IIRSA ressaltou, enfaticamente, a relevância de se promover uma maior integração regional de infraestrutura nos setores de comunicação, transporte e energia, sobressaindo-se, no caso específico deste último quando abordado em distintos fóruns e instituições, a realização de projetos binacionais com o aproveitamento energético entre fronteiras vizinhas. Importante salientar-se, outrossim, que a ausência de análise específica sobre o setor da comunicação se deve a uma sensível ausência hodierna de projetos a respeito em execução por parte da IIRSA, cuja carteira foi tomada como base de análise e cujos últimos respectivos dados e informações disponibilizados em sua página oficial na internet datam de 2017. X

Diante de tal realidade, no sexto capítulo, a análise versa sobre os impactos e resultados da integração energética regional no marco da IIRSA, passados 20 (vinte) anos de seu surgimento, considerando seus objetivos e, de conseguinte, a complexidade que envolve a realização de grandes projetos de cunho energético no espaço sub-regional. Por derradeiro, na subsequência o sétimo capítulo traz à baila a questão da efetiva integração nas áreas de transporte e energia na América do Sul, enfrentada pelo prisma das políticas regionais contextualizadas no cenário brasileiro (com seus desdobramentos jurídicos) quanto aos diferentes modais que compõem estes distintos segmentos de infraestrutura, dado não apenas as extensas dimensões territoriais deste Estado, mas também por sua opção de exercer liderança no continente, abarcando tais políticas como suas políticas públicas. Cabe ainda ponderar que a execução da presente obra dá-se em função de uma revisão bibliográfica de fontes reconhecidas que versam sobre a específica matéria investigada, buscando-se, com tal técnica, imprimir não apenas precisão, mas atualidade aos dados (inclusive estatísticos) trazidos nos capítulos correspondentes, segundo uma metodologia de trabalho centrada, de conseguinte, nos aspectos principais estabelecidos para uma pesquisa interdisciplinar que envolve temas de Direito da Integração, Internacional, Administrativo, Orçamentário, Financeiro e Ambiental, além de Relações Internacionais, devido especialmente ao caráter específico e singular que deve estar presente em toda análise que envolva a integração regional na América do Sul e sua pressuposta interconexão de infraestruturas, bem como a atividade de seu fomento mediante políticas públicas regionais voltadas para os setores de comunicação, transporte e energia. De tal modo, os métodos utilizados neste estudo são aqueles que permitem analisar a evolução e desenvolvimento da integração regional sul-americana e o fomento da interligação modal de sua infraestrutura, de acordo com os objetivos da IIRSA tomados de paradigma independentemente do eventual esvaziamento político ou extinção da UNASUL (em cuja estrutura ainda está inserida), vez que tais objetivos foram acolhidos pelo Brasil como seus próprios, enquanto políticas públicas nacionais para exercício de sua liderança no cenário regional, tendo seus respectivos projetos assim considerados para uma implementação em consonância com uma formulação a pressupor processualização viabilizadora da inexorável participação popular e controle social na concretização das correlatas políticas públicas voltadas para os setores de energia, transporte e comunicacional (não obstante a hodierna sensível ausência projetos para este setor). Dessarte, espera-se com este estudo monográfico que o leitor, além de conhecer as pesquisas realizadas pelos autores, possa aprofundar-se no tema da integração regional e seu fomento, tão significativo para os tempos atuais, XI

assimilando, ainda que em parte, a complexidade e diversidade que o envolve, em diálogo interdisciplinar com diversas áreas do saber que colaboram para sua visualização enquanto resultado de um sistema global heterárquico inter-relacionado e multifacetado que, acima de tudo, deve calcar-se na legitimidade democrática. Rio de Janeiro, Minas Gerais e São Paulo, outubro de 2020. JOANER CAMPELLO DE OLIVEIRA JUNIOR Advogado. Pós-graduado em Direito Público/Tributário pela AVM Educacional da Universidade Candido Mendes. Mestre em Direito das Relações Internacionais e da Integração Latino-americana pela UDE - Universidad de la Empresa - Montevidéu/Uruguai. Email: joanercampello@hotmail.com

JAMILE BERGAMASCHINE MATA DIZ Mestre e Doutora em Direito Público/Direito Comunitário pela UAH - Universidad de Alcalá de Henares - Madrid. Master en Instituciones y Políticas de la UE pela UCJC - Universidad Camilo José Cela - Madrid. Catedrática Jean Monnet de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais. Coordenadora do Centro de Excelência Jean Monnet de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais. Professora da Faculdade de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais e da FDMC - Faculdade de Direito Milton Campos. Coordenadora e Professora do PPGD - Programa de Pós-graduação em Direito da UIT - Universidade de Itaúna. Coordenadora da Rede de Pesquisa “Integração, Estado e Governança”. Coordenadora do projeto de extensão “Observatório de Políticas Públicas Municipais Sustentáveis (OPPS)”, junto à Faculdade de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais. Email: jmatadiz@yahoo.com.br.

ROBERTO CORREIA DA SILVA GOMES CALDAS Mestre e Doutor em Direito do Estado, respectivamente Direito Tributário e Administrativo, pela PUC/SP - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Professor do PPGD - Programa de Pós-graduação em Direito da UNINOVE Universidade Nove de Julho (2014-2019). Professor do PPGD - Programa de Pós-graduação em Direito do Centro Universitário FMU (2020). Professor licenciado da Faculdade Paulista de Direito, da PUC/SP - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Diretor do IASP - Instituto dos Advogados de São Paulo (período: 2013-2015; 2019-2021). Coordenador da Rede de Pesquisa “Integração, Estado e Governança”. External Researcher da Cátedra Jean Monnet de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais. Coordenador do projeto de extensão “Observatório de Políticas Públicas Municipais Sustentáveis (OPPS)”, junto à Faculdade de Direito da UFMG - Universidade Federal de Minas Gerais. Advogado no Brasil e em Portugal. Email: robertocsgcaldas@uol.com.br.

XII

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

CAPÍTULO 1 CONTEXTUALIZAÇÃO HISTÓRICA E NOTAS ESSENCIAIS DA INTEGRAÇÃO

Vale salientar que a noção de integração entre Estados não é algo recente na história, e muito menos um fenômeno simples, por vezes se confundindo com a própria concepção de globalização (Faria, 1999). Em verdade, representa um processo cujo desdobramento tem sido lento e gradual no decorrer dos tempos, na medida do amadurecimento dos interesses econômicos e políticos das sociedades (Rodrik, 2011). E, para atingir-se tal objetivo, em respeito à complexidade do seu objeto, há que se aclarar que ora não se busca um esgotamento teórico sobre a questão enfrentada, maxime quanto à interconexão da infraestrutura regional, mas, tão somente, uma precípua aproximação às origens dos ideais de integração e aos seus desdobramentos contemporâneos que possam ser transpostos para o horizonte americano e, em subsequência, para o específico processo integracionista transformador dos rumos do espaço sub-regional sul-americano, viabilizando, assim, a observância também deste cenário na esfera da IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana, cujos objetivos são tomados como paradigma de análise vez que adotados pelo Brasil como políticas públicas nacionais. Faz-se necessário explicitar, de conseguinte, que tal mister se desdobra em duas partes, sob ópticas complementares que reforçam cunhos tanto teóricos como práticos. A primeira, objeto deste capítulo, traz a compreensão do que hoje se pode entender por integração regional, além de explicar, em sucintas linhas, o fato de não se tratar de

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algo eminentemente novo, mas que pode ser analisado sob diferentes enfoques. O texto deste capítulo preambular, assim, tem por objetivo apresentar um breve histórico sobre o processo de integração, bem como suas notas essenciais, expondo sob perspectivas políticas, econômicas, sociais e jurídicas a amplitude e delimitações de como pode ser surpreendido e compreendido, inclusive por intermédio de sucinta análise de distintas correntes teóricas sobre relações internacionais a si aplicáveis, o que viabiliza a interdisciplinaridade de seu estudo, fio condutor desta obra. A segunda parte, a ser versada no capítulo seguinte, em busca de uma exposição menos teórica e mais pragmática, delineia as iniciativas de integração na América Latina até culminar em um giro para a América do Sul, por meio do fomento à interconexão de sua infraestrutura, conforme, inclusive, gerida pela IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana. Dados os aclaramentos e explicações introdutórios, passa-se a tratar do assunto de forma específica e detida, consoante proposto. 1.1. NOÇÕES REGIONAL

INTRODUTÓRIAS

SOBRE

INTEGRAÇÃO

Na atualidade, escuta-se com frequência notícias sobre a integração de diferentes atores internacionais ou sobre processos de integração. No entanto, o termo integração regional, devido à sua difusão e propagação, tem sido utilizado em diferentes e variados sentidos, a revelar indesejável polissemia que ora é afastada a favor de um significado preciso, próprio e satisfatório para o quadro em que inserida a análise da IIRSA e sua atividade de fomento da respectiva interconexão infraestrutural, repita-se, cujos objetivos são adotados como modelo para o presente estudo, independentemente da eventual extinção da UN ASUL (a cuja estrutura a IIRSA ainda é pertencente), porquanto seus

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projetos persistem no cenário sub-regional sul-americano, inclusive em fase de implementação, com aqueles existentes em território nacional tendo sido, outrossim, acolhidos enquanto metas estatais pátrias, verdadeiras políticas públicas nacionais. A priori, definir integração regional não deveria ser uma tarefa árdua que exigisse grande esforço, pois, em sentido denotativo, a definição de integração não se traduz em um conceito de difícil apreensão ou compreensão. Porto e Flôres Jr. (2006) afirmam que a palavra se origina do latim “integratio”, significando renovação, restabelecimento. Na doutrina, todavia, esta terminologia é utilizada em sentido conotativo para explicar um fenômeno mais complexo, com distintos matizes, e, embora os estudiosos venham a definindo em âmbito regional, seus esforços não culminaram numa interpretação ou abordagem capaz de estabelecer uma conceituação comum e uniforme. Vale lembrar que, do ponto de vista histórico, a formação de alianças e blocos entre Estados soberanos não é algo recente ou contemporâneo. As uniões entre países, ou melhor, Estados vizinhos ou separados geograficamente, mas vinculados por interesses comuns (mormente de proteção e econômicos), nascem por meio dos acordos de amizade e defesa mútua para a prosperidade e segurança das nações envolvidas, assim como para protegê-las de inimigos potenciais (Almeida, 2012). São exemplos de uniões com o objetivo de segurança estratégica, em distintos períodos históricos: a Liga Ateniense, a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e, ainda, a Comunidade Europeia de Defesa. Sob uma óptica econômica burguesa, cuja gênese tem-se principalmente a partir da Baixa Idade Média com o renascimento comercial e urbano, percebe-se a deflagração da Liga Hanseática como sendo a criação de um dos blocos ocidentais econômicos e de defesa estratégica mais antigos e bem sucedidos registrados na Europa (durante um período que vai do final da Idade Média até o início da Idade Moderna), o qual consistia numa aliança de mercadores das Cidades-

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Estados do Mar do Norte até o Báltico, a qual manteve um monopólio comercial, com poderio militar na região, desde fins do século XIII a quase fins do século X VII. Segundo explana Rahn (2015, n.p) La Unión Europea no es el primer bloque de libre comercio y defensa que surge en Europa. Hace seiscientos años, la Liga Hanseática tuvo peso económico y militar en una zona que en su máxima extensión iba desde Novgorod en el norte de Rusia hasta las zonas comerciales cerca de Londres1

Mais recentemente, partindo de uma perspectiva empreendedora estatal, Prado (1997) e Moreira (2010) afirmam que as experiências contemporâneas de integração regional não são tão atuais na história econômica, contando com 16 (dezesseis) iniciativas no período compreendido entre 1812 e 1914. O caso mais emblemático, porém, foi o Zollverein, que representava uma iniciativa, no âmbito da Confederação Germânica, de integração na Europa, estabelecendo a livre circulação de mercadorias (produtos industrializados e matérias-primas) nos territórios dos seus membros em torno da Prússia, e sem a participação do então Império Austro-Húngaro, por meio da abertura comercial entre 18 (dezoito) Estados alemães e com a fixação de uma tarifa externa comum, circunstância esta, inclusive, que permitiu a ulterior unificação do Estado alemão. Ante este breve histórico de antecedentes, até certo ponto longínquos, de iniciativas de integração regional, o século X X renova a ascensão destas ideias de inter-relação entre Estados como forma de atuação com maior vigor e bem-estar para suas respectivas sociedades. Nesse sentido, Becker (2011) assevera que a partir da segunda metade do século X X, o cenário internacional de pós-Segunda Grande Guerra 1

Em tradução livre do original: “A União Europeia não é o primeiro bloco de livre comércio e defesa que surge na Europa. Faz seiscentos anos, a Liga Hanseática teve peso econômico e militar em uma zona que em sua máxima extensão ia desde Novgorod no norte da Rússia até as zonas comerciais perto de Londres” (sic).

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Mundial foi propício para o desabrochar de variados exemplos de integrações interestatais na busca de uma paz social duradoura e indutora de uma prosperidade pública capaz de ser instituída de forma globalizada em diferentes regiões do mundo, sob a égide de diversos enfoques como o econômico, político, social, jurídico, militar etc. Desse modo, pode-se exemplificar este fenômeno tanto pela integração entre os Estados europeus – iniciada no imediato pós-Segunda Grande Guerra Mundial e que culminou na formação da atual União Europeia – como também pelas diferentes iniciativas latino-americanas de integração produtiva e política, tais quais a Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC), o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR), o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), entre outras. E, levando-se em consideração não apenas esse histórico integracionista ocidental burguês, mas também a conjuntura contemporânea dos seus desdobramentos, revela-se necessário, para os dias atuais, a busca de uma nova forma de compreensão sobre todo esse processo, capaz de abarcá-lo dentro de uma concepção globalizada de mundo, segundo uma conceituação que não prescinda, inclusive, de uma governança concertada. Mattli (1999), diante dessa realidade, conceitua a integração regional como um produto de diversas e variadas forças, sendo uma ligação econômica e política voluntária entre os Estados. Já Herz e Hoffmann (2004) consideram a integração regional como um processo dinâmico, de intensificação em profundidade e abrangência das relações entre atores, levando à criação de novas formas de governança político institucionais de escopo regional. Em verdade, consoante os ensinamentos de Ferreira (1997) e Cabral (2013), ambas as perspectivas da integração econômica, dinâmica e estática, processual ou situacional, coexistem e se complementam, isto é, revelando-a ora como em movimento, no iter pelo qual as distintas economias se aproximam e interligam a prol da unificação, e ora como

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efeito econômico ou político, consoante uma situação específica, fruto que a integração produz. Ramos (2005) afirma que o termo integração conota a ideia de um processo que une partes anteriormente separadas e, iniciando daí, estas partes dão origem a um todo distinto, uma comunidade que agrega interesses, sentimentos, atitudes e, eventualmente, também instituições políticas comuns, implicando interdependência e uma densa rede de relações entre seus membros, a qual pode reunir pequenas comunidades , regiões, nações e Estados, entidades supranacionais e até, de forma hipotética, uma futura comunidade mundial. Para Peña (2010, p. 23), uma das forças motoras capazes de explicar o interesse dos Estados em participar de um processo de integração consiste em “...procurar ganancias de estabilidad sistémica sostenible 2, como resultante de la puesta en común de mercados y recursos con otros países con objetivo de favorecer el desarrollo nacional”3. Como o processo de integração não é novo, mas se desenvolve ao longo do tempo por meio de novas e diferentes iniciativas, este também sofre mutações e ajustes de acordo com os atores, os interesses envolvidos e o momento histórico. Neste aspecto, Almeida evidencia as transformações nas características que compõem um processo de integração regional, asseverando

Para este autor “Por estabilidad sistémica sostenible puede entenderse que en un país exista un marco institucional (instituciones y procesos, reglas de juego, políticas públicas), arraigado en valores y preferencias predominantes en una sociedad, y aceptado como legítimo por una amplia mayoría de los habitantes, que permita que en la competencia por el poder, los recursos y los mercados predomine un orden basado en reglas cuyo cumplimiento no quede librado a la discrecionalidad de los protagonistas. Ello permite comportamientos racionales y previsibles, basados en expectativas e interés diversos de múltiples protagonistas que, eventualmente, pueden dar lugar a adaptaciones o a cambios pronunciados en el propio marco institucional” (Peña, 2010, p. 23). 3 Em tradução livre do original: “...buscar ganhos na estabilidade sistêmica sustentável, como resultado da união de mercados e recursos com outros países com o objetivo de promover o desenvolvimento nacional” (sic).

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A integração regional antes concebida como um fenômeno de conformação de blocos geográficos mais ou menos homogêneos pela sua composição, congregando países culturalmente próximos, vinculados entre si por processos de abertura econômica recíproca e de liberalização comercial uniformemente administrada, vem progressivamente perdendo essas características essencialmente comerciais para adquirir outras que respondem a mais critérios de ordem política do que a preceitos de natureza econômica. (2012, p. 105)

Além disso, Almeida (2012, p. 105) leciona que “a integração está deixando de vincular países geograficamente contíguos, para se estender além das fronteiras, muitas vezes mobilizando países situados em continentes distantes”, a evidenciar sua característica marcante na contemporânea sociedade do risco e da informação – ou seja, sociodromocrática cibercultural, conforme exposto por Trivinho (2005). Em linhas gerais, o que se observa atualmente é que a integraçã o regional decorre da inter-relação constante e dinâmica entre atores estatais e mediante um importante diálogo legitimador com a sociedade, de maneira voluntária, cíclica e segundo aspectos não mais apenas econômicos, mas também político-sociais, acarretando a criação de novas formas de exercício do poder soberano, como é o caso da governança concertada (político-institucional), com repercussão jurídica entre os envolvidos, claramente gerando efeitos, em menor ou maior grau, em tais referidos aspectos (de ordem econômica, política, institucional e social) para atender aos anseios evolutivos cotidianos de um democrático e pacífico desenvolvimento sustentável. Por isso, considerando essa conceituação da integração, inclusive vista como um processo que depende dos atores envolvidos e que não se revela pronto e acabado, mas em constante desenvolvimento e implementação, há que se ponderar sobre o fato de que este gera o interesse de distintas áreas do conhecimento e a formação de diferentes enfoques teóricos, junto ao arcabouço histórico de sua construção, com o fito de explicitá-lo e explicá-lo.

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Neste diapasão, Böhlke (2012) corrobora a asserção de que a análise do fenômeno da integração pode compreender distintas áreas do conhecimento, malgrado almejando, inicialmente e de forma geral, atender aspectos econômicos. As decisões políticas possibilitam os seus surgimento e avanço, assim como as questões sociais não podem ser de si marginalizadas, porquanto têm influência fundamental no delineamento dos seus processos regionais, sendo certo que, além destes aspectos (políticos, econômicos e sociais), a integração interfere em outras esferas, como, por exemplo, o Direito, visto que a sua regulamentação (dos seus processos) termina por constituir ordem jurídica, em específico. Aliás, sobre a influência exercida pelos processos de integração no Direito e a necessidade de adequada regulamentação destes, é importante salientar, à luz de uma análise pioneira desenvolvida por Mata Diz e Jaeger Júnior (2015), o despontar do Direito da Integração segundo uma teoria que lhe confere autonomia, com regras e princípios que lhe permitem uma feição própria e cada vez mais nítida, inclusive possibilitando se estabelecer o debate quanto à inter-relação ente si, o Direito interno e Direito Internacional Público. 1.2 AS ETAPAS DE INTEGRAÇÃO NA ECONÔMICA, POLÍTICA, JURÍDICA E SOCIAL

PERSPECTIVA

Diante dessa interferência que a integração exerce sobre diferentes áreas do conhecimento, sua análise, em contrapartida, adquire matizes que possibilitam sua verificação por distintas visões, entre as quais, a jurídica, econômica, social e política sendo consideradas como as mais relevantes para os fins a que preordenado o estudo ora empreendido. Assim, nos tópicos seguintes, de sorte a inclusive se exporem as mais significativas correntes teóricas sobre a integração e seus escopos, tomando-se, por exemplo, o processo europeu, visto ser o mais bem sucedido e avançado, proceder-se-á a seu breve exame sob tais vieses

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acima mencionados, com a perspectiva social se revelando como contemplada não apenas em tópico próprio, mas de forma conjunta e incidente com as demais, maxime em razão de o fator cultural e formador de identidades que encerra ser traço característico e comum que permeia a todas. Neste sentido, como muito bem preconizou Herz A análise da literatura teórica revela um movimento em direção à reincorporação de temas como cultura e identidade enquanto questões cruciais para a compreensão das relações internacionais... (...) O tema da cultura e da formação de identidades em um cenário internacional progressivamente globalizado, composto de atores crescentemente reflexivos não pode ser marginalizado. O insulamento de especialistas em análise cognitiva ou da escola inglesa não pode ser repetido. Temas diversos e perspectivas teóricas distintas interagem hoje com essa problemática, tornando o estudo das relações internacionais mais interdisciplinar. (1997, n.p)

De conseguinte, postos tais esclarecimentos necessários para a devida contextualização da análise empreendida nos subtópicos que se seguem, passa-se à breve verificação do processo de integração segundo suas ópticas econômica, política, jurídica e social. 1.2.1 A integração analisada pelo viés econômico A integração econômica ganhou mais precisão conceitual em uma acepção contemporânea a partir do período pós-Segunda Grande Guerra Mundial (1950), traduzindo um processo voluntário e crescente de interdependência de economias distanciadas (Pinto, 2004), globalizante por excelência (Beck, 1999). Conforme lecionam Ferreira (1997), Pinto (2004) e Izerrougene (2007), malgrado Haberler (1936) e Gregory (1921) sejam os precursores dos estudos neoclássicos sobre as uniões aduaneiras (teoria das vantagens comparativas), é creditado a Viner (1950) a contribuição decisiva a prol da sistematização da teoria

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para análise da integração econômica internacional, segundo sua concepção hodierna. Evidencia-se, à luz do que assevera Pinto (2004), que as análises econômicas, antes de Viner (1950), fundamentavam-se na teoria das vantagens comparativas 4, segundo a qual considerava-se que todos os Estados se beneficiariam da integração promovida, sendo ou não seus membros, vez acreditar-se, à época, que toda integração regional produzia incremento nas trocas comerciais e no bem-estar mundial, em desprezo a relevantes fatores como a distância física dos membros do agrupamento, ou afinidades culturais e linguísticas. E é por isso, ante tais fatores, que para Almeida (2013, p. 42) a integração econômica significa “..., antes de qualquer coisa, um processo de construção de instituições, muitas das quais derrogando pela sua lógica intrínseca a soberania absoluta dos Estados na determinação de importantes políticas públicas” 5, tomando corpo, cada vez mais na atualidade, a concepção de uma soberania constitucional cooperativa häberlesiana em um contexto globalizado (Häberle, 2007). De acordo com Balassa (1973, p. 4), a integração, como processo, “...abrange medidas destinadas a abolir discriminação entre unidades econômicas pertencentes a diferentes Estados Nacionais”. De outro bordo, vista sob um plano estatal, implica a “ausência de várias formas de discriminação entre Estados” (Balassa, 1973, p. 4). Para o autor a integração econômica representa

Embora Coutinho et al. (2005) indiquem que haja controvérsias quanto ao pioneirismo do economista David Ricardo no conceito de vantagem comparativa, o crédito pela conceituação é atribuída a si no seu “The Principles of Political Economy and Taxation”. Para este economista, segundo a sua teoria, é possível se estender ganhos de comércio para os países que não possuem vantagens absolutas em relação aos outros (Coutinho et ali, 2005). 5 Vale mencionar que, na esteira dos ensinamentos de Mata Diz e Jaeger Júnior (2015), diverge-se deste autor quanto à alegada derrogação de soberania absoluta, pois, em verdade, o que ocorre é uma cessão de competências de mesma natureza por parte de todos os Estados-membros do processo de integração, a serem exercidas de forma conjunta pela entidade supranacional, assim criada neste processo para a determinação de políticas públicas regionais próprias e unificadas.

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(...) um conjunto de acordos, convênios, normas, regulamentações, etc. estabelecidos entre dois ou mais países, com o intuito de promover o desenvolvimento conjunto de suas respectivas economias, a partir do aproveitamento das vantagens econômicas oferecidas por acordos comerciais, por acordos setoriais de produção, pela eliminação de barreiras comerciais, pelo incremento do intercambio de mercadorias e fatores de produção e pela harmonização de políticas econômicas nacionais e internacionais. Encarada como um processo, a integração implica a eliminação gradual de barreiras e discriminações que afetam as relações econômicas entre diferentes países (Balassa, 1973, p. 2)

O processo de integração tem como nota basilar o crescimento e desenvolvimento econômico que aproxima um grupo de Estados num iter sinérgico, tendente a gerar a complementaridade e adoção de políticas próprias unificadas em relação a terceiros. Rocha (2006) entende que a integração econômica acarreta efeitos benéficos, possibilitando que empresas diminuam custos para enfrentar a concorrência global, facilitando a circulação de fatores de produção como matérias-primas, mão de obra e capital, e favorecendo, ainda, o acesso aos consumidores e às fontes de energia. A integração, sob o ponto de vista econômico, é classificada de acordo com o grau de aprofundamento do seu processo. Balassa (1973), assim, de forma correta a classifica, em ordem acrescente de integração econômica, enquanto área de livre-comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica, união monetária e união econômica e monetária. O primeiro nível a ser analisado, em linhas gerais, trata da área de livre comércio. De acordo com Faro e Faro (2007, p. 226), neste nível “as taxações entre os membros envolvidos seriam menores do que as cobradas de outros países não participantes da integração. Haveria redução ou eliminação de barreiras alfandegárias para o comércio dentro da zona integrada”. Moreira, a seu turno, afirma que numa área de livre comércio

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Os países negociam entre si a criação de uma zona onde os bens e serviços podem circular livremente sem a existência de barreiras tarifárias e de barreiras técnicas, de saúde, fiscais e físicas. Com o intuito de impedir que outros países alheios ao bloco se beneficiem do acordo preferencial, é criado um instrumento de comércio chamado de Regras de origem, que consiste na determinação de procedência dos bens que poderão beneficiar-se das regras negociadas. (2010, p. 222)

Em resumo, uma área de livre comércio representa uma forma de integração econômica onde todas as barreiras ao comércio entre os seus membros são removidas, mas cada Estado mantém as suas próprias barreiras ao comércio com outros não integrantes (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012). O GAT T 6, no artigo X XIV do acordo de 1947 7, determina o que se deve entender por zona de livre comércio e união aduaneira em seu âmbito. Assim, tal dispositivo prescreve ser zona ou área de livre comércio (...) um grupo de dois ou mais territórios aduaneiros entre os quais os direitos aduaneiros e outras regulamentações restritivas das trocas comerciais (com exceção, na medida necessária, das restrições autorizadas nos termos dos artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) são 6

O fim da Segunda Grande Guerra Mundial estabeleceu uma nova ordem político-econômica mundial. A base econômica desta nova ordem se sustentava no FMI e BIRD que foram criados pelo Acordo de Breton Woods, em 1944. E uma terceira instituição dedicada a estabelecer um sistema mundial de comércio foi a Organização Internacional de Comércio, criada em 1947. Entretanto, as divergências entre os países inviabilizaram a OIC e, em função disso, no seu lugar se propôs a criação do GATT, enquanto um Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio, negociado e assinado em Genebra, aos idos de 30 de outubro de 1947, entrando provisoriamente em vigor em 01 de janeiro de 1948. Para o Brasil, entrou em vigor após a aprovação e a promulgação da Lei n° 313, de 30 de julho de 1948, pela qual se ratificou a adesão do país ao referido Acordo. Sob o abrigo do GATT, foram realizadas 08 (oito) rodadas de negociações tarifárias: Genebra, Suíça (1947); Annecy, França (1949); Torkay, Reino Unido (1950-51); Genebra, Suíça (1956), “Dillon”, Genebra, Suíça (1960-62); “Kennedy”, Genebra, Suíça (1964-67); Tóquio, Japão (1974-79) e, finalmente, a Rodada do Uruguai, em Punta del Este (1986-93), que estabeleceu a criação da Organização Mundial de Comércio (OMC) (Almeida, 2012). 7 Disponível em: <http://www.mdic.gov.br/arquivo/secex/omc/acordos/gatt47port.pdf>. Acesso em: 25 de abril de 2016.

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eliminados para a maioria das trocas comerciais relativas aos produtos originários dos territórios constitutivos da zona de livre troca.

Grosso modo, conforme o Acordo do GAT T, a compreensão que se tem por união aduaneira é a associação de um grupo de Estados caracterizada por dois aspectos essenciais, quais sejam, a adoção de uma tarifa externa comum e a livre circulação das mercadorias oriundas dos Estados associados. Desse modo, em uma união aduaneira, além da livre circulação de mercadorias, característica da área de livre comércio, há a formação de uma TEC (Tarifa Externa Comum) para delimitar a fronteira externa da união em face dos demais parceiros comerciais. Nesse tipo de integração, há que se enfatizar, se proíbe a aplicação de tarifas ou outras barreiras comerciais entre os seus participantes, existindo harmonização das políticas comerciais por intermédio do estabelecimento de valores tarifários comuns em relação ao restante dos Estados (Mata Diz ; Noubleau Orantes, 2012). No mercado comum, de seu lado, há a liberdade de circulação de bens, serviços, pessoas e capitais, as chamadas “quatro liberdades”, malgrado haja quem veja o direito de concorrência como sendo uma quinta (Jaeger Júnior, 2004). No entanto, nesta modalidade, além das “quatro liberdades”, também se mantém a TEC - Tarifa Externa Comum para produtos provenientes de terceiros Estados (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012). Balassa (1973) sustenta que no mercado comum é atingida uma forma mais elevada de integração, uma vez que são abolidas, além das restrições comerciais, as restrições ao movimento de fatores de produção, capital e trabalho. A união econômica, doutro bordo, além de objetivar a implantação de um mercado comum, nela também é necessária a convergência das políticas econômicas. Assim, numa união econômica se implanta um sistema de bancos centrais interdependentes e um banco

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central da própria união, como também a criação de uma moeda única (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012). Balassa (1973) afirma que uma união econômica se diferencia de um mercado comum porque, na primeira, não há a ocorrência das discriminações que são resultantes das assimetrias existentes nas políticas econômicas nacionais. Por fim, a última e a mais avançada forma de integração regional se dá com a formação de uma integração econômica total. Essa forma consiste em uma unificação política que pressupõe a existência de um mercado comum e de uma união monetária (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012). Ainda segundo Balassa (1973), tal modalidade prevê a unificação das políticas monetárias, fiscais, sociais e trabalhistas com a criação de uma entidade supranacional, cujas decisões são submetidas e acatadas pelos Estados-membros. Ilustrativamente, o seguinte quadro apresenta os diversos estágios de integração mencionados, cada qual com seu grau de profundidade econômica

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Tabela 1: Etapas de Integração Econômica Ausência de tarifas ou quotas Área de Livre Comércio União Aduaneira Mercado Comum União Econômica Integração Econômica Total

Tarifa Externa Comum

Livre Circulação de fatores

Unificação de Políticas e Instituições Econômicas

Harmonização de Políticas Econômicas

Fonte: Balassa, 1973

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É válido ressaltar que, além dessa classificação exposta, existem outras igualmente aplicáveis aos processos de integração, segundo distintos critérios, consoante alguns exemplos a seguir expostos. Com efeito, de acordo ao noticiado por Porto e Flôres Jr. (2006), é possível ser conceituada a integração enquanto positiva e negativa (ativa ou passiva), à luz da teoria precursora de Tinbergen (1965). A primeira, tem relação com a modificação dos instrumentos e instituições, inclusive mediante a criação de outros que permitam o mercado funcionar com eficácia e eficiência, bem como a promoção de objetivos maiores na união. A segunda, todavia, é utilizada para se explicar aspectos da integração que envolvam a redução de discriminações e restrições à circulação, tal qual ocorre na liberalização do comércio, almejando-se os benefícios decorrentes desta abertura econômica. Ao levar em conta o âmbito econômico envolvido na integração, esta pode ser setorial (ou parcial) ou geral (totais ou universais), ante a preleção de Machlup (1998). No primeiro caso, pela própria acepção da palavra, apenas se envolvem determinados setores da atividade econômica, enquanto a integração geral acontece quando se abrange a generalidade dos setores econômicos. A integração econômica também pode ser observada por intermédio de um escalonamento por níveis. É nacional quando diz respeito à integração de várias regiões de um Estado; regional, quando se refere à integração de diferentes Estados num bloco econômico; e universal, quando se relaciona à eliminação de todas as barreiras e discriminações nas trocas comerciais. Almeida (2013) menciona que especialistas anglo-saxões subdividem a integração em shallow integration e deep integration. A primeira conceituação se refere à simples eliminação de tarifas e outras barreiras de fronteira que limitam os fluxos de comércio. A segunda, ultrapassa estes mecanismos formais de acesso para adentrar em mecanismos regulatórios, definição de reconhecimento mútuo de políticas internas e possibilidade de harmonização de legislações.

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1.2.2 A integração analisada pelo viés político Enquanto as teorias econômicas da integração se baseiam nas causas da integração regional, as teorias políticas buscam explicar a integração por meio da análise do processo que constituiu a integração europeia. Neste tópico, assim, se objetiva apresentar algumas das principais teorias das relações internacionais que visam explicar politicamente a integração regional sem, todavia, a pretensão de se esgotar o tema; a finalidade, de conseguinte, é observar que a integração pode ser interpretada sob diferentes enfoques, in casu, políticos. Gilpin (2001) preleciona que o interesse na integração política e econômica pelos cientistas políticos existe há muito tempo, mas a formulação enfática de teorias gerais a respeito somente surge após o movimento de integração europeia, marcadamente em fins da década de 1980, consoante informa Costa (2017). Desta forma, se evidenciam algumas das principais teorias que são: federalismo; funcionalismo; neofuncionalismo; institucionalismo; realismo; neo-realismo; e intergovernamentalismo (Costa, 2017). Segundo Dosenrode (2012), a teoria do federalismo pode ser a mais antiga teoria de integração regional, remontando ao século X VI. O federalismo, em si, implica um processo que leva, ou pretende levar, a uma União composta de Estados-membros e, neste sentido, representa um marco normativo e um aspecto ideológico. Para Burguess (2000, p. 27), o federalismo “É ideológico no sentido de que pode tomar abertamente a forma de uma guia prescritiva para a ação, e é filosófico na medida em que se trata de um juízo normativo sobre a organização ideal da conduta e relações humanas”. A teoria federalista advoga a criação de instituições às quais as partes transferem de forma consciente e voluntária sua soberania a prol de uma autonomia federativa, viabilizada por uma descentralização política que implica a repartição de competências entre a ordem central e

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as ordens parciais, tal qual descritas no indissolúvel pacto federativo (a Constituição Federal), bem como a possibilidade de seus membros se auto-organizarem, com Constituições próprias, além de participarem na elaboração das decisões e normas de cunho federal, devidamente resguardadas por uma Corte Suprema (Bastos, 1870; Cavalcanti, 1900; Araujo, 1995; Malberg, 2001). E, ressaltando a relevância e importância de uma Corte Suprema em um modelo federalista que se pretenda independente para resguardo das competências constitucionais, em trabalho monográfico pioneiro entre nós, Bastos o faz estabelecendo sucinto comparativo com a Suprema Corte dos Estados Unidos da América, denunciando o papel amesquinhador exercido pelo então Conselho de Estado pátrio sobre esta e outras instituições livres Nos Estados-Unidos há um tribunal, a côrte suprema, que preserva a inviolabilidade da constituição, já impedindo que as assembléas dos estados transponham a sua esphera, já oppondo-se ás invasões do congresso. Mas a côrte suprema oferece as garantias de um poder independente: o nosso conselho de estado, porém, creatura do principe, dedicou-se á missão de ageitar as instituições livres ao molde do imperialismo. (1870, p. 91)

O federalismo, em tempos não muito remotos, representou uma importante via de solução para a questão da guerra, tanto que o então Presidente norte-americano Woodrow Wilson, em janeiro de 1918, declarou seus “Fourteen Points” (2018), consubstanciados em uma proposta para um acordo de paz pós-Primeira Grande Guerra Mundial, considerados a gênese para a criação da Liga das Nações que, mais tarde, culmina no estabelecimento das Nações Unidas, sendo tais pontos claramente inspirados em tradições federalistas que visavam a prevenção de outra grande guerra (Hamilton, 1987; Pinto Filho, 2002). Essa ideia recebe influência clara da filosofia Kantiana, que formula questões sobre como as nações podem se organizar em

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federações e se manterem republicanas a ponto de manterem autonomia e identidade, visando ou a paz perpétua, ou evitar uma guerra entre os Estados (Kant, 1989). Para Kant (1989), o federalismo se amplia até um governo universal, possível e necessário se organizado sob a forma de federações livres, as quais, assim, permitiriam que a humanidade lograsse sair do seu estado de guerra endêmico. Embora o federalismo tenha como característico marcante a transferência voluntária da soberania de seus membros a prol de uma ordem central, com a manutenção de sua autonomia política e da possibilidade de auto-organização, Gilpin (2001) pondera que o federalismo nem sempre foi a melhor rota para a integração política, até porque o sucesso da teoria federalista foi atingido em algumas situações especificas. Nesse sentido, o autor acrescenta que historicamente a integração política de instituições independentes foi o resultado de conquista militar ou união dinástica, e nenhum destes processos conduziram, necessariamente, a uma economia integrada (Gilpin, 2001). A seu turno, a teoria funcionalista, cujo expoente é Mitran y (1943), propõe que o modo mais seguro para se atingir a integração e a paz é a cooperação. Esta conclusão se dá, em âmbito internacional, à luz do entendimento de que a crescente complexidade dos sistemas governamentais traz o necessário aumento de tarefas extremamente técnicas, as quais implicam, de conseguinte, imperiosa especialização para seu desempenho que, assim, é alcançado e conformado por intermédio da cooperação entre os Estados (Mitrany, 1943). Mitrany (1943) desenvolve a chamada doutrina da ramificação, a qual se dá mediante atividade funcional de colaboração técnica dos Estados em um determinado setor, como decorrência de uma determinada necessidade, o que, em razão dos bons resultados alcançados, acaba por desencadear, em subsequência, cooperação funcional estatal em outros setores.

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Desse modo, a cooperação no campo técnico pode levar a um avanço na cooperação que, de seu lado, pode promover a unificação econômica, a qual, ao fim, levaria a uma unificação política entre os Estados, estabelecendo-se, com isso, a paz no sistema internacional. Exemplificando, o esforço para a consecução de um Mercado Comum levaria a ações colaborativas em outras áreas como determinação de preços, investimentos etc. (Dougherty; Pfaltzfgraff, 1993). Mitrany (1943) sustenta que, para a teoria funcionalista, os desenvolvimentos econômico e tecnológico fazem parte da integração política, em uma situação possível e necessária, bem como o problema da guerra pode ser resolvido por meio de acordos internacionais em áreas funcionais específicas. O mundo integrado econômica e tecnologicamente dá lugar a muitos problemas tecnicamente complexos que os Estados individualmente não podem tratar eficazmente, mas que organizações internacionais resolveriam (Mitrany, 1943). Com efeito, segundo a óptica funcionalista, os Estados-nações, no seu próprio interesse, deveriam estabelecer tais organizações internacionais para implementar as atividades requeridas e, oportunamente, sentiriam as vantagens da cooperação pacífica, diminuindo a importância das fronteiras políticas (Mitrany, 1943). Conforme Manzano (1996), as teses funcionalistas desenvolvidas por Mitrany (1943) partem do pressuposto da incapacidade de solução do Estado, por si só, diante dos problemas globais, levando à necessidade de empreenderem-se ações conjuntas com outros Estados, dividindo-se as competências entre políticas e não políticas. Todavia, o funcionalismo começou a perder a credibilidade, e caiu em desuso, porque não logrou explicar a integração europeia, uma vez que a evolução desta não confirmava as suas previsões. Neste sentido, como lembrado por Torres e Maior (2013), que o próprio Haas (1975) declarou, em meados da década de 70, o menoscabo da influência regional dessa teoria em razão do próprio desenvolvimento do processo de integração da União Europeia.

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Em paralelo, no período pós-Segunda Grande Guerra Mundial, se desenvolveu a teoria neofuncionalista que partiu de aspectos semelhantes aos do modelo funcional, buscando, porém, ajustar algumas questões entendidas como tratadas de forma insuficiente na teoria funcionalista. Segundo Calegari (2009), a teoria neofuncionalista focava sua análise na transferência de soberania das estruturas nacionais para as estruturas internacionais, cujo grande pensador é Haas (1958). Para este pensador, a integração é um processo pelo qual “os agentes políticos em diversos cenários nacionais diferentes estão convencidos de cambiar as suas lealdades, expectativas e atividades políticas para um novo centro cujas instituições possuem ou demandam a jurisdição sobre os estados nacionais existentes” (Haas, 1958, p. 139). Conforme explica Conceição (2016), essa teoria postula que a integração tem início com a criação de um núcleo funcional de elites políticas supranacionais, as quais incluem governos, partidos políticos, técnicos e burocracias especializadas, cujo spill over envolve três dimensões, quais sejam, funcional, política e de aculturação. Gilpin (2001), ao citar Haas (1958), assevera que o neofuncionalismo é o esforço mais relevante da Ciência Política para explicar a integração política e, em particular, a integração política europeia. A teoria de Haas (1958) argumenta que a economia, tecnologia e outros desenvolvimentos no decurso do século X X conduziram os Estados para a integração econômica e política. De acordo com a teoria funcionalista os processos de integração se impulsionariam a partir de um núcleo central – funcional – formado pelos governos que seriam os atores com capacidades e poderes para a assunção de compromissos, fazendo com que a sociedade os respeite (Mitrany, 1943). Desta forma, partindo da iniciativa estatal, este processo deveria se esparramar pela sociedade, acarretando uma dinâmica de demandas e respostas que foi denominada de spill over (Mitrany, 1943). Esse conceito dizia que o processo de integração iria se intensificando gradualmente e de forma a se propagar por setores, sendo

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que a integração em um setor levaria de forma inevitável a pressões técnicas derivadas da interdependência cada vez mais intensa dos setores (Mitrany, 1943). Entretanto, a diferença de Haas (1958) em relação a Mitrany (1943) é que o spill over não era predeterminado ao sucesso, podendo expandir-se ou retroceder, e, por isso, os neofuncionaslistas davam maior atenção ao desenvolvimento do processo de integração do que à sua caracterização final. Mas a análise política da integração não se esgota em tais acepções teóricas, como visto. Por isso, é preciso se considerar, ainda, a existência do realismo e do neo-realismo (também dito realismo estrutural), os quais, segundo preleciona Waltz (1979), consideram os Estados como os atores mais importantes, unitários e racionais no cenário internacional, cujo sistema é havido por anárquico e guiado pelos interesses estatais. Assim, os temas de relevo versados por tais teorias são questões ligadas a defesa e segurança nacionais (high politics), em prejuízo de outros de cunho econômico, social, ambiental, cultural etc (low politics) (Waltz, 1979). A divergência entre o realismo e o neo-realismo, todavia, reside no fato de que adotam unidades de análise distintas, sendo o Estado o foco do primeiro, e a estruturação dos sistemas políticos regional e internacional a preocupação do segundo, cuja observância se dá à luz de três aspectos, quais sejam, o primado da ordenação, a especificação funcional das unidades sistêmicas e a distribuição de recursos (capabilities) entre elas. Para os autores realistas e neo-realistas, o sistema internacional deve ser interpretado consoante a ideia do estado de natureza hobbesiano, segundo a qual a sobrevivência e segurança estatais são determinantes para se estabelecerem as políticas externas e as cooperações internacionais, sendo que, de acordo com Maciel (2009), as políticas externas são orientadas pelos interesses nacionais, ante uma amoralidade da qual também a cooperação entre os Estados é

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caracterizada, servindo esta atividade colaborativa, em verdade, para que estes mantenham o seu poder, crescimento, influência política, prestígio, vantagens geoestratégicas e intensificação do comércio, de sorte a, assim, garantirem-se investimentos, ou, ainda, a possibilidade de cooptação, inclusive mediante subornos, das elites dos Estados em desenvolvimento por apoios, por exemplo, em organismos internacionais, traduzindo, assim, ao citar as palavras de Ayllón (2007), a ideia de que as políticas de cooperação resultam inseparáveis das relações de poder, sem espaço para considerações éticas. Nesse contexto, a teoria institucionalista, conforme explica Burley (1993), nasce como contrapartida à proeminência lograda pelo neo-realismo no estudo da política internacional, inclusive ao ser considerado enquanto uma evolução da teoria realista. A prol da crítica institucionalista aos defensores do realismo e do neo-realismo que analisam as relações internacionais com foco no poder e na segurança nacional, Keohane e Nye (1977) ampliam o olhar quanto à realidade internacional, abrangendo as diversas forças transnacionais para, assim, verem mais ampla a complexidade do sistema internacional de relações e, apontando para a crescente interdependência entre os Estados, verificarem a possibilidade de alcançar-se a pacificação social em âmbito global de integração por meio da cooperação mútua, inclusive com a participação de organismos internacionais não estatais. No mesmo sentido, Herz (1997) leciona que para os institucionalistas – diferentemente dos realistas em geral, para quem os Estados são atores racionais e egoístas –, as instituições podem estimular a cooperação internacional, na medida em que reduzem as incertezas, diminuem o custo das transações, proveem informações e estabilizam expectativas, significando dizer que os institucionalistas se afastam da premissa básica dos neo-realistas de que os atores buscam sempre ganhos relativos, distanciando-se da óptica de um jogo de soma zero em que, para haver um vencedor, faz-se necessário haver um perdedor, partindo para a adoção de uma lógica dos jogos repetidos. Desta forma, de acordo

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com Hall e Taylor (2003), as instituições são importantes na determinação de resultados sociais e políticos, e nas escolhas dos indivíduos. Em contrapartida, não se pode olvidar da teoria intergovernamentalista, de acordo com a qual, consoante recorda Silva (2014), o intergovernamentalismo parte do princípio de que o centro das relações internacionais é o Estado. Esta teoria desenvolvida por Hoffmann (1966) na década de 60, tomando por supedâneo as teorias realistas das relações internacionais, tem por objetivo realçar o protagonismo superior do Estado nos processos de integração regional, em contraponto às teorias institucionalistas e neofuncionalistas que tendem a atribuir tal papel, por óbvio, às instituições e à especificação de suas funções (ou seja, em detrimento da relevância estatal em si considerada). Fraga, Vianna e Araújo (2014) evidenciam, trazendo as lições de Schmitter (2010), que a direção e o rumo do processo de integração regional são determinados pelo Estado com o único propósito de fortalecê-lo. Segundo leciona Conceição (2016), a teoria intergovernamentalista analisa o processo de integração regional a partir do paradigma Estado-cêntrico. Para Lobo-Fernandes (2006), a integração é resultado de negociações entre os Estados envolvidos, sendo que o poder acumulado pelas instituições comunitárias decorre apenas da vontade dos Estadosmembros em ceder ou delegar autoridade a elas quando, de per si, não conseguem maximizar autonomamente os seus interesses e os objetivos nacionais. A teoria intergovernamentalista ao tratar diretamente sobre a integração regional segundo o paradigma europeu, ainda na lembrança de Silva (2014), postula que os próprios Estados, a partir de uma estrutura governamental, têm a capacidade de levar a cabo políticas regionais que sejam convergentes aos seus interesses, pouco importando a existência de estruturas supranacionais, privilegiando o papel do Estado

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em detrimento das instituições, uma vez que, para o intergovernamentalismo, conforme ressaltam Fraga, Vianna e Araújo (2014), a integração decorre da vontade dos Estados, focada em alcançar interesses próprios e de forma independente, restando o proveito regional meramente acidental, o que se tem em divergência às correntes funcionais ou neofuncionais ante o acima já verificado. Diante do exposto, se percebe com clareza que diversas teorias de relações internacionais se propõem a analisar o fenômeno da integração sob o viés político, com suas inerentes interações decorrentes do exercício do Poder soberano dos Estados, cada qual partindo de uma premissa diferenciada, e por vezes encontrando pontos de tangência, o que demonstra a densidade do tema abarcado por tais teorias, bem como os seus diferentes e variados enfoques. 1.2.3 A integração analisada pelo viés jurídico O fim da Segunda Grande Guerra Mundial deixou a Europa devastada e trouxe uma série de modificações na conjuntura políticoeconômico-social, dentre as quais tem-se, e. g., a criação da ONU Organização das Nações Unidas 8 visando assegurar a proteção coletiva. Del’Olmo e Machado (2011) asseveram que com a criação da ON U, em 1945, nasce a sociedade atual, emergindo o sistema de proteção dos direitos humanos e o temor de um novo conflito bélico mundial, de forma a, assim, resultar a formação de blocos entre os Estados. Nesse novo contexto, os Estados da Europa, com o objetivo de manutenção da paz, iniciam, e vão acentuando, o processo de integração. O primeiro a lançar o apelo pela integração europeia foi o ministro britânico Winston Churchill, em discurso na Universidade de Zurique em 1946, vaticinando que, consoante noticiam Del’Olmo e Machado 8

A ONU - Organização das Nações Unidas foi fundada após a Segunda Guerra Mundial, em 1945, com o objetivo de substituir a Liga das Nações para evitar os enfretamentos bélicos entre os Estados e gerar uma plataforma de diálogo.

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(2011), na eventualidade de a Europa se unir para partilhar a sua herança comum, não haveria barreiras à felicidade, à prosperidade e à glória que poderia vir a ser gozada por sua população. No entanto, a reconstrução da Europa e a sua integração passaria por um plano de reestruturação dos Estados mais devastados com o conflito bélico. Neste aspecto, ganha evidência o Plano Marshall, desenhado pelos Estados Unidos e que teve o objetivo de incentivar a reconstrução dos Estados europeus. Em decorrência do Plano Marshall, é formada a OECE - Organização Europeia de Cooperação Econômica em 16 de abril de 1948, com o objetivo de repartição dos recursos acordados no respectivo plano. De outro lado, no âmbito militar, a primeira forma de integração do ocidente europeu, inclusive de forma marcadamente política, se deu com a formação da OTAN - Organização do Tratado do Atlântico Norte em 1949, contando com a participação dos Estados da Europa ocidental, Canadá e Estados Unidos. Depois desses significativos acontecimentos, os primeiros passos concretos para a criação do bloco comunitário europeu começam a ser dados. O Plano Schumann lançou as bases para o que hoje entende-se por União Europeia, em paralelo à relevante e significativa contribuição que também Jean Monnet deu para a formação da referida União, com diversos tratados, a partir desta realidade, tendo sido assinados visando manter a paz e estabelecendo a cordialidade entre os Estados-membros. O primeiro passo dessa construção foi a assinatura em 18 de abril de 1951 do Tratado de Paris. Este instrumento deu vida à Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e foi firmado pelos Estados integrantes do Benelux (Bélgica, Holanda e Luxemburgo) em conjunto com Alemanha Ocidental, França e Itália, formando o chamado grupo dos “seis”. O Tratado visava criar uma união setorial do mercado de carvão e aço em torno dos Estados subscritores. A etapa seguinte de aproximação Europeia partiu da França, em 1952, com o escopo de criar um exército europeu que seria denominado

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de Comunidade Europeia de Defesa, o que acabou não ratificado. Entretanto, o fracasso na área militar não impediu que se desenvolvessem iniciativas no âmbito econômico. Em 1955, sob a Presidência de Paul Henri Spaak, criou-se um Comitê Intergovernamental destinado a desenvolver um projeto para a persecução de uma união econômica. Deste modo, foi assinado o Tratado de Roma, em 1957, pelos seis integrantes do Tratado de Paris, ratificando as propostas relatadas por Spaak, dando surgimento à Comunidade Econômica Europeia (CEE) e à Comunidade Europeia de Energia Atômica (CEEA/EURATOM). A CEE objetivava a aproximação de políticas econômicas e a formação de um mercado comum com a livre circulação de pessoas, mercadorias, serviços e capital, enquanto a CEEA visava promover a utilização de energia nuclear para fins pacíficos. A partir daí, a CEE criou diversas instituições como a Comissão Europeia, o Conselho Europeu, o Parlamento Europeu, o Tribunal de Justiça da União Europeia e o Comitê Econômico e Social Europeu. Um novo passo no ritmo do processo integracionista europeu foi dado em 1965. O Tratado de Bruxelas, que também foi conhecido como Tratado de fusão, foi assinado no dia 8 de abril daquele ano, criando um Conselho Único e uma Comissão Única para as três instituições europeias até então existentes: CECA, CEE e EURA TOM. Durante a década de 70, novas reformas foram produzidas no âmbito da Comunidade Europeia com a assinatura de novos tratados. O primeiro tratado desta década foi assinado em 22 de abril de 1970, e chamado de Tratado de Luxemburgo, outorgando poderes em matéria orçamentária ao Parlamento Europeu. Em 22 de janeiro de 1972, o Tratado de Adesão, assinado em Bruxelas, aumentou o número de participantes de seis para nove integrantes, contando com a adesão de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Já o Tratado de Bruxelas, de 22 de janeiro de 1975, deu ainda mais funções ao Parlamento Europeu.

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Em 1979 e 1985 houve novas adesões de Estados, respectivamente, Grécia, Portugal e Espanha. Em 1985, se formou o Acordo Schengen que criou o espaço e a cooperação que representa m um território no qual a livre circulação das pessoas é garantida. Deste modo, os Estados signatários do acordo aboliram as fronteiras internas a favor de uma fronteira externa única. Foram adotados procedimentos e regras comuns no espaço Schengen em matéria de vistos para estadas de curta duração, pedidos de asilos e controles nas fronteiras externas. De forma simultânea, e para garantir a segurança no espaço Schengen, foi estabelecida a cooperação e a coordenação entre os serviços policiais e as autoridades judiciais. A cooperação Schengen foi integrada no Direito da União Europeia pelo Tratado de Amsterdã, em 1997. No entanto, nem todos os Estados que cooperam no âmbito do acordo são membros do espaço, quer porque não desejam a supressão dos controles nas fronteiras, quer porque ainda não preenchem as condições necessárias para a aplicação do acervo de Schengen. Em 1986, os tratados originários sofreram uma reforma com a criação do Ato Único Europeu, trazendo reformas institucionais como o Conselho da Europa. A mudança mais significativa desde a origem dos esforços para concretizar a comunidade europeia foi o Tratado de Maastricht, em 1992, originando a União Europeia que consagrou a União política, social e monetária. Em 1994, novo Tratado de Adesão foi assinado com a inclusão ao bloco Europeu de Áustria, Finlândia e Suécia. Foi realizada uma nova revisão do Tratado de Maastricht por meio da assinatura, em 02 de outubro de 1997, do Tratado de Amsterdã. Este tratado trouxe consigo poucas modificações no processo de unificação, ressaltando-se as mais significativas: a liberação do controle de passaportes nas fronteiras dos Estados da União, com exceção concedida para os insulares, como a Irlanda e Reunido Unido. O referido tratado entrou em vigor em 1° de maio de 1999.

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Em 26 de fevereiro de 2001, foi assinado o Tratado de Nice, prevendo uma reforma do sistema institucional para o bloco abranger outros vizinhos europeus (Molina del Pozo, 2003). Junto com este tratado, o bloco adotou a Carta Europeia dos Direitos Fundamentais que foi promulgada, em 2003, pelos Estados-membros, mas sem entrar em vigor, uma vez que só o faria com o Tratado de Lisboa, ao este, então, reconhecer-lhe efeito vinculante por intermédio do seu art. 6º, em 2009 (Molina del Pozo, 2003). Em 2004, a Conferência Intergovernamental elaborou um Tratado, denominado de Tratado Constitucional, prevendo a reunião dos tratados europeus em um único documento. Tratava-se de um projeto formal de Constituição, mas esta iniciativa naufragou porque a França e os Países Baixos negaram a ratificação. Em 13 de dezembro de 2007 foi assinado o referido Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009. Este Tratado é, na verdade, composto pelos dois principais Tratados da UE revistos: o Tratado da União Europeia e o Tratado que institui a Comunidade Europeia (agora designado Tratado sobre o Funcionamento da UE), bem como por vários protocolos e declarações que se encontram em anexo e dele fazem parte integrante. Dentre as novidades apresentadas pelo Tratado de Lisboa, se evidencia que pela primeira vez na história da construção europeia são incluídas uma série de referências sobre os Parlamentos nacionais, considerando que estes contribuem ativamente para o bom funcionamento da União Europeia (art. 12.º, TUE). Além disso, reforça os poderes dos Parlamentos nacionais no âmbito do processo legislativo europeu, consagrando a possibilidade de os Parlamentos de cada Estado membro dirigirem aos Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão Europeia a sua opinião sobre uma determinada proposta legislativa europeia. Del’Olmo e Machado (2011, p. 146) escrevem sobre o Tratado de Lisboa

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Tem como objetivos explícitos: dar mais eficiência as instituições da união, aproximar os órgãos supranacionais do cidadão, dar mais eficácia e coerência ao relacionamento com a sociedade internacional e tornar apta a União Europeia para responder aos desafios globais. A União Europeia passa a ser uma entidade única, dotada de personalidade jurídica, ainda com capacidade para celebrar acordos ou participar de organizações internacionais (...).

Todos os eventos e tratados explicitados até agora representam os principais marcos e os mais importantes documentos que demonstram a evolução do bloco europeu sob um ponto de vista jurídico. E merecem relevo por serem decorrentes da União Europeia, o processo de integração mais desenvolvido e bem sucedido, destes documentos internacionais partindo, inclusive, o estudo do Direito Comunitário enquanto um novo ramo autônomo do Direito. Nesse sentido, Lewandowski (1997) assinala que ao longo do desenvolvimento da Comunidade Europeia surge, paulatinamente, um novo ramo do Direito, o Direito Comunitário, que se situa entre o Direito Interno e o Direito Internacional, sem confundir-se com estes. No sentido de apontar uma definição para este ramo do Direito, Sabbato (2001, p. 129) afirma ser o Direito Comunitário “o conjunto de regras adotadas por comunidades integradas para regular as relações multilaterais entre os Estados-Membros, particulares e instituições criadas pelo sistema”. De seu lado, Lima Filho (2006, p. 75) explica que o “Direito Comunitário Europeu é constituído pelo conjunto de normas jurídicas que regulam as relações entre os Estados-Membros da União Europeia”. Claro está que o processo de integração da União Europeia é o marco fundamental do desenvolvimento de um novo ramo do Direito, ou seja, o Direito Comunitário, que possui características próprias não se confundindo com o Direito interno, nem com o Direito Internacional Público clássico.

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Na verdade, o Direito Comunitário extrapola tanto o Direito interno, como o Direito Internacional, devido a claras razões de ordem principiológica. Afinal, sem a pretensão de esgotar o tema, os princípios basilares que informam o Direito Comunitário, e por consequência aplicáveis à União Europeia, são: a aplicabilidade imediata, o efeito direto e a primazia. Mata Diz e Jaeger Júnior (2015), em relação aos princípios da União Europeia, lecionam que, em caso de conflito, as normas comunitárias devem aplicar-se com prevalência sobre as nacionais, qualquer que seja a hierarquia ou a posição das normas, inclusive prescindindo de aprovação interna posterior, e obedecendo ao princípio da primazia. O efeito direto, ou aplicabilidade direta, está intimamente relacionado com a aplicabilidade imediata e alude à capacidade do Direito Comunitário de gerar direitos e obrigações para os Estados, instituições e cidadãos. Seu efeito refere-se à possibilidade de que toda e qualquer pessoa possa demandar ao juiz nacional a aplicação do Direito originário e derivado, bem como à obrigação de o juiz aplicar as normas comunitárias, qualquer que seja a legislação nacional do Estado, tanto na relação entre os particulares, como naquelas feitas entre eles e os Estados, bem assim as de natureza interestatal e, por último, à aplicabilidade imediata de uma norma comunitária representar que esta adquire automaticamente status de Direito positivo na ordem interna dos Estados-membros, sem a existência de procedimento nacional de incorporação ou internalização da norma ao ordenamento jurídico interno. Além disso, em um sistema comunitário há a afetação direta dos elementos constituintes do Estado. Esse sistema, nas palavras de Mata Diz e Jaeger Júnior acarreta Modificações estruturais no território por meio da abertura das fronteiras com a consequente livre circulação, na população, ao

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promover um fluxo indefinido de nacionais e estrangeiros, e garantir a igualdade de tratamento para todos os habitantes dos Estados partícipes da integração, inclusive chegando a uma concepção elástica de nacional e até mesmo de cidadão, e finalmente uma alteração significativa na acepção clássica de soberania, especificamente no exercício de competências e poderes estatais, ao criar um sistema de decisão amparado em instituições e normas de natureza supranacionais, que deverão exercer as funções e tarefas que foram delegadas por estes Estados. É válido recordar que, obviamente, o Estado continua no exercício da soberania que lhe é inerente, mas deverá compartilhá-la com os demais Estados integrantes do processo associativo (2015, p.154)

De outro lado, o Direito da Integração regional, conforme Mata Diz e Jaeger Júnior (2015), possui outra matriz principiológica que nasce do Direito Internacional, mas passa a adquirir vida própria por meio dos princípios da gradualidade, flexibilidade e equilíbrio. Em termos explicativos, o princípio da gradualidade se compreende por meio da adoção, de maneira gradual e progressiva, dos postulados regentes do Mercado Comum. Significa dizer que tal princípio define as etapas necessárias para o desenvolvimento do processo de integração. O princípio da flexibilidade oferece uma margem de manobra aos Estados para adotarem e cumprirem as obrigações de maneira mais elástica e menos rígida, segundo uma resiliência própria. Por fim, o princípio do equilíbrio, ou igualdade, busca estabelecer condições de isonomia entre os Estados-membros da integração. Böhlke (2012), ao abordar o Direito da Integração, leciona que esta mudou as bases nas quais se desenvolvem as relações políticas, econômicas e jurídicas entre Estados, uma vez que, o Direito Internacional Público clássico, e seus institutos, já não parecem mais acompanhar de forma adequada as evoluções advindas com o processo de integração. Mesmo com o referido processo (de integração) sendo iniciado a partir de acertos de natureza política com base em normas de Direito

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Internacional Público, ou seja, sendo um tratado (típico instrumento deste ramo do Direito), o elemento fundador de qualquer bloco, quando utilizado na sua integração, passa a adquirir um novo sentido, uma vez que passa a constituir o Direito originário do bloco formado e, a partir deste, constitui as instituições que produzirão conteúdo normativo para a condução do processo. Por fim, é patente realçar que a integração regional traz uma repercussão jurídica própria, pressupondo a construção de um sistema de Direito integracionista específico, autônomo quanto a qualquer outro ramo do Direito. Mata Diz e Jaeger Júnior asseveram que (...) o reconhecimento de um direito da integração próprio e autônomo pode ser comprovado, ainda, pela coexistência de um sistema de fontes jurídicas, estabelecidas nos tratados constitutivos e cujo enunciado fixa quais serão os atos que servirão de sustento para o ordenamento jurídico integracionista (2015, p. 146)

Portanto, as mudanças advindas no processo de relações entre os Estados nacionais e a formação de blocos com os mais diversos interesses, em si, trouxe reflexos também para o Direito. Afinal, os postulados tradicionais do Direito Internacional Público não atendem, na sua integralidade, estes novos direitos que emergem destes blocos, nascendo, assim, ramos distintos, como o Direito Comunitário, em razão dos avanços do processo de integração Europeu, e o Direito da Integração, apto a regular as demais iniciativas que ainda necessitam d e desenvolvimento dos respectivos pressupostos e princípios integracionistas, os quais, ao mesmo tempo, se distanciam dos postulados do Direito Internacional clássico e do Direito interno dos Estados. 1.2.4 A integração analisada pelo viés social: a questão da concertação Sob um ponto de vista sociológico, a temática da integração está direcionada para o estudo da sociedade, considerada como um todo

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dinâmico em busca de coesão por meio de sociação 9 e, por esta razão, sob um olhar para o indivíduo em um contexto de grupo, coletivo, a ser integrado de forma harmônica, em superação de suas adversidades e diferenças culturais (tais como religiosas, étnicas, linguísticas, geográficas, históricas, de hábitos, costumes etc.), em que, quanto maior o grau de identidade e sentimento de pertença, maior a concordância entre os membros desta sociedade, ou grupo, o que, em última análise, determina maior legitimidade das instituições democráticas e, em subsequência, estabilidade e paz sociais. O viés social nos processos de integração tem se mostrado de grande influência e relevo, ganhando ênfase a partir dos anos 2000, data a partir da qual, inclusive, a União Europeia passou a adotar a divisa, o lema “Unida na diversidade” como forma de ressaltar a necessidade de se desenvolver um cada vez maior sentido de comunidade entre os indivíduos no âmbito do território europeu, a implicar, como esclarecem Prezza e Constantini (1998), um sentimento de pertença e identidade que transcende o individualismo e, segundo o qual, todos se consideram similares (no caso, europeus), agindo de forma independente para a satisfação das suas necessidades coletivas, mediante o expediente da participação comunitária, ou seja, de mobilização e envolvimento dos cidadãos (e população em geral) nos mecanismos de decisão, com impacto de mudança social em distintos setores (Dalton, Elias, e Wandersman, 2001), criando um âmbito de coesão social, isto é, de sociedade única, harmônica em promoção do bem-comum que, nos 9

A concepção que ora se adota de sociação advém da doutrina de Simmel (1983), segundo o qual consubstancia-se em um processo de constante movimento, dando à sociedade uma característica de dinamismo, sendo composta por relações entre indivíduos que interagem. Segundo Simmel (1983), o ponto de partida para a análise são os indivíduos, não as instituições ou estruturas por eles criadas, vez que meras cristalizações decorrentes das interações humanas. Assim, sociedade “é somente o nome para círculos de indivíduos vinculados entre si por esses tipos de relações recíprocas” (SIMMEL, 1983, p.61). De conseguinte, a sociedade não é algo feito, mas algo que os indivíduos em sociação fazem ao agir e ao suportar a ação dos outros, em um processo de influência recíproca de uns sobre os outros – imediatamente ou por intermédio de um terceiro (in casu, o Estado, ou quem lhe faça as vezes) –, segundo a acepção advinda da Sociologia das formas, sendo estas agrupadas no conceito geral de interação.

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dizeres de Seers (1972), é desenvolvimento, nos dias atuais, pressupostamente sustentável. A respeito, vale guardar-se na memória o que restou inscrito na Declaração de Roma, por força do sexagésimo aniversário da Europa Nestes tempos de mudança, e cientes das preocupações que afligem os nossos cidadãos, manifestamos a nossa adesão à Agenda de Roma e comprometemo-nos a trabalhar em prol de: (…) uma Europa social: uma União baseada no crescimento sustentável que fomente o progresso económico e social, bem como a coesão e a convergência, salvaguardando ao mesmo tempo a integridade do mercado interno; uma União que tenha em conta a diversidade dos sistemas nacionais e o papel fundamental dos parceiros sociais; uma União que promova a igualdade entre mulheres e homens, bem como os direitos e a igualdade de oportunidades para todos; uma União que lute contra o desemprego, a discriminação, a exclusão social e a pobreza; uma União onde os jovens tenham acesso à melhor educação e formação e possam estudar e encontrar trabalho em todo o continente; uma União que preserve o nosso património cultural e promova a diversidade cultural (2017, n.p)

E essa experiência vivenciada por intermédio do sentimento de comunidade (europeia) fornece elementos para um modelo cada vez melhor de integração social, em que, outrossim, seja vista como inserta em tessituras sociais mais amplas, de sorte a, com isso, afastarem-se ou mitigarem-se também possíveis marginalizações sociais, reservas de mercado ou mesmo situações de xenofobia, em promoção à igualmente necessária integração civil dos estrangeiros no espaço europeu, mediante vias concretas, reais e legítimas de apropriação de informação, autonomia e empoderamento sociocultural, conforme nos noticia Farias (2016). Assim, a integração sob o ponto de vista social possibilita, claramente, uma melhora, de modo geral, nas condições de vida da população em território europeu, maxime quanto àqueles que pertençam a estratos sociais menos favorecidos, porquanto viabiliza que os pontos

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fortes de um indivíduo, ou grupo de indivíduos, sejam ressaltados em uma sinergia concertada (participativa mediante um processo dialógico) a prol da coletividade no seio da almejada coesão decorrente do referido sentimento de comunidade, o que se dá mediante os Estados-membros, ou as instituições civis, promovendo políticas públicas ou ações (inclusive afirmativas) em fomento de habilidades de autonomia pessoal, profissional e social, inserção ocupacional, educação e adequada alimentação, com um consequente desenvolvimento sustentável 10. Em tal direção, Mata Diz, em referência a Molina del Pozo (2002), esclarece La cohesión económica y social es uno de los objetivos prioritarios de la UE desde hace varios años, ya que el fomento de la cohesión en la Unión favorece un desarrollo armonioso, equilibrado y perdurable de las actividades económicas, crea empleo y contribuye a la protección del medio ambiente, así como a la eliminación de las desigualdades y la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres. Con el fi n de contribuir al esfuerzo de cohesión económica y social, la Comisión ha creado una serie de instrumentos financieros: los Fondos Estructurales y el Fondo de cohesión, destinados a cofinanciar en los Estados miembros las intervenciones regionales u horizontales (2009, p. 110) 11

A concepção globalizada contemporânea de desenvolvimento sustentável tem por objetivos os traçados pela ONU, cujas metas deverão ser alcançadas até 2030, conforme os pilares dos chamados 5P’s (prosperidade, pessoas, planeta, participação e paz – em clara evolução à teoria dos 3P’s) constantes da, por isso, dita Agenda 2030, devidamente instrumentalizada e corroborada em sua implementação junto ao âmbito empresarial transnacional pelo Pacto Global (2019), visto, assim, enquanto o viés da sustentabilidade corporativa e a maior iniciativa internacional e transnacional voluntária, na atualidade, neste sentido. 11 Em tradução livre do original: “A coesão econômica e social tem sido um dos objetivos prioritários da UE há vários anos, uma vez que a promoção da coesão na União favorece um desenvolvimento harmonioso, equilibrado e duradouro das atividades econômicas, cria emprego e contribui para a proteção do meio ambiente, assim como a eliminação das desigualdades e a promoção da igualdade entre homens e mulheres. A fim de contribuir para o esforço de coesão econômica e social, a Comissão criou uma série de instrumentos financeiros: os Fundos Estruturais e o Fundo de Coesão, destinados a cofinanciar intervenções regionais ou horizontais nos Estados-membros” (sic).

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Nesse sentido, Garcia (2007, p. 54) descreve que a dimensão social da integração demanda a atenção em três aspectos: “os efeitos sociais negativos da integração, a participação da sociedade civil no processo e a repartição da dívida social dos países cuja prioridade é atender a pobreza e a exclusão social que afetam grandes setores da população”. Vicente, ao dissertar sobre as dimensões nos processos de integração regional, em particular sobre a dimensão social, leciona A dimensão social tem a sociedade como seu esteio e motor através das relações interpessoais, e do desenvolvimento dos espaços da educação, da saúde, da segurança, da cultura, dos direitos coletivos e individuais, da seguridade e da livre circulação das pessoas, da migração, numa forte interação com o Estado, seja na própria esfera estatal, como nas escolas, presídios e hospitais públicos, seja na esfera pública não estatal, como da regulação da convivência em sociedade, dos serviços e mesmo de produção. Sendo a sociedade o locus, por excelência, da existência humana, sofre a convergência e a consequência das ações dos demais sujeitos que anima as demais dimensões (2015, p. 133)

A integração social implica, de conseguinte, a criação de institutos de concertação, o que pressupõe a existência de diferentes meios democráticos, em distintos níveis de gestão, de participação popular e controle social, a seu turno com diferentes níveis de influência persuasiva, tendo-se por base, para tanto, um processo que permita se estabelecer o diálogo entre a população, a sociedade e a Administração Pública, fenômeno este, inclusive, já verificado no complexo bojo da globalização, e no qual se inclui a chamada global governance como forma de sua regulação. Neste contexto, González Cravino (1999) ressalta que a legitimidade social do processo aparece como elemento central no sentido de assegurar o êxito integracionista. Essa circunstância revela, assim, a integração social enquanto um processo complexo, dinâmico e multifatorial, que se imbrica com

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aspectos jurídicos, políticos, econômicos e culturais de modo geral 12 (alimentares, étnicos, nacionais, linguísticos, religiosos, tecnológicos etc.), cujo avanço, outrossim, pode encurtar distâncias e reduzir a demora na troca de informações (comunicações mais ágeis), trazendo significativa celeridade de dinâmica nas hodiernas relações sociais globalizadas, em evidente facilitação infraestrutural para a livre circulação de capitais, pessoas, bens e serviços a prol de um comércio internacional mais profícuo. Garcia, a seu turno, ensina que a globalização e as mudanças tecnológicas acarretam uma necessária adaptação da economia e do trabalho que, de conseguinte, induzem a mudanças das políticas sociais (2007). Em decorrência desse quadro, os processos de integração terminam confrontados diante de problemas no campo social a respeito de questões voltadas para o desenvolvimento sustentável como, e. g., o pleno emprego e os efeitos da organização do trabalho (e, principalmente, a luta contra o desemprego), as mudanças tecnológicas, a redução da pobreza e a exclusão social com redução das desigualdades. E, justamente por ser um processo complexo, dinâmico e multifatorial, é que a integração permite supor-se que os indivíduos que influencia se verificam reunidos em distintos grupos sociais por um mesmo vínculo (em função de questões comuns, como referido, jurídicas, políticas, econômicas e culturais em geral – v. g., nacionais, 12

Resta evidente, de conseguinte, que a integração regional pode ser compreendida por diferentes matizes, como, v. g., objetivos políticos, construções econômicas e reflexos jurídicos, consoante enfatizado em tópicos acima, sendo sempre fortemente permeada pelo fator social, cuja relevância ganha foros de análise individualizada nos estudos contemporâneos, por intermédio da temática envolvida pela dita participação comunitária e global governance. Neste contexto, a diversidade cultural no processo de integração, sob o viés social, tem sido um ponto de inflexão para a superação de obstáculos em direção à aceitação das diferenças e do convívio harmônico, inclusive em identificação de possíveis similitudes. Para tanto, em auxílio a este mister, permitindo a identificação das distintas dimensões culturais, tem-se alguns modelos de análise desenvolvidos pela doutrina, sendo exemplos, o de Hofstede (2001) – cujas dimensões culturais consideradas são “distância ao poder”, “individualismo versus coletivismo”, “masculinidade versus feminilidade”, “fuga de incertezas” e “orientação de longo prazo versus curto prazo” – e o de Yufei Tai (2013) – cujas dimensões culturais consideradas são “concepção de mundo”, “concepção da sociedade e de seus vínculos”, “concepção do espaço e do tempo” e “concepção da educação, conhecimento e trabalho”.

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religiosas, ou mesmo tecnológicas) e sob um mesmo objetivo ou preceito a ser estrategicamente perseguido para o combate dos seus principais problemas, mediante um esforço coordenado de planejamento supranacional participativo. Tal planificação supranacional sócio integrativa, é de se mencionar, dá-se de forma conjunta e orientada a uma convivência pacífica entre os distintos setores (sociais) que conformam o grupo, sendo a paz social, consoante haurida a partir da coesão para a obtenção dos fins almejados 13, considerada como a única forma pela qual as partes podem constituir um todo tranquilo e harmônico, embora mantendo a sua individualidade e identidade, tanto em âmbito privado como público. O crescente envolvimento dos diferentes Estados-membros em torno do objetivo comum integracionista, em si, acaba por acarretar a formação de uma maior quantidade de também diferentes aparatos institucionais permanentes que, por isso, necessitam ser capazes de respeitar e conviver com as diversidades sociais, evitando, resolvendo ou mitigando os eventuais atritos ao longo do processo, a impor, assim, uma governança regulatória resiliente com princípios e regras, como um contrato social entre populações, governos e Estados que estabeleça paz (liberal, legítima e consensual) nas relações dentro do cenário, in casu, europeu – uma “paz-como-governança”, conforme conceitua Richmond (2010). Esse contexto exige que os Estados-membros, portanto, convivam com assimetrias estruturais políticas, jurídicas, econômicas e, naturalmente, sociais entre si para a persecução do objetivo comum de integração regional e, com isso, aprimorem também suas instituições, juntamente com as supranacionais, a fim de que possam compensar tais desigualdades a favor de um desenvolvimento coletivo sustentável 13

Não se olvida da polissemia que a terminologia “coesão social” possui, sendo este o motivo pelo qual apressa-se em esclarecer que neste estudo ora empreendido é adotada sob a acepção estabelecida por Mata Diz (2009).

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(socialmente responsável) mais equitativo e coeso, sendo, para tanto, aptas a ter cuidados com a população, gerando, assim, empatia e capacidade de emancipação (Richmond, 2010). Diante dessa realidade, e com o escopo de obter a legitimação de suas ações perante a sociedade civil e de grupos de interesses, os institutos de integração têm incentivado a coesão social com a ênfase se dando na concertação, mediante a participação popular e o controle social da atuação dos organismos regionais ao longo do processo (Mata Diz, 2011). Conforme ensina Mata Diz, a contribuição das políticas de coesão para o modelo comunitário ocorre em distintos níveis Las políticas de cohesión contribuyen a consolidar el modelo comunitario en distintos niveles: i) Económico: reducen disparidades entre países y regiones, permitiendo que la mayor parte de la población contribuya al crecimiento económico. ii) Social: mejoran el acceso al empleo, por medio del fomento a la reconversión y desarrollo y la creación de puestos duraderos. iii) Político: refuerzan la idea de solidaridad comunitaria, creando un marco de oportunidades, tanto adicional como complementario del nacional. Por lo tanto, la interdependencia entre la cohesión social y la integración regional se justifica por la finalidad misma de los movimientos de acercamiento entre los países de una determinada área (2009, p. 110) 14

A integração regional, assim, além de poder ser compreendida mediante diferentes arcabouços teóricos e áreas do conhecimento, também acarreta reflexos em diferentes dimensões, quer políticas, 14

Em tradução livre do original: “As políticas de coesão ajudam a consolidar o modelo comunitário em diferentes níveis: i) Econômico: reduzem as disparidades entre países e regiões, permitindo que a maioria da população contribua para o crescimento econômico; ii) Sociais: melhoram o acesso ao emprego, promovendo a reconversão e o desenvolvimento e a criação de empregos duradouros; iii) Políticas: reforçam a ideia de solidariedade comunitária, criando um quadro de oportunidades adicionais e complementares ao nacional. Portanto, a interdependência entre coesão social e integração regional é justificada pela própria finalidade dos movimentos de aproximação entre os países de uma determinada área” (sic).

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econômicas, jurídicas ou culturais, o que atualmente se dá mediante políticas regulatórias concertadas de coesão social, cada vez mais afinadas com os anseios da população europeia a prol de uma paz, dessa forma, legítima e fruto de um consenso defluente de uma governança, na Europa, trabalhada mais especificamente a partir do Livro Branco (2001) e das experiências dele decorrentes. Estabelecida a realidade em que inserido o fator social no processo de integração (sob o paradigma europeu), passa-se a abordá-lo, ainda que de forma breve, com foco nas iniciativas de integração da América Latina (entre elas, CAN - Comunidade Andina de Nações, MERCOSUL - Mercado Comum do Cone Sul, IIRSA/UN ASUL e PROSUL), sob um prisma de análise vocacionado para seus mecanismos concertados de legitimação social, em claro recorte institucional para ressaltar o avanço e ganho de relevância desta questão nos organismos de integração ao longo do desenvolvimento do processo de unificação dos respectivos Estados. 1.2.4.1 A dimensão social na Comunidade Andina de Nações O organismo sub-regional que hoje é conhecido como CAN Comunidade Andina de Nações, a sua vez, representa uma das mais antigas iniciativas de integração no espaço sul-americano, cuja experiência remonta à constituição do Pacto Andino, em 1969, formalizado pelo Acordo de Cartagena. Inicialmente, o Acordo que representa o marco de fundação da Comunidade Andina foi estabelecido por Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru. Todavia, em 1976, o Chile veio a se retirar do bloco, retornando apenas em 2006 como membro associado. De outro lado, a Venezuela, embora tenha participado das primeiras negociações para a criação da iniciativa, somente veio a incorporá-la no período compreendido entre 1973 até 2006, quando manifestou seu interesse de se retirar.

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Segundo o Acordo de Cartagena, a Comunidade Andina é uma organização sub-regional dotada de personalidade jurídica internacional (art. 48), composta pelos Estados soberanos e pelos órgãos e instituições que integram o Sistema Andino de Integração (SAI). A respeito, Mata Diz explica Además, existen tres instrumentos importantes para la promoción del desarrollo económico, social y cultural en la región. Forman parte del Sistema Andino de Integración (SAI) el Convenio Hipólito Unanue, cuya adscripción a la estructura institucional de la CAN se produjo por medio de la Decisión 445, aprobada por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores el 10 de agosto de 1998. También integra el SAI el Convenio Simón Rodríguez, definido como “el Foro de Debate, Participación y Coordinación para los temas socio laborales de la Comunidad Andina” por su Protocolo Modificatorio, suscrito el 24 de junio del 2001 por los Cancilleres de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, que entrará en vigencia cuando culmine su ratificación. Mientras dura este proceso, la Secretaría General de la CAN asumirá las funciones de Secretaría Técnica de este convenio. En lo que respecta al Convenio Andrés Bello, si bien no integra la estructura institucional de la CAN, coordina y desarrolla actividades de interés común con la Secretaría General de la CAN, de conformidad a un Acuerdo de Cooperación suscrito el 2 de septiembre de 1998 (2009, p. 113) 15

Em tradução livre do original: “Além disso, existem três importantes instrumentos de promoção do desenvolvimento econômico, social e cultural da região. O Acordo Hipólito Unanue faz parte do Sistema Andino de Integração (SAI), cuja atribuição à estrutura institucional do CAN se deu por meio da Decisão 445, aprovada pelo Conselho Andino de Chanceleres, em 10 de agosto de 1998. O SAI também faz parte do Convênio Simón Rodríguez, definido como "Foro de Debate, Participação e Coordenação das questões sócio-trabalhistas da Comunidade Andina" por seu Protocolo Modificativo, assinado em 24 de junho de 2001 pelos Chanceleres da Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela, que entrará em vigor quando sua ratificação for concluída. Enquanto durar esse processo, a Secretaria-Geral da CAN assumirá as funções de Secretaria Técnica deste acordo. Quanto ao Acordo Andrés Bello, embora não faça parte da estrutura institucional da CAN, coordena e desenvolve atividades de interesse comum com a SecretariaGeral da CAN, em conformidade com um Acordo de Cooperação firmado em 2 de setembro de 1998” (sic).

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O mecanismo regional traz no seu pacto constitutivo, entre diversos objetivos, a promoção do desenvolvimento harmônico e equilibrado entre os Estados-membros em condições de equidade, bem como a integração e cooperação econômica e social, a diminuição da vulnerabilidade externa com a melhoria da posição dos Estados-membros no cenário internacional, além do fortalecimento da solidariedade subregional e a redução das diferenças de desenvolvimento existentes entre os Estados. A preocupação com o tema social nasce do diagnóstico institucional de que tanto a competividade quanto a inclusão social são requisitos indispensáveis para que os Estados andinos integrantes do bloco possam lograr uma inserção internacional qualitativamente superior. Diante desse quadro, e em resposta a uma Diretriz do Conselho Presidencial de julho de 2001, é que se buscou a formulação de um plano capaz de enfrentar o problema da pobreza, da exclusão e desigualdades sociais, com programas e projetos concretos para o desenvolvimento comunitário, e que também fossem compatíveis com as metas e os objetivos estabelecidos na Conferência do Milênio da ONU, então recém-realizada16. O contexto supradescrito acarretou a Decisão n° 533, do Conselho de Ministros de Relações Exteriores da Comunidade Andina, institucionalizando a criação do Plano Integrado de Desenvolvimento Social (PIDS) para que fossem estabelecidos programas, projetos e ações de alcance comunitário em matéria de saúde, educação, geração de empregos, desenvolvimento regional, coesão social e cultura de integração.

Tais ODM’s - Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, com suas respectivas metas, tiveram sua implementação registrada no período entre 2000 e 2015, após o qual sofreram revisões, avaliações, ampliações e reformulações que implicaram os atuais ODS’s - Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, devidamente descritos na Agenda 2030, data limite para sua respectiva implementação.

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Para coordenar a execução do PIDS, foi criado por meio da Decisão n° 592, de 10 de julho de 2004, o Conselho Andino de Ministros de Desenvolvimento Social (CADS), composto por ministros encarregados pelos governos regionais de coordenar nacionalmente a execução do PIDS e demais programas da Comunidade Andina voltados para impulsionar o desenvolvimento social. Segundo a própria Comunidade Andina, esta iniciativa representa um propósito amplo de recuperação do desenvolvimento com inclusão social para o processo de integração andino. Ademais, há o esforço por parte da Secretaria Geral em criar uma rede sub-regional de entidades acadêmicas e organizações sociais para impulsionar o PIDS. Entre elas, com grande relevância regional, tem-se a Mesa Indígena, criada em 2002 para a promoção dos direitos dos povos indígenas e seu protagonismo nos temas sobre o desenvolvimento da interculturalidade, aproveitamento sustentável da biodiversidade, segurança alimentar etc. Dessa maneira, resta evidente a relevância da dimensão social na CAN - Comunidade Andina de Nações, principalmente por estar baseada numa concepção concertada, segundo a qual a sociedade civil é chamada a participar do debate sobre temas estratégicos, e. g., de cunho sócio laboral ou intercultural, e, ainda, sobre a redução da pobreza e de desigualdades sociais, além de questões relacionadas a exclusão social, o que se dá por intermédio da academia e organizações sociais, de sorte a se promover profícuo debate entre os distintos interessados e, assim, se obter um desenvolvimento sustentável. 1.2.4.2 A dimensão social no MERCOSUL O Mercado Comum do Cone Sul (MERCOSUL), cujo instrumento inaugural é o Tratado de Assunção para a constituição de um mercado comum, firmado em 26 de março de 1991, não trouxe especificamente em seu ato fundacional o tema social, embora o

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preâmbulo do tratado, em sua exposição declarativa, mencione que a integração constitua condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social (MERCOSUR, 1991). Garcia (2007), vale mencionar, salienta que a construção do espaço do MERCOSUL pode ser delineada em duas etapas distintas, sendo uma primeira compreendida entre o Tratado constitutivo (em 1991) até o Protocolo de Ouro Preto (em 1994), e outra a partir daí até a atualidade. Draibe, acerca do bloco do Cone Sul, descreve que “a questão social não tomou qualquer institucionalidade própria na primeira etapa de constituição do MERCOSUL” (2007, p.175). Todavia, Garcia (2007) menciona que a preocupação com a temática social exsurge, em dezembro de 1991, junto aos Ministros do Trabalho dos Estados-membros na Declaração de Montevidéu. Quando desta declaração, os Ministros se preocuparam com a necessidade de se atender aspectos laborais no MERCOSUL, ressaindo, daí, a proposta de formação de um subgrupo de trabalho voltado para assuntos laborais e a possibilidade de adoção de uma Carta Social do MERCOSUL. Ainda, àquela oportunidade, declararam que não somente o Tratado de Assunção desprezou a cidadania e as organizações sindicais, como também os órgãos estatais, particularmente, os competentes em matéria laboral. Por último, a referida declaração também impulsionou a formação do subgrupo de trabalho (SGT 11), agregado a outros já criados pelo Tratado de Assunção, que veio a abordar, particularmente, temas laborais e de seguridade social. Em relação ao SGT 11, Garcia (2007) acrescenta que um dos primeiros trabalhos desenvolvidos pela Comissão Temática n° 08 Comissão de princípios, foi a elaboração de uma compilação de 34 (trinta e quatro) Convenções da OIT de ratificação aconselhada aos Estadosmembros, o que não obteve aplicação prática. A posteriori, o subgrupo realizou uma reunião em Buenos Aires, ocorrida em 1993, e um seminário para o debate sobre quais os direitos que deveriam ser incluídos na Carta de Direitos Fundamentais do MERCOSUL.

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Em 1995, consoante lembrado por Freitas (2009), o SGT 11 sofre modificação de nomenclatura, transformando-se no SGT 10 que trata de Relações Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social, e, também, de funcionalidade, vez que, enquanto ao grupo anterior cabia, estritamente, a investigação e análise de assuntos propostos pelo GMC, ao SGT 10 coube a possibilidade de definir os temas integrantes das pautas de negociações. Em 1994, o Protocolo de Ouro Preto, reconheceu expressamente personalidade jurídica de Direito Internacional ao MERCOSUL, delineando a sua estrutura institucional e, ainda que timidamente, inserindo a temática social dentro deste bloco econômico de integração (embora numa fase de mera união aduaneira incompleta), por meio da incorporação da Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) e do Fórum Consultivo Econômico-Social (FCES), o qual, por sua vez, é um órgão de representação dos setores econômicos e sociais, composto por um número igual de integrantes de cada Estado-parte, com funções consultivas17 que se manifestam segundo recomendações ao Grupo de Mercado Comum (GMC) (MERCOSUR, 1994). Em junho de 1996, por intermédio da Resolução GMC n° 68/1996, foi homologado o Regimento Interno do Fórum Consultivo Econômico-Social (FCES); posteriormente, a Resolução GMC n° 22/2012 revoga a GMC n° 68/1996, trazendo uma atualização do Regimento Interno e a articulação do FCES com outros órgãos do MERCOSUL. Dentre as principais funções atribuídas ao Fórum, tem-se I - pronunciar-se, no âmbito de sua competência, emitindo Recomendações, seja por iniciativa própria ou sobre consultas que, acompanhando informação suficiente, realizem o GMC e demais órgãos do MERCOSUL. Estas Recomendações podem referir-se tanto às questões internas do Mercosul quanto à relação deste com outros países, organismos internacionais e outros processos de integração; II 17

Vale mencionar que, para Freitas (2009), o foro se constituiu sob um caráter consultivo porquanto não dispunha de recursos materiais, econômicos e humanos para realização de seus trabalhos e reuniões.

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- cooperar ativamente para promover o progresso econômico e social do Mercosul, tendente a criação de um mercado comum e sua coesão econômica e social; III - acompanhar, analisar e avaliar o impacto social e econômico derivado das políticas destinadas ao processo de integração e as diversas fases de sua implementação, seja a nível setorial, nacional, regional ou internacional; IV - propor normas e políticas econômicas e sociais em matéria de integração; V - realizar investigações, estudos, seminários ou eventos de natureza similar sobre questões econômicas e sociais de relevância para o Mercosul; VI - estabelecer relações e realizar consultas com instituições nacionais ou internacionais, públicas ou privadas, quando for conveniente ou necessário para o cumprimento de seus objetivos; VII - contribuir para uma maior participação da sociedade no processo de integração regional, promovendo a real integração no Mercosul e difundindo sua dimensão econômico e social; VIII - Tratar qualquer outra questão que tenha relação com o processo de integração. (MERCOSUR, 2012, n.p)

Não obstante, em 15 de dezembro de 1997, foi aprovado em Montevidéu o Acordo Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL, por ocasião da XIII Reunião do Conselho de Mercado Comum (CMC), mediante a Decisão n° 19/1997, o que representou um avanço ao se tratar de garantias para proteção social dos trabalhadores (MERCOSUR, 1997). No ano seguinte, em 10 de dezembro de 1998, na cidade do Rio de Janeiro, foi assinada a Declaração Sócio-laboral do MERCOSUL, pela qual os Estados-membros se comprometiam a adotar uma variedade de princípios em matéria de trabalho, conforme as regras estabelecidas na Organização Internacional do Trabalho - OIT. Vale ressaltar que, segundo noticia Garcia (2007), esta Declaração de 1998 – devidamente revisada em 2015 (MERCOSUR, 2015a) –, revelou-se de significativa importância, à medida que prevê, em seu artigo 20, “1” a “3”, uma instância tripartite de diálogo entre os representantes dos governos, dos empregadores e dos empregados.

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Na sequência, em 30 de junho de 2000, ante uma iniciativa do MERCOSUL, Chile e Bolívia proclamaram a Carta de Buenos Aires sobre o Compromisso Social, na qual se reconhece, conforme ressalta Ranzan (2011), a responsabilidade dos Estados para se atingir a equidade social, visto que apenas o crescimento econômico não é condição suficiente para se alcançar a melhoria da qualidade vida. O próximo passo em matéria laboral no contexto do MERCOSUL, se deu com a instituição de um regramento específico sobre formação profissional (promulgado pela Resolução GMC n° 59/2001 – MERCOSUR, 2001 –, quando da XLIV Reunião do GMC Grupo Mercado Comum ocorrida em Montevidéu), de aplicação direta aos Estados-membros (art. 7), sendo devidamente orientado em consonância com políticas empregatícias ligadas à preocupação de que o indivíduo, no âmbito mercosulista, tenha acesso a meios de trabalho digno (art. 3; MERCOSUR, 2001). Em 2003, o Conselho de Mercado Comum, com fulcro nos Tratados constitutivos e na própria Declaração GMC n° 59/2001, à luz da Recomendação CMC n°01/2003, estabeleceu o Repertório de Recomendações Práticas sobre a Formação Profissional, o qual traz em anexo os objetivos que a formação profissional deve perseguir (MERCOSUR, 2003). De outro lado, sob um ponto de vista político, a Decisão CMC n° 49/2004 encerra a concordância em se dar continuidade à formação do Parlamento do MERCOSUL, em substituição à Comissão Parlamentar Conjunta, externando, dessa maneira, ênfase e estímulo à pluralidade sócio-política na região (MERCOSUR, 2004a). Sobre o Parlamento, Aguerre e Arboleya (2009) reconhecem que a sua constituição reflete uma inflexão no processo de integração, pois representa uma etapa em que a política se equilibra e nivela junto aos interesses comerciais do bloco, o que ajuda a contrabalancear o protagonismo dos Poderes Executivos, criando um órgão próprio para o debate político e a confrontação de ideias, ajudando a manifestar tanto a

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pluralidade política regional, como também a criar um espaço para a participação cidadã nos assuntos regionais. E, no desenvolvimento do processo de integração mercosulista, em dezembro de 2004, com a Decisão CMC n° 45/2004, se estabeleceu a criação do Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL FOCEM, de sorte a, com isso, ter-se um incremento na interconexão estrutural do espaço regional, com evidentes melhoras nas condições de vida e coesão social de sua população (MERCOSUR, 2004b). A subsequente Decisão CMC n° 18/2005 repisa que o Fundo está destinado a promover a convergência estrutural, desenvolver a competitividade, promover a coesão social, apoiar o funcionamento da estrutura organizacional e o fortalecimento do processo de integração (MERCOSUR, 2005b). Sobre o FOCEM, Mata Diz, Paula e Secches (2016) lecionam que, em um primeiro momento do seu funcionamento, o fundo foi utilizado para favorecer a interconexão física entre os Estados, priorizando a realidade física existente; no entanto, a partir da Decisão CMC nº 01/2010 deixou de se estabelecer qualquer tipo de preferência sobre os programas infraestruturais (MERCOSUR, 2010). De todo modo, sob o ponto de vista institucional no âmbito do MERCOSUL, se reconhece a importância da criação de um fundo voltado para a redução das assimetrias regionais e para o desenvolvimento do processo de integração, em aumento da produtividade e coesão social (Mata Diz, Caldas, 2015). Além das questões laborais e da formação de um fundo de convergência infraestrutural, em 2005, diante da Decisão CMC n° 17/2005, foi aprovado o Protocolo de Assunção sobre Direitos Humanos do MERCOSUL, de aplicabilidade imediata nos Estadospartes (MERCOSUR, 2005a). Este protocolo vem a ratificar a vigência do Protocolo de Ushuaia e traz, no seu art. 3º, que será aplicado nas hipóteses em que ou se registrem graves e sistemáticas violações aos direitos humanos e às liberdades fundamentais em uma das Partes, ou em

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situações de crise institucional, ou durante a vigência de estados de exceção previstos nos ordenamentos constitucionais respectivos. A tal efeito, as demais Partes promoverão as consultas pertinentes entre si e com a Parte afetada (MERCOSUR, 2005a). Ainda em 2005, Gambini (2006) cita a criação da Rede Mercocidades, instituída pela Ata de Fundação das Mercocidades, consoante preconizado na Declaração de Assunção, em 1995. A rede é um instrumento político permitindo a aproximação dos governos locais com os órgãos decisórios do MERCOSUL e funcionando como um sistema descentralizado de cooperação. Suas finalidades políticas buscam identificar as causas das desigualdades sociais e a difusão da democracia participativa, podendo dela fazer parte todas as cidades dos Estado-membros do MERCOSUL, e seus associados, com o compromisso de respeito à cláusula democrática, possuindo alta representatividade em nível regional e estimulando a associação de cidades afastadas por liames burocráticos, vez que isto atrapalha tanto o avanço do bloco de integração, como o desenvolvimento regional. Também, em 2005, pela iniciativa da Presidência Pro Tempore do Uruguai, nasce a iniciativa Somos MERCOSUL, representando uma inflexão em relação à preocupação inicial da integração, vez que marcada pela superação de uma óptica focada em aspectos meramente comerciais, a prol de uma visão voltada para as cadeias de produção, as assimetrias regionais e a implementação de políticas sociais com a participação das sociedades civis. Nas palavras de Aguerre e Arboleya, a iniciativa Somos MERCOSUL Es un programa de actuación, una plataforma de acción, con una dinámica abierta a la participación de la sociedad civil a través de sus organizaciones representativas. Es un espacio para sumar, una oportunidad para que los actores no tradicionales del Mercosur puedan integrar sus voces y sus voluntades en el proceso de construcción regional. Un territorio de todos, un espacio público

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regional para promover un debate donde el ciudadano sea protagonista (2009, p.169) 18

Em 2006, a Decisão CMC n° 04/2006 aprovou a Estratégia MERCOSUL de Crescimento do Emprego (MERCOSUR, 2006). Tal estratégia adotou como seus alicerces a geração do emprego (vista como centro de articulação de políticas econômicas, sociais, trabalhistas e educativas), como também o respeito aos princípios e ao próprio Direito do Trabalho, retomando, assim, o papel do Estado na promoção do desenvolvimento com a promoção do emprego digno, a melhoria da distribuição de renda e a redução das desigualdades sociais. Para tanto, busca a articulação de políticas macro e microeconômicas com as trabalhistas, sociais e educativas (MERCOSUR, 2006). Os desdobramentos da dimensão social, dessa vez, se fizeram presentes por força da chancelaria Argentina que, na reunião de Córdoba, em julho de 2006, organizou o Encontro “MERCOSUL Produtivo e Social”. Esta iniciativa, consoante Aguerre e Arboleya (2009), foi uma primeira experiência que contou com uma numerosa participação de organizações da sociedade civil. Na oportunidade, estiverem presentes mais de 400 (quatrocentos) representantes de organizações sociais que apresentaram conclusões sobre o MERCOSUL e seus setores produtivo e social, bem como a respeito de sociedade e tecnologia, juventude, governos locais e regiões subnacionais. A reunião de Córdoba foi um importante precedente para, em dezembro de 2006, na cidade de Brasília, a realização da I Cúpula do Social do MERCOSUL. Ao final deste evento, mais de 500 (quinhentos) representantes da sociedade civil aprovaram uma declaração final com 18

Em tradução livre do original: “É um programa de ação, uma plataforma de ação, com uma dinâmica aberta à participação da sociedade civil por meio de suas organizações representativas. É um espaço a somar, uma oportunidade para que atores não tradicionais do Mercosul integrem suas vozes e suas vontades no processo de construção regional. Um território para todos, um espaço público regional para promover um debate onde o cidadão é o protagonista” (sic).

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recomendações que foram entregues aos presidentes dos Estadosmembros do MERCOSUL. Na Declaração Final (SGPR, 2007), se estabeleceu que os governos devem apoiar e estimular a participação direta das organizações da sociedade civil em todos os Subgrupos de Trabalho e nas Reuniões Especializadas do MERCOSUL, bem como fazer com que sejam criados mecanismos para incorporá-las como observadoras no Grupo Mercado Comum (GMC) e no Conselho Mercado Comum (CMC). As Cúpulas Sociais do MERCOSUL, segundo Martins e Silva (2011), representam espaços de discussão e formulação de políticas públicas regionais em que participam representantes dos governos, de movimentos sociais e órgãos do MERCOSUL, as quais têm contribuído para a incorporação de novos sujeitos coletivos ao bloco e colaborado com o desenvolvimento da agenda social no processo mercosulista de integração. Em 2015, as Cúpulas Sociais, mediante a Decisão CMC n° 10/2015, foram transformadas em eventos regulares e oficiais do organograma do MERCOSUL, ao reconhecer-se que constituem “um espaço privilegiado para a participação social e uma oportunidade para prestação social de contas do MERCOSUL sobre o estado de avanço do processo de integração regional” (MERCOSUR, 2015b). Evidencia-se, ainda, que a Unidade de Apoio à Participação Social UPS, em conformidade com a Decisão CMC n° 65/2010 (MERCOSUR, 2010b), representa um canal institucional de diálogo do bloco de integração com as organizações e movimentos sociais (MERCOSUR, 2015b). Até 2015, cabe registrar, foram realizadas 18 (dezoito) edições da Cúpula Social, a saber: Brasília (2006); Assunção e Montevidéu (2007); Tucumã e Salvador (2008); Assunção e Montevidéu (2009); Resistencia/Isla del Cerrito e Foz do Iguaçu (2010); Assunção e Montevidéu (2011); Brasília e Mendoza (2012); Montevidéu (2013); Caracas e Paraná-Entre Rios (2014); e Brasília (2015). O tema do desenvolvimento da dimensão social no MERCOSUL é repisado também pela Decisão CMC n° 03/2007, com a criação do Instituto Social do MERCOSUL - ISM, no intuito de “fortalecer o

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processo de integração e promover o desenvolvimento humano integral” (MERCOSUR, 2007). O instituto, dessa forma, nasce como uma instância de pesquisa no campo das políticas sociais com os objetivos de consolidar a dimensão social como um eixo fundamental do bloco, superar as assimetrias, sistematizar e atualizar os indicadores sociais regionais, promover mecanismos de cooperação horizontal, recompilar e intercambiar boas práticas em matéria social e identificar fontes de financiamento (MERCOSUR, 2007). 1.2.4.3 A dimensão social na IIRSA/UNASUL e PROSUL A IIRSA nasceu da inciativa do governo pátrio quando da comemoração dos 500 (quinhentos) anos do descobrimento do Brasil. Assim, entre os dias 31 de agosto e 01 de setembro de 2000, foi promovida a primeira Reunião de Cúpula da América do Sul, culminando, neste encontro presidencial, o lançamento da Iniciativa da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA). À oportunidade, os mandatários dos 12 (doze) países sulamericanos trataram de diversos temas de interesse regional, ulteriormente inseridos no Comunicado de Brasília, o qual consubstancia o instrumento fundante da IIRSA, vista enquanto o marco do denominado “regionalismo estrutural” na América do Sul (LIMA; COUTINHO,2007) – também dito “regionalismo pós-liberal” (MOTT A VEIGA; RÍOS, 2007). No Comunicado de Brasília, não obstante tenha trazido uma pluralidade de temas, não houve uma disposição específica sobre a questão social, a qual apenas é mencionada de forma esparsa em diversos pontos do documento. Todavia, diante da notória problemática de interconexão infraestrutural regional, reservou-se uma parte especial para ter-se uma abordagem a respeito do seu desenvolvimento de

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infraestrutura, inclusive com vista ao incremento da coesão social regional. Pode-se dizer que o processo institucional de integração regional não parou após a constituição da IIRSA. Ao contrário, foram realizadas diversas reuniões de presidentes sul-americanos que acarretaram a criação da UNASUL (em 23 de maio de 2008), com a consequente incorporação da IIRSA, na qualidade de Foro Técnico do seu COSIPLAN - Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento. Em 2004, na cidade de Cusco (Peru), ocorreu a Terceira Reunião de Presidentes da América do Sul, quando se estabeleceu a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações - CSN, considerada o antecedente institucional da UNASUL. Segundo Nery (2016, p. 68), a CSN foi concebida em torno de três eixos: “a concertação e coordenação de políticas exteriores; a convergência entre MERCOSUL, CAN, Chile, Guiana e Suriname; e a integração física por meio da IIRSA”. Entre os dias 29 e 30 de setembro de 2005, em Brasília, foi celebrada a Primeira Reunião de Chefes de Estado da Comunidade SulAmericana de Nações. Na época, se aprovou uma institucionalidade mínima, bem como foram estabelecidas áreas prioritárias para o novo organismo, quais sejam, o diálogo político, a integração física, o meio ambiente, a integração energética, os mecanismos financeiros sulamericanos, as assimetrias, a coesão social, a inclusão social, a justiça social e as telecomunicações (IIRSA, 2005). Na segunda Cúpula da Comunidade Sul-americana de Nações CSN, ocorrida em Cochabamba, em 2006, foram definidos os objetivos e princípios a serem por si perseguidos. É importante ressaltar que a construção do novo bloco, conforme descrito na Declaração de Cochabamba, pretendeu envolver os aspectos políticos, social, econômico, financeiro, ambiental e infraestrutural. Ademais, o documento valoriza a construção de uma cidadania sul-americana e, em matéria social, prevê a criação de mecanismos de diálogo, entre as instituições da CSN e a sociedade civil, que permitam

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maior participação na formulação das políticas de integração sulamericana (IIRSA, 2006). Em 2007, entre os dias 16 e 17 de abril de 2007, ocorreu em Isla Margarita, a Primeira Cúpula Energética Sul-americana. Neste encontro, além do tema energético, os presidentes sul-americanos decidiram institucionalizar um novo bloco regional que passaria a se chamar de União das Nações Sul-americanas (UNASUL), em substituição à Comunidade Sul-americana de Nações - CSN. A Primeira Reunião da UN ASUL ocorreu no dia 23 de maio de 2008, em Brasília, quando os mandatários trataram da aprovação do texto do Tratado Constitutivo da UNASUL, que veio a entrar em vigor de março de 2011. A UN ASUL, de acordo com o seu Tratado Constitutivo, nasceu dotada de personalidade jurídica internacional, com sede permanente de sua Secretaria Geral em Quito, no Equador. De acordo com Nery (2016), o texto do tratado foi idealizado sob inspiração das Declarações de Brasília, Cusco e Cochabamba, nele salientando-se a determinação de construção de uma identidade e cidadania sul-americanas, em um espaço de integração nas esferas política, econômica, social, ambiental e de infraestrutura. No art. 2° do seu Tratado constitutivo, a UNASUL traz os objetivos gerais a serem por si perseguidos no espaço sul-americano de integração. Entre a pluralidade de objetivos, o tema social novamente se repete como nas declarações anteriores da CSN, ou seja, segundo uma participação cidadã, mediante mecanismos de integração e diálogo, entre a UNASUL e os atores sociais, que sejam voltados para a formulação de políticas regionais sul-americanas, bem como para a consolidação de uma identidade sul-americana. A partir da formação da UN ASUL, diversos mecanismos foram desenvolvidos no âmbito deste novo organismo. Em 2011, como acima referido, a IIRSA foi-lhe incorporada como parte do Foro Técnico do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento

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(COSIPLAN). Em matéria social, com o escopo de garantir e promover a plena participação dos atores sociais na formulação de políticas de integração sul-americana, foi criado, em 2013, o Foro de Participação Cidadã (FPC). No Primeiro Foro de Participação Cidadã, os trabalhos se organizaram em torno de três mesas: i) aprofundamento do processo de integração sul-americana desde a participação cidadã; ii) conformação do Foro de Participação Cidadã, estipulando-se lineamentos gerais de trabalho interno; e, iii) agendas Prioritárias do Foro de Participação Cidadã, com a criação de um Plano de Trabalho. Entre os principais resultados do Foro figuram a identificação dos eixos temáticos e as políticas a serem impulsionadas pelos Estados. Também se ressaltam: a vocação para o avanço de temas como o reconhecimento de qualificações acadêmicas nos Estados da UN ASUL; a criação da Universidade latino-americana; o impulso a políticas públicas de saúde intercultural; respeito à diversidade sexual; erradicação da violência contra as mulheres; busca da soberania científica e tecnológica para superação do fosso digital e descolonização do ciberespaço, e a promoção de leis de mobilidade humana; defesa dos recursos naturais; plena participação dos povos indígenas; e uma série de ações para fortalecer e assegurar a participação e mobilização da sociedade civil de forma eficaz, entre outros. Vale ressaltar que, em razão de divergências políticas quanto à crise democrática na Venezuela, foi criado um novo bloco de nações sulamericanas, em 25 de setembro de 2019 (em paralelo à Assembleia Geral das Nações Unidas), denominado PROSUL - Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do Sul, constituído em reunião dos Ministros das Relações Exteriores da Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Peru e Paraguai, bem como da Guiana, sendo, atualmente, a Bolívia seu membro observador, com o objetivo de dar seguimento à implementação da iniciativa lançada na reunião de presidentes sulamericanos, realizada nos idos de 22 de março de 2019 em Santiago, a

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fim de substituir, para estes Estados, o papel inicialmente conferido à UN ASUL, mas com uma estrutura bem mais leve e flexível, além de menos custosa, com regras de funcionamento claras e mecanismos ágeis de tomada de decisões. Dessa forma, não obstante os avanços sociais havidos na UN ASUL, da "Declaração Presidencial sobre a Renovação e o Fortalecimento da Integração da América do Sul" no âmbito do PROSUL, extrai-se a promoção, proteção, respeito e garantia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais enquanto alguns dos requisitos para participação deste espaço de integração regional. Corroborando tais requisitos, aos 27 de agosto de 2020, em Declaração Presidencial do PROSUL (BRASIL/MRE/PROSUL, 2020), seus Estados-membros, externando preocupação com a pandemia por CO VID-19 e o compromisso com o multilateralismo para o seu combate, além de se revelarem cônscios sobre a relevância da cooperação internacional, da solidariedade e da função desempenhada pelos mecanismos e organismos regionais para soluções conjuntas e oportunas acerca dos complexos desafios não apenas econômicos, mas também sanitários, sociais e humanitários enfrentados neste contexto, reafirmam o estabelecido nas duas anteriores "Declarações Presidenciais do PROSUL sobre Ações Conjuntas para Enfrentar a Pandemia do Coronavirus". Dentre as declarações externadas nessa data pelo PROSUL, encontra-se a urgência em se propiciar espaços de diálogo, coordenação e consenso em torno da informação epidemiológica, migração e fronteiras, acesso a créditos internacionais, livre trânsito de bens e compras conjuntas de insumos médicos, em criação de imperioso ambiente de concertação mediante um processo de diálogo para geração de instâncias eficientes e efetivas de Cooperação Sul-Sul e Triangular, em especial no que se refere à promoção de bolsas de estudo e cursos de capacitação , in casu, no âmbito da saúde, como também para a continuidade do combate

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ao contrabando e ao crime organizado transnacional (BRASIL/MRE/PROSUL, 2020). Além disso, ainda como forma de combate à pandemia, o PROSUL busca o fortalecimento do trabalho concertado com o Sistema da Organização das Nações Unidas, da Organização Mundial da Saúde e da Organização Panamericana de Saúde, em apoio aos respectivos sistemas nacionais de saúde, bem assim o incremento das atividades igualmente concertadas relacionadas ao desenvolvimento, produção e distribuição, in casu, de tratamentos e vacinas, em manutenção das cadeias de fornecimento internacional de bens, equipamentos e medicamentos para os Estados sul-americanos (BRASIL/MRE/PROSUL, 2020). Dessa forma, o PROSUL reafirma sua intenção de um atuar concertado que se mostre efetivamente responsivo aos desafios, no caso em tela, sanitários ocasionados pela pandemia, por meio de ações concretas, como o fortalecimento de observatórios regionais de vigilância epidemiológica (BRASIL/MRE/PROSUL, 2020).

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CAPÍTULO 2 A INTEGRAÇÃO REGIONAL SUL-AMERICANA: DOS PASSOS EMBRIONÁRIOS À CONFORMAÇÃO DA IIRSA E SUAS PERSPECTIVAS

À luz do que anteriormente explicitado, neste capítulo do estudo que se empreende, tem-se a busca de uma exposição menos teórica e mais pragmática, delineando as iniciativas de integração na América Latina até culminar em um giro para a América do Sul, fomentado pelo incentivo à interconexão de sua infraestrutura, conforme, inclusive, gerido até 2019 pelo órgão da UNASUL - União das Nações Sul-Americanas, o COSIPLAN - Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento, o qual teve incorporada em 2011, enquanto Foro Técnico, a IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana, de sorte a, com isso, estabelecer-se um panorama do hodierno contexto integracionista institucional e conjuntural deste hemisfério, principalmente no espaço sub-regional pátrio no qual adotados seus projetos de infraestrutura como políticas públicas nacionais. 2.1 A INTEGRAÇÃO A PARTIR DO FORTALECIMENTO DAS RELAÇÕES INTERESTATAIS A questão da integração regional não é alheia aos Estados pertencentes ao espaço sul-americano, e muito menos recente. Num momento mais remoto, as aspirações e as iniciativas para lograr a

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integração e cooperação não se iniciam apenas pelos vizinhos sulamericanos, mas remontam aos movimentos de independência e à consolidação de Estados independentes no início do Século XIX (Sunkel, 1998). Entretanto, os movimentos de independência acarretaram, numa fase inicial, a fragmentação da América, como observa Magnoli e Araújo A trajetória de fragmentação da América completou-se, no plano geopolítico, com a formação dos Estados nacionais americanos, cujo ponto de partida foram as independências, na virada do Século XVIII para o XIX. A América britânica foi fraturada pela Revolução Americana em dois estados de dimensões continentais: Estados Unidos e Canadá. A América portuguesa reconstruiu-se como Império brasileiro, que alicerçou na escravidão a sua unidade. A América hispânica dissociou-se em uma diversidade de repúblicas oligárquicas (...). A América caribenha aprofundou o seu percurso disruptivo, originando um caleidoscópio de microestados insulares. (2003, p. 12)

A ideia voltada para a integração do espaço americano, diga-se esmagadoramente hispano-americano, nasce dos ideais de Simon Bolívar. Este, por intermédio da Carta da Jamaica, preconizava “a unidade da América Hispânica independente e propunha a organização de uma confederação que se estenderia desde o México até a Argentina” (Magnoli e Araújo, 2003, p.14). Sobre a iniciativa de Bolívar, escreve Gehre (2011, p. 28) A ideia de uma América Latina unida também remonta aos tempos de Simón Bolívar que, após impulsionar o processo de independência da Grã-Colômbia (Colômbia, Venezuela, Equador e Panamá), do Peru e da Bolívia, convocaria os países latino-americanos recém libertados para um congresso na Cidade do Panamá, conhecido como congresso Anfictiônico do Panamá (1826).

Desse modo, a empreitada de Bolívar para encaminhar o projeto de unificação tem como marco cronológico o ano de 1824, quando

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convocou um Congresso Hispano-Americano que, na sequência, culminou no Congresso do Panamá, em 1826. E, a respeito do citado congresso, Prazeres (2006) afirma que este costuma ser o marco da integração latino-americana e que os resultados deste evento refletem as ideias de Simón Bolívar exteriorizadas na Carta da Jamaica. Para Methol Ferré (2013), as intenções de Bolívar em unificar a América Latina representaram a primeira onda integracionista na região. As razões que advogam a favor do projeto integracionista são esmiuçadas por Sunkel ao afirmar que A unidade geográfica do continente latinoamericano e a contiguidade física dos países da região; o legado cultural iberoamericano e a identificação, ou pelo menos a afinidade com os conquistadores; a história de dominação internacional e ameaças aos países da América Latina que se inicia na colônia e segue nas guerras de independência e após posteriores atos de subversão e agressão das principais potencias neocolonialistas e imperialistas; O crescente reconhecimento, a princípio somente no terreno político, porém, mais recentemente no terreno económico e nas relações internacionais de uma problemática comum de ter um passado similar, abrigar interesses políticos, económicos e culturais comuns e as significativas vantagens e oportunidades para o desenvolvimento que se obtém com a integração regional e a cooperação; o desenvolvimento, principalmente, na segunda metade do século de um sem número de instituições internacionais regionais e subregionais – econômicas, financeiras, educacionais, profissionais, empresariais, políticas, culturais e muitas outras públicas e privadas; o incremento significativo do turismo intrarregional, intercâmbios estudantis, migração de trabalhadores, profissionais, executivos o que favoreceu a compreensão e o conhecimento reciproco entre povos e países. (1998, p.230)

Embora os primeiros ventos libertários e integracionistas surjam como reflexo do pensamento Bolivarista, durante certo período de tempo, na região, houve um adormecimento de tal ideário, consoante se extrai dos esclarecimentos de Methol Ferré

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La interrupción duró casi un siglo. El camino se reinició en la Conferencia de Montevideo (1960), fundadora de la ALALC, y en el Mercado Común Centroamericano (1960), ambas impulsadas por la CEPAL de Raúl Prebish, que tuvo entonces un papel decisivo (2013, p. 42) 19

Diante de tais aclaramentos, se observa que o interesse sobre a integração no espaço sul-americano atravessa os séculos. Justamente por ser um processo longevo é que se permite parafrasear Bueno (2012) e afirmar que a integração regional, vista em uma perspectiva de longo prazo, ganha em densidade e diversificação. Doutro lado, não obstante os precípuos ânimos integracionistas nessa região tenham partido de Bolívar e sua visão de uma unificação hispano-americana, no Brasil houve quem também defendesse no passado esta óptica de união regional entre os Estados, sob uma perspectiva de longo prazo, apesar dos diversos percalços e dificuldades enfrentados. A primeira percepção brasileira para o horizonte da região sulamericana surge com o Barão do Rio Branco, durante o período em que esteve à frente da Chancelaria brasileira (1902-1912). Uma das ações importantes do chanceler brasileiro foi solucionar os atritos fronteiriços, dando específica atenção à questão do Acre com a Bolívia, cuja resolução foi atingida com o Tratado de Petrópolis (1903). Além da preocupação com os Estados vizinhos, o Barão do Rio Branco, atento ao papel que os Estados Unidos desempenhariam no contexto internacional, procurou deslocar o centro de gravidade da política exterior brasileira, trazendo-a do Velho Continente e a endereçando para Washington, mediante um discurso inclusivo panamericanista (Saba, 2002), em contraponto ao excludente hispano19

Em tradução livre do original: “A interrupção durou quase um século. O caminho foi reiniciado na Conferência de Montevidéu (1960), fundadora da ALALC, e no Mercado Comum Centro-americano (1960), ambos promovidos pela CEPAL de Raúl Prebish, que então tiveram um papel decisivo” (sic).

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americanista. Com efeito, Magnoli e Araújo os diferenciam ao asseverarem que O hispano-americanismo entrevia a unidade de um conjunto geopolítico formado pelas antigas colônias espanholas, excluindo as Américas britânica e portuguesa. O pan-americanismo, ao contrário, tinha por horizonte a unidade de todo o Hemisfério Americano, sob a liderança dos Estados Unidos. “A América para os americanos...do Norte” é a tradução desse pensamento geopolítico, que se tornou dominante no final do século XIX. (2003, p.19)

Para o Chanceler brasileiro, segundo Bueno, “a liderança não era algo que se conquistava, mas se desenvolveria através do consentimento” (2012, p. 43). Também observa que, na América do Sul, “a influência diplomática no Pacífico pertencia ao Chile, enquanto a influência no Atlântico dependeria de uma divisão entre Brasil e Argentina” (Bueno, 2012, p.43). De tal forma, dotado de ideal pacifista, o Chanceler brasileiro desenvolveu Uma linha de ação baseada na convicção que um alto nível de diálogo diplomático era indispensável para garantir a paz na região. No que diz respeito especificamente às relações com a Argentina e Chile, o tom geral da política de Rio Branco foi o de que era necessário manter e fortalecer a convivência pacífica. (Conduru, 1998, p. 65).

Com esse pensar, o Barão do Rio Branco se convencia sobre a necessidade de se observar uma política de cordial inteligência com a Argentina e o Chile (Bueno, 2012). Saba (2002) ressalta que no pensamento de Rio Branco já se percebia que o Cone Sul, para o Brasil, não representa apenas uma opção diplomática, mas constitui, ante as observações de Lafer (2014), sua própria circunstância, o seu estar no mundo compartilhado.

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Gehre (2011, p. 37) também aponta a importância do pensamento de Rio Branco para a construção de um ideário sulamericano, ainda que embrionário, ao lecionar que “a política externa de Rio Branco torna a América do Sul habitat natural do Brasil. Dirige a diplomacia brasileira para consolidar o status quo territorial para evitar embaraços com os vizinhos, para garantir a paz e evitar o surgimento de hegemonias”. Dessa maneira, a concepção dessa necessidade de aproximação dos três Estados sul-americanos em comento (Argentina, Brasil e Chile), desencadeou o encaminhamento de ofício, redigido pelo próprio Barão do Rio Branco, sugerindo a criação, por todos eles, de um instrumento legal que levasse a paz e a ordem na região. Esta iniciativa recebeu pronta acolhida, inicialmente contando, em sua defesa, com uma atuação conjunta dos três Estados da América do Sul a prol de sua efetivação, tendo, por exemplo, o então Presidente Argentino Júlio Rocca (1880-1886; 1898-1904), e o seu chanceler José A. Terry, estabelecido como condição para o reconhecimento do Estado do Panamá, que fosse realizada, em conjunto, a formação do ABC (Bueno, 2012). Entretanto, Bueno (2012) e Conduru (1998) descrevem que o ambiente político regional não favoreceu a formação da aliança do ABC, acarretando o ostracismo do projetado pacto, em 1909, uma vez que a rivalidade pela liderança na região foi maior que a vontade de conciliação. Bueno (2012) ainda acrescenta que o projeto sobre o ABC sobreviveu de forma defasada por diversas razões. Primeiro, porquanto o ABC de Rio Branco sofreu com a rivalidade naval, acordos secretos, rearmamento e falta de integração física entre os povos. No período entre as duas grandes guerras mundiais, o ultranacionalismo e as suas variantes totalitárias inviabilizaram o integracionismo, vez que acobertavam projetos de expansão.

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Ainda, em se tratando de Rio Branco e o ideal de que a América do Sul era o habitat natural do Brasil, deve-se salientar a crítica de Gehre (2011), ao afirmar que a acepção de Rio Branco sobre a América do Sul era geograficamente restrita e limitada em sua perspectiva histórica, pois, ao se preocupar com a região do Prata, desconsiderou outras áreas importantes da América do Sul, como Caribe, Pacífico e Amazônia. Após a contribuição de Rio Branco, o espaço sul-americano contou com outras iniciativas cujo objetivo era a integração. Gehre (2011) afirma que no período compreendido entre o fim do século XI X, até os anos do século 20, a região esteve preenchida por movimentos de aproximação e afastamento entre os Estados. Dentre as propostas que se inserem no contexto dos entendimentos sul-americanos, pode-se realçar a retomada pela instauração do Pacto ABC por Perón, a iniciativa da Operação Pan Americana, proposta por Juscelino Kubitscheck, a formação da ALALC e os concertos de Uruguaiana e Punta Del Este. Sobre a iniciativa de restabelecimento do Pacto ABC, Perón lançou bases para uma união econômica chileno-argentina que acabou recebendo a incorporação posterior de Bolívia, Equador, Paraguai e Nicarágua, mas não obteve a adesão do Brasil. Almeida (2000), sob re a iniciativa peronista de restauração do Pacto ABC, afirma que o projeto seria renovado no início dos anos 50, sob a forma de um segundo Pacto ABC. Todavia, as diferenças políticas e de orientação diplomática hemisférica entre os três Estados, no contexto da Guerra Fria, sepultaram rapidamente esta tentativa, vale mencionar, de caráter mais hegemônico do que propriamente econômico ou comercial. 2.2 UMA ETAPA IMPORTANTE PARA A INTEGRAÇÃO REGIONAL: A CRIAÇÃO DA CEPAL, OPA E ALALC Após a frustração do pacto ABC, uma nova visão sobre a integração regional surgiu no horizonte por meio da criação da CEP AL,

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embora esta iniciativa tivesse uma região mais ampla a ser integrada, ou seja, o espaço latino-americano. Nesse sentido, Magnoli e Araújo (2003) afirmam que a ideia de integração econômica latino-americana nasceu sob a inspiração da CEPAL, no ambiente da Guerra Fria, refletindo uma reação à hegemonia dos Estados Unidos e ao pan-americanismo, influenciada pela descolonização afro-asiática e pela iniciativa de integração europeia. Para Rocha (2006), o pensamento dos economistas cepalinos sobre a integração regional chamou a atenção sobre a importância desta como ferramenta para alavancar o desenvolvimento do continente. De acordo com Romo (2001), a importância da CEPAL para o processo de integração é crucial, uma vez que não se pode falar dos acordos de primeira geração na América Latina sem se referir à influência cepalina. Dessa forma, o marco cronológico e institucional de formação da Comissão Econômica para a América Latina20 foi a Resolução nº 106, do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, em 25 de fevereiro de 1948. Mais tarde, na Resolução nº 67 (de julho de 1984), o Conselho decidiu que a Comissão passaria a se chamar Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, incluindo-o (Caribe) no arranjo regional. Conforme Vidigal (2012, p. 63), a CEPAL é uma das cinco Comissões regionais das Nações Unidas, com sede em Santiago de Chile, tendo sido fundada com o objetivo de se promoverem estudos e auxílio aos governantes na elaboração de projetos de desenvolvimento nacional em seus respectivos Estados 21. Para Couto (2009), as reflexões cepalinas, com base numa nova interpretação da economia mundial, serviram para cunhar uma identidade própria à América Latina. Com efeito, consoante as teses de

Sobre a origem do nome América Latina sugere-se a leitura de Farret e Pinto (2011). Para uma breve análise da criação da CEPAL e sua importância no cenário desenvolvimentista da América Latina, vide Esteves (2008). 21

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Prebisch (1948)22, nesta região há o predomínio de trocas comerciais desfavoráveis entre os Estados que a compõem, visto serem considerados como periféricos e subdesenvolvidos, e os demais do chamado centro desenvolvido, impondo-lhes enormes dificuldades quanto ao seu crescimento econômico. Assim, nos ensinamentos de Gomes e Tavares (1998), a integração econômica regional era concebida, nos documentos da CEPAL, como um vetor estratégico de ruptura do quadro de insuficiente dinamismo e baixa produtividade da economia latinoamericana, o que viria a fomentar a aceleração do crescimento, a expansão e diversificação das exportações, e o avanço da industrialização. Tanto é assim que Prebisch (1948) defendia a solução dos problemas latino-americanos por meio da integração desta região, com a formação de um Mercado Comum Latino Americano, pois somente a sua progressiva formação é que seria capaz de reverter os seus problemas de cunho econômico. Após a conformação da CEPAL, Corazza (2006) salienta que, dentro do espírito de integração desta instituição, surgiram ao longo das décadas algumas iniciativas com o mesmo fim. Algumas com um caráter mais abrangente, outras envolvendo um número menor de Estados da região. Em 1958, por iniciativa brasileira, surge a Operação PanAmericana (OPA) com a ideia de banir a miséria e o subdesenvolvimento na América Latina. Esta iniciativa foi o resultado da ação de Juscelino Kubitschek, à frente da Presidência do Brasil, indicando a necessidade de rever as relações interamericanas. Sobre a Operação Pan-Americana, Rocha assim se manifesta

Economista argentino e um dos mais destacados intelectuais da CEPAL (San Miguel de Tucumán, 17 de abril de 1901 – Santiago de Chile, 29 de abril de 1986). Iniciou a linha estruturalista do pensamento econômico.

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O governo Juscelino Kubitschek inovou, ao buscar a aliança com o Presidente Frondizi na Argentina, para fazer uma demanda conjunta pelo desenvolvimento à Operação Pan-americana, em 1958. Aproveitando a perplexidade nos EUA pela hostilidade com a qual o Presidente Richard Nixon foi recebido em sua viagem pela América Latina, JK e Frondizi pleitearam mais recursos para promover o crescimento do continente, empunhando a bandeira da reforma para conter propostas de transformação radical, como as do comunismo. Washington respondeu com concessões como a fundação do Banco Interamericano de Desenvolvimento e, após a vitória da Revolução Cubana, o programa de Kennedy da Aliança para o Progresso (2006, p.115)

A concepção dessa iniciativa surge após o manifesto apresentado pelos Estados latino-americanos na Conferência Econômica Interamericana, em Buenos Aires, no ano de 1957. Naquela Conferência, os Estados pleitearam a formação de uma associação regional própria, assim como auxílio norte-americano para projetos de industrialização, desenvolvimento nacional e investimentos por meio de um banco interamericano. Na análise de Gehre (2011), a movimentação em torno da OPA, e a formação de um mercado comum latino-americano, lançaram as bases para uma aproximação entre Brasil e Argentina. Mas, foi o Convênio de Amizade e Consulta, assim como o encontro de Uruguaiana, que celebraram os ensaios para uma possível integração da América do Sul. No Convênio de Amizade e Consulta, as partes contratantes concordaram em efetuar consultas permanentes sobre todos os assuntos de interesse comum e em coordenar suas atuações no âmbito continental. Por meio do encontro de Uruguaiana, de acordo com Bandeira (1987), ambos os Estados concordaram em afastar as desconfianças recíprocas, bem como superar a antiga rivalidade por um esforço comum de cooperação. Rocha (2006) afirma que a OPA é um marco importante, uma vez que introduziu a ideia de concertação latino-americana em prol do

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desenvolvimento e acabou sendo uma iniciativa de transição para o próximo projeto de integração, que foi a criação da Associação Latinoamericana de Livre Comércio (ALALC) em 1960. Após a inciativa brasileira da OPA, outra ação nacional ainda em sede diplomática foi o lançamento da PEI - Política Externa Independente, formulada na campanha eleitoral de Jânio Quadros. Esta política buscava contribuir com a política nacional de desenvolvimento econômico e social, diversificar os laços internacionais do País de maneira amigável e contribuir para a paz mundial. Entre as novidades trazidas pela PEI, Vidigal et al. salientam Expansão do comércio brasileiro, apoio decidido ao colonialismo, luta contra o subdesenvolvimento econômico, reconhecimento e atribuição da devida importância aos interesses e aspirações comuns ao Brasil e às nações da Ásia e África, estabelecimento e estreitamento das relações com Estados africanos, continuidade e intensificação da Operação Pan-Americana, apoio constante ao programa de Associação de livre-comércio latino-americana, a mais íntima e completa cooperação com as nações irmãs da América Latina, em todos os planos (2014, p. 82-83)

Em 18 de fevereiro de 1960, surge a ALALC sob a influência direta do pensamento cepalino (Rocha, 2006). Primeiramente, subscreveram o respectivo tratado de criação da organização a Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e Uruguai; e, posteriormente, aderiram ao tratado Colômbia (1961), Equador (1962), Venezuela (1966) e Bolívia (1967) (Guillén Romo, 2001). A criação desta instituição tinha como objetivo o estabelecimento de uma Zona de Livre Comércio entre as partes contratantes, num período não superior de 12 (doze) anos. Entretanto, os Estados signatários, percebendo a possibilidade de não conformar a Zona de Livre Comércio no prazo inicial, estenderam o mesmo para 20 (vinte) anos, antevendo a conclusão do processo em 31 de dezembro de 1980.

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Durante o período estabelecido no tratado, se previa a eliminação das barreiras tarifárias e não tarifárias. Também pelo tratado, as partes contratantes se comprometeram a apresentar anualmente uma lista nacional de mercadorias que seriam objeto de redução, ou eliminação de tarifas. Não obstante, o tratado previa que alguns produtos considerados como sensíveis para os Estados integrantes, poderiam ser retirados das listas nacionais (Tratado de Montevideo, art. 2-13). Outro ponto importante inserido neste tratado foi a previsão de medidas em favor dos Estados de menor desenvolvimento econômico, as quais poderiam ser o apoio ou expansão de determinadas atividades produtivas, a redução de tarifas em condições mais favoráveis, adotar as medidas adequadas para corrigir desequilíbrios dos balanços de pagamentos, a proteção de bens incorporados ao programa de liberação que fossem importantes para o seu desenvolvimento econômico, receber o apoio financeiro ou técnico com o fim de expandir as atividades produtivas existentes, ou apoiar novas atividades, e promover o crescimento da produtividade mediante programas de assistência técnica (Tratado de Montevideo, art. 32). Mesmo diante de tamanho esforço, a ALALC conviveu com inúmeros problemas que minimizaram os seus ganhos. Do ponto de vista econômico, durante a implantação do programa de liberação da zona, apenas 10% (dez por cento) dos 9.200 (nove mil e duzentos) itens foram objeto de negociação, bem como os intercâmbios inter-regionais não corresponderam às esperanças que foram despertadas pelo ideal integrador (Guillén Romo, 2001). Neste mesmo sentido, apontam Vaz (2002) e Prazeres (2006). Para Vaz (2002), na segunda metade dos anos 70, o comércio entre os Estados-membros da ALALC cresceu a taxas superiores às do comércio internacional, mas cerca de dois terços deste percentual não era alcançado pelos instrumentos da associação, o que explica a sua inoperância.

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Outro fator que atrapalhou os interesses e o sucesso da instituição resultou da formação de dois blocos distintos, sob um ponto de vista econômico, isto é, entre os Estados de maior desenvolvimento e os menos desenvolvidos; sendo assim, cada qual defendia o que considerava ser mais importante para os seus interesses, impedindo o avanço em assuntos importantes para o processo de integração. Sobre a divisão interna corporis, Prazeres (2006) aponta para a existência de dois blocos divergindo acerca do perfil a ser conferido à integração regional dentro da ALALC. De um lado, estavam os “comercialistas”, compostos por Brasil, Argentina e México, que viam a instituição como um mecanismo de liberalização comercial, e, de outro lado, os “integracionistas”, que, de forma geral, enxergavam a ALALC como mecanismo para um desenvolvimento regional que incluísse os Estados andinos. Esta divisão interna de posicionamentos na ALALC, em si, contribuiu para que os Estados de viés integracionista mais amplo optassem pela conformação de um novo acordo que veio a constituir o Pacto Andino, em 1969. Dessa forma, o Acordo de Cartagena que criou esse bloco, foi assinado por Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru naquele mesmo ano. A Venezuela veio a se associar posteriormente em 1973. Entretanto, o Chile, sob um regime militar autoritário, de maior repressão e austeridade políticas, veio a abandonar o grupo em 1976. Aliás, o momento político então vivenciado na região pelos Estados-membros, com a instauração de regimes militares autoritários (comumente acoimados de “ditaduras militares”), também foi uma das razões do fracasso da iniciativa que, em 1978, acabou substituída pela AL ADI - Associação Latino-Americana de Integração (Oliveira, 2014). Almeida (2012) aponta que os fatores de fracasso da ALALC foram tanto econômicos, como políticos. Do ponto de vista econômico , ressai a vocação autárquica de muitos Estados, sua orientação durante todo o período para políticas industrializadoras substitutivas e, portanto, fortemente protecionistas. Do ponto de vista político, ressalta a onda

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autoritária de golpes militares de direita, os quais varreram o continente desde a ascensão de supostos perigos comunistas, a partir da radicalização da Revolução Cubana, em 1961, e da intensificação da atuação de movimentos de esquerda em quase todos os Estados. Já Sunkel (1998) afirma que o cenário econômico desfavorável durante as décadas de 70 e 80 foram prejudiciais às iniciativas de integração regional, em parte pelos resultados pífios e em parte pelos fatos que marcaram o cenário de desenvolvimento econômico no período, como a agitação política da década de 70, as crises do petróleo de 1973 e 1979, o estouro das dívidas externas, a crise creditícia do fim da década de 70 e do começo da de 80, assim como o longo processo de ajuste econômico, reconstrução e reforma da década de 80, e princípios de 90. Ainda sobre o fracasso da ALALC, Rocha (2006) afirma que as negociações de liberalização comercial foram marcadas por obstáculos e impasses, apontando três causas para o fracasso que são: o conflito entre os Estados com enfoques comercialistas e os Estados com objetivos desenvolvimentistas; o choque de um modelo nacionaldesenvolvimentista e as exigências de liberalização comercial do processo de integração; e a desconfiança entre democracias e “ditaduras militares”, em particular, após os golpes de Estado de 1964 e 1966, respectivamente, no Brasil e na Argentina. Entretanto, mesmo com o fracasso da ALALC, ao longo dos anos foram postas em marcha outras iniciativas de cunho cooperativo , principalmente a partir do entorno da década de 70 na América Latina. Em 1968, criou-se a Área de Livre Comércio do Caribe (CARIFT A), com a criação de forma subsequente do Banco de Desenvolvimento do Caribe (CARIBANK), em 1970. Também em 1968, com a participação de Antígua, Dominica, Granada, Mont Serrat, Sr. Kits-Navis, St. Lucia e St. Licent, foi criado o Mercado Comum do Caribe Oriental (MCCO). Por fim, foi firmado em 1973 o Tratado de Chaguaramas, que criou a Comunidade do Caribe e o Mercado Comum

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do Caribe. A Comunidade do Caribe conta com a participação de treze países de língua inglesa, incluindo as Bahamas a partir de 1983. O CARICOM foi criado com objetivos de integração econômica, por meio do estabelecimento de um Mercado Comum, coordenação de políticas exteriores e econômicas dos Estados-membros, e a cooperação funcional. Em 17 de outubro de 1975, mediante o Convênio do Panamá, surge o Sistema Econômico Latino-Americano e do Caribe (SELA), com sede em Caracas, na Venezuela. Esta iniciativa constitui-se em um organismo regional intergovernamental integrado por 27 (vinte e sete) Estados da América Latina e do Caribe: Argentina; Bahamas; Barbados; Belize; Bolívia; Brasil; Colômbia; Costa Rica; Cuba; Chile; Equador; Paraguai; Peru; República Dominicana; Suriname; Trinidade e Tobago; Uruguai; e Venezuela. O SELA foi criado com o escopo de promover um sistema de consulta e coordenação para organizar posições e estratégias comuns na América Latina e Caribe, em matéria econômica, visando impulsionar a cooperação e a integração dos Estados latinoamericanos e do Caribe. Em 1978, por intermédio da iniciativa brasileira, 08 (oito) Estados da região amazônica assinaram, em Brasília, o Tratado de Cooperação Amazônica com o objetivo de promover o desenvolvimento harmônico da região e o bem-estar de suas populações, além de reforçar a soberania dos Estados sobre os territórios amazônicos, uma vez que o fortalecimento da cooperação regional é o principal meio para alcançar estes objetivos. Após a conformação do Tratado de Cooperação Amazônica, os Estados participantes decidiram firmar, em Caracas, na Venezuela, o Protocolo de Emenda ao Tratado de Cooperação Amazônica, criando a OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica). Esta nova organização internacional, dotada de secretaria permanente e orçamento próprio, permite aperfeiçoar a implementação dos propósitos do Tratado.

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2.3 O RENASCER DAS INICIATIVAS INTEGRACIONISTAS: DA ALALC AO MERCOSUL Depois de diversas iniciativas integracionistas e as dificuldades enfrentadas no âmbito da ALALC, assim como as dificuldades econômicas enfrentadas pelos Estados latino-americanos, foi assinado o Tratado de Montevidéu, em 12 de agosto de 1980. Este tratado deu surgimento à ALADI, que contou com a participação de treze Estadosmembros: Argentina; Bolívia; Brasil; Chile; Colômbia; Cuba; Equador; México; Paraguai; Peru; Uruguai; e Venezuela. O novo bloco passou a ter um novo ordenamento jurídico com o Tratado de Montevidéu de 1980. Embora a meta de ambos os blocos fosse estabelecer um Mercado Comum, com a instituição da ALADI houve significativas mudanças. Em primeiro lugar, o programa de liberalização comercial multilateral que visava aperfeiçoar uma Zona de Livre Comércio foi substituído por uma área de preferências econômicas, integrada por um conjunto de mecanismos que abrange uma preferência tarifária regional, acordos de alcance regional e também de alcance parcial. Em segundo lugar, o Tratado Constitutivo da ALALC possuía um caráter eminentemente comercial, com o objetivo de estabelecer uma Zona de Livre Comércio, enquanto o Tratado de Montevidéu de 1980 buscava a promoção e regulamentação do comércio recíproco, a complementação econômica e o desenvolvimento de ações de cooperação econômica que levassem à ampliação dos mercados (Tratado de Montevidéu de 1980, art. 2º). Em terceiro lugar, embora o Tratado de Montevidéu de 1960 trouxesse a previsão de um artigo com medidas em favor dos Estados de menor desenvolvimento, o novo tratado criou um sistema de apoio aos hipossuficientes em termos econômicos, conforme previsto nos artigos 15 a 18, e reconheceu expressamente uma categoria de Estados de desenvolvimento intermediário.

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Diferentemente da ALALC, a ALADI é uma instituição mais aberta, pois, além de possibilitar a adesão ao Tratado que a institui, permite a participação de Estados não membros em ações parciais com os Estados-membros, bem como a participação da associação como instituição nos movimentos de cooperação horizontal entre Estados em vias de desenvolvimento. A AL ADI, no Tratado de Montevidéu de 1980, prevê cinco princípios básicos, quais sejam, o pluralismo, a convergência, a flexibilidade, os tratamentos diferenciais e a multiplicidade, contrastando com as características unitárias do programa de liberalização do comércio, eixo do Tratado de Montevidéu de 1960, e com seus princípios básicos de multilateralização e reciprocidade. Mesmo com algumas diferenças existentes na ALADI, alguns problemas existentes na ALALC persistiram na nova instituição. Prazeres identifica que as dificuldades remetem à (...) falta de compromisso político dos países envolvidos. A opção por mecanismos pouco desenvolvidos de pressão e constrangimento dá indícios que os próprios Estados não estavam efetivamente dispostos a arcar com os ônus de um processo como esse. A ausência de prazos definidos para a obtenção de resultados sugere haver alguma ambiguidade no comportamento dos países, que apesar de sempre imbuídos da retórica da integração – nunca de fato lhe conferiram a importância prevista no discurso. (2006, p.35)

Trilhando pelo mesmo sentido de analise quanto às vicissitudes enfrentadas pela ALADI na persecução da integração regional, Dathein afirma que O Tratado não incorporou muitos aspectos importantes que poderiam gerar uma maior integração, como, por exemplo, a cooperação industrial, a harmonização de políticas econômicas ou a integração funcional, em áreas específicas como educação, saúde, etc. Nada colocou sobre uma tarifa externa comum ou sobre prazos ou

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metas específicas e não ficou claro como seria executada a proposta multilateralização progressiva das experiências de integração parciais. Houve, desse modo, uma prevalência absoluta do princípio da flexibilidade sobre o da convergência. A ALADI resultou por ficar dividida em dois subgrupos principais: Grupo Andino e MERCOSUL. O México ficou, com isso, isolado ao sul, e aproximou-se com os seus dois vizinhos do norte, com os quais tem maiores interesses econômicos. O Chile, por outro lado, dada sua política particular, não tem interesse em acordos comerciais multilaterais com seus vizinhos, preferindo fazer acordos bilaterais de liberação comercial. A ALADI, nessa configuração, ficou praticamente sem papel no avanço do processo de integração regional. (2007, p.60)

Além dos problemas apresentados e enfrentados pela ALADI, a década de nascimento da organização trouxe grandes dificuldades para os Estados latino-americanos. Do ponto de vista econômico, os anos 80 são tidos como uma década perdida (Bresser-Pereira, 2012). Dathein (2007) reforça tal pensamento acrescentando que a crise econômica enfrentada pelos Estados latino-americanos na década de 80, a sua vez, prejudicou a iniciativa de integração regional. Marangoni, igualmente, reitera que os anos 80, na América Latina, ficaram conhecidos como pertencentes à chamada “década perdida”, no âmbito da economia, e aponta a mediocridade dos indicadores econômicos à época, ao afirmar que Das taxas de crescimento do PIB à aceleração da inflação, passando pela produção industrial, poder de compra dos salários, nível de emprego, balanço de pagamentos e inúmeros outros indicadores, o resultado do período é medíocre. No Brasil, a desaceleração representou uma queda vertiginosa nas médias históricas de crescimento dos cinquenta anos anteriores. (2012, p. 58)

Marangoni, em outro excerto, continua assinalando que A chegada dos anos 1980 assinalou o fim de um tempo para o capitalismo mundial e a inviabilização do projeto desenvolvimentista

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nos países da periferia. Nas economias avançadas, os anos de crescimento contínuo, verificados entre 1945 e 1975, entraram em declínio”. A desaceleração da economia na época é resultado de algumas posturas protetivas norte-americana e influenciada pela ação da OPEP ao reorganizar o mercado internacional de petróleo que acarretou sucessivos aumentos dos preços das commodities, gerando enormes dificuldades para os países importadores. (2012, p. 59)

As dificuldades vivenciadas nesse período foram tantas que, em matéria de integração latino-americana na década de 80, Salgado (1990) identifica dois momentos distintos. Uma primeira fase em que se procurou evitar o estancamento ou a regressão dos mecanismos até então existentes como a ALADI, o Grupo Andino e o Mercado Comum do Caribe (CARICOM). Nesta etapa, no que diz respeito a estes três grupos, se pôs em marcha a Rodada de Negociações da ALADI, iniciada em 1985, com a consequente reforma do Acordo de Cartagena, bem como se chegou ao Consenso de Nassau, em uma Reunião da Conferencia de Chefes de Estado da CARICOM. Na segunda fase, buscava-se romper com a inércia anterior, de modo a caracterizar-se pela intenção de acelerar e aprofundar a integração econômica. Após o enfrentamento das dificuldades, Dathein (2007) afirma que a retomada do processo de integração contou com a participação dos dois Estados economicamente mais importantes da América do Sul, Argentina e Brasil, depois do grande retrocesso econômico do início da década. Embora a afirmação de Dathein (2007) aponte para que a retomada do processo de integração tenha recebido a participação de Argentina e Brasil, faz-se necessário ressaltar que nem sempre o convívio entre ambos foi pacífico; ao contrário, entre momentos de aproximação, também há uma história de enfrentamento regional. Oliveira (1998), de forma sucinta, demonstra como foi o acirramento de forças entre Brasil e Argentina, decorrente de um militarismo de ambos que criou a equivocada ideia de um suposto necessário enfrentamento de armas, vez que os seus planos estratégicos

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mantinham alicerce no teoricamente inevitável confronto que, ao longo do período compreendido entre os anos 20 e 40, por conta disto, fortaleceu os exércitos dos dois lados da fronteira. Nessa disputa militar entre si, se somaram os avanços alcançados na questão atômica. Este novo fato projetou, em um primeiro momento, uma rivalidade devido ao perigo de uma corrida armamentista. Mas, a temática nuclear acarretou um ciclo lento e gradativo de cooperação entre Brasil e Argentina, com a finalidade de consolidar um projeto de integração nuclear. Assim, nos anos 70, do lado argentino, o General Juan Guglialmelli esboçou a tese da necessidade de integração nuclear entre Brasil e Argentina, chegando a propor a unificação dos dois programas atômicos a fim de evitar o perigo armamentista na América Latina. Todavia, esta proposta não foi bem recebida pelas forças armadas dos dois Estados. Todavia, o perfil conflitivo ente Brasil e Argentina foi minimizado ainda no governo militar, em 1979, quando houve a assinatura, juntamente com o Paraguai, do Acordo Tripartite de Cooperação Técnico-Operativo, permitindo o uso compartilhado das Usinas de Corpus e Itaipu, e a regularização da navegabilidade do Rio Paraná, equacionando o confronto do aproveitamento dos recursos hídricos da Bacia do Paraná. A partir do fim dos governos militares, com a redemocratização da Argentina (1983) e do Brasil (1985), o processo de reaproximação passou a ganhar novas tonalidades. Sobre este aspecto, faz-se necessário realçar a visão de Vizentini (2001, p.10) ao asseverar que a aproximação entre ambos os Estados “não é o resultado da democratização, mas fruto de um processo anterior bem mais complexo e profundo, do qual a redemocratização constitui apenas um dos aspectos”. Onuki (2005) explica que há um consenso, tanto na literatura acadêmica, quanto na diplomacia brasileira, de enfatizar o aprofundamento de uma relação positiva e de confiança durante a década

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de 80 entre ambos os Estados. Confirma esta análise a posição de Vizentini (2001), ao afirmar que no início dos anos 80 a aproximação Brasil-Argentina viria a ser a espinha dorsal da integração regional, coroada com a constituição do MERCOSUL, em 1991. Mesmo com a aproximação dos vizinhos na sub-região, este novo ciclo passou por um momento de instabilidade devido à ocorrência da Guerra das Malvinas, entre a Argentina e a Inglaterra. Entretanto, mesmo com a instabilidade, segundo Onuki (2005), o discurso de ambos os Estados advogava pela manutenção da parceria. Sobre a questão das Malvinas, Azambuja (2012) evidencia que o comportamento brasileiro neste caso foi um dos grandes momentos da diplomacia brasileira. Este gesto permitiu que os Estados convivessem harmonicamente. Neste aspecto, Azambuja (2012, p.79-80) lembra que “a Argentina pediu que passássemos a ser os zeladores dos seus Interesses em Londres, um gesto extraordinário que demonstra que havia se estabelecido entre nós uma confiança bem-vinda”. Vizentini (2001), ao analisar os efeitos da Guerra das Malvinas, explicita que não houve apenas o apoio brasileiro ao Estado vizinho, mas também o amadurecendo do processo de convergência entre ambos. Verifica-se, de conseguinte, que ao longo dos anos se construiu um processo de aproximação entre Argentina e Brasil, o qual nem mesmo o incidente das Malvinas foi capaz de implicar abalos, confirmando a observação da literatura especializada de que a convergência entre Brasil e Argentina conduziu a uma mudança no enfoque da integração regional. Quanto a esta questão, para Couto (2009, p. 20), “O processo de aproximação regional entre Brasil e Argentina, por sua vez, abria caminho para a formação de um arranjo sub-regional de integração, culminando com a criação do MER COSUL”. Assim, o processo de reaproximação não só mudou o enfoque regional, como também conduziu a diversas iniciativas cooperativas, as quais culminaram com a adoção de um foco prioritário vocacionado para o espaço sul-americano.

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Cronologicamente, Saba (2002, p.134) aponta que, a partir da segunda metade da década de 80, se modifica “a percepção dos latinoamericanos quanto aos mecanismos de integração, verificando-se uma tendência à abertura e sub-regionalização”. Prazeres (2006) põe em relevo, ainda, o fato de que a opção pela sub-região se deu a partir do início década de 90, devido ao excessivo vínculo da América Central e do Caribe com os Estados Unidos, além da aproximação do México e a conformação do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFT A). Em 1985, os presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín subscreveram a Declaração de Iguaçu, iniciando um processo bilateral de consolidação democrática que privilegiaria as relações comerciais, a complementação econômica e industrial e a cooperação tecnológica com ênfase na área nuclear. Sobre as iniciativas dos Ex-Presidentes, assim expõe Lafer Depois do equacionamento, em 1979, do problema da utilização das águas para fins energéticos que caracterizou o contencioso de Itaipu, a etapa mais significativa na preparação do MERCOSUL se situa após o término dos regimes militares, nos anos 80. Ela se deve as iniciativas dos Presidentes Sarney e Alfonsín que, lastreados nos precedentes de convergência, elevaram a um novo patamar o entendimento entre os dois países. (2014, p. 59)

Em 1986, foi estabelecido o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE), informado pelos princípios do gradualismo, flexibilidade, equilíbrio e simetria na conformação de um mercado sub-regional a partir da integração de setores industriais de economias complementares (Saba, 2002). O PICE, conforme Guimarães (1999) relata, tinha a estratégia de superar a histórica rivalidade econômica e política entre Brasil e Argentina, com base na concepção de uma gradual abertura comercial e a criação de mecanismos conjuntos de desenvolvimento industrial e tecnológico.

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Em 1988, foi assinado o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre Brasil e Argentina, com o propósito de estabelecer um mercado comum bilateral no intervalo de dez anos. No entanto, por meio da Ata de Buenos Aires (1990), os presidentes Collor (Brasil) e Menem (Argentina) se comprometeram a estabelecer um Mercado Comum bilateral até dezembro de 1994. Por outro lado, no âmbito da ALADI, foi firmado pelo Brasil e Argentina o Acordo de Complementação Econômica n° 14, intensificando a bilateralidade dos entendimentos anteriores. As negociações bilaterais entre Brasil e Argentina despertaram as atenções de Uruguai e Paraguai, acarretando o convite para estes Estados participarem do processo de integração, culminando com o aceite de ambos na negociação para a constituição de um mercado comum sulamericano – o MERCOSUL –, firmado em 26 de março de 1991 por intermédio do Tratado de Assunção. No tratado fundacional houve a previsão de um período de transição, até 31 de dezembro de 1994, em que os Estados-partes se comprometiam a coordenar de forma gradual as suas políticas macroeconômicas para possibilitar a implementação do Mercado Comum. Após a criação do bloco pelo Tratado de Assunção, em 1994, foi assinado o Protocolo de Ouro Preto que inaugurou a estrutura institucional, não apenas dando vida aos órgãos mercosulistas, mas também determinando quais deles que passariam a ter capacidade decisória, com natureza intergovernamental, que são o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do MERCOSUL (art. 2º); além disso, o artigo 34 conferiu ao MERCOSUL a compostura de pessoa jurídica de Direito Internacional Público. Por último, em 2002, o Protocolo de Olivos veio a criar um mecanismo no âmbito do bloco para a solução de controvérsias entre os Estados-partes do MERCOSUL (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012).

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Faz-se necessário destacar que os normativos do MERCOSUL, ou seja, o Tratado de Assunção, o Protocolo de Ouro Preto e o Protocolo de Olivos foram promulgados na ordem interna brasileira respectivamente pelos seguintes decretos: Decreto n° 350, de 21 de novembro de 1991; Decreto nº 1901, de 09 de maio de 1996; e Decreto 4982, de 09 de fevereiro de 2004. Diante desse quadro, é claramente perceptível que a partir da aproximação entre Argentina e Brasil, e a formação do MERCOSUL, a política externa dos Estados na região revela evidente mudança de enfoque, afinado com o contexto mundial cada vez mais globalizado, a prol de uma visão vocacionada prioritariamente para o espaço sulamericano (Mata Diz; Noubleau Orantes, 2012). Sobre o processo de integração do Cone Sul, Cervo (2002) faz um balanço apontando, ao mesmo tempo, seis resultados positivos obtidos pelo bloco e seis fraquezas. Entre os pontos favoráveis, ressalta Impressionante empatia entre a inteligência brasileira e argentina embalou o movimento desde o berço e aproximou o sentimento nacional. (...)As novas condições psicossociais conduziram naturalmente à criação da zona de paz no Cone Sul, com impacto positivo sobre a América do Sul. (...)O comércio intrazonal elevou-se de 4,1 bilhões de dólares em 1990 para 20,5 em 1997, 18,2 em 2000. No período, as exportações do bloco cresceram 50% e as importações 180% (...). O Mercosul tornou-se sujeito de direito internacional pelo protocolo de Ouro Preto de 1994, podendo negociar sobre a arena internacional. Durante a XX Cúpula (Assunção 2001), instituiu-se um mecanismo coletivo de negociação. (...) o Mercosul produziu externamente uma imagem positiva acima da própria realidade e fortaleceu seu poder de barganha como bloco e o de seus membros isoladamente. (...)O processo alavancou a idéia de América do Sul, que tomou forma na proposta de criação de uma zona de livre comércio, na Cúpula de Brasília de 2000, nas negociações entre Mercosul e Comunidade Andina e, enfim, no controle, sob liderança brasileira, do ritmo e da natureza do processo de criação da ALCA... (Cervo, 2002, p. 25-26)

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Ao apontar as fraquezas do processo de integração, Cervo relata que Distintas visões de mundo e politicas exteriores não convergentes minaram a negociação coletiva e as relações entre membros. (...) A recusa de sacrificar a soberania nas políticas públicas internas e externas impediu a coordenação de políticas macroeconômicas e a negociação coletiva em foros como a OMC, FMI, BM, UNCTAD e OCDE. (...) Os membros do grupo adotaram medidas unilaterais, desmoralizando o mecanismo de tarifa externa comum que haviam implantado. (...) O MERCOSUL engendrou um processo de integração assimétrico que não criou mecanismo de superação de desigualdades entre os membros e, no interior destes, entre zonas hegemônicas e periféricas, como sucedeu com o processo europeu. (...) A incompatibilidade das políticas cambiais entre os dois grandes parceiros do bloco – a Argentina com a paridade entre o peso e dólar e o Brasil com seu câmbio flexível – provocou desconfianças e inúmeros contenciosos comerciais. (...) Ao elevar-se da condição de zona de livre comércio para a de união aduaneira sem instituições comunitárias, o Mercosul criou a contradição de essência. Enfraqueceu a negociação internacional, feita pelos Estados, e manteve o processo negociador interno extremamente complexo, visto ser necessário acionar a cada decisão quatro processos decisórios autônomos. (2002, p.26-27)

Guimarães (2011), com o mesmo escopo, também escreve que o MERCOSUL, desde seu ato constitutivo, já nasceu com limitações, vez que o Tratado de Assunção revela objetivos eminentemente comerciais de liberalização e abertura de mercados e apenas mostra a conveniência de coordenar políticas macroeconômicas e políticas comuns sem , todavia, o estabelecimento de compromissos ou a criação de mecanismos mais seguros para o atingimento destes fins. Desse modo, observa-se que a integração mercosulista, assim como obteve resultados positivos, também enfrentou desafios, alguns inclusive que nasceram junto à gestação do bloco. De toda forma, a

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integração passou a mudar seu enfoque do espaço latino-americano para o sul-americano, não parando apenas no MERCOSUL. 2.4 A INTEGRAÇÃO A PARTIR DE UMA AGENDA VOLTADA PARA O DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO: UNASUL/IIRSA E PROSUL Seguindo o objetivo da integração regional, Prazeres (2006) aponta que o Brasil anunciou, em 1992, a Iniciativa Amazônica. Por meio desta ação, se pretendia o estreitamento dos vínculos econômicos entre os Estados aproximados em virtude do Tratado de Cooperação Econômica de 1978, quais sejam, Bolívia, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Em outubro de 1993, na 7ª Reunião do Grupo do Rio, em Santiago do Chile, foi proposto pelo então Presidente da República, Itamar Franco, a criação da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA). Segundo Couto (2009), devido à ausência de um fórum sulamericano, o Grupo do Rio, que contava com a participação do México e Panamá, serviu de palco para o primeiro ensaio efetivamente sulamericano. Cervo (2002, p.27), ao mencionar a iniciativa da ALCSA leciona que “Era a ideia de unidade da América do Sul em marcha, e não mais da América Latina, visto haver-se o México orientado para o Norte”. Bernal-Meza (2000) aponta que a ideia sul-americana evidencia a preocupação crescente do Brasil pela atração que a proposta norteamericana, de realizar uma área de livre comércio hemisférica, poderia exercer sobre os Estados da região, incluindo a Argentina. No entanto, a preocupação do governo brasileiro com a formação do NAFT A, e a proposta da ALCSA, encontra diferentes posições. Prazeres (2006) observa que parte da doutrina, e os próprios Estados da região, consideraram a proposta brasileira como uma reação ao NAFT A. No mesmo sentido, Vizentini (2001) afirma que o País

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reagiu ao NAFT A, propondo a formação da iniciativa da Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA), em 1993, e também estabeleceu, junto com os Estados sul-americanos e africanos, a Zona de Paz e a Cooperação do Atlântico Sul (ZoPaCaS). Couto (2009), ao analisar o NAFT A, pontua que a aproximação dos Estados da América Central e do Caribe à economia norteamericana, a sua vez, foi catalizadora para que houvesse uma mudança de rumos no modo de inserção do Brasil nas relações internacionais. A identidade latino-americana deixava de responder às necessidades de projeção internacional brasileira, que passou a se direcionar para o Cone Sul como uma nova referência de inserção internacional para o País. A ideia de criação da ALCSA seria acordada segundo os princípios da ALADI, estendendo o livre comércio aos demais Estados sul-americanos com as negociações ocorrendo no formato (4 +1). Isso , segundo Saba (2002) e Couto (2009), significa dizer que os Estados do MERCOSUL negociariam conjuntamente com cada Estado da ALADI os termos das desonerações tarifárias. Contudo, a iniciativa brasileira não foi o suficiente para a conformação da ALCSA, pois esta iniciativa surpreendeu os vizinhos americanos, que não tomaram posição (López, 2012). Sobre a receptividade dos vizinhos sul-americanos, Prazeres esclarece que A proposta brasileira gerou algum desconforto entre seus parceiros do MERCOSUL, que não teriam sido consultados a respeito da iniciativa. Desfeitas as apreensões iniciais, as dificuldades por que passava o MERCOSUL na conformação da união aduaneira acabaram prejudicando o discurso a favor da ALCSA. Afinal, na base do projeto estaria a aproximação entre os próprios arranjos regionais existentes, o MERCOSUL e a Comunidade Andina. De toda maneira, embora as conversações da ALCSA não tenham progredido, a ideia de construção gradual de um mercado sul-americano serviu de referência para as ampliações que vieram a ocorrer no MERCOSUL, fazendo do Chile e da Bolívia países associados do bloco. (2006, p.40)

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Embora a ideia da ALCSA tenha se frustrado, a busca pelo processo de integração não iria parar na região, despertando novas iniciativas em diferentes contextos e objetivos. Na avaliação de Vaz (2002), a proposta da ALCSA revelava o interesse brasileiro em exercer maior protagonismo no espaço sul-americano, e em fortalecer e ampliar o MERCOSUL. O interesse de ampliar a integração no espaço sub-regional, de certa forma, se manifestou novamente em 2000. Por iniciativa de inspiração do então Presidente Fernando Henrique Cardoso, deu-se a convocatória para a Primeira Reunião de Chefes de Estados da América do Sul, em fevereiro de 2000. Em razão da convocatória da reunião de Brasília, o governo brasileiro solicitou ao Banco Interamericano de Desenvolvimento um estudo para apoiar a análise sobre a problemática da integração de infraestrutura regional na América do Sul pelas autoridades da região (BID, 2000b). Na sequência, entre os dias 31 de agosto e 01 de setembro de 2000, o Brasil promoveu a primeira Reunião de Cúpula da América do Sul, culminando na ocasião deste encontro presidencial o lançamento da Iniciativa da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA). Assim, na primeira Reunião de Cúpula dos Presidentes Sulamericanos ocorrida em Brasília, ocasião em que se deu o lançamento da IIRSA, os mandatários dos 12 (doze) Estados sul-americanos trataram de diversos temas de interesse regional então inseridos no Comunicado de Brasília, considerado, a seu turno, o instrumento fundante da iniciativa. Todavia, entre a diversidade de temas abordados na conformação da IIRSA, e a notória problemática de infraestrutura regional, reservouse especial atenção para o desenvolvimento desta no âmbito do processo de integração sul-americano, consoante será observado de forma mais detida no próximo capítulo. O processo institucional de integração, não obstante, não parou após a conformação da IIRSA e a eleição da importância do

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desenvolvimento de infraestrutura regional para o próprio desenvolvimento do espaço sul-americano, vez que diversas reuniões foram realizadas até a criação da UNASUL, com a incorporação da IIRSA a ela na qualidade de Foro Técnico do COSIPLAN , sendo este um de seus órgãos. Em 2004, na cidade de Cusco no Peru, por ocasião da Terceira Reunião de Presidentes da América do Sul, se estabeleceu a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações, considerada antecedente institucional da UNASUL, com o objetivo de: integrar os processos regionais desenvolvidos no âmbito do MERCOSUL e da Comunidade Andina, com o Chile, a Guiana e Suriname; a integração física, energética e de comunicações; a harmonização de políticas que promovam o desenvolvimento rural e agroalimentar; a transferência de tecnologia e de cooperação horizontal em todos os âmbitos da ciência, educação e cultura; a concertação e coordenação política e diplomática regional; e a crescente interação entre as empresas e a sociedade civil na dinâmica de integração do espaço sul-americano. Entre os dias 29 e 30 de setembro de 2005, em Brasília, foi celebrada a Primeira Reunião de Chefes de Estado da Comunidade SulAmericana de Nações. Na ocasião, se aprovou uma institucionalidade mínima, bem como as áreas prioritárias da comunidade, quais sejam, o diálogo político, a integração física, o meio ambiente, a integração energética, os mecanismos financeiros sul-americanos, as assimetrias, a coesão social, a inclusão social, a justiça social e as telecomunicações. Além disso, na Declaração sobre a Integração na área de infraestrutura, dentre outros aspectos, se afirmou a importância da integração energética da América do Sul, ratificando os resultados da Primeira Reunião de Ministros de Energia da Comunidade Sul Americana de Nações, realizada em Caracas, aos idos de 26 de setembro de 2005, bem como a necessidade de impulsionar as alternativas de financiamento para estimular a realização dos investimentos necessários

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para a implementação dos projetos prioritários de integração física, energética e de comunicações reunidos na Carteira IIRSA. A Segunda Reunião de Chefes de Estado da Comunidade SulAmericana de Nações ocorreu em Cochabamba, na Bolívia, entre os dias 8 e 9 de dezembro de 2006, onde os mandatários participantes da reunião concordaram em realizar uma Cúpula energética, em abril de 2007, na Isla Margarita (Venezuela) com o objetivo de acelerar as iniciativas de desenvolvimento, integração e abastecimento energético regional. Desse modo, entre os dias 16 e 17 de abril de 2007, ocorreu na Isla Margarita a Primeira Cúpula Energética Sul-americana. Segundo a IIRSA (2007), neste encontro, além do tema energético, os presidentes sul-americanos decidiram institucionalizar o bloco regional que passaria a se chamar de União das Nações Sul-americanas (UNASUL), em substituição da Comunidade Sul-americana de Nações (CSAN). A Primeira Reunião da UN ASUL ocorreu no dia 23 de maio de 2008, em Brasília, quando os mandatários trataram da aprovação do texto do Tratado Constitutivo da UNASUL e consideraram a proposta brasileira sobre a formação de um Conselho Sul-americano de Defesa. A UN ASUL, de acordo com o seu Tratado Constitutivo, nasceu dotada de personalidade jurídica internacional com a sede permanente da Secretaria Geral em Quito, no Equador. Ademais, o objetivo central do organismo regional, segundo o seu tratado fundacional, consiste em construir de forma participativa e consensual um espaço de integração cultural, social, econômica e política, priorizando o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, com o escopo de eliminar a desigualdade socioeconômica, lograr a inclusão social e a participação cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento da soberania e independência dos Estados. É importante ressaltar que o Tratado Constitutivo da UN ASUL foi promulgado, no âmbito brasileiro, pelo Decreto n° 7.667, de 11 de

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janeiro de 2012. Todavia, o Tratado Constitutivo entrou em vigor somente em 11 de março de 2011. Em 2011, a IIRSA foi incorporada à UNASUL como parte do Foro Técnico do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) 23, que representa uma instância de discussão política e estratégica, promovendo a articulação de esforços que viabilizam a integração de infraestrutura, tendo sido criado pela necessidade de uma estrutura técnico-formal destinada a gerenciar as prioridades e estratégias da iniciativa (Padula, 2014). É importante ressaltar que a UNASUL, além de reconhecer os logros obtidos pelo MERCOSUL e pela Comunidade Andina, também inseriu na seara do seu debate político a participação do Chile, da Guiana e do Suriname, assim como deu o devido reconhecimento aos avanços estabelecidos pela IIRSA, como já dito, tornando esta última como parte integrante do COSIPLAN. Não obstante, outras ações de âmbito regional também foram desenvolvidas pela UNASUL. Em primeiro lugar, se evidencia a formação do Fundo de Iniciativas Comuns (FIC), regulamentado pela Resolução n° 20/2015, que tem como finalidade apoiar programas e projetos intergovernamentais que visem contribuir com os objetivos estabelecidos nos artigos 2 e 3, do Tratado Constitutivo. Em matéria de saúde, a UNASUL estabelece duas ações, tais sejam, o mapeamento de capacidades regionais de produção de medicamentos e o seu banco de preços de medicamentos. No primeiro caso, a iniciativa busca realizar um inventário da capacidade pública e 23

Dentre os princípios e objetivos previstos pelo Estatuto do COSIPLAN, é importante elencar: a atenção dada aos projetos, programas de infraestrutura regional que conduzam ao equilíbrio e à coesão territorial, bem como ao desenvolvimento sustentável; a participação cidadã; a promoção da conectividade regional a partir de uma rede de infraestrutura que atenda a critérios de desenvolvimento social e econômico sustentáveis, com a preservação do meio ambiente e o equilíbrio dos ecossistemas; aumentar as capacidades e potencialidades da população local e regional, por meio do desenvolvimento de infraestrutura, com o fim de melhorar a sua qualidade e esperança de vida.

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privada de produção de medicamentos dos Estados-membros da UN ASUL, buscando criar uma política regional de medicamentos para que sejam acessíveis, de qualidade, seguros e eficazes para todos da população sul-americana. No segundo, a formação do banco de preços de medicamentos tem como objetivo gerar uma lista regional de referência, visando fortalecer a capacidade de negociação dos atores do sistema público de saúde frente aos processos de aquisição, de modo a consolidar uma importante ferramenta de informação para toda a região. A questão das drogas também recebeu tratamento e preocupação no âmbito da UNASUL. Neste aspecto, em 22 de julho de 2014, foi aprovado pelo Conselho Sul-americano sobre o Problema Mundial das Drogas (CSPMD) o projeto para a criação de uma rede de Observatórios para combate ao tráfico de drogas nos e entre os Estados-membros da UN ASUL, pelo qual busca-se dinamizar a troca de informações entre estes observatórios, elaborando um informe a respeito do estado e situação do consumo de drogas e a caracterização das suas novas ofertas na UNASUL. Entre os avanços mais significativos, pode-se destacar o princípio da responsabilidade comum e compartilhada, sob um enfoque integral, equilibrado, multidisciplinar e sustentável, segundo a transversalidade dos direitos humanos que promove a abolição da pena de morte pelos delitos relacionados com as drogas, a proporcionalidade das penas, a substituição social dos cultivos com a presença do Estado, com base na legislação local, assim como mecanismos de luta contra o narcotráfico e o crime organizado. No âmbito político, se observa o escopo de formar e construir a ideia de cidadania sul-americana, promovendo o livre trânsito regional, a criação de um espaço de educação sul-americano e identidade comum que funcionará com o aprofundamento do processo de integração regional, garantindo os direitos políticos, civis, laborais e sociais para os

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nacionais de um Estado-membro residente em qualquer Estado sulamericano. Além disso, no intuito de garantir e promover a plena participação dos atores sociais na formulação de políticas de integração sul-americana, foi criado em 2013 o Foro de Participação Cidadã (FPC). Vale ressaltar que no Primeiro Foro de Participação Cidadã, em Tiquipaya (Cochabamba), os trabalhos se organizaram em torno de três mesas: i) aprofundamento do processo de integração sul-americana desde a participação cidadã; ii) conformação do Foro de Participação Cidadã, mediante os lineamentos gerais de trabalho interno; e iii) agendas Prioritárias do Foro de Participação Cidadã, segundo um Plano de Trabalho. Entre os principais resultados do Foro, figuram a identificação dos eixos temáticos e as politicas a serem impulsionadas pelos Estados. Também é de se rassaltar a vocação para o avanço de temas como o reconhecimento de qualificações acadêmicas nos Estados da UNASUL, a criação da Universidade latino-americana, o impulso a políticas públicas de saúde intercultural, o respeito à diversidade sexual, erradicação da violência contra as mulheres, a busca da soberania científica e tecnológica para superação do fosso digital e descolonização do ciberespaço, a promoção de leis de mobilidade humana, a defesa dos recursos naturais, plena participação dos povos indígenas e uma série de ações para fortalecer e assegurar a participação e mobilização da sociedade civil de forma eficaz, entre outros. Quanto aos mecanismos, o Fórum propôs a criação de Conselhos, dentre os quais tem-se: migração; meio-ambiente; direitos humanos; organizações, comunicação social; movimentos sociais e povos indígenas; afrodescendentes; diversidade sexual e identidade; igualdade de gênero; e trabalho e participação, transparência, controle social e monitoramento. Propôs-se, outrossim, a criação de quatro grupos de trabalho sobre: a integração de gênero; afrodescendentes, camponeses e nativos indígenas; soberania alimentar, com o intercambio de tecnologias

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e conhecimentos ancestrais; e a promoção e o incentivo de participação nos espaços de tomada de decisão. Torna-se mister, assim, assegurar recursos para o seu funcionamento que favoreçam as condições para a participação e exercício da cidadania nas organizações da sociedade civil e, ainda, que permitam se desenvolver uma política de formação contínua em matéria de conjutura nacional e regional, dentre outras metas. O Primeiro Fórum de Participação Cidadã também decidiu aprovar as seguintes declarações: apoio para a soberania da Argentina sobre as Ilhas Malvinas; apoiar a Argentina em repúdio dos fundos abutres; solidariedade com a Palestina; Apoio ao Processo de Paz na Colômbia; solidariedade com os movimentos sociais do Paraguai; Solidariedade com o Equador na luta contra a empresa transnacional Chevron; e apoio para o Uruguai frente às ameaças da transnacional Phillip Morris. Quanto ao tema da defesa regional, quando da IV Reunião de Ministros de Defesa, realizada em agosto de 2014 na cidade de Cartagena (Colômbia), houve a criação da Escola Sul-Americana de Defesa (ESUDE), com sede no Equador, ocasião em que também foram aprovados o Estatuto e Regulamento da Escola, a qual aparece como instância acadêmica do Conselho de Defesa Sul-Americano. Assim, a Escola Sul-americana de Defesa (ESUDE), a exemplo do Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (CEED), com sede em Buenos Aires, foi constituída como instrumento de intercâmbio entre peritos e profissionais da região para promover o diálogo sobre o conhecimento teórico e prático a respeito do tema da defesa e proporcionar a reflexão em assuntos estratégico-militares. Para o desenvolvimento de infraestrutura, além da incorporação da IIRSA na qualidade de Foro Técnico do COSIPLAN, é importante realçar o desenvolvimento do sistema de informação geográfica SIG COSIPLAN, o qual consiste em uma ferramenta montada sob uma plataforma informática, por meio da qual os Estados poderão acessar de

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forma remota para identificar, desenhar e planificar territorialmente seus projetos de infraestrutura que venham a garantir a conectividade e a integração entre todos os Estados-membros da UNASUL. Com efeito, se observa que a UNASUL representa mais um passo institucionalizado com o objetivo de lograr a integração sulamericana. Nasce com natureza jurídica de direito internacional, reconhecendo os avanços até então alcançados no âmbito do MERCOSUL e da Comunidade Andina, sem esquecer, ainda, de Estados como o Chile, a Guiana e o Suriname. Também busca avançar em temas variados de relevância para a sub-região ao mesmo tempo que reconhece a importância da infraestrutura para o desenvolvimento e a integração regional, em especial, pelos trabalhos desenvolvidos no âmbito da IIRSA, estabelecendo, esta última, como instância técnica do COSIPLAN. Não obstante esses esforços, instabilidades de ordem política em 2018, entre Venezuela e Colômbia, acabaram por levar à saída desta da UN ASUL e descortinar uma crise vivenciada internamente pela instituição desde 2016, inclusive com a suspensão das participações de Brasil, Argentina, Paraguai, Chile e Peru, fortalecendo a influência norte-americana e chinesa na região, com a ulterior saída destes Estados para a formação de um novo processo de integração, o PROSUL . Com o advento do PROSUL e o esvaziamento político da UN ASUL, torna-se mister uma análise de possível prognóstico para a IIRSA, principalmente em função das suas obras de infraestrutura ainda em andamento e da sua importância na região. Com efeito, em agosto de 2020, a IIRSA faz 20 (vinte) anos em meio a uma crise geopolítica regional e a um enfraquecimento da coordenação da sua carteira de projetos, o que, todavia, não implica uma perda de fôlego quanto à agenda infraestrutural na América do Sul, vez ser esta a saída alvitrada por vários dos governos da região para a sua retomada de crescimento econômico, apesar dos riscos envolvidos para os Estados, principalmente após as desastrosas consequências advinda da pandemia causada por COVID-19

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Hoje, diante da pandemia de Covid-19, as discussões sobre a reativação econômica na América Latina incluem grandes projetos de construção de infraestrutura. Exemplo disso é o plano de “recuperação econômica” anunciado pelo governo de Sebastián Piñera no Chile, que conseguiu um investimento público extra de 2,89 bilhões de dólares em projetos de infraestrutura. Na mesma linha, o Pro-Brasil, iniciativa da ala militar do governo brasileiro tem por objetivo injetar novos recursos públicos na infraestrutura e que, apesar dos dogmatismos de austeridade fiscal do ministro Paulo Guedes, acaba de garantir 6,5 bilhões de reais no orçamento público para obras. Como em outros tempos de crise econômica profunda, a infraestrutura é vista como salvação, fluxo de dinheiro em movimento, retornos financeiros lentos, mas seguros – desde que o Estado assuma os riscos dos investidores, ou seja, os riscos são públicos, os benefícios são para poucos. (PEREGALLI; PANEZ; AGUIAR, 2020, n.p)

Com o advento do PROSUL, do esvaziamento político da UN ASUL e da paralização do COSIPLAN como Conselho em 2019, torna-se mister, neste quadro de incertezas para a IIRSA, principalmente quanto à sua permanência e razão de ser, que qualquer prognóstico em relação à sua carteira de projetos passe pela existência de um fluxo de capital que a financie, principalmente em função das suas obras de infraestrutura ainda em andamento e da sua relevância no cenário geopolítico regional. Neste diapasão, inclusive, não divergem Peregalli, Panez e Aguiar ao asseverarem que Atualmente, há muitas incertezas sobre a permanência e o sentido da IIRSA. Seu site oficial não é atualizado desde 2017 e o COSIPLAN deixou de funcionar como conselho em 2019. No entanto, e para além das disputas políticas regionais, nos parece claro que o “estado de saúde” dos projetos da iniciativa vai depender da existência de capitais que possam financiá-los. Compreendendo isso, o fim do COSIPLAN não equivale à morte das obras da IIRSA. Prova disso é a validade que continuam tendo nas agendas nacionais importantes projetos da carteira da iniciativa, como o Túnel Transandino de Água Negra, entre a

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província argentina de San Juan e Coquimbo, no Chile, ou a rodovia BR-163 entre Sinop-MT e Itaituba-PA, no Brasil. Estamos em um momento de crise e de rearranjo de forças geopolíticas. Apesar da renovação da aliança de vários países da região com os Estados Unidos, é provável que seja a China quem tenha capacidade e interesse para investir na infraestrutura logística da região. De fato, empresas deste país já conquistaram concessões rodoviárias, portuárias e ferroviárias em trechos estratégicos da IIRSA, como a rodovia Riberalta-Rurrenabaque, na Bolívia, e manifestaram interesse em acessar os leilões anunciados de outros empreendimentos, como a Ferrovia da Integração Oeste-Leste (Fiol) no Brasil. O Investimento Estrangeiro Direto do gigante asiático para o subcontinente está em constante aumento, enquanto países como Uruguai, Equador, Venezuela, Chile, Bolívia e Peru já aderiram ao novo programa logístico da Iniciativa do Cinturão e Rota (Belt and Road Initiative – BRI), popularmente conhecido como Nova Rota da Seda. O próprio governo brasileiro, eleito usando um discurso sinofóbico e que se recusou a aderir ao programa, parece estar aberto a uma abordagem pragmática: na última Cúpula do BRICS em Brasília, em novembro de 2019, o presidente brasileiro e seu homólogo chinês (Xi Jinping) anunciaram a intenção de “alinhar” o BRI ao Programa de Parcerias de Investimento - PPI do Brasil. Diante disso, um cenário possível é que a própria IIRSA seja subsumida aos tentáculos desse gigantesco plano chinês. (2020, n.p)

Em tal circunstância geopolítica hodierna, verifica-se uma propensão para que a IIRSA, e sua carteira de projetos, reste cooptada/incorporada no contexto do programa desenvolvimentista chinês para a região sul americana, inclusive com seu futuro voltado para a integração logística com a chamada Nova Rota da Seda, a exemplo da mesma tendência vislumbrada para o caso do Brasil e sua infraestrutura sub-regional. Feitas tais breves considerações, vale ressaltar que uma análise mais detida da IIRSA no contexto estratégico de desenvolvimento chinês, à luz da teoria de Heartland, será realizada adiante em capítulo

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próprio, de sorte a tratar-se este assunto com maior profundidade no marco dos estudos desta obra, passando-se antes, porém, à verificação da integração regional e os projetos de infraestrutura na América do Sul.

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CAPÍTULO 3 A INTEGRAÇÃO REGIONAL E OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA NA AMÉRICA DO SUL

Em sequência aos capítulos anteriores em que se procedeu à exposição tanto das delimitações da integração regional e de como pode ser surpreendida e compreendida, inclusive por intermédio de sucinta análise das distintas correntes teóricas sobre relações internacionais a si aplicáveis, em clara interdisciplinaridade de seu estudo, como também do delineamento da integração na América Latina, até culminar em um giro para a América do Sul por meio do fomento à interconexão de sua infraestrutura, conforme, inclusive, gerida até 2019 pelo COSIPLAN da UN ASUL, em que inserida, como Foro Técnico, a IIRSA - Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana, no presente capítulo a análise volta-se ao processo de integração infraestrutural na América do Sul e os projetos desenvolvidos pela IIRSA neste espaço subregional, mediante detida verificação de sua carteira. 3.1. A INFRAESTRUTURA COMO PARTE FUNDAMENTAL PARA AS RELAÇÕES LATINO-AMERICANAS A integração regional na América do Sul, como visto no capítulo anterior, compõe-se de distintas iniciativas que intentam associar os Estados em processos integradores que visam desde a formação de um mercado comum (como o caso do MERCOSUL e da Comunidade Andina de Nações), até a criação de espaços de diálogo político e de

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cooperação (sendo o caso da UNASUL - União das Nações Sulamericanas). Nesse contexto, a questão da infraestrutura, apesar de ser considerada como elemento essencial e condicionante para uma integração física que permita e promova liberdade de circulação (de pessoas, mercadorias, capital e serviços), e, de conseguinte, viabilize um crescimento regional sustentável consolidado pela associação interestatal, em si, foi tema pouco explorado nas negociações e debates levados a cabo no âmbito de cada um dos referidos processos. Dessa maneira, apesar do tardio reconhecimento que os Estados deram a essa matéria, certo é que, atualmente, com a criação da IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana), adotou-se um marco institucional, normativo e financeiro para a implementação dessa infraestrutura que interconecte toda a América do Sul e, daí, possibilite o amplo fomento, como dito, do seu desenvolvimento sempre havido como sustentável, conforme será apresentado posteriormente. No mesmo sentido, entende Sant’anna Os investimentos em infraestrutura nos países sul-americanos constituem em prioridade governamental para o pleno desenvolvimento regional. As obras de infraestrutura logística incluem a construção de pontes, hidroelétricas, rodovias, ferrovias, aeroportos, portos, gasodutos, petroquímicas e outras obras de grande dimensão que se constituirão em eixos de crescimento para a região, possibilitando livre circulação de bens, mercadorias e serviços, além do fluxo de pessoas, ligando norte-sul, leste-oeste, do Pacífico ao Atlântico e do Caribe à Patagônia (2013, p. 405)

A importância do presente capítulo pode ser demonstrada, por isso, a partir da necessidade de analisar como se deu a criação e implementação da IIRSA de modo a alcançar uma efetiva conexão territorial entre os Estados e possibilitar sua operação eficiente, mediante a adoção de uma carteira de projetos fincada em três aspectos:

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infraestrutura regional, regulações comuns e institucionalidade das decisões. Além disso, as discussões relativas aos projetos adotados no marco da IIRSA e do COSIPLAN ainda são desconhecidas da maioria da população, o que torna o processo decisório pouco transparente e com baixo nível de participação da sociedade civil, em claro deficit de legitimidade, concertação e, por reflexo, democrático. Ante tal contexto, o objetivo do presente capítulo é examinar a natureza e constituição da IIRSA, de que modo está inserida no COSIPLAN (sendo este um órgão da UN ASUL), seu marco cronológico e institucional, bem como os projetos que foram incorporados e estão sendo implementados pelos Estados partícipes. Destina-se, também, a dar a conhecer como a questão da infraestrutura foi pouco a pouco se incorporando na agenda nacional, a partir de uma concepção regional, ou seja, uma concepção que permitiu aos países sul-americanos planejarem estratégias para além das suas fronteiras, buscando a interconexão física entre si que facilite o desenvolvimento nessa imensa área. Vale lembrar que a integração econômica e social, teoricamente, já se fazia presente no momento de criação da IIRSA, por intermédio do MERCOSUL, da CAN e dos acordos sub-regionais entre os Estados sul-americanos. Para o delineamento do objetivo proposto neste capítulo, utilizar-se-á o método dedutivo ao analisar-se como a criação da IIRSA, e o consequente aprimoramento da infraestrutura física, auxilia (e em que medida) o fortalecimento da integração regional, a partir de um esquema específico de negociação e de uma agenda própria calcada na associação interestatal, onde as principais fontes de dados utilizadas foram obtidas na página web da IIRSA, do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e do MPOG (Ministério do Planejamento e Orçamento – Brasil).

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3.2. A INTEGRAÇÃO REGIONAL SUL-AMERICANA E A CRIAÇÃO DA INICIATIVA PARA A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA (IIRSA)24 A IIRSA é um fórum de diálogo regional, do qual participam os doze países da América do Sul com o objetivo de aprimorar uma infraestrutura física de transporte, energia e comunicação que fortaleça a integração regional em fomento do desenvolvimento sustentável 25. Em 2011, a IIRSA foi praticamente incorporada à UNASUL , como parte do fórum técnico do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) (Dabène, 2014), tendo por objetivos: a) Criar um espaço organizado e integrado, produto do desenvolvimento das telecomunicações, da energia e do transporte; b) Promover o desenvolvimento regional, mediante planejamento e gestão de 10 (dez) eixos de integração; c) Promover o desenvolvimento local e evitar que os eixos de integração gerem impactos positivos somente para os mercados principais, em redução, assim, das desigualdades regionais; d) Modernizar os marcos institucionais e regulatórios que gerenciam e regulam o uso da infraestrutura; e) Incrementar o comércio inter-regional apoiando a integração dos mercados; f) Consolidar cadeias produtivas para melhorar a competitividade nos mercados mundiais; 24

Esta parte foi anterior e parcialmente tratada em Mata Diz e Souza (2015) e Mata Diz, Paula e Secches (2016), sendo o presente estudo um desenvolvimento das ideias lá contidas, com acréscimos, revisões e modificações. 25 É mister explicitar que, apesar da saída da Colômbia, conforme anunciado em 2018, do processo de integração da UNASUL, tal fato, se não for reversível politicamente, não tem o condão de desfazer os projetos da IIRSA em andamento neste Estado, sendo necessário que sejam levados a cabo, segundo parte dos procedimentos previstos em tal hipótese.

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g) Facilitar a penetração da produção nos mercados internacionais pela diminuição de custos, principalmente pelo desenvolvimento dos transportes; h) Harmonizar e homogeneizar políticas, planos e marcos regulatórios e institucionais entre os diferentes Estados; i) Mitigar as disparidades regionais no acesso a energia e telecomunicações; j) Criar uma rede que permita a comunicação interoceânica, principalmente pensando no crescimento do comércio através do Oceano Pacífico. Assim, pode-se concluir que a IIRSA, oficialmente, apresenta como principal objetivo a consolidação e melhora de uma infraestrutura física que possibilite uma rede de conexão viária, aeroportuária e marítima entre os países sul-americanos, proporcionando cooperação e eficiente circulação de mercadorias, pessoas e serviços (de informação, geração de energia etc.). Ainda, com o intuito de atingir os objetivos supracitados, foram ratificados em reunião do Comitê de Direção Executiva da IIRSA (CDE), realizada nos idos de 2002, seus princípios norteadores, enquanto verdadeiras diretrizes que, segundo sua página web oficial, são: o regionalismo aberto; os Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID); sustentabilidade econômica, social, ambiental e político institucional; aumento do valor agregado da produção; tecnologias da informação; convergência normativa; e coordenação público-privada (Mata Diz; Souza, 2015; Padula, 2014). 26 E, dentre tais diretrizes que conferem um sentido coerente e coeso ao atuar da IIRSA, é mister salientar a organização do seu plano 26

No mesmo sentido, tem-se Carvalho e Rosevics (2013, p. 234), para quem “A IIRSA tem, entre seus princípios ordenadores, o objetivo de estabelecer uma integração pautada em um regionalismo aberto, sustentável de maneira econômica, social, ambiental e político-institucional, que possibilite o aumento do valor agregado da produção dos países da região.”

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territorial de ações, integrado por seu programa de desenvolvimento segundo os chamados Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s). Os EID’s, a seu turno, revelam-se como resultado de uma análise econômica, comercial, ambiental e social que facilite o planejamento territorial da implantação da infraestrutura. Assim, a IIRSA (2012) definiu o que são os Eixos de Desenvolvimento Os Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s) são territórios multinacionais onde se concentram espaços naturais, assentamentos humanos, zonas produtivas e fluxos comerciais. Para cada EID são identificadas as necessidades de infraestrutura física, a fim de articular o território com o resto da região e planejar os investimentos para que a qualidade de vida de seus habitantes seja melhorada.

Nesse sentido, Senhoras e Vitte afirmam que os eixos de integração ao criarem uma massa crítica de interesses compartilhados de uma infraestrutura física geradora de benefícios mútuos e de solução de problemas energéticos e logísticos que pode racionalizar o espaço de desenvolvimento, teriam por objetivo melhorar a interdependência entre os países sul-americanos via integração física entre os países amazônico-andinos e os países platinos, em especial o Brasil que faz fronteira com quase todos os países da região sul-americana e não tem acesso ao pacífico sul-americano ou ao Caribe. (2008, p.43)

Diante dessa conjuntura, atualmente a IIRSA possui uma ampla carteira de projetos, com 562 (quinhentos e sessenta e dois) deles voltados à criação e aperfeiçoamento dessa específica infraestrutura. Par a dinamizar o processo, foi definida uma agenda de implementação

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consensual com 31 (trinta e um) projetos prioritários, assim definidos pelo seu alto impacto na integração física da América do Sul. 27 A formação da carteira de projetos da IIRSA se deu a partir da melhora e aplicação da metodologia de planejamento territorial indicativo. Esta metodologia parte da identificação dos EID’s que, por sua vez, organizam o território sul-americano e ordenam a Carteira de Projetos (Senhoras; Vitte, 2008). Os trabalhos de planejamento e ordenamento territorial geraram resultados positivos pela junção de projetos com características e/ou finalidades comuns que permitiram a identificação de grupos dentro de cada EID, priorizando-se aqueles com maiores impactos desenvolvimentista e facilidade de realização 28. Em um segundo momento, a planificação territorial foi marcada por um aprofundamento e incremento, principalmente pela criação de novas ferramentas de análise e metodologias de planejamento territorial, representadas pelo sistema de informação georreferenciada – Programa GeoSur, metodologia de integração produtiva e logística (IPrLg), sistema de informação para gestão estratégica (SIGE), base de dados de projetos, avaliação de projetos transnacionais de infraestrutura e Avaliação ambiental e social com enfoque estratégico (EASE) (Mata Diz ; Souza, 2015). Paralelamente, os projetos se mostram agrupados de acordo com os 10 (dez) Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s), nos quais o território multinacional é delimitado ou classificado segundo Processos Setoriais de Integração (sem limites de cunho geopolítico), de sorte a, principalmente, superar obstáculos de natureza normativa, englobando os 12 (doze) Estados-membros, conforme a Figura 01 27

UNASUL. COSIPLAN. Informe de la Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2015. 2015. Disponível em: http://www.flipsnack.com/IIRSA/informe-de-la-cartera-de-proyectos-del-cosiplan-2015.html. Acesso em: 26 jul. 2016. 28

Um grupo de projetos, vale esclarecer, é um conjunto interdependente em um determinado espaço geoeconômico, que tem efeitos sinérgicos sobre o desenvolvimento sustentável (COSIPLAN, 2011).

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FIGURA 01

Fonte: IIRSA, 2012.

Quanto aos recursos de cunho financeiro, os da IIRSA estão atrelados, principalmente, a bancos regionais de desenvolvimento como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporação Andina de Fomento (CAF) e o Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca Del Plata (FONPLAT A). Estes se conformam no Comitê de Coordenação Técnica (CCT), responsável por coordenar atividades e conferir apoio técnico e financeiro. Os projetos podem ser financiados, a princípio, por duas vias: i) pelos Estados partes e pela UNASUL, se as ações forem de iniciativa do Comitê Coordenador e pelos Grupos de Trabalho; ii) pelos órgãos financeiros que constituem o CCT, em conjunto com os Estados-partes e a UNASUL. Entretanto, com a entrada da IIRSA no COSI PLAN, abrese espaço para outras formas de obtenção de recursos para viabilizar os projetos.

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Desde o lançamento da IIRSA, os bancos têm tido um papel bastante ativo financiando estudos e projetos, além de promover a participação do setor privado no contexto da iniciativa. As Instituições Financeiras Multilaterais (IFM’s) são instituições privadas ou públicas, cujos recursos provêm dos cofres dos Estados sócios que, além de financiarem políticas inclusas em planos, programas e projetos de governo, elaboram estudos técnicos, formando parte da tecno-burocracia governamental, além de prestarem assessoria e orientação na implementação das ações de infraestrutura nos Estados-membros O domínio dessas forças é definido pelo poder econômico de cada país-membro na IIRSA: “quem possui maior número de ações tem maior poder de decisão”, logo o Brasil é o sul-americano com maior peso dentro desta Iniciativa. A IIRSA pode ser observada como a expressão máxima da megalomania da integração regional que está ligada a algumas IFMS que atuam no Brasil trabalhando a serviço do capital financeiro internacional na busca incessante e qualquer custo do crescimento econômico do continente sul-americano (Melo e Paula, 2008, p. 25).

O COSIPLAN, a sua vez, é a instância de discussão políticoestratégica, promovendo a articulação de esforços que viabilizam a integração infraestrutural. Sua criação se dá a partir da necessidade de uma estrutura técnico-formal destinada a gerenciar as prioridades e estratégias da Iniciativa. Conforme Padula Na III Reunião Ordinária de Chefes de Estado e de Governo da Unasul, em agosto de 2009, foi decidida a criação do Conselho de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan) - mais um resultado da liderança do governo brasileiro no processo de institucionalização da integração regional. A criação do Cosiplan almeja alcançar maior controle e respaldo político por parte dos governos sobre o tema da infraestrutura, e a partir disso avançar para uma visão política e estratégica e uma maior capacidade de alavancar recursos e gerar diferentes formas de financiamento, agregando diferentes agentes

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(além dos que participam do CCT) e indo além de fatores meramente técnicos para a avaliação, viabilização, execução e financiamento de projetos (2013, p. 588)

O Conselho, composto pelos Ministros da área de planejamento e infraestrutura, ou seus equivalentes dos Estados-partes da UNASUL, é a instância responsável por aprovar o Plano de Ação Estratégico (PAE). O PAE, com duração de 2012-2022, conta com 31 (trinta e um) projetos na Agenda Prioritária de Integração (API), sendo que 58% (cinquenta e oito por cento) estão na fase de pré-execução, somando um orçamento estimado de US$16.700.000.000,00 (dezesseis bilhões e setecentos milhões de dólares americanos). Além disso, o PAE reconhece os resultados alcançados pela IIRSA em matéria de integração da infraestrutura regional e estabelece um conjunto de ações determinadas pelo COSIPLAN, as quais serão executadas por meio dos planos de trabalho anuais que são aprovados pelos Ministros deste órgão. Agregando-se à estrutura do COSIPLAN têm-se: i) o Comitê Coordenador integrado pelos delegados ministeriais dos Estadosmembros; ii) a própria IIRSA como Foro Técnico; e iii) os Grupos de Trabalho temáticos. O COSIPLAN escolhe, por consenso, os projetos de alto impacto a serem abarcados pela API, sendo que tal procedimento deve respeitar quatro critérios quanto a eles, quais sejam: i) pertencer à carteira de projetos da IIRSA e ter prioridade para o governo nacional; ii) dispor de estudos de viabilidade, ou ter recursos no orçamento atribuídos para início de sua execução; iii) consolidar as redes de conectividade com alcance regional; e iv) gerar a oportunidade ou a necessidade de criação de um programa de ações complementares que se aprimorem para a efetiva prestação dos serviços e o desenvolvimento sustentável do território (de acordo com as características e modalidades de cada projeto).

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3.2.1. A organização institucional da IIRSA A IIRSA contava, em sua origem, com 04 (quatro) organismos na sua estrutura: as Coordenações Nacionais, os Grupos Técnicos Executivos, o Comitê de Coordenação Técnica e a sua Secretaria (do CCT). As Coordenações Nacionais lideravam a execução do Plano de Trabalho da IIRSA, laborando de forma coordenada com o CCT e m tudo que se refere às atividades (da Iniciativa). Realizavam reuniões periódicas, geralmente, duas vezes por ano, para verificar os avanços nos Planos de Trabalho anuais aprovados pelos Ministros do COSIPLAN e coordenavam o intercâmbio de informações (Coordenações Nacionais em todas as instâncias da IIRSA), além de organizarem a participação dos diferentes organismos governamentais no interior de cada país. Os Grupos Técnicos Executivos, conforme o nome já indica, representam a instância técnica da Iniciativa, analisando questões relacionadas com temas do Plano de Trabalho, Eixos de Integração e Desenvolvimento e Processos Setoriais de Integração. Compõem os GTE’s os funcionários e peritos dos Estados, pertencentes aos órgãos administrativos nacionais e atuam conforme uma agenda de trabalho adotada pelos próprios GTE’s. A designação da delegação de cada país para as reuniões dos GTE’s é de responsabilidade das Coordenações Nacionais, com os objetivos e atividades (dos GTE’S) decorrendo das decisões tomadas em tais reuniões ante o Plano Anual de Trabalho da IIRSA, tal qual definido pelo COSIPLAN. O Comitê de Coordenação Técnica é integrado por funcionários do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da Corporação Andina de Fomento (CAF) e do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia da Prata (FONPLAT A). Cumpre ao CCT oferecer apoio técnico e financeiro a todos os países nos temas integrantes do Plano Anual de Trabalho da IIRSA, atuando como facilitador do processo e coordenador das atividades

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conjuntas. A atuação do CCT se centra nas áreas prioritárias definidas pelos Coordenadores Nacionais. O CCT conta com uma Secretaria com sede em Buenos Aires, na Argentina, localizada no Instituto para a Integração da América Latina e Caribe (BID INTAL). A Secretaria do CCT exerce a coordenação com as instituições que o compõe e também age como unidade de seu enlace com a Presidência Pró-Tempore e as Coordenações Nacionais. O CCT e a sua Secretaria facilitam a realização das reuniões dos GTE’s, oferecendo apoio técnico, logístico e financeiro de forma a contribuir com o cumprimento dos objetivos de cada reunião. Para dar continuidade aos trabalhos realizados pela IIRSA, o COSIPLAN, deu prosseguimento aos Eixos de integração e Desenvolvimento e aos Processos Setoriais de Integração e contou ainda, com o apoio do Comitê de Coordenadores Nacionais, agora definidos como secretários nacionais, e do Foro Técnico, formado pelas instituições financeiras do Comitê de Coordenação técnica da IIRSA, que incorporaram ao COSIPLAN o capital institucional da IIRSA. Sobre o Comitê de Coordenadores Nacionais destaca-se que esses continuam sendo o ponto focal dos projetos da IIRSA/ COSIPLAN em cada Estado participante. Padula (2014) ressalta que embora a IIRSA tenha passado a gozar de institucionalidade ao integrar o COSIPLAN da UN ASUL, na qualidade de seu fórum técnico, é importante evidenciar que as decisões no seio da IIRSA são consensuais e, assim, precisam ser desenvolvidas também por ações internas dos governos. Os conselhos e grupos são integrados, em sua maioria, pelos ministros das diversas pastas. Essa foi a forma mais adequada de coordenar os esforços que estão se realizando para a implementação dos projetos de infraestrutura na região. Acerca dos grupos de trabalho, na II Segunda Reunião de Ministros, em 2011, esses foram divididos em três, sendo eles o grupo de integração ferroviária sul-americana, o grupo de financiamento e garantias e o grupo de telecomunicações.

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As funções dos Grupos de Trabalhos, de acordo com o regulamento do COSIPLAN são: as especificamente estabelecidas pelo Conselho; a de apresentar os relatórios de atividades conforme o mandato de criação; a de manter o intercâmbio permanente de informações e de colaboração com as outras instâncias de apoio. Mariano (2014), destaca que além da criação dos grupos de trabalho, outras medidas importantes foram implantadas na II Segunda Reunião de Ministros do COSIPLAN Do ponto de vista dos trabalhos realizados no âmbito deste conselho, pode-se afirmar que, à época da realização da II Reunião Ministerial, em novembro de 2011, verificou-se o encaminhamento de importantes questões, que foram negociadas durante a gestão brasileira na presidência pro tempore do conselho. Destacam-se entre os temas abordados os pontos descritos a seguir. A aprovação do Plano de Ação Estratégico (PAE) (2012-2022), com destaque para a cobrança de instalar mecanismos de participação social no menor prazo possível, o que configura o reconhecimento de que esta questão não estava sendo bem encaminhada; A aprovação da Agenda de Projetos Prioritários de Integração (API) e da nova atribuição dada ao Comitê Coordenador do Cosiplan, que, a partir desse momento, deverá também avaliar e gerir essa agenda; A criação de três Grupos de Trabalho: sobre Integração ferroviária sul-americana, sobre Mecanismos de financiamentos e garantias e sobre Telecomunicações; A aprovação do Plano de Trabalho de 2012, período em que a presidência pro tempore do conselho ficou sob a responsabilidade do Paraguai até sua suspensão temporária da Unasul e também do Mercosul, em virtude da crise política doméstica que culminou com a queda do presidente Fernando Lugo, incidente considerado incompatível com as disposições democráticas dos dois blocos. (Mariano, 2014, p. 251-252)

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FIGURA 01-A - ESTRUTURA IIRSA

Fonte: IIRSA, 2012.

3.2.2. Origem e desenvolvimento: marco cronológico da IIRSA Após a frustrada sugestão do então presidente Itamar Franco em criar a Área de Livre Comércio Sul-americana, coube ao também exPresidente Fernando Henrique Cardoso, no programa de governo utilizado quando de sua campanha eleitoral, propor como meta para a região o fortalecimento das relações com os países vizinhos sulamericanos. Este ideário sul-americano ganhou força devido à preocupação brasileira com a proposta norte-americana de constituir uma área de livre comércio hemisférico, principalmente a partir da adesão do México ao N AFT A, colaborando com a intensificação do caráter fragmentador

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latino-americano, de forma a revestir de nova face o regionalismo e convergir o foco brasileiro para o espaço sul-americano. Nesse diapasão, graças à iniciativa do governo de Fernando Henrique Cardoso, em razão das comemorações dos 500 (quinhentos) anos de descobrimento do Brasil, ocorreu no ano 2000 o Primeiro Encontro dos Presidentes Sul-americanos, em Brasília. Neste encontro, os mandatários trataram de diversos temas interessantes à região, como drogas ilícitas, democracia, comércio etc. Também concordaram em construir uma agenda comum para impulsionar o processo de interconexão física da infraestrutura de transportes, energia e comunicações. É de se ressaltar que, embora a agenda de debate tenha se ocupado de diversos temas, a questão da infraestrutura foi a que terminou recebendo a maior atenção pelos representantes dos países. Convém mencionar, a respeito, que a visão da infraestrutura física como elemento chave para a integração sul-americana está baseada, inclusive, na noção de que o seu aprimoramento sinérgico nas áreas de transporte, energia e telecomunicações pode gerar um impulso decisivo para a superação de barreiras geográficas, aproximação de mercados e promoção de novas oportunidades econômicas na região (López, 2012), em evidente desenvolvimento sustentável, sabidamente comprometido não apenas com aspectos financeiros, mas também com justiça social e proteção ambiental. Dessa forma, aquela reunião de cúpula instrumentalizada pelo Comunicado de Brasília 29 contemplou um capítulo voltado para a integração de infraestrutura trazendo objetivos importantes para a região, in verbis

IIRSA. Comunicado de Brasília. Disponível em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/comunicado_brasilia_esp.pdf. Acesso em: 20 nov. 2014.

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As fronteiras sul-americanas devem se tornar um espaço de união para a circulação de bens e pessoas, conformando-se num espaço de cooperação. Integração e desenvolvimento de infraestrutura são duas linhas de ação complementares, assim como consideraram prioritária a identificação de obras de interesses bilateral e sub-regional; Os mandatários estabeleceram um plano de ação com um horizonte de dez anos para a ampliação e a modernização de infra-estrutura física da América do Sul; Os Presidentes enfatizaram a importância motriz da energia, dos transportes e das redes de comunicações para a integração dos países da América do Sul; No campo dos transportes concordaram os países em dar prioridade no desenvolvimento de redes multimodais para melhor articular a utilização as vias terrestres, fluviais, marítimas e aéreas, assim como facilitar o transito transfronteiriço de pessoas, veículos e cargas.

Além disso, o Comunicado de Brasília previu, no seu item 46, a convocação de uma reunião realizada em Montevidéu, nos idos de dezembro do mesmo ano com o escopo de consolidar uma visão integrada sobre as linhas de ação para a ampliação e modernização da infraestrutura na América do Sul. A reunião de Montevidéu contou com a presença dos Ministros de Transportes, Energia e Telecomunicações da América do Sul e estabeleceu um Plano de Ação para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana. No mencionado Plano de Ação foram previstas as seguintes ações básicas para a melhora e aprimoramento da infraestrutura da região: i) desenhar uma visão mais integral da infraestrutura que abarque todos os seus componentes e sinergias; ii) enquadrar os projetos dentro de uma planificação estratégica, organizada a partir da identificação dos Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s) regionais do continente sul-americano; iii) reformar e atualizar os sistemas regulatórios e instituições que normatizem o uso das infraestruturas nacionais; iv) fortalecer as capacidades dos Estados na formulação de políticas (primordialmente em planos, programas e projetos) e de normatizações regulatórias; v) valorizar a dimensão

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ambiental e social dos projetos; vi) procurar que os projetos de integração regional melhorem a qualidade de vida das populações locais; viii) incorporar mecanismos de participação e consenso, entre outros 30. Dessa maneira, o planejamento territorial para o implemento dos projetos de infraestrutura foi idealizado por intermédio da metodologia dos Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s), conforme já mencionado por Bueno Posteriormente, o Consenso de Guayaquil sobre Integração, Segurança e Infraestrutura para o Desenvolvimento, formulado no âmbito da Segunda Reunião de Presidentes da América do Sul, em 2002, reiterou a importância do fortalecimento da infraestrutura como fator essencial para a integração do espaço econômico da América do Sul, sob o prisma da sustentabilidade econômica, ambiental e desenvolvimento institucional (2015, p.08)

Na reunião realizada em Santiago (dezembro de 2003), houve a ratificação de 10 (dez) Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID’s), além de se apresentar e aprovar a metodologia de implementação dos projetos. Em Lima (novembro de 2004), foi aprovada a “Agenda de Implementação Consensuada 2005-2010” e também se discutiu a criação de um espaço que agregasse os países sul-americanos, surgindo, então, a proposta da CSA (Comunidade Sul-americana), aprovada em Cuzco (dezembro de 2004) e considerada precursora da UNASUL. No documento, os Estados chegaram a um consenso sobre 31 projetos prioritários para a integração física regional, sendo 28 na área de transportes, 1 na área de energia e 2 na área de comunicações. Segundo as informações do documento, o princípio geral que norteou a seleção dos projetos da Agenda de Implementação Consensuada (AIC) foi a consistência com os avanços alcançados na fase de ordenação do Portfólio de Projetos, considerando os critérios: 30

Plano de Ação da IIRSA. Disponível em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/ Documents/plan%20de%20accion%20de%20la%20iniciativa%20iirsa.pdf. Acesso em: 15 nov. 2014.

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• Projetos do Portfólio com apoio político dos países envolvidos, incluindo o compromisso da área econômico-financeira de seus governos. • Projetos Âncora ou associados a Projetos Âncora, isto é, privilegiar aqueles projetos de maior impacto e visibilidade. • Projetos avançados em seu nível de preparação e com boas perspectivas de financiamento e execução no curto prazo. • Projetos dos grupos dos Eixos de integração e Desenvolvimento melhor avaliados nas reuniões realizadas para a ordenação do Portfólio de Projetos IIRSA Segundo o documento, o objetivo da AIC 2005-2010 foi “concentrar a atenção e os esforços dos doze países sul-americanos e das agências multilaterais na busca de resultados no contexto da IIRSA, aproveitando as sinergias e oportunidades de coordenação e consenso geradas pela iniciativa”. Em 2007, na reunião dos Chefes de Estado e Governo na Venezuela, decidiu-se pela incorporação do tema energético como parte da agenda da integração, uma vez que conforme a Declaração final da Reunião (Declaración de Margarita: el detonador de UNASUR 31), a CSA deveria TRABAJAR con miras a establecer una sistematización y evaluación del balance energético suramericano con el fin de proyectar una matriz energética regional, identificar opciones de integración energética, y fomentar proyectos de integración de la Comunidad Suramericana de Naciones. IMPULSAR el desarrollo de la infraestructura energética de nuestros países como elemento que garantice la sostenibilidad de la integración suramericana.

Declaración de Margarita: el detonador de UNASUR. Disponível file:///C:/Users/rober_000/Downloads/20044-31750-1-PB.pdf. Acesso em: 20 nov. 2015.

em:

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Finalmente, em maio de 2008 foi firmado o Tratado Constitutivo da UNASUL que também apresentava como objetivo específico a integração da infraestrutura regional. A partir deste momento, consolida-se um marco jurídico para a implementação definitiva dos projetos que já haviam sido, inicialmente, discutidos nas reuniões anteriores. A IIRSA, portanto, nasce de um marco geral de cooperação, baseado no diálogo político, que posteriormente se refina para questões exclusivamente estruturais e físicas. 3.3 EIXOS DE INTEGRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO (EID’S) O plano de ação da IIRSA trouxe a previsão de que os projetos de infraestrutura seriam organizados a partir de Eixos de Integração e Desenvolvimento regionais no continente sul-americano. Segundo Couto (2006), o conceito de tais eixos já havia sido criado a partir das ideias de Eliezer Batista 32 e tinha sido usado como subsídio para a elaboração do Plano Plurianual do Governo Federal no período entre 2000 e 2003. Esses eixos representam porções multinacionais de territórios onde se concentram espaços naturais, assentamentos humanos, zonas produtivas e fluxos comerciais. Para cada eixo de integração se verificam as necessidades de infraestrutura para integrar o território com o restante da região. Neste sentido especifica Padula O desenho dos EID revela o objetivo de articulação com o litoral da região, articulando sua produção e seus mercados ao mercado global. 32

“Mas a proposta dos EID tem origem em formulações anteriores. O estudo “Infraestrutura para o desenvolvimento sustentado e integração da América do Sul” elaborado entre 1995 e 96 por Eliezer Baptista da Silva, ex-presidente da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), pode ser considerado um marco contemporâneo, tendo exercido grande influência sobre as ações de planejamento dos governos Fernando Henrique Cardoso e sobre os conceitos presentes na IIRSA. Realizado com o patrocínio do Business Council for Sustainable Development – Latin America, o estudo propõe que o planejamento do desenvolvimento adote uma perspectiva geoeconômica segundo a qual os benefícios econômicos da integração sul-americana se sobressaem em relação aos aspectos políticos nacionais tipicamente relacionados à geopolítica regional.” (Santos, 2014, p.65).

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Toda racionalidade geográfica de Eixos e a concepção (geo)política para a integração foram submetidas à racionalidade (geo)econômica predominante (2013, p. 586)

Ainda na esteira de Oliveira (2013, p. 57) “é importante destacar que a iniciativa de fomento à construção de eixos transnacionais para infraestrutura, visando à integração física do subcontinente, tem repercutido positivamente no objetivo de fortalecer a unidade da América do Sul”. Inicialmente, os países integrantes indicaram 335 (trezentos e trinta e cinco) projetos, perfazendo um total de investimento da ordem de US$ 37.470.000.000,00 (trinta e sete bilhões, quatrocentos e setenta milhões de dólares americanos) (Couto, 2006). Entretanto, foi necessário analisar, hierarquizar e selecionar os projetos que seriam destinados as obras no âmbito da IIRSA. O processo de escolha dos projetos se desenvolveu até a apresentação da Agenda de Implementação Consensuada na Terceira Reunião de Presidentes da América do Sul, em Cuzco, no Peru, em 2004. Naquela reunião, os 12 (doze) Estados integrantes, para dinamizar o processo, definiram mediante consenso os 31 (trinta e um) projetos prioritários para a integração física. O mapa apresenta os 31 (trinta e um) projetos prioritários definidos pela agenda de implementação de forma concertada (figura 02)

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FIGURA 02

Fonte: IIRSA, 2012

Desde o lançamento da iniciativa o número de projetos de integração de infraestrutura tem aumentado com o decorrer dos anos. O quadro abaixo apresenta essa tendência de crescimento:

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Ano

Número de Projetos Investimento (milhões de US$)

2004 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

335 349 514 510 524 531 544 583 579

37.424,80 60.522,60 69.000,00 74.542,30 96.119,20 116.120,60 130.139,10 157.730,50 163.324,50

Fonte: Elaboração própria com dados IIRSA, 2014.

Os projetos foram distribuídos em 10 (dez) Eixos de Integração e Desenvolvimento: Andino, Andino do Sul, Amazonas, Capricórnio, Escudo Guianês, Hidrovia Paraguai-Paraná, Interoceânico Central, MERCOSUL-Chile, Peru-Brasil-Bolívia e Eixo do Sul, conforme já analisado em linhas anteriores e mais abaixo explicitado. Atualmente, conforme informações disponíveis até 2017, a Carteira possui 562 (quinhentos e sessenta e dois) projetos de infraestrutura. Os Eixos de Integração e Desenvolvimento abarcam, segundo a IIRSA, 97,7% (noventa e sete vírgula sete por cento) dos 18.921.311 km² (dezoito milhões novecentos e vinte e um mil e trezentos e onze quilômetros quadrados) de superfície sul-americana e 99,8% (noventa e nove vírgula oito por cento) da população total da América do Sul.

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3.3.1 Eixo Andino33 O Eixo Andino conta com 65 (sessenta e cinco) projetos divididos em 08 (oito) grupos com um investimento estimado de US$ 28.141.236.764 (vinte e oito bilhões, cento e quarenta e um milhões, duzentos e trinta e seis mil e setecentos e sessenta e quatro dólares americanos). Territorialmente, o eixo andino representa 16% (dezesseis por cento) da superfície da América do Sul se estendendo de norte a sul desde as costas do Mar do Caribe na Venezuela e Colômbia até a fronteira sul da Bolívia com a Argentina. Abrange a Cordilheira dos Andes na Colômbia, Equador, Peru e Bolívia, a totalidade do território da Venezuela com exceção do Estado do Amazonas, bem como as costas do Pacífico da Colômbia, Equador e Peru. Possui uma população estimada de 111.195.797 (cento e onze milhões, cento e noventa e cinco mil e setecentos e noventa e sete) habitantes em uma área de influência de 2.845.658 km² (dois milhões, oitocentos e quarenta e cinco mil, seiscentos e cinquenta e oito quilômetros quadrados). O Eixo representa 27,5% (vinte e sete vírgula cinco por cento) da população total da América do Sul, classificando o eixo como o mais povoado. Proporcionalmente a população total do eixo a Colômbia participa com 30% (trinta por cento), a Venezuela com 27% (vinte e sete por cento), o Peru com 26% (vinte e seis por cento), o Equador com 12% (doze por cento) e a Bolívia com 05% (cinco por cento). Sob o aspecto econômico o eixo possui um PIB aproximado de US$960.014.000.000 (novecentos e sessenta bilhões e quatorze milhões de dólares americanos) que corresponde a 26% (vinte e seis por cento) do 33

O levantamento das informações sobre os Eixos de Integração e Desenvolvimento foi extraído da página eletrônica da IIRSA, consultada em setembro de 2020 e cujos dados disponíveis datam de 2017 (IIRSA, 2017). Os dados relativos aos PIB’S foram coletados das Nações Unidas, consonantes a 2017 para um melhor comparativo com os dados mais atualizados fornecidos pela IIRSA (ONU: Disponível em: http://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx. Acesso em: 30 mai. 2017).

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PIB sul-americano. De forma relativa, a Venezuela contribui com 36% (trinta e seis por cento), a Colômbia com 30% (trinta por cento), o Peru com 20% (vinte por cento), o Equador com 10% (dez por cento) e a Bolívia com 3% (três por cento) (IIRSA, 2017). Dentre os setores de infraestrutura desenvolvidos pela IIRSA, o eixo possui uma extensão total de 443.588 km (quatrocentos e quarenta e três mil, quinhentos e oitenta e oito quilômetros) de rodovia, os quais apenas 15,8% (quinze virgula oito por cento) estão pavimentados o que corresponde a 69.986 km (sessenta e nove mil, novecentos e oitenta e seis quilômetros) de rede viária pavimentada. A rede ferroviária possui 11.217km (onze mil, duzentos e dezessete quilômetros) com aproximadamente 75% (setenta e cinco por cento) em condições operacionais. Possui 30 (trinta) portos principais localizados em sua maioria nas costas do Oceano Pacífico, com exceção dos portos venezuelanos e colombianos do litoral caribenho. No setor aéreo conta com 84 (oitenta e quatro) aeroportos principais, sendo 36 (trinta e seis) de caráter internacional dispersos ao longo do território do eixo. Em matéria de energia, os países integrantes do eixo, em conjunto, possuem uma potência instalada de 53.747 MW (cinquenta e três mil, setecentos e quarenta e sete megawatts), tendo por base uma infraestrutura considerada até 2012 (IIRSA, 2017). Este EID tem como projeto-âncora o Corredor Viário Santa Marta – Paraguachon – Maracaibo – Barquisimeto – Acarigua. Além disso, atinge os principais nós de articulação envolvendo Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela por meio de dois grandes corredores Norte-Sul que vinculam as principais cidades dos países integrantes do eixo. 3.3.2 Eixo Andino do Sul O Eixo Andino do Sul não teve até o momento avanços relevantes, mas abarca extensa região fronteiriça entre Chile e Argentina

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separados pela Cordilheira dos Andes com mais de 5.000 km (cinco mil quilômetros) de extensão e estrutura viária sem pavimentação. Esse EID se articula no limite norte com o eixo andino e, transversalmente, tem áreas de superposição com os eixos de Capricórnio, do Sul, Interoceânico Central e MERCOSUL -Chile, todos conformando um espaço bioceânico. 3.3.3 Eixo Amazonas O Eixo do Amazonas conta com 70 (setenta) projetos divididos em 08 (oito) grupos com um investimento estimado de US$ 27.497.497.679 (vinte e sete bilhões, quatrocentos e noventa e sete milhões, quatrocentos e noventa e sete mil e seiscentos e setenta e nove dólares americanos). Territorialmente, representa 45% (quarenta e cinco por cento) da superfície sul-americana, incluindo as regiões amazônica e nordestina junto aos Estados de Goiás e Tocantins, no Brasil; o Centro-sul da Colômbia; toda a superfície continental do Equador e a parte Centro norte do Peru. Possui uma população estimada de 132.687.257 (cento e trinta e dois milhões, seiscentos e oitenta e sete mil e duzentos e cinquenta e sete) habitantes distribuída em uma área de influência de 8.060.911 km² (oito milhões, sessenta mil, novecentos e onze quilômetros quadrados) o que representa 32% (trinta e dois por cento) da população sul-americana, posicionando o eixo como o segundo mais habitado. O produto interno bruto aproximado é de US$ 2.355.276.000.000 (dois trilhões, trezentos e cinquenta e cinco bilhões e duzentos e setenta e seis milhões de dólares americanos), representando 63,7% (sessenta e três vírgula sete por cento) do PIB sul-americano. Proporcionalmente, o Brasil corresponde com 75% (setenta e cinco por cento), Peru com 08% (oito por cento), Equador com 04% (quatro por cento) e a Colômbia com 12% (doze por cento).

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Em matéria de infraestrutura há a predominância do setor rodoviário com uma extensão de 2.012.551 km (dois milhões, doze mil e quinhentos e cinquenta e um quilômetros) em rodovias, seguido de 36.984 km (trinta e seis mil, novecentos e oitenta e quatro quilômetros) que permitem a conectividade a uma rede de 40 (quarenta) portos principais localizados ao longo da costa do Oceano Pacifico e na Bacia Amazônica que se origina na vertente oriental da Cordilheira dos Andes e se projeta em uma vasta rede de rios navegáveis que desembocam no Oceano Atlântico. No setor aéreo possui 61 (sessenta e um) aeroportos principais dos quais 23 (vinte e três) são de caráter internacional, localizados principalmente, sobre a serra e a costa pacífica dos países andinos e junto a costa atlântica brasileira. No campo energético os países integrantes do eixo contabilizam uma potência instalada de 147.186 MW (cento e quarenta e sete mil , cento e oitenta e seis megawatts), tendo por base uma infraestrutura considerada até 2012 (IIRSA, 2017). Esse EID foi definido pela delimitação de uma região ao longo do sistema de transporte multimodal que interconecta portos do Pacífico como Tumaco (Colômbia) e Esmeraldas (Equador) aos portos de Manaus, Macapá e Belém. Tem como projeto-âncora o Corredor Viário Tumaco–Pasto–Mocoa–Puerto Assis. Em 2013, foram incorporados os seguintes Estados brasileiros: Rio Grande do Norte, Maranhão, Piauí, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Tocantins e Goiás. O mapa abaixo apresenta os grupos de projetos pertinentes a este EID

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FIGURA 03

Fonte: GEOSUR, 2013.

3.3.4 Eixo de Capricórnio O Eixo de Capricórnio conta com 77 (setenta e sete) projetos divididos em 05 (cinco) grupos com um investimento estimado de US$ 15.511.748.180 (quinze bilhões, quinhentos e onze milhões, setecentos e quarenta e oito mil, cento e oitenta dólares americanos). Abrange uma área de influência de 2.680.308 km² (dois milhões , seiscentos e oitenta mil, trezentos e oito quilômetros quadrados) o que representa 15,3 % (quinze vírgula três por cento) da superfície sulamericana. Territorialmente, a Argentina participa com 36% (trinta e seis por cento), o Brasil com 34% (trinta e quatro por cento), o Paraguai

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com 15% (quinze por cento), o Chile com 09% (nove por cento) e a Bolívia com 06% (seis por cento). Populacionalmente, o eixo impacta uma população estima de 53.509.280 (cinquenta e três milhões, quinhentos e nove mil, duzentos e oitenta) habitantes, correspondendo a 13,2% (treze vírgula dois por cento) da população total da América do Sul. Neste aspecto, o Brasil detém 59% (cinquenta e nove por cento), a Argentina 23% (vinte e três por cento), o Paraguai 13% (treze por cento), a Bolívia 03% (três por cento) e o Chile 02% (dois por cento) da população total do eix o, respectivamente. Cabe destacar a presença relevante e diversificada de ao menos 82 (oitenta e duas) de comunidades originárias, principalmente, localizadas na Bolívia, no Norte da Argentina e em menor medida no leste do Paraguai e reduzida no Brasil e Chile. O PIB - Produto Interno Bruto aproximado dos países que formam o eixo é de US$ 632.343.000.000 (seiscentos e trinta e dois bilhões, trezentos e quarenta e três milhões de dólares americanos), o que representa 73% (setenta e três por cento) do PIB sul-americano. Proporcionalmente, a Argentina detém 23% (vinte e três por cento), a Bolívia 1% (um por cento), o Brasil 65% (Sessenta e cinco por cento), o Chile 9% (nove por cento) e o Paraguai 1% (um por cento). A área de influência desse EID envolve 05 (cinco) Estados (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile e Paraguai), com instalações portuárias em seus extremos (tanto no Oceano Pacífico, como no Atlântico) que lhe dão o caráter bioceânico. Esse eixo se distribui entre 04 (quatro) regiões, quais sejam: a região do litoral Atlântico, integrada pelos Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e parte do Mato Grosso do Sul; a região integrada pelo nordeste da Argentina (Missiones, Corrientes, Formosa, Chaco e norte de Santa-Fé), junto com a região oriental do Paraguai; a região noroeste, conformada pelo nordeste da Argentina (Santiago del Estero, Tucumán, La Rioja, Catamarca, Salta, Jujuy e quatro municípios de Córdoba), a região ocidental do Paraguai e os departamentos de Santa

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Cruz, Tarija e Potosí na Bolívia; e a região do Litoral Pacífico constituída pelo norte do Chile (as regiões Primeira, Segunda e Terceira, Tarapacá, Antofagasta e Atacama). O projeto-âncora deste EID se estabelece a partir do acesso ao Paso de Jama (Rota Nacional nº 52, empalme Rota Nacional nº 9, limite com Chile). Conforme o seguinte mapa se observa os 05 (cinco) grupos, onde estão divididos os projetos do Eixo de Capricórnio

FIGURA 04

Fonte: GEOSUR, 2013.

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Nesse EID se exporta principalmente cobre refinado, grãos de soja, petróleo cru, mineral de cobre, mineral de ferro, sendo que estas exportações representam 34% (trinta e quatro por cento) do total exportado pelos 05 (cinco) países integrantes. Além disso, 87% (oitenta e sete por cento) das exportações são realizadas através de transporte marítimo. A região também conta com grandes quantidades de minerais como cobre, ferro, prata e pedras preciosas, tendo aptidão para a agricultura e possuindo excedentes energéticos (como hidrelétricas e gás natural). Em infraestrutura de transportes há uma extensão de 2.117.539 km (dois milhões, cento e dezessete mil, quinhentos e trinta e nove quilômetros) de rodovias com apenas 15% (quinze por cento) pavimentadas. Por outro lado, possui 65.355 km (sessenta e cinco mil , trezentos e cinquenta e cinco quilômetros) com aproximados 87% (oitenta e sete por cento) em condições operacionais. Conta com 27 (vinte e sete) portos principais, principalmente, localizados em sua maioria na Costa Atlântica, nos Rios Paraná e Paraguai, aos quais se somam os portos chilenos do litoral do Pacífico. Também possuem, em infraestrutura aeroportuária, 39 (trinta e nove) aeroportos principais dos quais 17 (dezessete) são de caráter internacional e estão distribuídos de forma dispersa ao longo do território do eixo. Em matéria energética, os países alcançam, em conjunto, com base no ano de 2013, uma potência instalada de 184.656 MW (cento e oitenta e quatro mil, seiscentos e cinquenta e seis megawatts) (IIRSA, 2017). 3.3.5 Eixo do Escudo Guianês O Eixo do Escudo Guianês tem 20 (vinte) projetos divididos em 04 (quatro) grupos com um investimento estimado de US$ 4.581.260.000,00 (quatro bilhões, quinhentos e oitenta e um milhões, duzentos e sessenta mil dólares americanos).

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Abrange uma área de influência de 1.603.643 km² (um milhão , seiscentos e três mil, seiscentos e quarenta e três quilômetros quadrados). Compreende 9% (nove por cento) da superfície territorial sul-americana que se subdivide com a participação do Brasil com 49,1% (quarenta e nove vírgula um por cento), Venezuela com 27,3% (vinte e sete vírgula três por cento), Guiana com 13,7% (treze vírgula quatro por cento) e Suriname com 12,2% (doze vírgula dois por cento). A área de influência abarca Brasil, Guiana, Suriname e Venezuela. Atinge a região oriental de Venezuela (Estados de Anzoátegui, Bolívar, Delta, Amacuro, Distrito Capital, Nueva Esparta, Guárico, Miranda, Monagas, Sucre e Vargas), o arco norte do Brasil (Amapá, Roraima, Amazonas e Pará) e a totalidade dos territórios da Guiana e Suriname. Esta área está inserida em um processo de cooperação com 20 (vinte) anos de tradição (Tratado de Cooperação Amazônica). Do ponto de vista ambiental o eixo tem 950.000 km² (novecentos e cinquenta mil quilômetros quadrados) de áreas protegidas com aproximadamente 125 (cento e vinte e cinco) unidades administrativas com algum grau de proteção ambiental o que corresponde em torno de 60% (sessenta por cento) da área total do EID. O Produto Interno Bruto total dos países que foram o Eixo é da cifra de US$2.125.083.000.000 (dois trilhões, cento e vinte e cinco bilhões e oitenta e três milhões de dólares americanos) o que representa 57,5% (cinquenta e sete vírgula cinco por cento) do PIB sul-americano. Neste EID, os maiores PIB’s estão concentrados respectivamente entre Brasil com 83% (oitenta e três por cento) e a Venezuela com 16% (dezesseis por cento). A população estimada do Eixo é de 17.101.205 (dezessete milhões, cento e um mil, duzentos e cinco) habitantes o que corresponde apenas a 4,2% (quatro vírgula dois por cento) da população total sulamericana e por consequência o torna em um dos eixos menos habitados do continente. A distribuição populacional se dá: 71,7% (setenta e um

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vírgula sete por cento) na Venezuela, 21% (vinte e um por cento) no Brasil, 4,4% (quatro vírgula quatro por cento) na Guiana e 2,9% (dois vírgula nove por cento) no Suriname. Há uma forte presença de comunidades originárias que habitam grande parte dos territórios compreendidos pelo eixo, em especial, com relevante presença nos Estados Venezuelanos de Bolívar e Amazonas, seguidos pelos Estados brasileiros contíguos a Venezuela. Diante disso, se constata que o Eixo atravessa regiões com baixa densidade populacional e também afeta povos originários, podendo acarretar impactos bio-geofísicos e socioeconômicos significativos. Sobre este EID e a sua problemática destaca Padula que O destaque negativo da API fica para o Eixo do Escudo das Guianas, que envolve área estratégica da região e não recebeu a devida atenção, em número e valor dos projetos. Nos dez anos de IIRSA esse foi o eixo que menos projetos relevantes foram apresentados ou executados. Na API, esse Eixo conta com menos de 10% do número de projetos (apenas 3 projetos) e menos de 7,5% do montante total da carteira (com US$1 bilhão), o terceiro menor valor entre os eixos. Nos projetos prioritários do Eixo, o setor de transportes e o modal rodoviário receberam prioridade, facilitando a circulação entre cidades importantes (Manaus, Boa Vista, Ciudad Guyana, Caracas, Georgetown, etc.), buscando a articulação com os portos. Assim, os problemas de interconexão aérea, ferroviária e hidroviária do eixo não foram enfrentados (2013, p. 592)

Em matéria de transportes o eixo conta com 1.705.547 km (um milhão, setecentos e cinco mil, quinhentos e quarenta e sete quilômetros) de rodovias, das quais apenas 24,5% (vinte e quatro virgula cinco por cento) se encontram pavimentados). Por outro lado, a rede ferroviária alcança 30.608 km (trinta mil, seiscentos e oito quilômetros); porém, o desenvolvimento das conexões ferroviárias é escasso e poucos trechos estão operativos. O setor portuário está constituído por 28 (vinte e oito) portos marítimos e fluviais principais, mormente localizados nas costas do Caribe venezuelano, no Oceano Atlântico e no Rio Amazonas, enquanto o setor

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aeroportuário possui 32 (trinta e dois) aeroportos principais, dos quais 17 (dezessete) são de caráter internacional, localizados mormente junto à franja costeira do Caribe. E, por último, na questão energética, com base no ano de 2013, os países, em conjunto, alcançam uma potência instalada de 249.541 MW (duzentos e quarenta e nove mil, quinhentos e quarenta e um megawatts) (IIRSA, 2017). O projeto-âncora deste EID consiste na reabilitação da rodovia Caracas-Manaus. As exportações mais importantes são petróleo cru, mineral de ferro, concentrados de ferro e outros minerais que representam 47% (quarenta e sete por cento) do total delas no grupo de países, sendo que 93% (noventa e três por cento) são realizadas por via marítima. Inclusive, o EID oferece perspectivas para o setor pesqueiro e de turismo. 3.3.6 Eixo da Hidrovia Paraná-Paraguai O Eixo da Hidrovia Paraguai-Paraná conta com 84 (oitenta e quatro) projetos divididos em 05 (cinco) grupos com um investimento estimado de US$ 7.534.162.180 (sete bilhões, quinhentos e trinta e quatro milhões, cento e sessenta e dois mil, cento e oitenta dólares americanos). Possui uma área de influência de 4.801.862 km² (quatro milhões , oitocentos e um mil, oitocentos e sessenta e dois quilômetros quadrados) o que representa 23% (vinte e três por cento do território sul-americano se estruturando em torno as bacias dos rios Paraná, Paraguai e Uruguai. Da superfície total do eixo, o Brasil participa com 51,66% (cinquenta e um vírgula sessenta e seis por cento), a Argentina com 23,98% (vinte e três vírgula noventa e oito por cento), a Bolívia com 11,39% (onze vírgula trinta e nove por cento), o Paraguai com 10,08% (dez vírgula zero oito por cento) e o Uruguai com 2,89% (dois virgula oitenta e nove por cento). Esse eixo de integração tem uma área de influência que inclui territórios da Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai, sendo que todos estão diretamente vinculados aos rios Paraguai, Paraná, Tietê e

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Uruguai. A área de influência do Eixo da Hidrovia Paraná-Paraguai tem interseção com distintos corredores (viários e ferroviários) que a vinculam com os Eixos Interoceânico Central, Capricórnio e MERCOSUL-Chile. O EID Hidrovia Paraná-Paraguai tem uma população estimada de 119.035.634 (cento e dezenove milhões, trinta e cinco mil, seiscentos e trinta e quatro) habitantes, representado 29,3% (vinte e nove vírgula três por cento) da população total da América do Sul e o terceiro eixo mais povoado. Da população total do eixo, o Brasil detém 66,28% (sessenta e seis vírgula vinte e oito por cento), a Argentina com 23,17% (vinte e três vírgula dezessete por cento), o Paraguai com 5,61% (cinco vírgula sessenta e um por cento), a Bolívia com 3,66% (três vírgula sessenta e seis por cento) e o Uruguai com 1,28% (um vírgula vinte e oito por cento). Além disso, há a presença relevante de comunidades originária, em especial, na Bolívia; no Estado de Mato Grosso, no Brasil; na região norte da Argentina e no leste do Paraguai, sendo mais reduzida no sul do Brasil e Uruguai. Economicamente, os países integrantes em conjunto possuem um produto interno bruto de US$ 2.519.088.000.000 (dois trilhões, quinhentos e dezenove bilhões, oitenta e oito milhões de dólares americanos) o que representa 68,2% (sessenta e oito virgula dois por cento) do PIB sul-americano. No EID, majoritariamente o PIB está concentrado no Brasil com 70% (setenta por cento) e Argentina com 25% (vinte e cinco por cento). No setor de transportes o eixo possui uma extensão rodoviária total de 2.108.784 km (dois milhões, cento e oito mil, setecentos e oitenta e quatro quilômetros) com apenas 14% (catorze por cento) das rodovias pavimentadas. O setor ferroviária possui uma malha de 62.359 km (sessenta e dois mil e quinhentos e trinta e nove quilômetros) com 87% (oitenta e sete por cento) em condições de operar. O setor portuário conta com mais de quarenta portos principais e numerosos terminais privados localizados majoritariamente sobre os

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Rios Paraná, Paraguai e o trecho final do Rio Uruguai que se complementam com os portos ultramarinos do litoral atlântico brasileiro. No setor aeroportuário existem 53 (cinquenta e três) aeroportos principais dos quais 30 (trinta) são internacionais e estão distribuídos uniformemente ao longo de todo o território do eixo. Por fim, no âmbito energético, com base em dados para o ano de 2012, segundo a IIRSA, os países, em conjunto, detinham uma potência instalada de 169.311 MW (cento e sessenta e nove mil, trezentos e onze megawatts) (IIRSA, 2017). O projeto-âncora deste Eixo é o melhoramento da navegabilidade do Rio Paraguai (Assunção-Apa). As principais exportações são grãos de soja, petróleo cru, minerais de ferro, sementes oleaginosas e concentrados de ferro, sendo que tais produtos correspondem a 28% (vinte e oito por cento) das exportações totais dos países deste EID, com 87% (oitenta e sete por cento) delas transportadas via marítima e fluvial. Além disso, a região conta com grandes quantidades de recursos minerais de ferro (as minas de Urucum e Mutún, próximas ao pantanal entre Bolívia e Brasil), também dispondo de excedentes de energia hidrelétrica (pois, onde estão localizada, encontram-se as maiores represas hidrelétricas sul-americanas), gás natural, produção agropecuária, agroindustrial e industrial. 3.3.7 Eixo Interoceânico Central O Eixo Interoceânico Central tem 63 (sessenta e três) projetos divididos em 05 (cinco) grupos com um investimento estimado de US$ 19.913.732.574 (dezenove bilhões, novecentos e treze milhões, setecentos e trinta e dois mil, quinhentos e setenta e quatro dólares americanos). A área de influência do EID possui aproximadamente de 103.310.620 (centro e três milhões, trezentos e dez mil, seiscentos e vinte) habitantes, representando 24,7% (vinte e quatro vírgula sete por

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cento) da população total sul-americana. Do total da população do Eixo, o Brasil participa com 77,9% (setenta e sete vírgula nove por cento), a Bolívia com 11,3% (onze vírgula três por cento), o Paraguai com 6,4% (seis vírgula quatro por cento), o Peru com 3,2% (três vírgula dois por cento) e o Chile com 1,2% (um vírgula dois por cento). Ademais, é relevante a presença de comunidades originárias no eixo, habitando na totalidade do território boliviano, no sul do Peru, no leste do Paraguai e parte do Estado do Mato Grosso, no Brasil. Territorialmente, a área de influência do eixo tem a extensão de 2.881.860 km² (dois milhões, oitocentos e oitenta e um mil, oitocentos e sessenta quilômetros quadrados), representando 14,8% (catorze vírgula oito por cento) do território sul-americano. Da superfície total do eixo a Bolívia participa com 39% (trinta e nove por cento), o Brasil com 32% (trinta e dois por cento), o Paraguai com 16% (dezesseis por cento), o Chile com 7% (sete por cento) e o Peru com 6% (seis por cento). Também existem ao redor de 450 (quatrocentos e cinquenta) unidades administrativas com algum grau de proteção ambiental as quais somam aproximadamente 402.837 km² (quatrocentos e dois mil, oitocentos e trinta e sete quilômetros quadrados), o que equivale a 15% (quinze por cento) do território do eixo. O Produto Interno Bruto dos países integrantes do eixo é da ordem aproximada de US$ 2.264.527.000.000 (dois trilhões, duzentos e sessenta e quatro bilhões, quinhentos e vinte e sete milhões de dólares americanos), representando 61,3% (sessenta e um vírgula três por cento) do PIB sul-americano. Relativamente, o Brasil contribui com 78% (setenta e oito por cento), o Chile com 11% (onze por cento), Peru com 9% (nove por cento), o Paraguai e a Bolívia com aproximadamente 1% (um por cento) cada um. Em termos de infraestrutura, o setor de transportes conta com uma extensão total de 1.854.372 km (um milhão, oitocentos e cinquenta e quatro mil e trezentos e setenta e dois quilômetros) de rodovias das quais apenas 13,8% (treze vírgula oito por cento) estão pavimentadas. O

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setor ferroviário alcança 40.196 km (quarenta mil e cento e noventa e seis quilômetros), observando-se que em todos os países há a presença de redes ferroviárias desde o centro da Bolívia até o leste com os Estados da costa atlântica do Brasil e a oeste com os portos nas costas do Pacífico do Chile e Peru. O sistema Portuário conta com 29 (vinte e nove) portos principais marítimos e fluviais, localizados majoritariamente sobre as costas do Oceano Atlântico e do Oceano Pacífico e do Rio Paraguai. O Eixo possui 30 (trinta) aeroportos principais os quais 15 (quinze) são de caráter internacional e estão distribuídos de forma dispersa em todo o território do eixo. Por fim, com base em dados de 2013, os países em conjunto alcançam uma potência instalada no setor energético de 160.000 MW (cento e sessenta mil megawatts). Os projetos-âncoras desta região são: Pavimentação Carmelo Peralta-Loma-Plata e a construção da ponte internacional e passagem de fronteira entre Carmelo Peralta (Paraguai) e Porto Murtinho (Brasil) (IIRSA, 2013). A área de influência desse eixo atravessa a América do Sul e interconecta os principais Portos do Pacífico ao Atlântico, articulando diversos pontos entre Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai e Peru. O território delimitado incorpora: os departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno e Tacna do Peru; as regiões X V, I (Arica, Parinacota, Tarapacá) e a Província de Loa da II Região, Antofagasta no Chile; os departamentos de Beni, La Paz, Oruro, Potosí, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca e Santa Cruz na Bolívia; a República do Paraguai e os Estados brasileiros de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, São Paulo e Paraná. As principais exportações são cobre refinado, minério de cobre e concentrados, petróleo cru, grãos de soja e concentrados de ferro. Estas exportações correspondem a 37% (trinta e sete por cento) da totalidade dos 05 (cinco países), com 89% (oitenta e nove por cento) sendo despachados por via marítima.

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3.3.8 Eixo MERCOSUL-Chile O Eixo MERCOSUL-Chile conta com 115 (cento e quinze) projetos em 06 (seis) grupos com um investimento estimado de US$ 58.515.621.233 (cinquenta e oito bilhões, quinhentos e quinze milhões, seiscentos e vinte e um mil, duzentos e trinta e três dólares americanos). O território abrangido pelo eixo tem uma extensão de 3.216.623 km² (três milhões, duzentos e dezesseis mil, seiscentos e vinte e três quilômetros quadrados) o que representa 18% (dezoito por cento) da superfície sul-americana. Do total da superfície o Brasil participa com 44% (quarenta e quatro por cento), a Argentina com 42% (quarenta e dois por cento), o Paraguai e o Uruguai ambos com 5% (cinco por cento) e o Chile com 4% (quatro por cento). Além disso, existe no eixo aproximadamente 600 (seiscentas) unidades administrativas com algum grau de proteção ambiental o que totaliza em torno de 193.000 km² (cento e noventa e três mil quilômetros quadrados) equivalente a 6% (seis por cento) do território do EID. O Produto Interno Bruto dos países integrantes do Eixo é da ordem de US$ 2.726.886.000.000 (dois trilhões, setecentos e vinte e seis bilhões, oitocentos e oitenta e seis milhões de dólares americanos), correspondendo a 73,8% (setenta e três vírgula oito por cento) do PIB sul-americano. De forma relativa, o Brasil corresponde com 65% (sessenta e cinco por cento), a Argentina com 23% (vinte e três por cento), o Chile com 9% (nove por cento), o Uruguai com 2% (dois por cento) e o Paraguai com 1% (um por cento). O Eixo MERCOSUL-Chile é o mais povoado da região com uma população total de 141.453.273 (cento e quarenta e milhões , quatrocentos e cinquenta e três mil, duzentos e setenta e três) habitantes, representando 34,9% (trinta e quatro vírgula nove por cento) da população sul-americana. Do total da população do eixo Brasil detém

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63% (sessenta e três por cento), a Argentina com 23% (vinte e três por cento), o Chile com 8% (oito por cento), o Paraguai com 4% (quatro por cento) e o Uruguai com 2% (dois por cento). Existem no eixo aproximadamente 44 (quarenta e quatro) comunidades originárias dentro do Eixo, alcançando 1,09% (um vírgula zero nove por cento) da população dos países envolvidos com forte presença na região norte da Argentina, sudoeste do Brasil e oeste paraguaio. Em matéria de transportes, o EID possui uma estrutura viária de 1.973.802 km(um milhão, novecentos e setenta e três mil, oitocentos e dois quilômetros), entre os quais, apenas 6,2% (seis vírgula dois por cento) se encontram pavimentados. Por outro lado, possui uma malha ferroviária de 61.424 km (sessenta e um mil, quatrocentos e vinte e quatro quilômetros), com aproximadamente 87% (oitenta e sete por cento) em condições de operar. Conta com 46 (quarenta e seis) portos marítimos e fluviais principais, localizados na sua maioria sobre a costa do Oceano Atlântico, o Rio da Prata e os Rios Paraná, Paraguai e Uruguai aos que se somam os portos chilenos do litoral pacífico. O sistema aeroportuário tem 65 (sessenta e cinco) aeroportos principais dos quais 31 (trinta e um) são de caráter internacional que estão distribuídos de forma uniforme ao longo de todo o território do eixo. No setor energético os países, em conjunto, totalizam a potência instalada de 191.131 MW (cento e noventa e um mil, cento e trinta e um megawatts), com base em dados de 2012 (IIRSA, 2017). O projeto-âncora deste EID consiste na duplicação da Rota Nacional nº 14 entre Paso de los libres e Galequaychu (IIRSA, 2013). Pelo mapa percebe-se que este EID atravessa a América do Sul, interconectando os principais centros econômicos, cidades e portos do território que cobre partes da Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai.

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A área de influência inclui: as regiões metropolitanas IV, V, VI e VII do Chile (respectivamente, Coquimbo, Valparaíso, Del Libertador e De Maule); as províncias argentinas de Mendoza, San Juan, La Rioja, San Luís, Córdoba, La Pampa, Santa Fé, Salta, Buenos Aires, Entre Rios, Corrientes e Missões; os Estados brasileiros do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, São Paulo, Minas Gerais; a região oriental do Paraguai e a República Oriental do Uruguai. O seguinte mapa ilustra os 06 (seis) grupos nos quais estão divididos os projetos de infraestrutura

FIGURA 05

Fonte: GEOSUR, 2013.

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As principais exportações são cobre, grãos de soja, petróleo, mineral de ferro e farinhas de sementes oleaginosas. Estas exportações correspondem a 34% (trinta e quatro por cento) da totalidade das exportações. A maior parte das exportações é realizada por via marítima 86% (oitenta e seis por cento). 3.3.9 Eixo Peru-Brasil-Bolívia Este EID conta com 24 (vinte e quatro) projetos em 03 (três) grupos com um investimento estimado de US$ 32.648.251.122 (trinta e dois bilhões, seiscentos e quarenta e oito milhões, duzentos e cinquenta e um mil, cento e vinte e dois dólares americanos). Abarca uma região com uma população estimada de 12.730.732 (doze milhões, setecentos e trinta mil, setecentos e trinta e dois) o que representa 3,1% (três vírgula um por cento) da população total da América do Sul, distribuída da seguinte forma: 52% (cinquenta e dois por cento) no Peru, 28% (vinte e oito por cento) na Bolívia, e o Brasil com 20% (vinte por cento). No eixo, também, se observa uma relevante presença de comunidades originárias que habitam a totalidade do território andino da Bolívia, o Sul do Peru e os territórios amazônicos da porção oriental do eixo. O Eixo tem uma área de influência de 1.159.504 km² (um milhão, cento cinquenta e nove mil, quinhentos e quatro quilômetros quadrados) que corresponde a 6,5% (seis e meio por cento) da superfície da América do Sul subdividida entre Brasil e Bolívia com 35% (trinta e cinco por cento) cada um e o Peru com 30% (trinta por cento). Na região, existe ao redor de 132 (centro e trinta e duas) unidades administrativas com algum grau de proteção ambiental que somam aproximadamente 253.000 km² (duzentos e cinquenta e três mil quilômetros quadrados), equivalentes a 22% (vinte e dois por cento) do território do eixo. Este eixo interconecta a tríplice fronteira de Bolívia, Brasil e Peru. A área de influência envolve: os departamentos de Tacna,

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Moquegua, Arequipa, Apurimac, Cusco, Madre de Dios e Puno no Peru; os departamentos de Pando, Bení e La Paz na Bolívia; e os Estados do Acre e Rondônia no Brasil. As principais exportações são petróleo, mineral de ferro, grãos de soja, cobre e ouro. A soma das exportações destes produtos representa 29% (vinte e nove por cento) do total exportado pelos três países, sendo o transporte marítimo o modo de despacho preferencial (90% - noventa por cento) Vale ressaltar que a melhoria tecnológica incorporada aos setores agropecuários, mineração e de serviços induziram aumentos significativos de produtividade (combinadas com a abertura de novos e amplos mercados de consumo, a incorporação de novas estruturas viárias e o baixo preço da terra), que colocam o EID em uma situação promissora para o desenvolvimento com investimentos nas áreas agropecuária, florestal e de mineração. Do ponto de vista econômico o Produto Interno Bruto do Eixo Peru-Brasil-Bolívia aproximado é da ordem de US$ 1.996.017.000.000 (um trilhão, novecentos e noventa e seis bilhões e dezessete milhões de dólares americanos), o que representa 54% (cinquenta e quatro por cento) do PIB sul-americano. Em termos relativos, o Peru participa com 10% (dez por cento), o Brasil com 88% (oitenta e oito por cento) e a Bolívia com 2% (dois por cento). Em matéria de infraestrutura o EID busca avançar a conectividade ao interior das regiões situadas na Bacia Amazônica e aos portos regionais seja na costa pacífica do Peru, assim como os localizados nas hidrovias brasileiras. A rede viária tem uma extensão total de 1.742.580 km (um milhão, setecentos e quarenta e dois mil, quinhentos e oitenta quilômetros), dos quais somente 11,2% (onze vírgula dois por cento) se encontram pavimentados, enquanto a estrutura ferroviária possui uma malha de 35.070 km (trinta e cinco mil e setenta quilômetros), destacando-se a ferrovia do Sul e Sudoeste do Peru.

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O setor portuário está constituído de 8 (oito) portos principais, localizados em sua majoritariamente sobre as costas do Oceano Pacifico. Ao passo que a região possui 19 (dezenove) aeroportos principais dos quais 8 (oito) são de caráter internacional com uma leve concentração nas regiões limítrofes a costa do Oceano Pacifico. Por fim, no setor de energia, os países integrantes do EID, com base em dados do ano de 2013, possuem, em conjunto, uma potência instalada de 132.000 MW (centro e trinta e dois mil megawatts) (IIRSA, 2017). 3.3.10 Eixo do Sul O Eixo do Sul conta com 45 (quarenta e cinco) projetos divididos em 02 (dois) grupos com um investimento estimado de US$ 4.411.200.000 (quatro bilhões, quatrocentos e onze milhões e duzentos mil dólares americanos). Abrange uma região com uma população estimada de 6.473.238 (seis milhões, quatrocentos e setenta e três mil, duzentos e trinta e oito) habitantes, distribuída entre o Chile e a Argentina, respectivamente, com 67% (sessenta e sete por cento) e 33% (trinta e três por cento). No eixo também há uma relevante e diversificada presença de comunidades originárias que habitam em quase toda a totalidade do eixo com uma menor presença na costa atlântica argentina. A áreas de influência do EID abrange um território de 686.527 km² (seiscentos e oitenta e seis mil, quinhentos e vinte e sete quilômetros quadrados) que representa 3,8% (três vírgula oito por cento) do total sul americano subdividido com a participação Argentina de 80% (oitenta por cento) e o Chile com 20% (vinte por cento). E importante destacar que existe ao redor de 63 (sessenta e três) unidades administrativas com algum grau de proteção ambiental as quais somam aproximadamente 74.000 km² (setenta e quatro mil quilômetros quadrados), equivalentes a 10,8% (dez vírgula oito por cento) do território do Eixo. Nestas áreas, se

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incluem 02 (duas) reservas de biosfera e 02 (dois) sítios de zonas úmidas de importância internacional ,como o habitat de aves aquáticas e 18 (dezoito) parques nacionais. A área de influência deste EID envolve os territórios da Argentina e do Chile e tem em suas extremidades importantes instalações portuárias, tanto no Pacífico como no Atlântico. A região está delimitada por: departamento de Biedma da Província de Chubut, as províncias de Neuquén, Rio Negro e partes de Bahia Blanca, Villarino, Patagones e Coronel Rosales da Província de Buenos Aires; e as regiões VIII, IX, XIV e X do Chile (Bio-Bio, Araucania de los Rios e de Los Lagos). Essa localidade de influência possui regiões consolidadas e outras com baixa densidade populacional, além de extensas áreas destinadas à conservação ambiental (parques e reservas nacionais). Também se caracteriza pela presença da agroindústria, indústria manufatureira, geração de energia elétrica, petróleo, gás, exploração agropecuária, silvícola e pesqueira, com a prestação de serviços, em especial turísticos. O Produto Interno Bruto total dos países integrantes representa 23,6% (vinte e três vírgula seis por cento) do PIB sul-americano com o montante estimado de US$ 873.139.000.000 (oitocentos e setenta e três bilhões, cento e trinta e nove milhões de dólares americanos), com 72% (setenta e dois por cento) correspondendo a Argentina e 28% (vinte e oito por cento) ao Chile. As principais exportações são cobre refinado, minério de cobre, azeite e grãos de soja, e derivados de petróleo. Estas exportações representam 46% (quarenta e seis por cento) do total de ambos os países, e 82% (oitenta e dois por cento) são despachadas por via marítima. Em matéria de infraestrutura o projeto âncora deste EID é a implementação integrada de fronteira em Pino Machado. Este EID reflete o objetivo dos países integrantes em avançar progressivamente a melhores padrões de conectividade internamente no planalto patagônico

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e nos vales irrigados da Argentina, como entre estes e a travessia da Cordilheira dos Andes. O Eixo tem uma extensão viária de 323.009 km (trezentos e vinte e três mil e nove quilômetros) dos quais somente 26% (vinte e seis por cento) se encontram pavimentados. A rede ferroviária alcança 34.857 km (trinta e quatro mil, oitocentos e cinquenta e sete quilômetros). Os projetos neste setor estão relacionados ao melhoramento dos ramais que vinculam localidades da cordilheira dos andes com os portos das costas do Oceano Atlântico. No setor portuário, existe 14 (catorze) portos comercias marítimos e fluviais principais dos quais metade está localizada na costa atlântica argentina e a outra parte no pacífico chileno. O setor aeroportuário conta com 18 (dezoito) aeroportos principais dentre os quais 6 (seis) são de caráter internacional, distribuídos de forma dispersa ao longo de todo o território do eixo. Por fim, no aspecto energético os países em conjunto alcançam uma potência instalada de 53.211 MW (cinquenta e três mil, duzentos e onze megawatts), com base em dados do ano de 2013 (IIRSA, 2017). 3.4. EFEITOS DECORRENTES DA CARTEIRA DE PROJETOS DA IIRSA

IMPLEMENTAÇÃO

A integração regional tem como pressuposto a formação de processos interestatais calcados em valores comuns, cujos objetivos em geral se vinculam à livre circulação de pessoas, bens, capital e serviços. Para que essa liberdade possa ocorrer de forma a preservar estas quatro vertentes, faz-se necessário não só contar com um arquétipo institucional e normativo apto a regular tal liberdade, mas também baseado num desenvolvimento sustentável da infraestrutura que seja atinente à região constituída, de forma a facilitar, promover e preservar a própria integração de per se.

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Nesse sentido, a infraestrutura possui papel relevante já que possibilita uma integração efetiva entre os Estados participantes do processo, favorecendo o desenvolvimento regional, repita-se, sustentável, com a atenuação das assimetrias econômicas e sociais. Contudo, apesar das vantagens com amplos aspectos positivos alcançados pela implementação dos projetos constantes da carteira da IIRSA (vista enquanto foro técnico do COSIPLAN), não se pode olvidar que alguns outros efeitos causados, ou decorrentes dessa circunstância no âmbito regional, revelam-se preocupantes. Tais efeitos podem ter, em maior ou menor medida, impactos negativos e afetarem heterogeneamente os Estados, segundo uma investigação própria, conforme abaixo se expõe. 3.4.1. Efeitos derivados da ausência de um marco de proteção ambiental comum34 A América do Sul é uma região que possui grande riqueza e diversidade biológica além de também abrigar grandes bacias hidrográficas e fontes de água doce. Dentre os biomas existentes nesta região sabe-se que Amazônia abriga um dos maiores patrimônios biológicos do mundo e a Bacia do Amazonas possui a quinta parte de toda água doce do planeta (GEOSUR, 2013). Ainda, a região é ocupada por uma população de agricultores, índios, comunidades extrativistas, entre outros (Almeida; Bastos, 2010). Apesar de tudo isso, observa -se que

A questão ambiental é muito relevante, revelando-se como uma questão nevrálgica já que, na região, podem-se encontrar biomas capazes de ser afetados pelas obras da IIRSA, como a caatinga, cerrado, mata atlântica, campos sulinos e pantanal. No entanto, por suas características, a região amazônica é a que mais tem gerado conflitos e preocupações quanto aos efeitos das intervenções, tendo-se como exemplos desmatamento, caça, incêndios, problemas sociais, afetação dos territórios indígenas etc; há de se lembrar que o bioma amazônico se estende também pelos territórios do Peru, Colômbia, Venezuela, Equador, Bolívia, Guiana e Suriname, o que tem gerado conflitos transfronteiriços (Moreno Torres; Montaño, 2012) a implicar a necessidade de um regramento capaz de regular tais questões (Mata Diz; Silva, 2012).

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a Amazônia é uma das regiões que tem sofrido o maior grau de devastação e intervenções. No que concerne à IIRSA são quatro eixos com projetos planejados para a área (Eixo Andino, Escudo das Guianas, Amazonas e Peru Brasil Bolívia).

FIGURA 3 EIXOS E BIOMAS

Fonte: Implicações da Iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana e Projetos correlacionados na política de conservação no Brasil, 2007.

Como se pode inferir do mapa, outros biomas também serão afetados pelas obras da IIRSA, como a caatinga, cerrado, mata atlântica, campos sulinos e pantanal. No entanto, por suas características, a região amazônica é a que mais tem gerado conflitos e preocupações quanto aos efeitos das intervenções como desmatamento, caça, incêndios, problemas

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sociais, afetação dos territórios indígenas; há de se lembrar que o bioma amazônico se estende também aos territórios do Peru, Colômbia, Venezuela, Equador, Bolívia, Guiana e Suriname o que tem gerado conflitos transfronteiriços. A IIRSA pretende construir uma Infraestrutura regional na América do Sul e, portanto, a maioria de suas obras consistirá em construção e pavimentação de rodovias, ferrovias, hidrovias de grande porte e projetos hidrelétricos Projetos de infra-estrutura causam impactos sociais e ambientais reconhecidos. Obras de construção e pavimentação de rodovias, por exemplo, em geral induzem a ocupação desordenada do território, o aumento da migração para áreas ao longo da estrada, grilagem, aumento acelerado do desmatamento direto e induzido, incremento dos conflitos pela terra e concentração fundiária. Ferrovias causam impactos semelhantes, embora em menor intensidade e área. Além disso, a presença de estradas aumenta a pressão antrópica sobre Unidades de Conservação e Terras Indígenas, que ficam mais sujeitas a invasões. Indígenas e comunidades tradicionais são especialmente vulneráveis aos impactos de rodovias, ferrovias e hidrovias. Com a proximidade delas, aumenta a violência contra esses povos, os animais de caça escasseiam e gradualmente ocorre a diluição e perda de valores culturais tradicionais (Wanderley, 2007, p. 32).

É neste contexto que a IIRSA tem desenvolvido uma metodologia para a avaliação ambiental e social com enfoque estratégico (EASE) para a análise dos projetos de infraestrutura. Segundo o site oficial da IIRSA a metodologia desenvolvida pretende criar um mecanismo de análise mais eficaz e coerente com os objetivos pretendidos, conforme visto anteriormente, e que resultem em ferramentas necessárias para facilitar a tomada de decisões nestas temáticas. Esta metodologia foi aplicada numa experiência piloto no grupo dois do eixo sul correspondente ao circuito turístico entre Argentina e Chile, segundo os resultados obtidos com tal experiência,

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comprovou-se que a metodologia permite: a) Um melhor conhecimento da dinâmica dos territórios onde se inserem os projetos; b) uma maior disponibilidade de informação relevante sobre cenários atuais e potenciais nas áreas de influência; c) a formulação de propostas para os processos de integração e sustentabilidade dos territórios; d) a instalação de diálogos entre os países os quais ajudam a identificar as consequências e formas de abordar os riscos e oportunidades ambientais e sociais desde distintas visões; e) a possibilidade de instalar discussões entre os países com respeito à sustentabilidade dos processos de integração (BID, 2013). 3.4.1.1 Avaliação ambiental e social com enfoque estratégico – EASE IIRSA35 O objetivo de uma avaliação ambiental e social com enfoque estratégico é antecipar as implicações negativas e positivas que possam vir a ocorrer no território objeto de estudo e, então, produzir uma estratégia de ação a fim de produzir medidas preventivas para lidar com os riscos e com fatores críticos (evitar, reduzir, corrigir, controlar ou compensar), além de aumentar e melhorar as oportunidades para o desenvolvimento social e ambiental sustentável. A estratégia de gestão ambiental e social define as atividades e medidas que devem ser utilizadas na implementação e acompanhamento dos riscos e oportunidades que surgem nos novos cenários produzidos pelos projetos da IIRSA La metodología de Planificación Territorial Indicativa aplicada en materia de Ejes de Integración y Desarrollo, permitió por primera vez en la historia de América del Sur contar con una Cartera de Proyectos de Infraestructura Regional surgida de los trabajos técnicos y del consenso entre los doce países suramericanos (IIRSA, 2013, n.p)36 35

Esta parte foi anteriormente tratada em Mata Diz e Felipe (2015), sendo o presente estudo um desenvolvimento das ideias lá contidas, com alguns acréscimos, revisões e modificações, de forma a se atualizar as informações relativas à EASE. 36 Em tradução livre do original: “A Metodologia de Planejamento Territorial Indicativo aplicado sobre os Eixos de Integração e desenvolvimento permitiu pela primeira vez na história da América do Sul a

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No entanto, como já mencionado, há uma defasagem no grau de governança (Mellado; Ali, 2009) regional na América do sul o que dificulta a existência e criação de bens públicos regionais (Ferroni, 2004) como a pretendida pela criação de uma infraestrutura física regional. Percebe-se, então, que a governança permite a governabilidade que por sua vez torna possível a provisão desses bens públicos e do estabelecimento de regras formais e informais de interação entre os atores. Deste modo, a IIRSA procurou viabilizar a produção destas regras pelo incremento do suporte técnico aos grupos de projetos da iniciativa através da ampliação do conhecimento sobre a situação econômica, social e ambiental do território, assim como através da melhora na capacidade de formulação, preparação e avaliação dos potenciais efeitos dos projetos de infraestrutura sobre o desenvolvimen to sustentável. É nesse contexto que surgem os trabalhos nas áreas de sistema de informação georreferenciada – Programa GeoSur –, metodologia de integração produtiva e logística (IPrLg), sistema de informação para gestão estratégica (SIGE), Base de dados de projetos, avaliação de projetos transnacionais de infraestrutura e Avaliação ambiental e social com enfoque estratégico (EASE). Como o foco é a análise dos procedimentos de avaliação ambiental, trataremos apenas deste último: a EASE Esta metodología, tiene como características fundamentales brindar un marco metodológico práctico, rápido y de bajo costo para orientar en la definición de estrategias y de líneas de acción a los organismos y entidades responsables de la toma de decisiones a nivel continental, nacional y regional. Basada en los principios de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), se presenta como un produção de um portfólio de projetos regionais de infraestrutura decorrentes de trabalhos técnicos e consenso entre os doze países da América do Sul” (sic).

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esquema aplicable a diferentes niveles de escala y de análisis, que utiliza fundamentalmente información secundaria y que apela al juicio de expertos. La Metodología es adaptable a las necesidades propias del territorio y / o del Grupo de Proyectos que requiere ser evaluado (IIRSA, 2013, n.p)37

Portanto, a EASE tem por objetivo identificar com um enfoque preventivo baseado em ações complementares para potencializar, desde o ponto de vista sócio- ambiental e cultural, os efeitos positivos dos projetos e minimizar seus impactos negativos. 3.4.1.2 A metodologia EASE - IIRSA A Metodologia EASE - IIRSA (avaliação social e ambiental com enfoque estratégico) foi projetada para fornecer um quadro conceitual de orientações práticas para o desenvolvimento das Avaliações Ambientais e Sociais com Enfoque Estratégico nos grupos de projetos da IIRSA (IIRSA, 2013). A metodologia faz uso de um conjunto de premissas que estabelece os termos nos quais se embasam a sua aplicação. Essas premissas se traduzem na necessidade de produzir resultados em curto prazo para melhorar o processo de planejamento e implementação da carteira de projetos, na utilização de especialistas altamente experientes em áreas relacionadas com a avaliação ambiental e social, de forma que a metodologia deve ser desenvolvida com base em informações secundárias e através da percepção dos diferentes atores chave e deve ser aplicada com a participação e compromisso dos governos.

Em tradução livre do original: “As características fundamentais desta metodologia são proporcionar um quadro metodológico prático, rápido e de baixo custo para orientar a definição de estratégias e linhas de ação às organizações e entidades responsáveis pela tomada de decisões a nível continental, nacional e regional. Com base nos princípios da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), apresenta-se como um esquema aplicável a diferentes níveis de escala e análise, que utiliza principalmente informações secundárias e recorre ao julgamento de especialistas. A Metodologia é adaptável às necessidades do território e / ou Grupo de Projetos que necessita ser avaliado”.

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A metodologia EASE é formada por cinco elementos vinculados ao grupo de projetos que define a unidade de análise a partir do qual avança o processo de Avaliação Ambiental e Social, além de determinar o conjunto de atores-chave envolvidos estabelecendo e identificando suas características, funções, interferência, interesses e níveis de representação no país, a área de influência estratégica bem como a escala de trabalho que apresenta riscos potenciais e oportunidades ambientais e sociais, premissas conceituais de trabalho para a avaliação e a seleção de ferramentas específicas que se aplicam tanto para capturar, sistematizar, processar, analisar e avaliar as informações e preparar os documentos com os resultados e recomendações. A aplicação da metodologia é realizada de acordo com uma sequência lógica de seis fases sucessivas que são desenvolvidas em um período de tempo pré-definido para alcançar os objetivos. Estas fases, por sua vez, avançam por meio de uma série de ações planejadas que permitem a execução gradual do processo de avaliação. A primeira fase consiste em abordagem e planejamento que realiza uma análise que permite a identificação de todos os aspectos que compõem o quadro de execução do trabalho em relação aos objetivos da avaliação, às implicações estratégicas do grupo de projetos, aos territórios envolvidos e aos fatores estratégicos identificados, incluindo as especificações metodológicas aplicadas ao caso, um plano para a participação dos atores chave e um plano de trabalho detalhado. A segunda fase é a coleta, organização e análise das informações mais relevantes sobre a dinâmica dos sistemas terrestres. Na fase 3 ocorre a validação e consulta com atores chave que validam as premissas, os alcances da avaliação e as informações que serão utilizadas na avaliação. Então, passa-se a fase 4 na qual se dá a preparação de um documento preliminar estruturado em um texto escrito a partir dos diferentes resultados obtidos nas atividades e fases anteriores. Na fase 5, ocorr e o feedback e ajuste do documento, considerando a participação dos atores chave convidados para a validação e publicação dos resultados.

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Finalmente, na fase seis há a elaboração dos resultados finais e das conclusões da avaliação. Estima-se que nesta fase de aproximação e planejamento (fase 1) envolvam três ou quatro especialistas ambientais e sociais com ampla experiência (áreas físicas, biológicas, sociais e de planejamento territorial), bem como funcionários relevantes dos governos envolvidos nos grupos de projetos. Esta fase pode ter uma duração máxima de duas semanas. Na fase 2 se prevê a aplicação de metodologias como a análise multivariada, classificação/ponderação de especialistas, a análise de causalidade entre outras técnicas disponíveis. Assim, a definição da metodologia específica é determinada pela disponibilidade e qualidade da informação, o tamanho da área de influência, além dos critérios de especialistas responsáveis pela avaliação, entre outros aspectos. É na fase dois que se prevê o aumento da atividade e participação de especialistas, bem como a definição, consultas e entrevistas com atores-chave. Dessa maneira, as informações devem surgir de fontes oficiais tais como o Sistema de Informação geográfica (ArcGIS, ArcView, Idrisi etc.), Cartografia oficial político administrativa elaborada por Institutos Geográficos de cada país, Institutos de pesquisa estatística, Centros de pesquisa, universidades etc. Para a seleção e preparação de indicadores ambientais e sociais faz-se necessário definir um modelo para estruturar e integrar informações diversas e dispersas das de várias fontes. A integração de dados também ajuda a revelar ligações, efeitos sinérgicos, padronizar e normalizar os problemas e conhecimentos com outros trabalhos projetados para atingir objetivos semelhantes. Os indicadores concernentes ao impacto são produzidos por um índice síntese desenvolvido por peritos, conhecido como índice da digital humana, que representa a localização diversos fatores dos quais a atuação humana possa ter exercido uma influência sobre os ecossistemas quais sejam a distribuição da população humana, as áreas urbanas, estradas, rios navegáveis, os diversos usos do solo para cada uma das eco regiões

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no território. Portanto, ao final da fase deve ser gerado um modelo preliminar do território em termos de mapeamento, obter o conhecimento preliminar dos indicadores de desempenho e identificar áreas potenciais e áreas críticas além de preparar a logística do trabalho de campo, em termos de tempo, horários, transporte, disponibilização de equipamento necessário (GPS, câmeras, gravadores etc.). Esta fase pode durar de três a seis semanas. O desenvolvimento da fase 3 do trabalho requer ferramentas para facilitar a implementação de diferentes atividades, algumas das quais consistem em mapas temáticos elaborados com informação secundária (referências bibliográficas), listas de aspectos chave a serem verificados no trabalho de campo, formatos de entrevistas e conversação com atores chave, instrumento de compilação e sistematização de riscos, expectativas, tendências e oportunidades constatadas e identificadas no trabalho de campo e equipe de campo (GPS, câmeras fotográficas, gravadores etc.). Nesta fase os principais atores são especialistas ambientais e sociais (áreas de planejamento físico, biológico, social e territorial), funcionários relevantes dos governos envolvidos, atores chave regionais e locais que foram identificados na fase 2 (coleta, sistematização e análise), funcionários públicos, grupos e organizações industriais, sociais e iniciativa privada. Além disso, como definido no Plano de Participação, haverá consultas aos peritos locais e regionais. Assim, é importante, a existência de tradutores que permitam a comunicação com grupos indígenas das diferentes minorias étnicas. Na fase 4 deverá ser produzido um documento de caráter preliminar tendo em vista que será ajustado de acordo com recomendações dos atores chave em fases posteriores. O documento deve ser apresentado de forma clara assim como deve apresentar detalhes dos diferentes componentes avaliados, ainda, deve ser acompanhado de provas adequadas, contar com um resumo executivo, deve ter uma apresentação gráfica dos processos e seus resultados, visando facilitar a

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sua compreensão para os diversos públicos. É nesta fase que se delineará os contornos do planejamento estratégico a ser aplicado no cenário. Desta forma, o documento preliminar deverá apresentar os conteúdos das fases anteriores, os antecedentes (metodológicos ou contextuais), os projetos objeto da avaliação estratégica, caracterização Socioambiental (com base em variáveis e indicadores pré-determinados para os fatores estratégicos) e os sistemas físicos e biológicos, sistemas socioculturais (com caracterização detalhada dos atores), sistemas socioeconômicos, sistemas político-institucional (análise da capacidade institucional inclui social e ambiental), identificação de cenários, tendências, riscos potenciais, oportunidades e fatores, decisões críticas, estratégias propostas, planos e programas para lidar com os resultados da avaliação e estimativa de custo de investimento para a implementação, identificação de capacidade das instituições para lidar com as estratégias sugeridas, recomendações para projetos em grupo, projetos individuais e para os territórios envolvidos, definição de indicadores de monitoramento do comportamento territorial e de ações, projetos relacionados ao grupo, incluindo os aspectos da participação dos cidadãos, conclusões e recomendações. O objetivo principal deste documento é dotar de previsibilidade o processo de integração mediante a correta prospecção das implicações sobre o território objeto de estudo concretizando a finalidade principal da avaliação ambiental e social com enfoque estratégico. Participam desta fase especialistas ambientais e sociais (áreas de planejamento físico, biológico, social e territorial), funcionários governamentais relevantes, atores regionais e locais identificados na Fase 2, funcionários públicos, grupos e organizações sociais, grupos setor e iniciativa privada. Esta fase terá duração de 3 a 4 semanas. Na fase 5, convoca-se os atores chave definidos ao longo do processo através de cartas, telefone, convites diretos e/ou mídia eletrônica. Há uma Apresentação gráfica dos processos e resultados da avaliação por meio de material audiovisual, mapas e documentos, etc.

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Há, também, a captura de opiniões e observações. O principal resultado que se espera ao final da fase é a conclusão dos resultados do documento preliminar com os principais interessados convocados. O tempo estimado é de 2 a quatro semanas. No entanto, há críticas quanto a essa metodologia EASE, pois a maioria das obras não só está encontra-se situada, assim como ameaça áreas ricas em sócio biodiversidade. Isto, segundo Senhoras e Vitte, resultado de um déficit democrático que inclui tanto o processo de formulação do planejamento da IIRSA quanto a sua implementação (Senhoras; Vitte, 2008). Mellado e Ali (2009) afirmam que ainda que a metodologia de avaliação social e ambiental com enfoque estrat égico tenha estabelecido mecanismos que assegurariam a participação e contribuição das comunidades envolvidas observa-se que estas e alguns atores chave não foram incluídos ao longo das diferentes fases de execução como define o estudo Os diversos atores envolvidos, especialistas em meio ambiente, especialistas em planejamento social e territorial, funcionários públicos, grupos e organizações sociais, grupos setoriais e empresas privadas, em sua grande maioria foram marginalizados nos Projetos. (Mellado; Ali, 2009, p.79) (tradução nossa).

A IIRSA ao implementar projetos de alto impacto sem a consulta ou participação da população impede a real identificação das prioridades do ponto de vista da sociedade afetando, deste modo, a governabilidade Embora a definição e seleção de projetos da IIRSA tenha estabelecido que seriam dispostos mecanismos eficazes de participação e na "Metodologia de Avaliação social e ambiental com enfoque estratégico tenha se instituído tipos de participação e sua efetivação nas fases de execução, ao apresentar projetos de forma isolada, a sociedade não consegue avaliar, prima facie, a envergadura do alcance e os custos totais de investimentos. Além disso, os projetos são apresentados por partes para, em seguida, serem ligados formando

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um todo, o que impede monitoramento e controle por parte das populações, faltando transparência o que facilita burlar as leis ambientais, afetando não só a capacidade de formulação de política, mas também a implementação destas. (Prats apud Mellado; Ali, 2009, p. 80) (tradução nossa).38

Portanto, percebe-se que apesar da criação de ferramentas metodológicas como EASE, a sua forma de aplicação ainda não foi suficiente para que se horizontalize a policymaking de forma a aproximar os afetados das tomadas de decisão e, então, obter resultados com maior grau de satisfação, menor impacto ambiental e social. Apesar disso, será feito em linhas posteriores uma breve revisão da aplicação da metodologia EASE a partir dos estudos publicados pela própria IIRSA e pelo BID. 3.4.1.3 A aplicação da metodologia EASE: um balanço A metodologia EASE foi aplicada, de modo experiencial, a alguns projetos durante o período 2008-2013, a saber: - 2008: Grupo de Proyectos 6 del Eje Andino: Conexión Colombia Ecuador II (Bogotá - Mocoa - Tena - Zamora - Palanda - Loja) (Colombia - Ecuador); - 2009-2010: Grupo de Proyectos 2 del Eje del Sur: Circuito Turístico Binacional de la Zona de los Lagos (Argentina - Chile); - 2013: Proyecto de la API: Transporte Multimodal en Sistema Laguna Merín y Lagoa dos Patos (Brasil - Uruguay); 38

“Si bien, tanto en la definición y selección de proyectos IIRSA se estableció que se dispondría de mecanismos que hagan efectiva la participación y en la «Metodología de Evaluación Ambiental y Social, con enfoque estratégico» se instituyó tipos de participación y su efectivización en las fases de ejecución, al presentarse los proyectos de manera aislada la sociedad no puede valorar, prima facie, la envergadura de su alcance y los costos totales de las inversiones. Asimismo los proyectos se construyen parcialmente para luego enlazarlos, lo que impide la vigilancia y control por parte de las poblaciones, quitándole transparencia y facilitando la burla de las leyes ambientales, afectando no sólo la capacidad de formulación de políticas sino su implementación”.

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- 2013: Proyecto nacional: Programa Pehuenche (Argentina). No Relatório 39 realizado pelo BID (2010) sobre a Aplicação da Metodologia ao Grupo 2 de Projetos do Eixo Sul - Circuito Turístico Binacional – denominado “Lições aprendidas com a aplicação” complementado posteriormente pela Nota Técnica # IDB-TN-536 (BID, 2013). Este projeto buscava consolidar o Circuito Turístico Binacional nos territórios das Províncias da Argentina (Neuquén e Río Negro) y três regiões do Chile (La Araucanía, Los Ríos y Los Lagos), visando melhorar a infraestrutura e aumentar a conectividade entre ambos países. Conforme a ficha técnica do projeto apresentava-se como função estratégica do mesmo: i) aperfeiçoamento das vias turísticas; ii) aperfeiçoamento das passos fronteiriços da cordilheira; iii) acessibilidade ao litoral com potencial produtivo e destinos turísticos; iv) conexão com mercado internos e externos e; v) ampliação dos canais e da matriz energética, criando maior sustentabilidade. Segue abaixo mapa onde se detalha a área englobada pelo Projeto em análise:

Este Relatório foi apresentado em dezembro de 2010 e tem como título original: Evaluación Ambiental y Social con Enfoque Estratégico (EASE – IIRSA) Aplicación de la Metodología al Grupo 2 de Proyectos del Eje del Sur Circuito Turístico Binacional (Argentina/Chile) – Lecciones aprendidas sobre la aplicación - Informe de Asistencia Técnica BID. Equipo de consultores: ESPINOZA, G. et al., diciembre de 2010, BID (sem versão em português).

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FIGURA 3 EIXO SUL

Fonte: IIRSA, 2010.

As observações realizadas em ambos os documentos se referiram aos tópicos previstos na metodologia EASE, sendo que aqui nos dedicaremos a comentar os seguintes: a) Aspectos gerais da metodologia: o relatório destaca a importância da EASE como fator para aprofundamento das visões sobre os impactos ambientais e sociais causados pelos projetos, bem como pelo fortalecimento do diálogo entre os países sobre ditos impactos, ainda em relação à questão do diálogo enfatiza que os canais de participação devem ser ampliados e monitorados, de modo a dar seguimento às decisões tomadas. Um fator que também demanda atenção é a necessidade de capacitação entre os grupos de trabalho nacionais responsáveis pelo projeto, de modo a criar uma espécie de habilitação e homogeneização

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do conhecimento básico que deverá permear a atuação de tais grupos. A capacitação deveria possibilitar o conhecimento básico das implicações e alcances da metodologia com a finalidade de lograr sua correta utilização, além de incrementar o domínio do uso de métodos de planificação estratégica buscando-se facilitar principalmente a elaboração de cenários e propostas de trabalho e recomendações. A correlação entre a capacitação dos agentes responsáveis pela tomada de decisão e a participação social é objeto de comentário na Nota Técnica uma vez que Em uma aplicação de EAE, é fundamental que os tomadores de decisão e os responsáveis pelo planejamento entendam os benefícios e a abrangência da ferramenta para obter maior efetividade dos produtos e recomendações. Essa ação deve estar alinhada aos processos de participação, influenciados por grupos de interesse com diferentes agendas. Um processo efetivo de EAE garante que todos os atores-chave tenham mecanismos participativos responsáveis e vinculados aos contextos (BID, 2013, p. 11)40.

b) Aspectos relativos às fases da metodologia: o relatório sugere que se faça um afinamento das fases inicialmente contempladas que, recorde-se, estava dividida em seis etapas, de forma a possuir somente quatro etapas, já que conforme apontado no estudo três delas (Fases 4, 5 y 6) correspondem ao produto final expressado em um relatório com os conteúdos e resultados da aplicação (BID, 2010, p. 7); c) Aspectos relativos à obtenção de informação estratégica: um dos pontos centrais para auxiliar no processo de tomada de decisão no que se refere aos projetos que podem ser contemplados com recursos da IIRSA centra-se, justamente, nas informações relativas aos eixos e respectivos 40

No original: “En una aplicación de EAE, es imprescindible que los tomadores de decisión y responsables de la planificación comprendan los beneficios y alcances de la herramienta con la finalidad de lograr una mayor efectividad de los productos y recomendaciones. Esta acción debe estar en línea con los procesos de participación, influenciados por grupos de interés con agendas diferentes. Un proceso efectivo de EAE asegura que todos los actores clave cuenten con mecanismos participativos responsables y acotados a los contextos”.

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projetos. Neste sentido o relatório reconhece a necessidade de que as informações obtidas sejam validadas pelos países além de sugerir que seria conveniente … antecipar por parte da IIRSA a solicitação de uma série de informações básicas em formato padrão que os países devem ter ou disponibilizar, por exemplo, em arquivos digitais ou em um site compartilhado. Esses dados básicos forneceriam um grande suporte tanto para futuras aplicações do EASE quanto para a verificação dos planos de acompanhamento delas decorrentes. O fornecimento de informações básicas deve ser baseado em: i) uma padronização de estatísticas básicas e escalas de trabalho; ii) identificação antecipada de fontes de informação validadas, iii) definição de canais de transferência rápida de informação entre os países, e iv) acordo sobre um Sistema de Informação Geográfica básico como ferramenta para a aplicação da metodologia (BID, 2010, p. 13)41

O Relatório dedica-se ainda a analisar os componentes da EASE, bem como outros elementos que fazem parte da metodologia. Agora, um dos aspectos principais examinados no relatório é a participação social, uma vez que a metodologia tem como premissa incrementar a participação dos cidadãos no processo decisório para a implementação da carteira de projetos, bem como no momento de sua efetiva implantação em cada um dos países envolvidos. Contudo, nota-se que ao assumir a direção e agenda de desenvolvimento de projetos no âmbito de iniciativas inter-regionais, o Estado concentra, sob distintos aspectos, a hegemonia do poder decisório, numa clara tentativa de direcionar as 41

No original: “…anticipar por parte de IIRSA la solicitud de una serie de antecedentes básicos en formato estándar que los países deberían disponer o proporcionar, por ejemplo, en archivos digitales o en una web compartida. Estos datos básicos permitirían otorgar un gran apoyo tanto a las futuras aplicaciones de EASE como a la verificación de los planes de seguimiento que surjan de ellas. La provisión de los antecedentes debería estar basada en: i) una homologación de estadísticas básicas y escalas de trabajo; ii) la identificación anticipada de fuentes de información validadas, iii) la definición de canales expeditos de transferencia de información entre los países, y iv) el acuerdo sobre un Sistema de Información Geográfica básico como herramienta para la aplicación de la metodología”.

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ações para questões políticas, nem sempre atreladas aos interesses sociais. Assim, segundo Serbin (2013, p.301) enquanto o Estado está se tornando o ator mais proeminente no processo e a agenda não é mais liderada pelo comércio, atores não estatais, como organizações da sociedade civil e empresas, são relegados a posições menos influentes nas negociações, mal ultrapassando os chamados mecanismos de consulta, que não monitoram ou acompanham os compromissos do governo. (...) Na verdade, em muitos casos, parece haver dificuldades em reconhecer um papel para os cidadãos organizados (com exceção dos sindicatos), aumentando o déficit democrático na política regional. Nesse sentido, o potencial de expansão dos espaços públicos deliberativos, que leva a uma cidadania nacional mais informada, não se traduz em espaços institucionais e recursos regionais.

Ainda, o Relatório ressalta que deveriam ser feitos ajustes nos métodos de participação adotados para os projetos IIRSA, de modo a: i) assegurar a disponibilidade e conhecimento dos documentos finais das reuniões, audiências e oficinas; ii) o envio de informação prévia quando houver consultas públicas, bem como os acordos anteriormente estabelecidos; iii) o tratamento de todas as observações, propostas, recomendações formuladas pelos atores, incluindo a fundamentação e a explicitação das razões, caso estas não estejam já incluídas no processo de avaliação de impacto. Nota-se, portanto, que há um claro “gargalo” no que tange ao acesso à informação – requisito prévio e imprescindível para que se promova uma participação efetiva, transparente e veraz. Vale ressaltar que, conforme Sampaio, Wold e Nardy (2003), quatro seriam as características necessárias para se configurar uma informação adequada ao intuito de respaldar o direito ao seu acesso: a veracidade, a amplitude, a tempestividade e a acessibilidade. Segundo Varga Pastor e Fuentes i Gasó (2008), o direito ao acesso à informação possui três funções básicas e complementares: a primeira função corresponde ao âmbito individual

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do titular do referido direito, que busca satisfazer seu interesse sobre uma informação independentemente de suas razões. A segunda função possui uma dimensão objetiva, na medida em que influencia o modo de funcionamento da Administração Pública e implica a melhoria da transparência e da eficácia. E por fim, o direito ao acesso à informação permite a aquisição de conhecimento pelo indivíduo, que poderá ser utilizado na defesa de seus direitos ou interesses. No caso específico do Projeto analisado (Grupo 2 Projetos do Eixo Sul - Circuito Turístico Binacional) a Nota Técnica realizou uma análise dos métodos e ferramentas de participação, com a descrição das reuniões e audiências, destacando que o plano de participação envolveu os atores chaves previstos na metodologia. Foi elaborado um Plano de Participação para conseguir a máxima inserção e envolvimento dos atores-chave assim definidos como tais pela sua importância na decisão em avaliação. O plano auxiliou em: (i) um processo de participação precoce; e (ii) o uso de informações secundárias, o desenvolvimento de indicadores e a construção de cenários futuros. Foram consideradas três etapas: (i) de acesso e análise da informação; (ii) de consultas em que foi realizado um processo de reaproximação; e (iii) de decisões donde se analisaram e discutiram resultados e propostas (BID, 2013, p. 24)42

A Nota ressalta que foram contemplados mais de 150 (cento e cinquenta) atores, sem contudo especificar quais eram (se membros de organizações não-governamentais; minorias; especialistas ou agentes responsáveis). Foram realizadas 3 (três) audiências binacionais; 14

No original: “Se elaboró un Plan de Participación para lograr la máxima inserción e involucramiento de los actores clave definidos como tales por su importancia en la decisión que se estaba evaluando. El plan ayudó en: (i) un proceso de participación temprana; y (ii) el uso de información secundaria, la elaboración de indicadores y la construcción de escenarios futuros. Se consideraron tres etapas: (i) de acceso y análisis de la información; (ii) de consultas en la cual se llevó a cabo un proceso de acercamiento; y (iii) de decisiones donde se analizaron y discutieron resultados y propuestas”.

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(quatorze) audiências regionais e provinciais; 8 (oito) reuniões focais e 50 (cinquenta entrevistas) (BID, 2013). Portanto, observa-se que a metodologia não especifica em que medida efetivamente foram disponibilizadas informações e encorajada a participação da sociedade civil, limitando-se a apresentar resultados parciais aplicados ao tema dos impactos sociais e ambientais. Em relação aos impactos e fragilidades ambientais (terminologia utilizada pela Nota Técnica) foram apontados alguns riscos em relação ao patrimônio ambiental e a perda das características prístinas e originais da paisagem; a falta de controle sobre a reprodução de peixes que poderia afetar a fauna aquática (pesca), além de incrementar o risco de eutrofização dos corpos d’água; tratamento de resíduos sólidos que afetam as áreas naturais e especialmente os territórios protegidos, perda do patrimônio ambiental da área binacional e da área de Reserva da Biosfera, entre outros. Finalmente, os estudos realizados não foram suficientes para determinar em que medida houve efetivamente uma conduta precautória em relação aos impactos causados pelo referido Projeto. Além disso, deve-se mencionar que os estudos não contemplaram questões importantes para elucidar a questão da participação da sociedade civil, nem a implantação de métodos comuns e prévios para análise dos impactos ambientais e sociais, de modo a criar um marco regulatório, ainda que mínimo, para todos os projetos. Dessa forma, a metodologia deve ser desenvolvida com base em informações secundárias e por meio da percepção dos diferentes atores, devendo, ainda, ser aplicada com a participação e compromisso dos governos. Não obstante, este mecanismo não foi suficiente para assegurar uma efetiva proteção ambiental, já que não resultou na criação de parâmetros comuns para a realização das obras (por exemplo, no que tange ao licenciamento ambiental, às comunidades tradicionais, ao controle das atividades sobre o meio urbano e paisagístico etc.), além de

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ter sido implementado de forma intempestiva e incompleta em relação aos projetos. Agora bem, apesar de todos os problemas, é inegável que a integração somente se efetivará a partir de uma matriz de infraestrutura que possibilite, de modo adequado e eficiente, maior intercâmbio de mercadorias, serviços, capital e pessoas com sustentabilidade, ou seja, a possibilitar ganhos econômicos segundo valores de justiça social e preservação ambiental. A discussão dos temas relevantes para a integração deve incluir necessariamente a questão do impacto da infraestrutura sobre este intercâmbio e o fortalecimento da integração regional segundo uma transversalidade horizontal sistêmico-integrativa que atenda também os componentes social e ambiental (Mata Diz; Goulart, 2013). 3.4.2 Efeitos derivados do financiamento dos projetos em cada Estado O financiamento dos projetos é feito pelos bancos regionais e pelos próprios Estados Partes, em sistema de contrapartida. A questão principal se refere à disparidade da regulação existente em cada Estado e a consequente aplicação e controle desses recursos pelos órgãos nacionais, especialmente no que tange à dimensão socioeconômica de cada projeto. Além disso, deve-se apontar, ainda, as questões relativas à observância das normas de contratação pública, maxime quando se trata de projetos nacionais que utilizem financiamento derivado de fontes estrangeiras. 3.4.3 Efeitos derivados da ausência de participação da sociedade civil A discussão sobre a participação dos latino-americanos no processo decisório público passou por três fases distintas: até os anos 70/80, com a existência de ditaduras em muitos países da região não se

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falava de participação cidadã e muito menos de democracia. Com a queda dos governos totalitários, começava a etapa da democracia semidireta em alguns países (Brasil e Argentina, por exemplo), e finalmente no final dos anos 80 e começo dos 90, rumou-se para o sistema de democracia representativa, sob a forma do sufrágio universal e direto. Com o desenvolvimento do conceito democrático, se pretende chegar na etapa de democracia participativa, que, lamentavelmente ainda não teve aplicação efetiva e consolidada na América Latina. Antes de avançar em direção à análise da participação cidadã, faremos um breve comentário sobre sua vinculação com a noção de espaço público. O espaço público como esfera de organização vinculada ao próprio conceito de cidadania teve um desenvolvimento científico bastante significativo, sendo o exponencial máximo a obra de Hannah Arendt. Para esta autora, a noção de espaço público está intrinseca mente relacionada com o mundo compartilhado ou coletivo, sendo propriedade privada dos indivíduos e não do poder estatal. No respectivo espaço, para se alcançar a democracia plena, deve prevalecer o princípio da igualdade resultante da organização humana através das instituições. Analisando a concepção adotada por Arendt (1974), Fedozzi considera que o espaço onde os homens, através de procedimentos discursivos, da convivência com a pluralidade humana, dos argumentos, podem compartilhar a construção de um mundo comum legitimado pelo reconhecimento público e intersubjetivo dos outros. Esse reconhecimento da pluralidade, que torna possível a construção de um mundo comum, necessita do espaço público como lugar de reconhecimento da singularidade de cada um. (2000, p. 48)

A constituição do espaço público pode ser ameaçada, quando se perde o acesso direto à esfera pública, com a consequente perda de igualdade, para a remoção de cidadania (enquanto complexo sistema de participação que se expressa não só através do voto, mas também pelas

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inúmeras manifestações populares) e a limitação da esfera privada significa privação de direitos, uma vez que estes existem apenas em detrimento da pluralidade humana. A política, para Arendt, estabelece a pluralidade humana e um mundo comum só é possível através do espaço público. Na América Latina, a questão do espaço público e da cidadania ressurgiu no final da década de 70, momento em que se passava a redemocratizar a agenda política dos países da região. A falta de cidadania foi estudada por muitos (Oszlak, 2003), que apontaram a origem desta ausência a partir das condições estruturais decorrentes da forte influência de dominação patrimonial-burocrático no processo de formação do Estado e da sociedade civil. A estatização experimentada pela sociedade política excluía a participação popular, e expressava, portanto, a ausência de uma esfera pública democrática. Mas o surgimento de novos atores sociais e novas práticas políticas e culturais propiciou um quadro extremamente frutífero para a construção de novas formas de participação dos cidadãos na tomada de decisões. Não se pode negar, contudo, que o progresso nos métodos promotores de maior participação social ainda não atingiu um nível ideal, que nos permite dizer que há de maneira efetiva e consolidada, uma prática reconhecida que induz o reforço da sociedade e a consequente inserção desta no cenário público e do Estado. É verdade que houve, a partir dos anos 70, a disseminação de práticas formais da democracia participativa, ou seja, eleições livres, liberdade de expressão e de associação, a pluralidade de partidos, as garantias constitucionais e o reconhecimento dos direitos dos cidadãos. Mas, na mesma proporção, as políticas neoliberais implementadas na maioria dos países latinoamericanos, estabeleceram a diminuição das conquistas geradas pelo Estado de Bem-estar, o que levou ao aumento das desigualdades sociais sob a perda de redistribuição econômica equitativa. Enfim, a capacidade mais ou menos igualitária de refinar a seleção dos mecanismos de participação real, requisito para um verdadeiro

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Estado democrático, sofreu uma grave perda em suas bases materiais. E ante à possibilidade de uma intervenção formal, muitos cidadãos latino americanos se mostram desiludidos, ao constatarem como foram limitadas as decisões do governo relativas ao incremento da participação da sociedade. Como podemos aumentar a participação da sociedade civil na esfera pública e, consequentemente, no processo de tomada de decisão? Não existe um paradigma único que pode ser aplicado indiscriminadamente a países que compõem o continente, mas se pode determinar alguns aspectos que estimulariam a participação, tais como (Mujica; Jimenez; Sanhueza, 2003): - A expressão e integração das demandas do cidadão na realização de um interesse geral; - O incentivo para uma gestão pública eficiente e eficaz; - O instrumento de controle do cidadão; - O elemento para a satisfação de necessidades básicas. De acordo com estes quatro objetivos de participação cidadã no âmbito dos assuntos de interesse público, é possível distinguir o grau de influência dos usuários ou da comunidade sobre as políticas públicas e a respectiva gestão, a qual pode ir desde uma ativa participação na tomada de decisões até ações não-deliberativas de participar em políticas e programas, cujos canais e modalidades estão pré-definidos, deixando pouco espaço para proposições e ajustes por parte dos próprios usuários (Luchmann, 2020; EPA, 2017). Logo, instaurada a democracia representativa na região, depois de longos anos de ditaduras e governos totalitários, a América Latina deve focar em aumentar a participação cidadã no âmbito político e estatal, principalmente no que diz respeito à tomada de decisões públicas. Os processos de integração latino-americanos representam uma excelente oportunidade para o “despertar” da consciência pública e para promover

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a inclusão que a sociedade civil merece e deseja, sem a qual a concentração de poder e riqueza continuarão mantendo-se nas mãos de poucos. O perfil de debilidade democrática apresentado pela América Latina pode ser desfeito desde que se alcance uma verdadeira participação dos cidadãos na esfera pública. Em suma, ao reivindicar a necessidade de incorporar um maior número de cidadãos, a fim de satisfazer os interesses de caráter público, criam-se espaços de interlocução e negociação entre o Estado e a sociedade civil, garantindo assim que as decisões daquele tenham como medida a inserção dos direitos dos cidadãos em todas as decisões políticas estatais. Conforme assinalado por Mata Diz, Paula e Secches (2016, p.798) A verdadeira integração deve ter como pilares a democracia participativa, a autodeterminação dos povos, a preocupação com as particularidades das populações locais, a articulação de atividades econômicas latino-americanas, visando o crescimento latinoamericano sustentável. A partir do momento em que decisões distributivas são tomadas, a inexistência de uma accountability, no âmbito da integração, que respeite os regimes democráticos domésticos pode coloca-los em cheque, ponto especialmente preocupante quando não há atenção às peculiaridades do local. O desrespeito à autodeterminação, por seu turno, ofende disposições legais internas e fragiliza a legitimidade das iniciativas. Nesse quadro, a desarticulação das atividades econômicas não têm caminho fácil para ser revertida, o que prejudica a sustentabilidade dos projetos após sua implementação.

Em um primeiro momento, a IIRSA se caracterizou como um foro “fechado” de tomada de decisão, já que estava vinculada diretamente aos poderes Executivos de cada Estado participante, especialmente no nível ministerial, e pela conformação institucional baseada em indicação pelos governos nacionais (veja-se, por exemplo, a formação dos Grupos Técnicos). Vale mencionar que, a UNASUL conta com o Foro de Participação Cidadã (FPC), criado em 2013. Ele funciona como um

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espaço para o diálogo plural regional e tem como objetivo específico: “Garantir e promover a participação plena e com existência dos atores sociais comprometidos com os processos de integração regional na formulação de políticas de integração sul-americana”. O órgão tem competência para realizar propostas, recomendações e consulta às instituições do bloco regional. A atuação dos grupos de interesse é capaz de dinamizar o processo de integração na medida em que suas preferências são eleitas, ou ao menos conhecidas. Contudo, não se conhecem efetivamente quais foram e/ou são as propostas feitas no marco da UNASUL que tiveram repercussão decisiva no processo de tomada de decisão política. Não há, portanto, previsão explícita sobre a participação da sociedade civil, com a consequente criação de uma instância decisória específica para tal. A partir do EASE, estipulou-se um esquema de participação mais voltado para a questão ambiental, que pudesse estimular a participação da sociedade civil, ainda que em um espectro restrito conforme ressalta Francescon (2012). Contudo, não há até o presente momento uma clara indicação por parte do COSIPLAN, e também da IIRSA, em criar mecanismos de participação efetiva no que tange ao processo de decisão que atinge, por exemplo, as prioridades e as estratégias adotadas para cada eixo de desenvolvimento.

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CAPÍTULO 4 UMA ANÁLISE DA IIRSA NO CONTEXTO ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO CHINÊS À LUZ DA TEORIA DE HEARTLAND 43

4.1 O DESENVOLVIMENTO DA IIRSA E SUAS RELAÇÕES COM A CHINA A IIRSA, como já observado, nasceu no contexto das comemorações dos 500 anos de descobrimento do Brasil por meio da iniciativa do ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso, no ano 2000. Na ocasião, os mandatários dos 12 países sul-americanos trataram de diversos temas importantes para a região. Todavia, diante da notória precariedade de infraestrutura regional foi destinada especial atenção ao tema de infraestrutura para a integração. Assim sendo, a IIRSA terminou por desenvolver uma vasta carteira de projetos, visando suprimir os gargalos de infraestrutura regional com o objetivo de atrair o desenvolvimento e a integração regional. Não obstante, como se observará a estratégia de integração desenvolvida pela IIRSA, além de buscar o estímulo ao comércio intrarregional, também busca criar um corredor integrado com o escopo de facilitar o comércio exterior dos países da América do Sul. Neste aspecto, é perceptível que os Eixos de Integração estabelecidos pela IIRSA contribuem para o escoamento de riquezas naturais e minerais da 43

A teoria do Heartland (em tradução literal, significa “coração da Terra”), criada por Mackinder (1904), situou o Heartland na zona territorial que abrange os continentes europeu e asiático, e que recebe a denominação de Eurásia ou Ilha Mundial. A partir desta teoria, defendeu a tese de que o controle dos mares não mais representava a chave do poderio das nações marítimas. Para o autor, o poder naval passa a ser confrontado pelo poder terrestre.

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região, uma vez que, como se verificará no curso deste trabalho tais produtos representam os principais bens de exportação dos países integrantes desta iniciativa de integração regional. Por outro lado, no desenvolvimento deste capítulo será explicitado que a teoria do Heartland estabelecida por Mackinder (1904), grosso modo, descreve que a hegemonia mundial se dará a partir do país ou aliança que tenha capacidade de transformar as riquezas euroasiáticas em poder econômico, configurando um claro exercício de poder territorial a ser delineado e desenvolvido pelo domínio de vasta extensão do território euroasiático. A esta altura o leitor deve se indagar qual a relação da teoria do poder territorial de Mackinder e a IIRSA. Em uma análise precipitada , talvez não seja possível encontrar uma relação cristalina entre ambos os temas. Todavia, o mundo contemporâneo, nos últimos anos, sofreu consideráveis mudanças, principalmente no que é pertinente aos atores e às relações interestatais. Em primeiro lugar, o fim da guerra fria trouxe consigo o arrefecimento de uma ordem bipolar mundial, permitindo o florescimento e o desenvolvimento de uma visão multipolar sob o ponto de vista das relações interestatais, embora seja ainda verdadeira a unipolaridade militar norte-americana face a sua vetusta capacidade militar-estratégica. Não obstante, o atentado às torres gêmeas, em 2001, representa uma marco da mudança do enfoque e atuação norte-americana no mundo. Após este atentando terrorista os Estados Unidos encamparam a bandeira de uma guerra contra o terror o que permitiu uma certa liberdade de ação, especialmente, nas nações subdesenvolvidas que historicamente sempre sofreram uma certa dose de influência dos interesses norte-americanos. Além da rede de acontecimentos acima descritos, a China, após o delineamento do seu plano de reabertura mundo afora, representa na atualidade um importante fator de influência nas relações interestatais

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(Lorieto, 2007). De conseguinte, no desdobramento deste capítulo, será possível verificar que a atuação e estratégia de desenvolvimento chinesa no espaço internacional por meio da cooperação interestatal trouxe e traz uma série de reflexos no relacionamento entre os Estados. Primeiramente, o crescimento econômico chinês em níveis invejáveis acarretou mudanças no comércio mundial e no aumento de importância e influência da economia chinesa em outros países. Neste sentido, a pujança econômica e populacional chinesa transformou o país em um dos maiores importadores de commodities do mundo. Este fenômeno, de forma particular veio a influir diretamente nos países sulamericanos integrantes da IIRSA que se tornaram importantes parceiros comerciais do gigante Asiático, todavia, se tornaram grandes exportadores de produtos primários e importadores dos produtos industrializados chineses. Inclusive, é importante destacar que a estratégia de construção de um corredor bioceânico inserido na Carteira de Projetos da IIRSA caracteriza um elemento facilitador do comércio internacional que tende a promover maior desenvolvimento e consolidar esta relação sino-sul-americana. Além da relação cooperativa comercial sino-sul-americana, também observa-se que a estratégia de desenvolvimento chinesa pautada no discurso cooperativo tende a integrar comercialmente a Ásia, a Europa e a África mediante uma diversidade de ações e iniciativas que vem a configurar um claro objetivo de criar uma rede integrada de transportes na Eurásia, fomentando a formação de um grande mercado euroasiático. Diante do exposto, se mostra relevante analisar a IIRSA a partir do marco teórico estabelecido pela teoria de Heartland desenvolvida por Mackinder (1904) na obra The geographical pivot of history. A priori, porque a estratégia de desenvolvimento chinesa por meio de um discurso cooperativo tende a estabelecer um espaço de atuação e expansionismo de sua economia e influência em um amplo espaço Euroasiático. Em segundo lugar, porque a vocação da produção agro-mineral, as vastas

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riquezas sul-americanas e a saída para o Pacífico se ajustam perfeitamente às necessidades chinesas para a implementação dos seus planos desenvolvimentistas, colaborando e influenciando a forma de se analisar as relações interestatais no mundo moderno. 4.2 A INICIATIVA DE INTEGRAÇÃO DE INFRAESTRUTURA REGIONAL SUL-AMERICANA A IIRSA, conforme já analisado anteriormente, nasceu no Primeiro encontro dos Presidentes Sul-americanos ocorrido em Brasília, no ano 2000, decorrente da comemoração dos 500 anos de descobrimento do Brasil. Na ocasião os mandatários sul-americanos trataram de diversos temas interessantes à região como drogas ilícitas, democracia, comércio, etc. Também concordaram em construir uma agenda comum para impulsionar o processo de integração de infraestrutura de transportes, energia e comunicações haja vista que é de notório conhecimento a problemática decorrente da precariedade da infraestrutura existente nos países sul-americanos. Diante desta realidade, o Comunicado de Brasília (IIRSA, 2000) – também já comentado – instrumentalizou o Primeiro Encontro dos Presidentes Sul-americanos ao contemplar um capítulo voltado para a integração de infraestrutura, descrevendo objetivos importantes para a região i) As fronteiras sul-americanas devem se tornar um espaço de união para a circulação de bens e pessoas, conformando-se num espaço de cooperação; ii) Integração e desenvolvimento de infraestrutura são duas linhas de ação complementares, assim como consideraram prioritária a identificação de obras de interesses bilateral e subregional; iii) Os mandatários estabeleceram um plano de ação com um horizonte de dez anos para a ampliação e a modernização de infraestrutura física da América do Sul; iv) Os Presidentes enfatizaram a importância motriz da energia, dos transportes e das redes de comunicações para a integração dos países da América do

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Sul; iv) No campo dos transportes concordaram os países em dar prioridade no desenvolvimento de redes multimodais para melhor articular a utilização as vias terrestres, fluviais, marítimas e aéreas, assim como facilitar o trânsito transfronteiriço de pessoas, veículos e cargas.

Para o desenvolvimento da Carteira de Projetos a IIRSA estabeleceu a criação e a aplicação de um planejamento territorial. Os trabalhos de planejamento e ordenamento territorial geraram resultados pelo agrupamento de projetos com características e/ou finalidades comuns que permitiram a identificação de grupos de projetos 44 dentro de cada EID e, também, possibilitou priorizar aqueles com maior impacto em relação ao desenvolvimento e maior facilidade de realização. A planificação territorial foi marcada por um aprofundamento e incremento de qualidade no planejamento, principalmente, pela criação de novas ferramentas de análise e metodologias de planejamento territorial representada pelo sistema de informação georreferenciada – Programa GeoSur; metodologia de integração produtiva e logística (IPrLg); sistema de informação para gestão estratégica (SIGE); Base de dados de projetos, avaliação de projetos transnacionais de infraestrutura e Avaliação social e ambiental com enfoque estratégico (EASE) (Mata Diz; Souza, 2015). Paralelamente, os projetos foram agrupados de acordo com os Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID), comentados anteriormente, que representa uma franja multinacional de território que inclui certa dotação de recursos naturais, assentamentos humanos, áreas produtivas e serviços logísticos a ser articulada pela infraestrutura de transporte, energia e comunicações, facilitando o fluxo de bens, serviços, pessoas e informação tanto dentro do seu próprio território e com o resto do mundo.

Vale destacar que um grupo de projeto é um conjunto interdependente em um determinado espaço geoeconômico, que tem efeitos sinérgicos sobre o desenvolvimento sustentável.

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Entretanto, com a entrada da IIRSA no COSIPLAN, abre-se espaço para outras formas de obtenção de recursos para viabilizar os projetos. De acordo com a web site da IIRSA, atualmente, as fontes de financiamento descritas são: público, privado, bancos privados, BID Público, Binacional, BNDES, CAF, FOCEM, FONPLAT A, Governo Chinês, Grupo Banco Mundial, JBIC, Privado/Corporativo, Tesouro Municipal, Tesouro Nacional, Tesouro Provincial, União Europeia. Atualmente, a IIRSA possui uma carteira de projetos com 581 (quinhentos e oitenta e um) projetos de infraestrutura distribuídos em 10 (dez) Eixos de Integração e Desenvolvimento e uma agenda de implementação consensual de 31 (trinta e um) projetos prioritários, assim definidos pelo seu alto impacto na integração física da América do Sul (IIRSA, 2014). Todavia, a estratégia de integração da IIRSA de acordo com Mata Diz e Souza (2015, p. 503) foi desenvolvida “a partir da localização das principais riquezas naturais da América do Sul, o modo como poderiam ser utilizadas e a infraestrutura necessária para a sua utilização”. Esta observação é reforçada pela própria estruturação dos EID’s que cortam enormes reservas de biodiversidade que segundo Vitte (2005, p.4) são “ameaçadas pela obsessão de construir redes de transportes com o objetivo de exportar commodities por rede capilarizada”. Diante deste quadro em que, de um lado há a notória precariedade de infraestrutura, e de outro o objetivo de interconectar o espaço sul-americano para facilitar tanto o desenvolvimento intrarregional, quanto o comércio exterior dos Estados sul-americanos, atendendendo à sua vocação exportadora de commodities, é que se justifica analisar se a IIRSA, e sua carteira de projetos, se insere na estratégia desenvolvimentista chinesa e, assim, acabe sendo resgatada do ostracismo a que relegada com o esvaziamento político da UN ASUL, por meio do incremento da integração de infraestrutura regional, vez que a China, após a sua reabertura, tem se lançado ao mundo como importante ator

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global, ávida por commodities e mercados para a exportação de seus produtos. 4.3 ASPECTOS HEARTLAND

INTRODUTÓRIOS

SOBRE

TEORIA

O conceito de heartland ou área pivô desenvolvido por Mackinder (1904) na obra The geographical pivot of history, se refere a uma vasta região na Eurásia. Esta região segundo o autor é representada por um vasto território, com amplo potencial para a agricultura, pecuária, extrativismo ou assentamento de grupos humanos, rico em recursos naturais, terras férteis ou potencialmente agricultáveis, vastas reservas de recursos hídricos, planícies, estepes e florestas, com rios caudalosos, enormes jazidas de recursos minerais metálicos e não metálicos, do ferro e manganês ao fósforo e potássio, enormes reservas de recursos energéticos como carvão mineral e petróleo. Além disso, a área pivô é uma região subpovoada, que, em termos históricos, nunca foi totalmente dominada por um único império. De forma ilustrativa a seguinte figura descreve a distribuição do Poder de acordo com a teoria Mackinderiana

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FIGURA 01 O NATURAL ASSENTAMENTO DO PODER SEGUNDO MACKINDER

Fonte: Mackinder (1904) Diante do conceito de Mackinder, Rocha e Albuquerque (2014, p. 3) afirmam que “o país ou aliança que transformar as riquezas das vastas extensões euroasiáticas em poder econômico poderá lançar-se enquanto poder militar e disputar a hegemonia mundial”. A razão desta concepção do poder euroasiático se traduz nas palavras de Mackiner ao observar que The conception of Euro-Ásia to wich we thus attain is that of a contínuos land, ice-girt in the north, water-girt elsewhere, measuring 21 million square miles, or more than three times the area of the North America, whose centre and north, measuring some 9 million square miles, or more than twice the area of Europe, have no available water-ways to the ocean, but, on the other hand, except in the subartic forest, are very generally favourable to the mobility of horsemen and camelmen. To east, south and west of this heartland,

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are marginal regions, ranged in a vast crescente acessible to shipmen (1904, p. 308)

Desta forma, é nítida a importância dada pelo autor ao poder terrestre em uma vasta área de influência, com riquezas naturais e de difícil penetração por tropas inimigas. Neste cenário, é importante ressaltar que Mackinder considerava a importância da Rússia no contexto geopolítico de início do século X X, considerando seu vasto território e proteção natural de suas planícies e bacias interiores, ainda mais se porventura esta viesse a estabelecer uma aliança com a Alemanha, sustentando o autor que The oversetting of the balance of power in favour of the pivot state, resulting in its expasion over the marginal lands of Euroasia, would permit of the use of vast continental resources for fleet building, and the empire of the world would then be sight. This might happen if Germany were to ally herself with Russia. (1904, p. 313).

Mackinder também descreve que (1904, p.313) fora da área do pivô em um cinturão interior estão: Alemanha, Áustria, Turquia, Índia e China e em um cinturão exterior, Grã-Bretanha, África do Sul, Austrália e Estados unidos, Canadá e Japão. De acordo com o autor a GrãBretanha como dito anteriormente estava situada no cinturão exterior, configurando o Crescente Insular, juntamente com suas ex -colônias África do Sul, Austrália e Estados Unidos que configurava uma rede de poder marítimo com a capacidade de deter as alianças entre poderes terrestres eurasiáticos O autor ainda sustenta que os Estados Unidos se tornaram em uma potência ocidental que afeta o equilíbrio da Europa indiretamente por meio da Rússia, destacando a construção do canal do Panamá para fazer o Mississipi e os recursos atlânticos disponíveis no Pacífico. Este último aspecto acerca dos Estados Unidos é merecedor de destaque, já que a construção de um corredor bioceânico é um dos projetos que

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integra a Carteira da IIRSA, permitindo, principalmente, para o Brasil uma saída pelo Oceano Pacífico de seus produtos, acarretando a diminuição do tempo de viagem e redução dos custos de transporte, o que beneficia, principalmente, a Ásia e, especialmente, a China que se tornou um importante parceiro comercial dos países sul-americanos cujo interesse principal se concentra nas riquezas naturais da região conforme será mais detalhado mais adiante neste mesmo capítulo. Ademais, Mackinder já em 1904 frisava sobre a futura importância do espaço sub-regional sul-americano, embora tenha reservado a este um papel de subordinação à potência hegemônica ao dizer que The development of the vast potentialities of South America might have a decisive influence in the system. They might strengthen the United States,or, on the other hand, if Germany were do challange the Moroe Doctrine successfully, they might detach Berlin from what i may perhaps describe as a pivot policy (1904, p.313).

Em síntese apertada, pode se dizer em poucas palavras que a teoria de Mackinder considera a importância geopolítica e estratégica do poder terrestre em uma área extensa e provida de riquezas naturais em contraponto ao poder marítimo o qual à época era principalmente exercido pela Grã-Bretanha ao mesmo tempo em que considerava a possibilidade da América do Sul desempenhar um papel secundário no equilíbrio de poder. 4.3.1 Considerações acerca da estratégia e do desenvolvimento chinês No capítulo anterior se expôs em linhas gerais aspectos basilares sobre a teoria da área pivô de Mackinder. Sem perder o objeto que se vislumbra neste capítulo que consiste em analisar em que medida a estratégia de desenvolvimento chinesa contribui para um revisionismo da teoria de Mackinder e insere a integração sul-americana dentro do

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contexto do expansionismo chinês a ponto de conformar uma nova área pivô em pleno século X X I. Antes de introduzir a análise sobre a estratégia de desenvolvimento chinesa faz-se necessário destacar que Mackinder (1904, p. 314) já apontava a ameaça chinesa ao império russo Were the chinese, for instance, organized by japanese, to overthrow the russian empire and conquer its territory, they might constitute the yellow peril to the world's freedom just because they would add an oceanic frontage to the resources of the great continent, an advantage as yet denied to the russian tenant of the pivot region

A partir destas considerações se passa a abordar propriamente a temática chinesa. É de notório conhecimento que a República Popular da China é um país de história e cultura milenares que ao longo dos séculos sofreu mudanças na forma de se relacionar com o mundo exterior. Na idade média, no amanhecer do século X V, durante a Dinastia Ming, segundo Xing (2012) a imponente frota imperial contava com 27.000 (vinte sete mil) homens a bordo de 317 (trezentos e dezessete barcos) desenvolvida para a exploração e o comércio exterior. Na época os objetivos de tamanha imponência era difundir a glória do império Chinês, a sua cultura e, em termos modernos, exercer o soft power. Sem embargo, após diversas viagens durante a dinastia Ming, o almirante que comandava as operações chegou à conclusão que a China não necessitava de nada do mundo exterior, o que levou o imperador ordenar a destruição da frota chinesa e a proibição do comércio fora das águas territoriais chinesas, em 1521. Este fato contribuiu para que a China durante séculos se abstivesse de se relacionar com outras nações e não desejasse nada do Ocidente. Enquanto a China se fechava ao mundo exterior, Xing (2012) destaca que o mundo ocidental se interessava pela China não somente com a ambição de instar o seu governo a proteger o comércio, como

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também forçar a passagem de seus produtos. O autor enfatiza que a guerra do Ópio acarretou um enorme gravame a China, forçando o país a pagar uma vultosa indenização a Grã-Bretanha, como também impôs tarifas aos produtos importados chineses. A partir de então, o país durante o século XIX foi questionado e sua economia até então equilibrada foi colapsando lentamente. Por outro lado, a partir de 1978 segundo Cintra (2013, p. 15) “as reformas iniciadas por Deng Xiaoping acarretaram uma trilha de modernização pragmática, trazendo mudanças significativas para a arena global”. De acordo com Bernal-Meza (2012) a estratégia chinesa busca alcançar o nível de potência mundial a meados do século X XI. Esta observação se coaduna com a análise de Rocha e Albuquerque (2014, p. 9) ao afirmar que O protagonismo do poder terrestre no século XXI talvez venha da China. É a China quem experimenta uma inimaginada transformação de sua amplidão geográfica em riquezas econômicas, e projeta sua hegemonia benevolente construindo infraestruturas de integração regional por toda a Ásia, inclusive disputando com russos e americanos a influência sobre os recursos petrolíferos da Ásia Central e do Oriente Médio.

Deste modo, a estratégia chinesa de alçar a categoria de potência mundial pode ser observada por meio de 03 (três) diferentes aspectos que são: militar, econômico e político. Tais aspectos a partir da abertura e reforma estabelecida pelo governo central chinês vem se desenvolvendo ao longo dos anos e tem contribuído para o aumento da importância da China no tabuleiro global. Atualmente, a República Popular da China possui uma população aproximada de 1,3 (um vírgula três) bilhões de habitantes, de acordo com o 5° (quinto) censo demográfico nacional, o que representa

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22% (vinte e dois por cento) da população mundial 45. O país ocupa, em termos territoriais, o 3° (terceiro) lugar do mundo com 9.600.000 Km 2 (nove milhões e seiscentos mil quilômetros quadrados) atrás apenas de Rússia, Canadá e a frente dos Estados Unidos. 46 No campo dos gastos militares, conforme se observa pelo seguinte gráfico é perceptível o aumento dos investimentos militares de forma exponencial ao longo dos anos. Neste tema, é importante destacar que os investimentos militares chineses entre 1990 e 2015 aumentaram 2.129,77% (dois mil e cento e vinte e nove vírgula setenta e sete por cento), enquanto os norte-americanos no mesmo período tiveram aumento de 194,67% (cento e noventa e quatro vírgula sessenta e sete por cento). Embora os investimentos chineses em matéria militar ainda sejam menores em relação aos norte-americanos, é importante destacar que em 2015 estes atingiram o patamar de 36,04% (trinta e seis vírgula zero quatro por cento) dos investimentos norte-americanos, enquanto em 1990 representava irrisórios 3,29% (três vírgula vinte e nove por cento) 47.

Disponível em: http://spanish.mofcom.gov.cn/article/chinas/publicholiday/200504/20050400078953.shtml. Acesso em 10 de fevereiro de 2017. 46 Disponível em: http://spanish.mofcom.gov.cn/article/chinas/custom/200504/20050400078939.shtml Acesso em 10 de fevereiro de 2017. 47 Dados extraídos de: https://www.sipri.org/sites/default/files/3_Data%20for%20all%20countries% 20from%201988%E2%80%932017%20as%20a%20share%20of%20GDP.pdf. Acesso em: 14 fev. 2019.

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GRÁFICO 01 INVESTIMENTOS MILITARES CHINESES

China - Gastos Militares 250000

214787

200000 150000

115701

100000

50000

10085

12606

22930

1990

1995

2000

45729

0 2005

2010

2015

US$ milhões preços correntes

Fonte: SIPRI, 2018; Tian, 2018

Além do expressivo e pujante aumento nos gastos militares, também, no campo econômico se observa a contínua evolução do produto interno bruto chinês por meio do seguinte gráfico 48

Vale destacar que os dados foram tomados a partir do ano 2000 que é o marco cronológico de conformação da IIRSA, e, além disso, o trabalho busca analisar a ideia de integração sul-americana dentro da estratégia de desenvolvimento chinesa, justificando assim o porquê deste ponto de corte.

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GRÁFICO 02 EVOLUÇÃO DO PIB CHINÊS

Evolução PIB da China 15.000.000.000.000 10.000.000.000.000 5.000.000.000.000 0

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 US$ Corrente

Fonte: SIPRI, 2018; Tian, 2018

No campo político-diplomático, a China, a partir da abertura, implementou mudanças na sua estratégia política. Neste sentido, Yang (2014, p.3) descreve a importância dos discursos do Presidente Xi Jinping na ocasião do 18° (décimo oitavo) Congresso Nacional do Partido Comunista da China e, mais tarde, no Comitê central do Partido Comunista, explicitando Importants speeches about China’s opening-up strategy and foreign policy, sending out a clear message that China’s nem collective central leadership is committed to the reform and opening up, the path of peaceful development and win-win strategy of opening up while maintaining the core of interests of China.

Fei e Junyang (2014, p. 128) descrevem que a visão delineada pela China do sistema internacional, dentro do layout diplomático, dizendo que a China persegue a estratégia que: “The major nations are the pivot, the periphery countries are the priority, the developing countries are the

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fundamental, and the multilateral cooperation is the stage”. Ademais, o recente desenvolvimento da política externa representa uma macro reforma e um planejamento estratégico baseado em tendências de longo prazo, ao invés da adoção de ajuste de curto prazo para emergências ou soluções pontuais, caracterizada na gestão coordenada do planejamento global, na coordenação de assuntos internos e internacionais e a combinação de diplomacia com a vizinhança e o resto do mundo, ao invés de lidar com medidas destinadas pontuais. As reformas desenvolvidas e implementadas pelo governo central a partir de 1978 convergiram para a China se tornar um polo dinâmico da economia mundial se diferenciando de momentos de baixo desenvolvimento em sua história passada. Segundo Sevares (2012) o país se converteu no primeiro exportador de bens e o quinto em serviços e o primeiro consumidor mundial de energia e de automóveis. Enquanto em 1990, detinha apenas 05% (cinco por cento) do consumo mundial de produtos básicos, passou a ser o principal consumidor de alumínio, cobre, estanho, zinco e soja e o segundo consumidor de açúcar e petróleo. Em consequência desta expansão o país aumentou a sua posição como sócio comercial em todas as economias do mundo e, em especial, na América do Sul. Em matéria de comércio exterior chinês, Wu e Rong (2014) demonstram o avassalador crescimento Chinês. No período entre 20022005 o volume total de importações e exportações de produtos da China aumentou em 21,8% (vinte e um vírgula oito por cento), 37,1% (trinta e sete virgula um por cento), 35,7% (trinta e cinco virgula sete por cento) e 23,2% (vinte e três virgula dois por cento), mantendo-se um crescimento de mais de 23% (vinte e três por cento), em 2006-2007. Em 2008, o volume total de importação e exportação aumentou 17,9% (dezessete virgula nove por cento), com a importação aumentando em 18,5% (dezoito vírgula cinco por cento) e o volume total de importação ultrapassando pela primeira vez a quantia de US$ 01 (um) trilhão de dólares americanos. Em 2009, o volume total de exportação da China

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saltou para o primeiro lugar do mundo. Em 2010, houve novo aumento nas exportações e importações com um volume total aproximado de US$ 3 (três) trilhões de dólares americanos. Em 2012, o volume total de importações e exportações da China atingiu a cifra de US$ 3,86 (trê s vírgula oitenta e seis) trilhões de dólares americanos. (tradução nossa). Assim como o comércio exterior chinês ao longo dos anos obteve desempenho crescente, Wu e Rong (2014, p.164) acrescentam que durante a reforma e a abertura a China estabeleceu relações comerciais com a maioria dos países e regiões do mundo. Neste aspecto, os autores sustentam que: “Trade partners increased from dozens of countries and regions in 1978 to the current 231 countries and regions. The European Union, the United States, ASEAN 49, Japan and BRIC countries are the main traders partners of China” Outro aspecto importante a se destacar sob a influência e ascendência do desenvolvimento chinês no mundo se refere ao estímulo dado ao desenvolvimento das empresas chinesas tanto no sentido do próprio crescimento das companhias quanto da expansão rumo a mercados internacionais. Neste tema Wu e Rong (2014, p. 96-97) ressaltam de acordo com a revista norte-americana Fortune, em 2013, que There were 95 enterprises of China (including Taiwan of China) among the world top 500, an substancial increase by 19 from that of 2012, only next to the United States. This figure was only 10 in 2000 and 30 in 2007 (...). Among the top tem, there were 3 Chinese enterprises, with CNPC and SINOPEC advancing by one position from that of the previous year, to the fourth and fifth places; and the State Grid at the seventh place, the same as previous year (...). The 31 new companies ranked in the Fortune world top in 2013 included 18 from China (including 6 energy enterprises), acounting for about 60% of the newly included companies, and the newly included companies of China ranked first among all countries and regions

Associação de Nações do Sudeste Asiático

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O desenvolvimento e crescimento dos empreendimentos chineses não se limitam apenas ao cenário interno. Mas, incorporam a estratégia chinesa de tornar-se global (going global). Neste aspecto, é válido lembrar que o processo de internacionalização de empresas se dá em duas instâncias principais: atendimento de mercados externos, por via de exportações, e investimento externo direto (Além; Madeira, 2010). Por derradeiro, segundo Wu e Rong (2014, p.178) percebe-se a pujança do investimento externo da China, em 2011, vez que, nas palavras dos autores: “the outward investment of China covered over 3000 enterprises in 129 countries and regions, mainly developing countries in Asia and Latin America”. Claramente, se constata que a partir da reabertura e da implementação de reformas pautadas em um discurso de cooperação mundial a China tem desenvolvido um papel preponderante nas relações interestatais, influenciando por meio do seu desenvolvimento estratégico as relações entre os Estados ao redor do mundo. 4.3.2 Considerações da estratégia de desenvolvimento chinesa dentro da perspectiva sul-americana Diante do delineamento de política exterior chinesa se questiona onde este ideário pluralista e de longo prazo inclui a integração sul americana na estratégia de desenvolvimento chinesa e se esta estratégia colabora na conformação de uma área pivô no século X XI que venha a atender os interesses da China mediante um discurso cooperativista. É preciso destacar que as reformas implementadas pela China não somente mudaram a atuação política, diplomática e econômica do país como se combinaram com uma série de acontecimentos no cenário global, colaborando com todo um rearranjo internacional. Aqui se destaca, em primeiro lugar, o fim da guerra fria e a consequente desconstrução do bilateralismo até então vigente, embora no campo

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militar ainda vigore uma hegemonia norte-americana. Em segundo lugar, o atentado às torres gêmeas tem bastante importância na ascendência chinesa no espaço sul-americano, visto que, a região passou a ficar descolada da política global norte-americana que a partir de então deslocou o foco para o combate ao terror encarnado na organização Al Qaeda. No tema da inter-relação político-diplomática da China com a América do Sul, o Chile foi o primeiro país da região a reconhecer a República Popular da China como economia de mercado (processo iniciado em 1999 e terminado em 2001) para possibilitar a entrada da China na Organização Mundial de Comércio, e também foi o primeiro sul-americano a subscrever um acordo de livre comércio, sendo a posteriori seguido por outros países da região com exceção do Paraguai que não reconhece o Poder de Pequim. No âmbito internacional, mais precisamente, na Organização das Nações Unidas a América Latina (de forma mais ampla e não apenas a América do Sul) também se insere nas necessidades políticas da China, uma vez que, cada país representa um voto o que contribui para o interesse chinês nos países da região para muitos temas que lhe são importantes. De outro lado, no âmbito regional, a IIRSA como um fórum de diálogo regional dos 12 (doze) países sul-americanos cuja atenção especial está centrada na notória problemática de infraestrutura regional, com o desenvolvimento de uma vultosa carteira de projetos de infraestrutura em transportes, energia e comunicações, de forma clara, se insere no radar dos interesses chineses devido a abundância das commodities na região sul-americana que contribui para o abastecimento das necessidades chinesas como será confirmado neste trabalho por meio da análise do comércio exterior chinês com os países sul-americanos de forma mais detalhada em momento posterior. Além disso, um importante e ousado projeto da IIRSA de forma translúcida se equaliza aos interesses chineses. Trata-se do Corredor

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Ferroviário Bioceanico que tem o objetivo de proporcionar uma conexão ferroviária multilateral para o transporte de cargas no Eixo de Capricórnio em um traçado que vai desde o Porto de Antofagasta, no Chile, passando pelo norte Argentino, pelo Paraguai e seguindo pelo território brasileiro até o Porto de Paranaguá conforme se extrai do seguinte mapa MAPA 01 CORREDOR FERROVIÁRIO BIOCEANICO

Fonte: BNDES, 2011 A concepção e importância de um Corredor Bioceanico no espaço Sul-americano já foi destacada por Lima (2002) ao observar o aumento crescente do mercado asiático cujas importações e exportações se originam, principalmente, da Bolívia, Paraguai e o Centro-Oeste brasileiro cujo escoamento seria mais vantajoso pelo Oceano Pacífico. Acrescenta o autor que os produtores sul-americanos, principalmente, os do Centro-Oeste brasileiro para enviar toda a produção para a China percorrem 1.500 km (um mil e quinhentos quilômetros) até o Oceano Atlântico (trezentos quilômetros a mais que pelo Oceano Pacífico) pelo Porto de Santos e depois mais 14 (catorze) dias de navegação até o Canal do Panamá, ou pelo Estreito de Magalhães, que justificaria a conformação do corredor bioceanico regional.

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O interesse chinês na construção do Corredor Bioceanico na América do Sul também se pode perceber pelo apoio do seu governo central a três dos projetos integrantes do Projeto Estruturado Corredor Ferroviário Bioceanico Paranaguá-Antofagasta que são: a Reabilitação do Ramal Ferroviário C3: Resistencia-Avia Terai-Pinedo, a Reabilitação do Ramal Ferroviário C12: Avia Terai-Metán e a Reabilitação do Ramal Ferroviário C14: Salta-Socompa que receberam investimentos em um montante de US$ 400.000.000 (quatrocentos milhões de dólares americanos). Diante do exposto, se percebe que há o interesse chinês nas abundantes riquezas sul-americanas como complemento da sua estratégia de desenvolvimento e o projeto de conformação de um corredor bioceanico contribui para esta estratégia, acarretando uma mudança do eixo comercial do Oceano Atlântico para o Oceano Pacífico, possibilitando esta importante saída para os países sul-americanos, principalmente, pelo Brasil. Também se observa que esta estratégia é similar à utilização estratégica da navegação bioceanica pelos Estados Unidos por meio do Canal do Panamá já destacado por Mackinder, em 1904. MAPA 02 ROTA DO PACÍFICO

Fonte: http://minutoligado.com.br/mapas/mapa-mundi/ (modificado), 2017

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Além da IIRSA, outro organismo envolvendo países sulamericanos e a China é a Aliança do Pacífico que nasceu com a assinatura da Declaração de Lima, em 2011, voltada para a liberalização comercial entre os membros e sua maior projeção em direção à região Ásia‐Pacífico. Além dos Tratados de Livre Comércio tem o condão de estimular a livre circulação de pessoas, a integração financeira e de capitais e a integração física. Esta iniciativa tem a participação de Chile, Colômbia, Peru, México e mais 49 (quarenta e nove) países observadores, dentre eles a China. É importante destacar que o Chile, México e Peru, integrantes da Aliança do Pacífico, fazem parte do Foro de Cooperação Ásia-Pacífico (APEC). A APEC é um organismo intergovernamental para consulta e cooperação econômica que visa promover a abertura de mercados entre 21 países membros, incluindo a China e Rússia (o terceiro e o primeiro maior país do mundo em extensão territorial) que são países que ocupam grande porção do território euroasiático. Além disso, é um bloco econômico que responde por cerca de metade do PIB e 40% (quarenta por cento) do comércio mundial. Aqui também faz-se necessário ressaltar o BRICS embora não seja uma iniciativa que tenha a presença dos países sul-americanos. Este nasceu por meio da coordenação entre Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC) que se iniciou de maneira informal em 2006, com reunião de trabalho à margem da abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas. Em 2007, o Brasil assumiu a organização do encontro à margem da Assembleia Geral e, nessa ocasião, verificou-se que o interesse em aprofundar o diálogo merecia a organização de reunião específica de Chanceleres do então BRIC (ainda sem a África do Sul). A primeira reunião formal de Chanceleres do BRIC foi realizada em 18 de maio de 2008, em Ecaterimburgo, na Rússia. Desde então, o acrônimo, criado alguns anos antes pelo mercado financeiro, não mais se limitou a identificar quatro economias emergentes, passando o BRICS a constituir uma nova entidade político-diplomática.

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O BRICS a partir da sua formação tem expandido suas atividades em duas principais vertentes: a coordenação em reuniões e organismos internacionais; e a construção de uma agenda de cooperação multissetorial entre seus membros. De acordo com Bernal-Meza (2012) o BRICS representa uma aliança política de potências emergentes que compartem a ideia de reformulação da ordem global por meio de uma visão multilateralista e uma estratégia de participação da governança global. No que se refere ao BRICS é de suma importância ressaltar a atuação do New Develpoment Bank composto pelos países integrantes do acrônimo (Brasil, Russia, China, India e Africa do Sul) cujo planejamento estratégico 2017-2021 prevê o estabelecimento de um primeiro escritporio regional na Africa do Sul e de acordo com a necessidade a criação de outros escritórios regionais nos países integrantes do bloco, sendo que se prevê a instalação do segundo escritporio regional no Brasil. (NDB, 2017). Além do BRICS, a China vem por meio do discurso cooperativo desenvolvendo e estabelecendo diversas ações voltadas para o financiamento de infraestrutura nos países da América do Sul, em particular, nos setores desenvolvidos e priorizados pela IIRSA. Recentemente, se destaca a criação do Fundo de Cooperação Brasil-China que terá como um dos seus preferenciais operadores o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Este fundo lançado em conjunto pela Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministério do Planejamento e pelo Fundo de Cooperação Chinês para Investimento na América Latina (Claifund) durante o Fórum de Investimentos Brasil 2017, realizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), em São Paulo, permitirá financiamento de até US$ 20.000.000.000 (vinte bilhões de dólares americanos) em projetos exclusivamente no Brasil e de interesse de ambos os países. Dentre os setores estabelecidos como os prioritários para o recebimento de apoio se destacam aqueles ligados à infraestrutura,

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preferencialmente, o setor de logística e energia. Não obstante, também, preveja o apoio a outros setores como indústria, recursos minerais, agroindústria, novas tecnologias e serviços digitais. Também merece destaque a assinatura entre o Presidente Argentino Macri e seu homólogo Chinês de 16 (dezesseis) acordos no valor aproximado de US$ 17.000.000.000 (dezessete bilhões de dólares americanos) para o apoio e desenvolvimento de projetos nas áreas de energia e infraestrutura. No caso Sino-Argentino, entre os acordos figura o compromisso para a construção de duas novas usinas nucleares, inclui duas grandes hidrelétricas na Província de Santa Cruz que se encontram paralisadas nas análises de questões ambientais, além de construção de uma enorme fazenda fotovoltaica prevista na Província do norte de Jujuy, ao lado da Bolívia. Os governos também concordaram com a extensão dos vistos por 10 anos, com múltiplas entradas para injetar o turismo chinês na Argentina. Houve também acordos em matéria de agroindústria, além de grandes obras de transporte como a remodelação do trem de carga San Martín com um investimento de US$ 2,4 bilhões (dois bilhões e quatrocentos milhões de dólares americanos), gerando cerca de 26 (vinte e seis) mil empregos direta e indiretamente. O plano exige cooperação com a China Rail Construction Corporation (CRCC). A linha San Martín liga Mendoza ao porto de Buenos Aires e a remodelação deverá durar 39 (trinte e nove) meses. As estimativas dizem que o seu melhoramento permitirá o transporte de 13 (treze) milhões de toneladas em 2024, acima dos atuais 2,3 (dois vírgula três) milhões de toneladas. Os insumos argentinos representarão 72% (setenta e dois por cento) do projeto. Além disso, o governo chinês renovou o crédito pela remodelação do trem de mercadorias Belgrano Cargas que foi iniciado durante a administração Cristina Fernández. Além das ações de apoio a temática da infraestrutura no espaço sul-americano que contam com a participação chinesa, é de suma importância ressaltar a ascendência da participação chinesa nas relações

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191

de comércio exterior na área de influência da IIRSA conforme se constata por meio da seguinte tabela TABELA 01 TRANSAÇÕES COMERCIAIS ENTRE A CHINA E OS PAÍSES DA AMÉRICA DO SUL A China e as transações comerciais com países da América do Sul Comércio Exportações Importações Exterior Países 2002 (%) 2015 (%) 2002 (%) Argentina 5° 4,26 2° 9,12 4° 3,67 Bolívia 17° 0,56 5° 5,23 6° 5,23 Brasil 4° 4,18 1° 20,90 7° 3,41 Chile 3° 7,03 1° 26,37 4° 7,16 Colômbia 39° 0,23 3° 5,88 7° 4,20 Equador 30° 0,29 6° 3,94 6° 5,25 Guiana * * * * * * Paraguai 18° 0,81 38° 0,37 3° 12,64 Peru 3° 7,97 1° 22,15 4° 6,18 Suriname * * * * * * Uruguai 5° 5,57 3° 13,91 6° 3,83 Venezuela 31° 0,38 5° 6,01 13° 1,93

2015 2° 1° 1° 1° 2° 2° * 2° 1° * 1° 2°

(%) 19,66 17,89 17,90 22,66 18,55 19,05 * 23,60 22,72 * 18,41 13,77

Fonte: ALADI, 2017 * sem dados disponibilizados

Diante dos dados verificados é importante frisar que os interesses chineses nos países na América Latina segundo Vadell (2011, p.60) se explicam por três razões: A primeira reside na necessidade de recursos naturais e commodities devido ao crescimento médio de mais de 9% (nove por cento) há mais de 30 anos; em segundo lugar pelo interesse diplomático de reconhecimento da República Popular da China em detrimento de Taiwan, pois nem todos os países da América Latina

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192

reconhecem Pequim 50, mas Taipei; e em por último o enfoque da RPC para o Sul consiste na busca de apoio nos foros e instituições multilaterais para auferir votos nas organizações internacionais e em outros foros diplomáticos e em especial na Assembleia das Nações Unidas. Portanto, por meio das tabelas 02 (dois) e 03 (três) se confirma a observação do autor em relação aos interesses comercias da China com os países sul-americanos: TABELA 02 PRINCIPAIS PRODUTOS EXPORTADOS PARA A REPÚBLICA POPULAR DA CHINA País

1° Produto (%) 2002 2015 Soja Soja 68,52 46,20

2° Produto (%) 2002 2015 Óleo de Óleo de Soja 20,92 Soja 7,05

3° Produto (%) 2002 2015 Couros e Carne Peles 3,26 Bovina 3,34

Bolívia

Minérios de Estanho 48,07

Minérios de Zinco 25,62

Minérios de Antimônio 12,55

Minérios de Prata 20,87

Couros e Peles 6,92

Petróleo Cru 19,87

Brasil

Soja 32,75

Soja 50,49

Minério de Ferro 23,69

Minério de Ferro 14,77

Óleo de soja 4,66

Petróleo cru 11,07

Chile

Cobre refinado 46,14

Cobre refinado 41,84

Minérios de Cobre 15,06

Minério de Cobre 30,33

Pasta de Madeira 9,70

Cobre sem refino 5,46

Colômbia

Cobre 29,92

Petróleo cru 77,73

Ferroníquel 22,89

Ferroníquel 10,15

Alumínio 9,23

Cobre 5,30

Argentina

Na América do Sul apenas o Paraguai não reconhece a República Popular da China

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Equador

Petróleo Cru 39,95

Petróleo Cru 21,72

Frutas Frutos 24,73

Guiana Paraguai

* Cobre 28,78

Peru

Alimento para animais 52,64 * *Lã 44,52

Minério de Cobre 48,64

Minérios de Cobre 18,94

* Soja 26,43

* **Couro e peles 16,32

Derivados de Ferro 23,56

****Minerais metálicos 55,18

Petróleo Cru 22,27

Suriname Uruguai

Venezuela

193

Pescados 19,17

Pescados 8,64

Frutas frutos 17,30

* Couros e peles 17,45 Alimento para animais 12,20 * Sementes e oleaginosas 26,43

* Sementes 8,75 Cobre refinado 11,66

Derivados de Alumínio 18,46

Cobre 9,04

Cobre refinado 5,87 * ***Pescados 9,79

* Alimento para animais 1,73 Ferroníquel 9,09

Fonte: ALADI, 2017 *São os dois itens mais exportados de diferentes espessuras **Representa o terceiro e quarto produto de exportação ***Representa o secto e sétimo produto, já que do terceiro ao sexto tem relação com carne animal e peles ****O dado da Venezuela se refere ao ano de 2014, pois não há nas estatísticas da ALADI dados referentes a 2015

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194

TABELA 03 PRINCIPAIS PRODUTOS IMPORTADOS DA REPÚBLICA POPULAR DA CHINA País

1° Produto (%)

2° Produto (%)

3° Produto (%)

2002

2015

2002

2015

2002

2015

Produtos Químicos Orgânicos 11,72 Fibras Sintéticas 6,28

Materiais e equipamentos elétricos 15,28 * Telefones (móveis) 2,68

Ferromolibdeno 2,21

Produtos Químicos Orgânicos 1,87 Veículos de 50 cm3 a 250 cm3 2,50

Produto Químico Inorgânico 2,17 Calçados 3,37

Veículos ou materiais para vias férreas 1,86

Brasil

**Combustíveis minerais 11,16

Materiais e equipamentos elétricos 3,66

Telefones móveis 1,17

Calçados 1,52

Embarcações e estruturas flutuantes 2,96 Máquinas para processamento de dados 3,65

Dispositivo de LCD 2,10

Chile

***Materiais e equipamentos elétricos 7,84 Telefones móveis 9,67

Roupas de algodão 1,31

Colômbia

Calçados 2,62

Telefones Móveis 13,47

Artigos festas 2,01

Jogos brinquedos 1,91

Equador

Máquinas para processamento de dados 2,06 *

Barcos e demais flutuantes 2,59

Receptores de TV 2,56

Guiana

Aparelhos de Radiotelefonia, radiodifusão etc. 6,11 *

Máquinas para processamento de dados 6,27 Materiais e equipamentos elétricos 1,84

Motores e geradores de potência superior a 375w 2,16 Equipamentos de telecomunicações 3,13 Telefones móveis 1,81

Paraguai

Placas mãe 4,57

Demais elétricos 3,11

Vídeo consoles 5,10

Aparelhos de Radiotelefonia, radiodifusão etc. 3,64 *

Combustíveis minerais 2,19

Máquinas para processamento de dados 4,69 *

Exclusivamente para leitura 3,09 Trifosfato de sódio 2,19

Condicionadores de ar 2,80

Peru

Telefones móveis e outros 8,76 Telefones móveis e outros 10,43

Diversos Produtos Químicos ex. pesticidas 2,64 Jogos e brinquedos 2,30

Argentina

Bolívia

Suriname Uruguai

Produtos Químicos Orgânicos 3,63

Telefones Móveis e outros 7,02

Venezuela *(2014)

Hortaliças, plantas e raízes 3,07

Manufaturas de ferro e aço (tubos) 4,55

Borracha (pneus) 3,28

Cartões com circuito integrado 1,31

Borracha (pneus) 2,17

Equipamentos de telecomunicações 1,49 *

Componentes para energia eólica 2,63

Calçados 2,34

Partes e acessórios para veículos 2,22

Demais manufaturas de fundição 3,33

Artigos para festas 1,87

Materiais para construção 1,99

Fonte: ALADI, 2017

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195

*O percentual se refere aos três primeiros itens da série da ALADI, uma vez que, todos fazem referência a materiais elétricos. **O percentual apresentado é a soma dos dois primeiros produtos, já que integram o mesmo assunto. *** Corresponde ao somatório dos dois primeiros produtos importados

Conforme já destacado no curso deste capítulo a estratégia chinesa além de se pautar pelo incremento das relações de comércio exterior, também se constata o considerável aumento do investimento externo direto chinês, reforçando a estratégia going global chinesa, especialmente, no espaço sul-americano. Este reflexo pode ser verificado pelos dados apresentados dos investimentos externo direto chinês por país integrante da IIRSA desde a data de sua fundação na seguinte tabela. TABELA 04 INVESTIMENTO EXTERNO DIRETO POR PAÍS INTEGRANTE DA IIRSA (EM MILHÕES DE US$) País

2000-2005

2006

2007

2008

2009

2010

Argentina

4.296

5.557

6.473

9.726

4.017

6.193

Bolívia

350

278

362

508

426

651

Brasil

19.197

18.822

34.585

45.058

25.949

48.462

Chile

5.012

7.298

12.534

15.150

12.874

15.095

Colômbia

3683

6656

9049

10596

7137

6760

Equador

839

271

194

1001

319

164

Guiana

102

110

179

222

198

Paraguai

202

209

268

Peru

1.604

3.467

5.491

6.924

5.576

7.328

Suriname

143

323

179

124

242

213

Uruguai

393

1.494

1.329

1.809

1.258

1.627

Venezuela

2.546

-508

1.008

349

-3.105

-1.404

América do Sul

37.969

43.410

71.227

91.329

54.550

85.143

Fonte: CEPAL 51, 2017 51

Ver em http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/43304/2011-238_liep_2010-web_portugues.pdf Acesso em 20 de fevereiro de 2017.

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

196

Por outro lado, a tabela 05 (cinco) detalha os investimentos das empresas chinesas na América do Sul, destacando os setores e os destinos dos investimentos. Neste ponto, é importante destacar que, em sua maioria, são apoiados setores atendidos pela IIRSA. TABELA 05 INVESTIMENTOS EXTERNOS DIRETOS DA RPC NA AMÉRICA DO SUL

Ano Investidor 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2007 2007 2008 2009 2009 2009 2009 2009 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010 2010

Minmetals CNPC and Sinopec CITIC Sinopec Sinopec CITIC Zijin, China Nonferrous, and Xiamen C&D Minmetals and Jiangxi Copper Sinomach China Railway Engineering China Communications Construction CIC Shunde Rixin and Minmetals China Railway Construction and China Nonferrous Sany Heavy Shaanxi Chemical Sinohydro Sinomach Chery Gezhouba Sinomach Sinopec

(US$ milhões) $550 $1.420 $430 $1.290 $430 $340

Setor

País

Metais Energia Energia Energia Energia Metais

Chile Equador Brasil Brasil Colômbia Brasil

$190

Metais

Peru

$450 $140 $7.500 $100 $500 $1.910

Metais Agricultura Transporte Transporte Metais Metais

Peru Venezuela Venezuela Brasil Brasil Chile

$650

Metais

Equador

$200 $1.010 $2.300 $2.470 $400 $670 $960 $7.100

Imobiliário Químico Energia Transporte Transporte Energia Energia Energia

Brasil Argentina Equador Argentina Brasil Equador Venezuela Brasil

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2010 2010 2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013

Minmetals CNPC and Sinopec Sinopec CIC Three Gorges Gezhouba CNOOC Chongqing Grain ICBC ZTE Chery Heilongjiang Beidahuang Nongken ICBC JAC Motors Taiyuan Iron, CITIC, Baosteel China Communications Construction Sinomach Power Construction Corp China Communications Construction ICBC Sinopec China Communications Construction China Communications Construction Harbin Electric State Grid Bosai China Construction Bank State Grid China Railway Construction Wison State Grid JAC Motors CIC State Grid SkySolar Power Construction Corp COFCO China Railway Construction and China 2013 Nonferrous

197

$2.500 $610 $2.470 $200 $270 $290 $330 $1.410 $100 $200 $200 $1.510 $680 $100 $1.950 $320 $240 $210 $260 $100 $4.800 $460 $140 $470 $550 $100 $200 $940 $410 $1.470 $1.310 $450 $460 $220 $1.360 $240 $320

Metais Energia Energia Financeiro Energia Agricultura Energia Agricultura Financeiro Tecnologia Transporte Agricultura Financeiro Transporte Metais Transporte Energia Energia Transporte Financeiro Energia Químico Transporte Energia Energia Metais Financeiro Energia Metais Energia Energia Transporte Imobiliário Energia Energia Energia Agricultura

Peru Equador Argentina Brasil Equador Venezuela Argentina Brasil Brasil Brasil Venezuela Argentina Argentina Brasil Brasil Venezuela Colômbia Equador Venezuela Argentina Brasil Venezuela Guiana Equador Brasil Guiana Brasil Brasil Venezuela Venezuela Venezuela Brasil Brasil Brasil Chile Equador Brasil

$2.040

Metais

Equador

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2013 2014 2014 2014 2014 2014 2014 2014

Harbin Electric China Fishery Sinomach and China Railway Sinopec CNOOC China Energy Engineering China Aerospace Science and Technology China Construction Bank CNOOC and CNPC CNPC Three Gorges Three Gorges Three Gorges State Grid Power Construction Corp Power Construction Corp Minmetals Chinalco Power Construction Corp

$600 $820 $190 $1.400 $120 $2.820 $300 $720 $1.280 $2.600 $130 $250 $390 $100 $480 $110 $5.850 $500 $240

Energia Agricultura Transporte Energia Energia Energia Tecnologia Financeiro Energia Energia Energia Energia Energia Energia Transporte Transporte Metais Metais Energia

198 Equador Peru Bolívia Venezuela Argentina Argentina Bolívia Brasil Brasil Peru Brasil Brasil Brasil Brasil Venezuela Bolívia Peru Venezuela Bolívia

Fonte: Heritage Foundation 52, 2017

Diante dos resultados encontrados é possível observar que a aproximação da China com o espaço sul-americano confirma o projeto de expansionismo do país, a sua busca de mercados consumidores para os seus produtos ao mesmo tempo em que atende à necessidade por recursos naturais e minerais para o desenvolvimento de sua economia por meio de relações entre as instancias interestatais e do investimento gradativo e massivo de empresas chinesas no espaço sul-americano que em sua maioria atuam em setores de infraestrutura desenvolvidos pela IIRSA. Todavia, a relação chinesa com a América do Sul, embora seja pautada por um discurso pacifista e cooperativo, diante do formato em 52

Disponível em: http://www.heritage.org/research/projects/china-global-investment-tracker-interactivemap/china-global-investment-tracker-interactive-map. Acesso em 20 de fevereiro de 2017.

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199

que se instituiu o investimento direto chinês e as trocas comerciais tende a reproduzir o papel secundário sul-americano no tabuleiro internacional já observado por Mackinder em tempos pretéritos. 4.3.3 Considerações acerca da estratégia de desenvolvimento chinesa no espaço euroasiático Além das iniciativas que envolvem os países sul-americanos há uma variada participação e ações desenvolvidas pelo governo central chinês cuja influência se desdobra no território de Europa, Ásia e ainda na África. Neste aspecto, faz-se necessário a priori apresentar algumas considerações acerca da Organização para a Cooperação de Xangai. De acordo com Charipov e Charipova (2011) esta organização nasceu, em junho de 2001, decorrente das reuniões do quíntuplo de Xangai que visava a definição das fronteiras entre países da Ásia Central, China e Rússia, após a queda da União Soviética. Rocha e Albuquerque (2014, p. 9) afirmam que a organização é uma tentativa de aproximação estratégica entre Rússia e China com o escopo de distensionamento de antigas questões fronteiriças e gerar a necessária estabilidade para a exploração de hidrocarbonetos da Ásia Central/Mar do Cáspio (a Bacia do Cáspio possui a segunda maior reserva de hidrocarbonetos do mundo) que interessa claramente as necessidades e interesses chineses devido a sua grande dependência de petróleo. Enquanto do lado Russo se almeja abrir passagem desde o Sul do Cáucaso para os mares do Índico, uma vez que, o Paquistão e o Irã são Estados Observadores da Organização para a Cooperação de Xangai. Fei e Junyang (2014) destacam que na relação sino-russa a Russia ocupa uma posição estratégica de confiança com a China, na atualidade, destacando duas ocasiões de importante dialogo entre ambos os países In march 2013, President Xi Jinping took his debut trip to Russia. He had in-depth discussions with President Putin at the Kremlim on how to advance the China-Russia comprehensive strategic

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200

partnership of coordination (...). In his speech at Nazarbayev University in Kazakhstan on September, 7, 2013, Xi Jinping indicated that “we do not seek to dominate regional affairs pr establish any sphere of influence”. The speech has demonstrated the winlingness of China to strengthen exchanges and coordination with Russia and countries in Central Asia, and to work with them to build a harmomious region. It also reassure Russia’s concerns and paved the way from the long term partnership between China e Russia.

. Tais acontecimentos reforçam a análise de Rocha e Albuquerque (2014, p.9-10) ao afirmar que “por hora, os interesses russos e chineses têm coincidido, e em tese reavivam o conceito mackinderiano de Heartland através da OCX, que engloba exatamente o núcleo central do vasto conjunto eurasiático” conforme a seguinte figura FIGURA 02 ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO DE XANGAI

Fonte: Rocha & Albuquerque, 2014

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

201

Outra iniciativa envolvendo a China e parte do território Asiático trata-se do acordo de livre comércio e a Associação da Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) 53 firmado em Phnom Pench, capital do Camboja, em 4 de novembro de 2002, durante a VIII Cúpula da ASEAN. É importante observar de acordo com o seguinte mapa que a área de influência estabelecida pelo acordo de livre comércio entre a China e a ASEAN inclui uma região do sudeste asiático que complementa e aprofunda a presença e influência chinesa em uma maior porção territorial asiática quando conjugada junto com a participação chinesa na região do Acordo de Cooperação Xangai o que representa o alargamento da construção de um sistema sinocêntrico e, corrobora com as observações até aqui proferidas FIGURA 03 ÁREA DE INFLUÊNCIA DOS PAÍSES MEMBROS DA ASEAN

Fonte: ASEAN, 2017 53

A Associação do Sudeste Asiático (ASEAN) criada em 8 de agosto de 1967 é uma organização intergovernamental formada por Brunei, Indonésia, Malásia, Filipinas, Singapura, Tailândia, Laos, Myanmar, Camboja e Vietnã.

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

202

Além da OC X e da proposta do acordo de livre comércio entre a China e os países membros da ASEAN, também é necessário destacar a importância e grandiosidade da construção da rota ferroviária mais longa do mundo que possui 13.000 km (treze mil quilômetros) de extensão se iniciando em Yiwu (China) até Madrid (Espanha). Esta gigantesca ferrovia atravessa a China, o Cazaquistão, Rússia, Bielo-Rússia, Polônia, Alemanha, França e Espanha. Esta ferrovia abrange importante região do território euroasiático, permitindo o deslocamento de produtos chineses até os distantes mercados da Europa por via férrea. A disputa perpetrada pela china envolvendo Filipinas pelo controle de atóis e ilhas estratégicas no Mar da China Meridional representa outra ação do governo chinês que claramente afeta a questão territorial asiática conforme se observa o detalhamento do objeto das reclamações territoriais no seguinte mapa FIGURA 04 MAPA DE RECLAMAÇÕES TERRITORIAIS

Fonte: Corral Hernández, 2016

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203

Conforme apresenta Corral Hernández (2016), a China reclama como seu quase 90% (noventa por cento) do território em litígio, especialmente as ilhas Spratly (Nansha para China), e ainda considera indiscutível a sua soberania nas ilhas artificiais erguidas no Mar da China Meridional. Ocorre que, as Filipinas, em 22 de janeiro de 2013, iniciou um procedimento arbitral em conformidade com o Anexo VII da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar. Todavia, a Corte Permanente de Arbitragem, em 12 de julho de 2016, emitiu veredito afirmando que a China não tem direitos históricos sobre as ilhas reclamadas, já que são legalmente rochas que não constituem uma Zona Econômica Exclusiva ou Plataforma Continental. Recentemente, outra iniciativa de impacto é lançada pelo ideário de desenvolvimento chinês com potencial de ocasionar mudanças sensíveis no comércio mundial e, principalmente, nas relações comerciais na Europa, Ásia e África, qual seja, a inciativa OBOR (One Belt, One Road) impulsionada pelo Presidente Chinês Xi Jinping, em 2013. Em março de 2015, foi elaborado o Plano de Ação denominado “Visão” e ações sobre a construção conjunta do Cinturão Econômico da Nova Rota da Seda e da Nova Rota da Seda Marítima (CNRD, 2015), conforme conduzido por três órgãos governamentais, tais sejam, Ministério das Relações Exteriores, Ministério do Comércio e Comissão Nacional de Reforma e Desenvolvimento (National Development and Reform Comission - NDRC), cuja finalidade foi estabelecer os princípios e os marcos norteadores para a conformação da Nova Rota da Seda. Dessa forma, o Plano de Ação descreve que a iniciativa One Belt, One Road está em conformidade com os propósitos e princípios da Carta das Nações Unidas e defende os “Cinco Princípios da Coexistência Pacífica”, tais sejam, o respeito mútuo pela soberania e integridade territorial uns dos outros, a não agressão mútua, a não interferência mútua nos assuntos internos uns dos outros, a igualdade e benefício mútuo e a convivência pacífica, consistindo em uma forma de

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204

cooperação vantajosa que promove o desenvolvimento e a prosperidade comuns e um caminho para a paz e a amizade, promovendo a compreensão mútua e a confiança e fortalecendo de todo o intercâmbio entre os envolvidos. Segundo o Plano de Ação, o Cinturão Econômico da Nova Rota da Seda e da Nova Rota da Seda Marítima passam pelos continentes asiático, europeu e africano, conectando o vibrante eixo econômico da Ásia Oriental com a Europa, de modo a abranger países com enorme potencial de desenvolvimento econômico. O Cinturão Econômico da Nova Rota da Seda tem o condão de reunir a China, Ásia Central, Rússia e Europa (Báltico), ligando a China com o Golfo Pérsico e o Mar Mediterrâeno por meio da Ásia Central e Ocidental, conectando também a China com o Sudeste Asiático, o Sul da Ásia e o Oceano Índico. Já a Nova Rota da Seda Marítima do Século X XI, a seu turno, está projetada para ir da costa chinesa para a Europa por meio do Mar do Sul da China e do Oceano Índico, em um trajeto distinto que vai da costa da China até o Sul do Pacífico, conforme demonstram abaixo as figuras 05 (cinco) e 06 (seis) FIGURA 05 CINTURÃO ECONÔMICO DA ROTA DA SEDA E NOVA ROTA DA SEDA MARÍTIMA

Fonte: Hong Kong Trade Development Council (HKTDC), 2017

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FIGURA 06 CINTURÃO ECONÔMICO DA ROTA DA SEDA E NOVA ROTA DA SEDA MARÍTIMA

Fonte: Hong Kong Trade Development Council (HKTDC), 2017 Segundo Pautasso e Ungaretti (2016, p.29) a Inciativa OBOR tem o escopo de interligar a Europa, Ásia e África por meio de cinco diferentes rotas: Em relação ao Cinturão Econômico continental, ressaltam-se três rotas conectando: a) China e Europa através da Ásia Central e da Rússia; b) China e Oriente Médio através da Ásia Central; c) China, Sudeste Asiático, Ásia Meridional e Oceano Índico. No que diz respeito à Rota da Seda Marítima, são duas rotas integrando: d) China e Europa através do Mar do Sul da China e Oceano Índico; e) China, Pacífico Sul e o Mar do Sul da China. Considerando estas rotas principais, a Iniciativa OBOR tem como finalidade aproveitar a já existente infraestrutura logística internacional – assim como cidades centrais e portos importantes – de modo a estabelecer seis corredores econômicos internacionais, nomeadamente: a) ChinaMongólia-Rússia; b) New Eurasian Land Bridge; c) China-Ásia Central-Ásia Ocidental; d) Bangladesh-China-Índia-Mianmar; e) China-Península Indochina; f) China-Paquistão.

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Em maio de 2017 mais um passo foi dado adiante para a implementação da nova rota da seda. Foi sediado em Pequim o Fórum do Cinturão e Rota para Cooperação Internacional. Na ocasião do encerramento do Fórum foi declarado que a meta de Pequim “é a promoção de uma extensa rede de infraestrutura, comércio e cooperação econômica ao longo de mais de sessenta países que compõem o extenso trajeto que engloba a Europa, Ásia e África (EBC, 2017). Ademais, o Presidente da China, Xi Jinping, propôs o acoplamento da Iniciativa da Nova Rota da Seda ao plano europeu de investimento denominado Plano Juncker com o escopo de dar novo impulso as relações entre a China e a União Europeia. (EBC, 2017). Para o financiamento e apoio da Iniciativa foi estabelecida a criação em Pequim, em dezembro de 2014, o Fundo da Rota da Seda com recursos da ordem de US$ 40 bilhões (quarenta bilhões de dólares americanos). Além do Fundo da Rota da Seda a China, em 2015, criou o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura. Segundo Brites e Jaeger (2016) esta instituição foi criada com o objetivo de multilateralizar e dinamizar os investimentos globais, representando uma alternativa ao Banco Mundial, ao FMI e ao Asian Development Bank e também dinamizar o apoio financeiro aos projetos de infraestrutura regionais, uma vez que, segundo estudos do Banco de Desenvolvimento Asiático de 2009, no período compreendido entre 2010 e 2020, para a manutenção das taxas médias de crescimento econômico seria necessário o investimento aproximado de US$ 8 (oito) trilhões de dólares americanos em projetos de infraestrutura nacionais e também mais US$ 290 (duzentos e noventa) bilhões de dólares americanos em projetos de infraestrutura regionais, em particular, em transporte e energia o que confirma o objetivo de criação de um mecanismo para alavancar a construção de infraestrutura na região.

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CAPÍTULO 5 A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA REGIONAL E A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO CASO BRASILEIRO 54

5.1 POR UMA ANÁLISE INTRODUTÓRIA DA CORRELAÇÃO ENTRE INFRAESTRUTURA E POLÍTICAS PÚBLICAS É de notório conhecimento a problemática decorrente da precariedade da infraestrutura existente nos países sul-americanos, a qual, assim, impede que esta exerça satisfatoriamente sua função de sustentáculo do Estado em matéria de desenvolvimento econômico e socioambiental, ou seja, sustentável. De acordo com Bercovici (2015), a infraestrutura deve ser compreendida sob uma perspectiva de Estado, vez que, toda e qualquer decisão sobre infraestrutura, em si, é uma decisão política, inserida na estratégia estatal de promoção do desenvolvimento, repita-se, sustentável. Desse modo, o planejamento estatal voltado para a criação de políticas públicas e regionais sobre infraestrutura, por si só, tem sido tema de debates intensos e recorrentes nos últimos anos, inclusive de forma dialogada com a sociedade pátria, para melhor se identificarem as circunstâncias determinantes de suas estratégias (assim, juridicamente postas como metas estatais a serem perseguidas em determinado período de tempo, sob um regime jurídico específico de direito público), 54

Publicado anteriormente em Caldas; Oliveira Júnior (2016), com modificações e atualização dos dados.

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principalmente em razão da sua importância para o desenvolvimento sustentável e a solução de problemas não somente econômicos, mas também ecológico-sociais, tanto nacionais como sul-americanos. Diante dessa realidade e das demandas de sustentabilidade para uma melhora do processo de integração não só mercosulista, é que surge a IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana), à luz de um horizonte prioritariamente sul-americano no ano 2000, consubstanciando-se em um programa conjunto dos governos dos 12 (doze) países da América do Sul que, muito embora adotando uma agenda pluralista, dedicou especial atenção ao desenvolvimento da infraestrutura regional. De conseguinte, faz-se necessário analisar o desenvolvimento da carteira de projetos da IIRSA, bem como a forma político-jurídica com a qual o país tem atuado para dar efetividade no desenvolvimento da infraestrutura regional, vez que, do ponto de vista institucional, a iniciativa nasce do interesse cooperativo dos países sul-americanos e da observação de que a contiguidade geográfica e a comunidade de valores conduzem a uma agenda comum de oportunidades e desafios específicos, desdobrando-se, com isso, a proposta inicial de um plano de ação para a integração de infraestrutura regional na América do Sul, além de promover e consolidar uma política pública voltada para a interconexão física, das telecomunicações, energia etc. Como tal, o objetivo deste capítulo será descortinar as políticas públicas de que o país tem se utilizado, a partir da perspectiva de criação da IIRSA, para desenvolver, em seu território e segundo a carteira de projetos dela, a solução de questões relacionadas à precariedade ou falta de infraestrutura de cunho estratégico-regional, bem como verificar em quais instrumentos jurídicos estas têm se positivado e efetivado. Neste aspecto, faz-se necessário evidenciar quão valiosa é a análise dos Planos Plurianuais para se identificar o desenvolvimento de infraestrutura física pátria por meio do planejamento estatal estratégico nos últimos tempos, vez que, este instrumento, em conjunto com as duas outras normas

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orçamentárias que lhe dão completude, quais sejam, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA - Lei Orçamentária Anual tem representado uma via de relevo para também se levar a cabo os projetos propositalmente coincidente com os da IIRSA, conforme será observado no curso deste capítulo. 5.2 O PLANEJAMENTO ESTATAL COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL PARA A CONCRETIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS O conceito de políticas públicas possui uma variedade de definições que estão distantes de uma expressão única que venha a explicar definitivamente seu objeto. Embora a conceituação de políticas públicas seja variada, o interesse do seu estudo para o Direito, de acordo com Bucci (1997), não é tão antigo, decorrendo, inclusive, da própria complexidade do tema, vez que, tendo origem na teoria política, não consubstancia matéria ontologicamente jurídica. A par disso, a clássica análise eminentemente jurídica centrada na norma posta, em si, não representa o meio mais adequado para captar o caráter eminentemente dinâmico e funcional das políticas públicas, especialmente porque o modo como se estruturou o Estado liberal revela sua vocação à limitação do poder em prestígio às liberdades públicas, tal qual insertas no ordenamento, mediante uma verificação da conduta estatal havida por passiva e em favor de um modelo estático e monolítico, sem preocupação com uma postura que implique iniciativa estratégica de planejamento, naturalmente construtiva. Com efeito, as instituições do Poder e a repartição tradicional de atribuições entre os Poderes Legislativo e Executivo, em si, foram concebidas em torno da autoridade estatocêntrica, principalmente quando do exercício de seu jus imperii, não sendo conformadas ao seu hodierno caráter dinâmico, prestacional e de gestão participativa que a Administração assume na elaboração de suas metas, assim postas a

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consubstanciarem a noção cotidiana de políticas públicas que ora se adota para fins do presente estudo. Ante essa realidade, em se tratando da ideia prestacional e de gestão participativa do Estado, Comparato (1998) acrescenta que as Constituições do Estado Dirigente impõem certos objetivos ao corpo político como um todo – órgãos estatais e sociedade civil. Segundo esta noção, as políticas devem surgir da união da sociedade civil organizada, partidos políticos e o governo, ou seja, dos atores da sociedade, delineando os objetivos da nação. Com esse enfoque, Caldas e Santos (2015) reforçam a questão da processualização da participação popular na formulação de políticas públicas ao analisar a contribuição de diversos atores sociais na elaboração dos Planos Plurianuais, e demais peças legislativas orçamentárias, no período compreendido entre 2004 a 2015. De acordo com Bucci (1997), o fundamento mediato das políticas públicas se dá pela existência dos direitos sociais, uma vez que são eles que irão se concretizar mediante uma prestação positiva do Estado. A seu turno, o fundamento imediato das políticas públicas seria o ex ercício do poder de coerção do Estado a serviço da coesão e equidade sociais. Todavia, segundo a autora, esse raciocínio não explicaria porque nem todas as demais políticas públicas se fundam na realização mediata dos direitos sociais, ainda que algumas possuam traços de políticas setoriais voltadas para o desenvolvimento. E conforme essa observação, Bucci (2006, p. 39) resta por definir as políticas públicas como “programas de ação governamental que resultam de um processo, ou conjunto de processos juridicamente regulados, visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”. Calha ressaltar que a noção de processo é introduzida em sua conceituação, a partir da doutrina de Comparato (1998), para enfatizar seu cunho dinâmico.

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Observa-se, por isso, a complexidade que envolve o conceito de política pública, o qual, ao escandir-se seus componentes, revela-se num processo, ou conjunto de processos regulados sob uma perspectiva jurídica, implicando prestações estatais com objetivos estrategicamente planejados para atender interesses da sociedade, por intermédio de planos, programas e projetos em que sejam estipuladas como ações ou metas a serem cumpridas, inclusive com participação popular, e instrumentalizadas por um conjunto normativo no qual plasmada a vontade política a concretizar-se em um determinado período de tempo. Fixado, assim, o conceito instrumental de política pública acima escandido e sintetizado para fins deste estudo, passa-se à análise, sob um aspecto jurídico, de como se perfaz a atividade estatal para sua efetivação, segundo uma perspectiva hodierna de Constitucionalismo de resultado (Moreira Neto, 2009). Nesse aspecto, ressai de significativa relevância a doutrina de Giannini (1991, p. 160), segundo a qual, a atividade administrativa se desenvolve por meio de planos plurianuais coordenados entre a Administração Pública e os diferentes atores sociais, com exigências de utilização racional de distintos recursos. De fato, assevera que: A atividade administrativa se desenvolve mediante planos, e parece encontrar, hoje em dia, uma correspondência com a realidade, senão em termos absolutos, a cada vez que uma administração se encontra na situação de dever enfrentar problemas que têm uma dimensão temporal, plurianual, implicam uma coordenação entre administrações, entes públicos e, inclusive, entes privados, e, por fim, exigem uma utilização ordenada de distintos recursos55

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No Brasil, de acordo com Bucci (1997), as políticas públicas mais comumente se expressam por meio de leis, sendo nelas previstas como fruto de um planejamento estratégico (composto por planos, programas e projetos), o qual pode ter caráter geral, regional, ou ainda setorial. É sabido que o tema do planejamento governamental (melhor dito, estatal) não é tão recente no país como o da formação da IIRSA. Lessa, Couto e Farias (2009) afirmam que o planejamento, ainda que de forma embrionária, se verifica desde a primeira metade do sécul o passado, em que o Estado brasileiro começa a dar ênfase à questão do desenvolvimento. É de se registrar que diversos planos estabelecidos pelo governo brasileiro serviram de base para a formação do planejamento estatal, visando atender as estratégias de desenvolvimento nacional. De acordo com Almeida (2004), podem-se citar os seguintes: Plano Salte (19461950), Plano de Metas (1956-1960), Plano Trienal de Celso Furtado (1962) e, também, Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG, 1964). O restabelecimento da ordem democrática e a subsequente promulgação da Constituição Federal de 1988, em sucessão ao regime militar de cunho marcadamente autoritário, de acordo com Lessa, Couto e Farias (2009), manteve a importância do planejamento estatal, estratégico por excelência, consoante se verifica do prescrito no art. 174, caput, da própria Constituição, ao defini-lo determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Para Carvalho (2014), passou-se a priorizar muito mais a estratégia de um planejamento orçamentário do que a de um planejamento econômico. O uso do PPA - Plano Plurianual de forma democrático-participativa para estipulação – em grau mais geral e macroscópico – das políticas públicas enquanto metas estatais a serem perseguidas pelas pessoas jurídicas de Direito público interno em um período quadrienal (após o qual o PPA é refeito, e suas metas revistas ou mantidas), vem sendo colocado como uma ferramenta importante no planejamento (estatal, e não meramente governamental), ainda mais

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quando considerado integrado com as outras duas normas orçamentárias que lhe dão completude, quais sejam, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA - Lei Orçamentária Anual. 5.3 OS PLANOS PLURIANUAIS COMO FORMA DE EXPRESSÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EM CONSONÂNCIA COM OS PROJETOS DA IIRSA O art. 21, inciso IX, da Constituição Federal de 1988, prescreve que compete à União Federal elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social, enquanto o seu art. 174, além do que já acima explicitado sobre o seu caput, acrescenta que o Estado, como agente normativo e regulador da atividade econômica, exercerá na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. E a propósito do planejamento, o art. 165 da Constituição Federal de 1988, define os orçamentos públicos como instrumentos de fixação das diretrizes, objetivos, metas (§1°) e prioridades (§2°) da Administração Pública, além de mencionar os planos e programas, confirmando a multiplicidade de meios que as políticas públicas podem assumir. O §1º do art. 165 do texto constitucional insere na ordem jurídica nacional o plano plurianual, que é o instrumento definidor, como dito, das prioridades do Estado, e não apenas do Governo, pelo período de 04 (quatro) anos. Segundo a intelecção de Carvalho (2014, p.361), o plano plurianual Surgiu como um planejamento de médio prazo, estabelecendo previsões e mudanças de acordo com os rumos que o país tomasse neste ínterim. Inferiu-se, portanto, um instrumento jurídico que tivesse, ao mesmo tempo, características de planejamento econômico e orçamentário – e que fosse dotado de periodicidade e continuidade. Neste sentido, destaca a doutrina que o PPA surgiu como um

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instrumento de direção das escolhas orçamentárias sob um horizonte de maior prazo, cuja renovação natural de prioridades seria própria de um regime democrático. No caso da infraestrutura, o PPA concentra uma relevante função em programar os recursos necessários para obras de grande vulto, conforme definido no artigo 6°, V, da Lei n° 8.666/1993.

E sobre a infraestrutura, em si, em passagem anterior, Carvalho (2014, p. 41) a contextualiza com o PPA - Plano Plurianual ao asseverar que Considera-se que a infraestrutura, como um instrumento de desenvolvimento econômico e social, também, deva ser ela mesma, um objeto de desenvolvimento, o que é perseguido pela ação do Estado nessa área. Os principais instrumentos nesse processo são entendidos como as leis orçamentárias do Brasil, em especial o PPA – responsável pelo planejamento governamental de médio prazo e que pode ser uma ferramenta importante em prol do investimento público em infraestrutura, juntamente com os planos específicos de investimentos no setor.

É importante evidenciar, ainda, que o Decreto n° 2.829/1998 determinou que a partir do exercício financeiro do ano de 2000, em nível federal, toda ação finalística estatal do Governo deverá ser estruturada em Programas, a serem orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano. Também se faz necessário realçar que a partir da sanção do Decreto n° 4.052/2001, a denominação Programa, para a Administração Pública Federal, como instrumento de organização das ações finalísticas estatais do Governo, fica restrito aos programas integrantes de Plano Plurianual, conforme determinação do § 1º do art.2º. Em conformidade com essa realidade posta acima, é de grande relevância, pois, que os planos plurianuais federais pátrios restem devidamente analisados, quanto aos seus programas e projetos neles contidos, a partir da conformação da IIRSA, ou seja, no intuito de se

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constatar e direcionar a inserção de políticas públicas que coincidam com os propósitos de integração regional sul-americana dos projetos de infraestrutura física da própria Iniciativa. Tal estratégia, inclusive, é considerada preponderante para se traçar, de forma consciente, um planejamento estatal brasileiro alinhado com uma visão regional que permita o país maximizar o aproveitamento das fontes financeiras que esta entidade internacional possa oferecer, de sorte a permitir um eventual e proporcional redimensionamento de recursos públicos nacionais para outros setores sociais ou econômicos. 5.3.1 Plano plurianual 2000/2003 O plano plurianual para o quadriênio 2000/2003, denominado Plano “Avança Brasil”, foi instituído pela Lei nº 9.989/2000 e formulado com a previsão de programas finalísticos, de gestão de políticas públicas e de serviços do Estado. De acordo com Carvalho (2014), o PPA 2000/2003 sofreu algumas influências do PPA 1996/1999 (dito Plano ou Programa “Brasil em Ação”), o qual trazia a previsão de investimentos em infraestrutura de transportes com a finalidade de promover o crescimento e desenvolvimento econômico e social. O Plano “Brasil em Ação”, à sua época e de acordo com o Ministério da Fazenda 56, imprimiu prioridade a 42 (quarenta e dois) projetos havidos por estratégicos em termos de desenvolvimento, com 26 (vinte e seis) voltados para a infraestrutura física e 16 (dezesseis) vocacionados para ações sociais. A escolha dos projetos de infraestrutura priorizando setores relacionados a geração, distribuição e consumo de energia, manutenção, aperfeiçoamento e ampliação das vias de transporte, telecomunicações e irrigação, inclusive a permitir uma agricultura de escala e um melhor escoamento da produção para mercados diversificados, como ainda a 56

BRASIL. Plano Brasil em Ação. Disponível <http://www.fazenda.gov.br/noticias/1998/r980901anx3>. Acesso em 02 de fevereiro de 2016.

em:

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promoção do turismo enquanto fomentador do setor de serviços e significativa fonte de divisas estrangeiras, em si, obedeceu a um prisma conjuntural acerca da dinâmica espaço-desenvolvimentista pátrio. Essa visão, há que se observar, apoiou-se nos já mencionados alhures Eixos de Integração e Desenvolvimento - EID’s, privilegiando as articulações produtivas previstas como vitais para o fortalecimento e engrandecimento da integração entre regiões do país, com base em vocações específicas e complementares para a redução das desigualdades (consoante preconizado nos art. 3º, III, c/c art. 21, IX, e art. 43, caput, da Constituição Federal de 1988), bem como destas regiões com mercados estrangeiros, acentuadamente no âmbito do MERCOSUL e dos demais países do continente sul-americano. Carvalho (2014) afirma que o PPA 2000/2003 estava focado na questão dos custos de infraestrutura econômica, social e ambiental, como também de informação e conhecimento – estes normalmente relacionados com inovação e tecnologia –, os quais são vistos como os principais entraves desenvolvimentistas brasileiros (o que é mais vulgarmente acoimado de “custo Brasil”57). O Plano “Avança Brasil”, vale ainda ressaltar, enfatizava a política de investimentos em infraestrutura econômica a fim de criar um ambiente conjuntural propício e favorável à captação de investimentos estrangeiros no Brasil. Além disso, no campo da infraestrutura física, previa 09 (nove) corredores de desenvolvimento, tais sejam, Corredor AraguaiaTocantins, Fronteira Norte, Leste, MERCOSUL, Nordeste, OesteNorte, São Francisco, Sudoeste e Transmetropolitano, sendo que muitos

Para análise sobre a questão do Custo Brasil se sugere: AIETA, Vânia Siciliano; PEREZ DIÓS, Marcelle Mourelle. Custo Brasil: observações sob a perspectiva do direito dos seus reflexos sobre a infraestrutura. In: GONÇALVES JUNIOR et al. Infraestrutura e o Futuro do Brasil no séc. XXI: Desafios e oportunidades para os empresários desenvolverem as estruturas econômicas junto com as administrações públicas e a inegável melhoria nas condições de vida do povo brasileiro. Rio de janeiro: Editora Lúmen Juris, 2015.

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projetos inseridos neste PPA coincidem com obras existentes na Carteira de Projetos da IIRSA 58. 5.3.2 Plano Plurianual 2004/2007 e outras medidas de desenvolvimento A Lei nº 10.933, de 11 de agosto de 2004, instituiu o PPA para o quadriênio 2004/2007, o qual contou com a revisão da Lei n° 11.316/2006 que, como resultado, forjou o chamado Plano “Brasil de Todos”, também resgatando a ideia de integração regional e investimentos específicos em infraestrutura com o fito de sanar gargalos em diversos setores. O PPA 2004/2007 foi lançado, assim, com a inserção de 04 (quatro) anexos voltados para a “Orientação Estratégica do Governo”, os “Programas de Governo”, “Programas Sociais” e a definição do “Órgão Responsável por Programa de Governo”, mantendo a estratégia estatal de longo prazo do Governo anterior, a qual se mostrava ambiciosa e longeva. O planejamento estratégico desenvolvimentista do PP A 2004/2007, considerado como sendo de longa duração, fundou-se em questões voltadas para, dentre outros temas, inclusão social e melhor distribuição de renda, à luz de um contexto social de continuada elevação do produto interno e da oferta de empregos, impulsionada por um aquecimento do mercado de consumo massificado que atraiu investimentos que implicaram aumento de produtividade e competividade internacional, em almejado crescimento pretendido como sustentável e concertado, a fortalecer o exercício da cidadania participativa e Democracia. E, para se implantar a estratégia de desenvolvimento sustentável do Plano “Brasil de Todos”, definiu-se que o Estado teria papel 58

Para efeito de comparação e consulta sugere-se: BRASIL. PPA 2000 2003. Programas Finalísticos. p. 144-180. Disponível em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa1/20002003/programas _finalisticos.pdf. Acesso em 02 de fevereiro de 2016.

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determinante, v. g., a incentivar exportações, comércio e turismo, objetivando a conquista de novos mercados estrangeiros, segundo uma política de integração econômica entre os países do MERCOSUL e seus demais vizinhos na região sul-americana. Esta concepção convém realçarse, condiz com a observação de Cervo (2006) sobre os objetivos políticos de expansão da atuação estatal brasileira em campo internacional, conforme adotados a partir do Governo Lula. Além disso, de acordo com Carvalho (2014), o Plano “Brasil de Todos” priorizou a busca pela melhoria da infraestrutura no país, mediante ações de Estado para sua manutenção, atualização e ampliação, o que, em termos de infraestrutura física, impôs a continuidade do desenvolvimento dos corredores Araguaia-Tocantins, Fronteira Norte, Leste, MERCOSUL, Nordeste, Oeste-Norte, São Francisco, Sudoeste e Transmetropolitano. Nesse sentido, Araújo (2006) aponta que no PPA 2004/2007, quase 25% (vinte e cinco por cento) do investimento em infraestrutura para transporte e logística eram decorrentes do orçamento, com 13,5% (treze vírgula cinco por cento) provenientes do investimento das estatais e 48,4% (quarenta e oito vírgula quatro por cento) de outros financiamentos públicos – como bancos de fomento e investimentos de outras esferas federativas. Além do PPA 2004/2007, o governo Federal lançou, em 2005, o PPI - Projeto Piloto de Investimentos, que originalmente pretendeu atender a ações “estruturantes” e de baixo custo-benefício, albergando, segundo Tavares e Moura (2009), parte dos investimentos de infraestrutura, cuja programação cresceu rapidamente e chegou a atingir montantes próximos de 0,5% (meio por cento) do PIB - Produto Interno Bruto, inclusive mediante a possibilidade de seu abatimento da meta primária desde 2005, malgrado sem nunca ter sido utilizada. Em 2007, o governo Federal lançou, por meio do Decreto n° 6.025/2007, o PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, composto por medidas voltadas para o incentivo de maiores

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investimentos privados e ampliação dos públicos, ambos em infraestrutura e com vistas à uma efetiva melhora da priorização e controle da expansão dos gastos públicos na implementação das políticas públicas setoriais a cargo da Administração Pública Federal. Percebe-se, com isso, que o PAC - Programa de Aceleração do Crescimento cria uma lógica de planejamento estratégico estatal externo aos PPA’s - Planos Plurianuais, com o objetivo de planejar, executar, controlar e avaliar grandes obras de infraestrutura social, urbanística, logística e energética do país, e, de acordo com Oliveira, Gonçalves e Ramos Filho (2013), absorvendo parte dos projetos integrantes na carteira da IIRSA. 5.3.3. Plano Plurianual 2008/2011 Estabelecido pela Lei nº 11.653/2008 para o quadriênio 2008/2011, foi denominado de “Brasil: desenvolvimento com inclusão social e educação de qualidade” e manteve a tradição do PPA - Plano Plurianual anterior no que se refere à ênfase para integração regional e investimentos em infraestrutura, mediante políticas públicas de longo prazo, a exemplo do que vinha ocorrendo. A seu turno, também considerou prioritários os projetos associados ao PPI - Projeto Piloto de Investimentos e ao PAC Programa de Aceleração do Crescimento, como ainda aqueles com maior índice de execução, ou que pudessem ser concluídos no período plurianual, assumindo de forma diferenciada e preferencial as ações do referido programa (art.11, da Lei n°11.653/2008) quanto às políticas públicas de infraestrutura, inclusive física em áreas urbanas. Há que se observar o fato de o PPA 2008/2011 ter incorporado em suas políticas públicas setoriais a vertente territorial desenvolvimentista, buscando promover o apoio tanto à integração sulamericana como à inserção competitiva autônoma internacional, conforme explicitado na respectiva Mensagem Presidencial (2007, p. 13).

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Aliás, a Mensagem Presidencial (2007, p. 37) também afirmava que a estratégia para o setor público no PPA 2008/2011 encontrava -se consolidada no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento e visava compatibilizar 03 (três) fatores fundamentais para a sustentabilidade deste ciclo de crescimento, fundamentados na responsabilidade fiscal: a ampliação do investimento social e em infraestrutura; a continuidade da redução gradual da relação dívida do setor público – PIB - Produto Interno Bruto; e a desoneração seletiva da atividade produtiva e dos investimentos. Nesse PPA 2008/2011, a tentativa de fortalecimento da inserção brasileira em patamar internacional é ressaltada, aproveitando -se do crescimento econômico experimentado pelo país no período, o que se dá relacionando-a e a vinculando ao processo de integração sul-americana e ao MERCOSUL. Na correlata Mensagem Presidencial (2007, p. 102-103), é evidente o realce que se dá à posição hegemônica do Brasil no cenário sul-americano dentro do PPA 2008/2011, principalmente quanto à eleição das suas políticas públicas de infraestrutura física, sendo por tal razão claramente coincidente, neste aspecto, com a carteira de projetos da IIRSA, assim, financiada pelo BNDES. 5.3.4. Plano Plurianual 2012/2015 O PPA 2012/2015, criado pela Lei nº 12.593/2012 e regulamentado pelo Decreto n°7.886/2012, gerou a confecção do Plano “Mais Brasil”, trazendo consigo anexos sobre os programas temáticos, programas de gestão, manutenção e serviços ao Estado, e empreendimentos individualizados como iniciativas. Esse Plano mantém a ênfase no PAC - Programa de Aceleração do Crescimento ao expressar, no art. 19, da Lei n° 12.593/2012, ser uma das prioridades da Administração Pública federal, juntamente com o

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PBSM - Plano Brasil sem Miséria e as demais definidas nas LDO’s - Leis de Diretrizes Orçamentárias. O Plano “Mais Brasil” procurou acentuar uma racionalidade do planejamento estratégico estatal centrada nos PPA’s, ao estabelecê -lo como atividade baseada em diagnósticos e estudos prospectivos que devem orientar as escolhas de políticas públicas, no caso, materializadas no PPA 2012/2015 ao definir diretrizes, objetivos e metas com o propósito de viabilizar sua implementação e gestão, além de eleger prioridades e auxiliar na promoção do desenvolvimento sustentável. De acordo com Carvalho (2014, p. 388), a dimensão estratégica do Poder Executivo atenta para o papel importante dos investimentos públicos na retomada da infraestrutura brasileira, assim como evidencia a importância dos impactos sociais e ambientais. Deste modo, veicula o estímulo à energia eólica, ao saneamento básico e aos transportes de menor impacto ambiental, de sorte a priorizar modais como o ferroviário e aquaviário. É nesse sentido que a Mensagem Presidencial do Plano “Mais Brasil” demonstra a preocupação com outros modais de transporte além do rodoviário, ao afirmar, v. g., que o ferroviário tem como característica marcante a elevada capacidade de carga e, por isso, fundamental para o desenvolvimento logístico e para uma maior integração do território nacional e sul-americano. No contexto sul-americano, dá-se importância não apenas, de conseguinte, à construção e interligação das rodovias fronteiriças e pontes internacionais, mas também das ferrovias, ante um tratamento transversal ao tema da Integração sul-americana, devidamente focado no MERCOSUL e UNASUL, mediante sua inclusão em um programa específico. Portanto, define que o planejamento estatal para o setor busca promover a mudança na matriz de transportes por meio da consolidação dos eixos estruturantes da Ferrovia Norte-Sul, Nova Transnordestina, Integração Oeste-Leste (FIOL), Integração Centro-Oeste (FICO),

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Ferronorte e Ferrovia do Pantanal, aumentando a participação do modal de 25% (vinte cinco por cento) da matriz de transporte de cargas no país para 35% (trinta e cinco por cento) em 2025, devendo-se observar que tais projetos também integram a Carteira da IIRSA. 59. 5.3.5. Plano Plurianual 2016/2019 O PPA 2016-2019, dito Plano “Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social”, foi implementado pela Lei nº 13.249, de 13 de janeiro de 2016, enquanto resultante de um processo de elaboração e discussão coletivo entre órgãos da Administração Pública federal e a sociedade civil organizada, em claro planejamento estratégico estatal participativo, mediante oficinas governamentais para a formulação dos chamados programas temáticos, Fóruns Interconselhos, fóruns regionais e setoriais, além do debate inserido no Conseplan - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento. O hodierno PPA 2016-2019 encerra um paradigma de desenvolvimento com inclusão social e redução das desigualdades, inclusive regionais, centrado na qualidade dos serviços públicos e numa economia equilibrada, dividindo-se em duas dimensões, quais sejam, uma de cunho estratégico, composta por 04 (quatro) eixos e 28 (vinte e oito) diretrizes, e outra tática, composta por 54 (cinquenta e quatro) programas temáticos e os demais de gestão, manutenção e serviços ao Estado. Quanto à infraestrutura física, a melhoria no transporte de passageiros e de carga é uma das diretrizes estratégicas integrante do SFV - Sistema Federal de Viação (criado pela Lei nº 12.379/11), tal qual

BRASIL. Plano Mais Brasil: Mais Desenvolvimento, Mais Igualdade, Mais Participação. Mensagem Presidencial. Brasília: MP, 2011, p. 192. Disponível em: http://www.planejamento.gov .br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa-1/2012/mensagem_presidencial_ppa-2.pdf. Acesso em 01 de agosto de 2016.

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contemplado no PPA 2016-2019, também para a busca da integração sulamericana. A seu turno, a PNAC - Política Nacional de Aviação Civil, bem como outros instrumentos para melhoras dos modais, como a Lei dos Portos (Lei nº 12.815/13), alinham-se com essa diretriz de estratégica de melhoria do transporte, contribuindo para a integração não apenas modal, mas nacional, regional e sul-americana, indo ao encontro dos próprios projetos voltados para a infraestrutura física da IIRSA, assim, ainda financiados com recursos de investimentos nacionais. Logo, como se pode notar, a IIRSA, desde sua criação como um fórum de diálogo regional, incorporado pelo COSIPLAN da UN ASUL na qualidade de foro técnico para o tema de infraestrutura física, tem sido impulsionada pelo Brasil ao albergar (em seus PPA’s - Planos Plurianuais) as mesmas políticas públicas vistas como regionais na sua Carteira de Projetos, estabelecendo, assim, como metas públicas nacionais a realização de obras de infraestrutura que contribuam também para a integração regional sul-americana e a redução de suas desigualdades. Nesse sentido, é de se observar que as políticas públicas também vocacionadas à integração regional sul-americana por meio da criação de uma infraestrutura física no Brasil, sob o ponto de vista jurídico mais abstrato, estão compreendidas no planejamento estatal estratégico expressado pelos PPA’s - Planos Plurianuais, em seus projetos, programas e planos, complementados, ainda, pelas respectivas LDO’s Leis de Diretrizes Orçamentárias e LOA’s - Leis Orçamentárias Anuais. Os PPA’s - Planos Plurianuais federais, ao longo dos seus quadriênios, têm dado significativa atenção à questão da infraestrutura física e o desenvolvimento regional para sua integração e redução de desigualdades, conforme se extrai de Programas como os de Aceleração do Crescimento, de Investimentos em Logística, de Dragagem Portuária e Hidroviária, dentre outros.

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Também é se concluir que o Brasil tem buscado se sobressair no cenário político sul-americano, principalmente ao inserir no Programa de Aceleração do Crescimento outros projetos de infraestrutura física além daqueles contemplados pela Carteira da IIRSA, complementando -a com a inserção de outras obras de interesse nacional e regional sul americano. Todavia, há que se ressaltar, o planejamento estratégico regional revela um déficit democrático participativo e, por defluência, de legitimidade e efetividade das políticas regionais que a Iniciativa visa concretizar, vez que nota-se uma carência de vias diretas de diálogo institucionalizado que pressuponha a participação popular e controle social direto, ou por intermédio da sociedade civil organizada representativa de diversos setores, não obstante serem tais políticas fruto de uma consensualidade entre os Estados Membros quando da definição dos projetos para sua concretização.

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CAPÍTULO 6 UMA ANÁLISE DOS IMPACTOS E RESULTADOS DECORRENTES DA INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA SUL-AMERICANA DESENVOLVIDA PELA IIRSA

6.1 NOTAS INTRODUTÓRIAS A energia elétrica é um insumo necessário e primordial para a quase totalidade dos bens produzidos, assim como na sociedade moderna é vital para o seu funcionamento, e em muitos dos casos para a sobrevivência. A existência de um sistema elétrico eficiente e confiável é de extrema importância para o desenvolvimento e manutenção de qualquer sociedade. Ceia e Ribeiro (2016, p. 43) destacam que a “energia é uma área política vital para o desenvolvimento econômico e social de qualquer país”. Segundo Goldemberg (1998, p. 7) a importância da energia para o desenvolvimento se confirma a medida em que o aumento do consumo de energia per capita acarreta a melhoria considerável das condições sociais colaborando com a apresentação, por exemplo, de taxas mais baixas de analfabetismo, mortalidade infantil, expectativa de vida e taxa de fertilidade total. No mesmo diapasão, Oliveira, Cintra e Zabotto (2014) destacam que o consumo de energia per capita representa um dos principais indicadores de riqueza de um país. Sem embargo, a geração de eletricidade apresenta particularidades, vez que, seu armazenamento possui custo elevado, acarretando a necessidade da interligação dos setores de geração, transmissão e distribuição. Além disso, quando se trata de diferentes

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Estados nacionais se observa que entre eles existem diferenças entre a produção, o consumo e a matriz energética o que abre um leque de possibilidades para o intercambio energético, visando maximizar e atender os interesses mútuos mediante menores custos de exploração e distribuição energética. Especificamente, no caso do países sul-americanos, Pergher (2016) destaca a coexistência de países ricos em recursos energéticos e com baixo consumo, como Bolívia e Venezuela e outros com baixa produção de energia e alto consumo como o Chile. Na mesma linha de intelecção, Oliveira, Cintra e Zabotto (2014) afirmam que mesmo diante do superávit energético na América Latina ao se analisar os países separadamente é possível observar que no campo da energia uns são superavitários e outros deficitários. Por conseguinte, percebe -se que a existência e possibilidade de complementaridade energética é um fator fundamental para o desenvolvimento de processos de integração, além de contribuir para a união dos países em torno da segurança energética 60. Desta forma, a integração energética segundo Cardozo (2006) pode ser vista como um regime cujo o objetivo nacional é lograr as condições de autonomia e cuja meta regional é criar um espaço de 60

Parafraseando Acosta (2013) é tormentosa a tarefa de delinear um conceito inequívoco de segurança energética. Segundo o autor, falar de segurança energética obviamente quer dizer que o foco desta interpretação de segurança se centra na energia de forma geral. Deste modo, três elementos são importantes no tema da energia como matéria de estudo no âmbito da segurança: os recursos energéticos, o desenvolvimento econômico e o meio ambiente. Sem o condão de esgotar o tema nos utilizamos da expressão de Silva (2007, p.39-44) ao versar sobre o conceito de segurança energética no âmbito da União Europeia: “a segurança do abastecimento no campo da energia significa assegurar, para o bem público e para o funcionamento eficaz da economia, a disponibilidade física ininterrupta de energia no mercado a preços competitivos para todos os consumidores (privados e industriais), no quadro do objetivo de um desenvolvimento sustentável previsto no Tratado de Amesterdã” . Não obstante, o autor afirma que diversos fatores contribuem para o alargamento do conceito na atualidade capaz de atender as preocupações de nossa época, destacando-se, dentre outras a necessidade de: “Criar condições para a mudança do modelo energético atual favorecendo a maior contribuição das energias renováveis, da hídrica, da eólica, solar, biomassa, da energia nuclear, dos biocombustíveis e do hidrogénio, de forma a compatibilizar o desenvolvimento com a proteção do ambiente e a redução das emissões de gases com efeito de estufa”.

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complementação e estabilidade. Além disso, pode constituir uma importante contribuição para o desenvolvimento, a incorporação de atores e recursos locais a dinâmica econômica regional. Conforme será observado no curso deste capítulo, o tema energético não é uma preocupação recente e vem sendo debatido em diversas instâncias de decisão e fóruns de discussão que contam a participação de países sul-americanos até a conformação da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), no ano 2000. A IIRSA, em particular, persegue entre seus objetivos a construção de uma agenda comum de integração energética, manifestando a preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. Este aspecto é de relevante importância para o desenvolvimento da Carteira IIRSA, vez que, os projetos estabelecidos pela IIRSA cortam regiões de enorme biodiversidade e afetam populações locais, inclusive povos indígenas. Ademais, a iniciativa aproveita o reconhecido potencial energético da região, principalmente, o seu potencial hidrelétrico cuja exploração traz inúmeros debates sobre os consequentes problemas socioambientais decorrentes de projetos hidrelétricos. Neste cenário, em que de um lado se faz necessária a devida rede de infraestrutura voltada para o desenvolvimento e integração regional e de outro existe de forma latente a possível ameaça a biodiversidade regional e considerando que se passaram 17 (dezessete) anos da fundação da IIRSA se justifica analisar os avanços, impactos e resultados da integração energética da iniciativa dentro do seu compromisso com meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, suas metas e realizações. 6.2 A INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA REGIONAL E A IIRSA

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A ideia de integração energética na América do Sul não é um tema recente. Contrario sensu, vem sendo debatida em diversas instâncias de decisão e fóruns de discussão muito tempo antes da conformação da IIRSA, no ano 2000, as quais são detalhadas de forma resumida neste tópico. Digno de nota que não se objetiva aqui esgotar e analisar com profundidade todos os organismos e fóruns de discussão onde se trata do tema energético quer seja na América Latina, quer seja na Amé rica do Sul. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) foi estabelecida pela resolução 106 (VI) do Conselho Econômico e Social, de 25 de fevereiro de 1948. Por meio da resolução 1984/67, de 27 de julho de 1984, o Conselho decidiu que a Comissão passaria a se chamar Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe. A CEPAL é uma das cinco comissões regionais das Nações Unidas, sediada em Santiago do Chile, fundada para contribuir ao desenvolvimento econômico da América Latina, coordenar as ações encaminhadas à sua promoção e reforçar as relações econômicas dos países entre si e com as outras nações do mundo. No que diz respeito ao tema da energia Suarez, Guerra e Udaeta (2006) afirmam a CEPAL oferece assessoria aos governos latino-americanos em temas de regulação, leis de eletricidade, hidrocarbonetos, gás natural, uso racional de energia e fontes novas e renováveis. Em 1964, na ocasião do Primeiro Congresso Regional de Integração Elétrica, em Montevidéu, foi fundada a Comissão de Integração Energética Regional (CIER). De acordo com Ceia e Ribeiro (2015) neste congresso além de se debater acerca das especificidades do setor elétrico e os desafios comuns dos países participantes, também houve o escopo de discutir perspectivas voltadas para a construção de uma política de integração e complementação nas áreas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. Segundo Suarez, Guerra e Udaeta (2006) a CIER se define como uma organização não governamental que agrupa 198 (cento e noventa e oito) empresas e

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organismos do setor elétrico dos 10 (dez) países sul-americanos e mais 03 (três) membros associados da Espanha, França e Canadá. A Associação Regional de Empresas de Petróleo e Gás Natural na América Latina e Caribe (ARPEL) é uma associação sem fim lucrativo, formada por empresas e instituições do setor de petróleo, gás e biocombustíveis, fundada em 1965, como um veículo de cooperação e assistência recíproca entre as empresas do setor com o objetivo de contribuir para a integração e crescimento competitivo da indústria e o desenvolvimento energético sustentável na região. Atualmente, seus sócios detêm mais de 90% (noventa por cento) de participação no setor de hidrocarbonetos na região. Desde 1976, a ARPEL possui status Consultivo Especial diante do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC). A missão institucional da ARPEL tem o condão de promover a integração, crescimento, excelência operacional e eficaz desempenho socioambiental da indústria regional, facilitando o diálogo, a colaboração e a construção de sinergias entre os atores envolvidos, bem como a criação de valor compartilhado entre os sócios por meio do intercambio e da ampliação do conhecimento coletivo. Em 1973 foi criada a Organização Latino-americana de Energia (OLADE) mediante subscrição do Convênio de Lima. A Organização é um organismo de caráter público intergovernamental composto por Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela, Cuba, Granada, Guiana, Haiti, Jamaica, Republica Dominicana, Suriname, Trinidade e Tobago, México, Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá e a Argélia como país participante. A OLADE se define como um organismo de cooperação, coordenação e assessoria com personalidade jurídica própria que tem como propósito a integração, proteção, conservação, aproveitamento racional, comercialização e defesa dos recursos energéticos da região. A Associação Latino-americana de Integração (ALADI) cujo marco jurídico-institucional é o Tratado de Montevidéu de 1980 tem 13

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(treze) países membros que são: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Cuba, Equador, México, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A Associação tem o objetivo de propiciar a criação de uma área de preferências econômicas na região com o objetivo final de atingir a formação de um mercado comum latino-americano. Segundo Suarez, Guerra e Udaeta (2006) o Tratado de Montevidéu e a Resolução n° 02 (dois) do Conselho de Ministros da AL ADI preveem a celebração de acordos parciais de promoção do comércio sobre integração energética, estabelecendo normas internas para permitir o intercâmbio comercial e transporte energético com o fim de otimizar o aproveitamento dos recursos energéticos naturais, hidrocarbonetos líquidos, gasosos e seus derivados e também a energia elétrica. O MERCOSUL nascido por meio da subscrição do Tratado de Assunção em 1991 é um processo de integração regional com o objetivo de formar um mercado comum formado pelos Estados Partes que são Argentina, Bolívia (em processo de adesão), Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela e os Estados Associados Chile, Equador, Peru, Colômbia, Guiana e Suriname. No âmbito do MERCOSUL, o Grupo de Mercado Comum é composto por diversos subgrupos de trabalho e, especificamente, em relação ao setor energético possui o Subgrupo de trabalho n° 09 (nove) (SGT-09) e o grupo ad hoc de biocombustíveis (GAHB). Em se tratando do SGT-09, é importante destacar a elaboração dos memorandos de entendimento que foram aprovados pelo Conselho de Mercado Comum que firmaram a decisão n° 10 (dez) de 1998 estabelecendo o memorando de entendimento relativo aos intercâmbios elétricos e a integração elétrica e, em 1999, a decisão n° 10 (dez) que estabeleceu o memorando de entendimento relativo aos intercâmbios gasíferos e à integração gasífera, onde os membros se comprometem a promover a integração dos mercados elétricos e gasíferos. A Comunidade Andina de Nações composta por Bolívia, Colômbia, Equador e Peru também considera importante o tema da

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integração dos mercados energéticos sub-regionais. Neste aspecto, a Ata de Santa Cruz da Serra de 2002 firmada pelo Conselho Presidencial Andino destaca a importância crescente da estratégia de integração energética, a Decisão CAN n° 536 de 2002 estabeleceu o marco geral para a interconexão sub-regional de sistemas elétricos e intercâmbio intracomunitário de eletricidade e a Decisão CAN n° 557 de 2003 criou o Conselho de Ministros de Energia, Eletricidade, Hidrocarbonetos e Minas da Comunidade Andina com a finalidade de dar o adequado impulso institucional as ações do setor energético no marco do processo andino de integração. Diante do exposto se observa que a discussão sobre a temática energética se desdobra no tempo e em diversos foros e espaços de discussão até chegar a conformação da IIRSA, no ano 2000. Conforme já dito, a IIRSA nasceu no Primeiro encontro dos Presidentes Sulamericanos, ocorrido em Brasília, decorrente da comemoração dos 500 anos de descobrimento do Brasil. Na ocasião os mandatários sulamericanos trataram de diversos temas interessantes à região como drogas ilícitas, democracia, comércio, etc. Também concordaram em construir uma agenda comum para impulsionar o processo de integração de infraestrutura de transportes, energia e comunicações, haja vista que, é de notório conhecimento a problemática decorrente da precariedade da infraestrutura existente nos países sul-americanos. Para Quintanar & López (2003) a preocupação com o tema da infraestrutura reflete as dificuldades geográficas existentes no espaço sul americano, destacando que na América do Sul o acesso aos mercados é dificultado em razão de obstáculos naturais como a Cordilheira dos Andes e a Floresta Amazônica, assim como um extenso sistema de rios e pântanos. De outro lado, há uma concentração populacional nas áreas costeiras, o que acarreta baixa densidade populacional nas áreas internas. Estes dois fatores justificam a necessidade de articulação do território para gerar o acesso aos mercados, e necessita de grandes investimentos em infraestrutura.

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No campo energético, o Comunicado de Brasília reconheceu a importância da integração e a complementação dos recursos sulamericanos nas áreas de combustíveis líquidos e gasosos e a interligação de energia e de empresas de energia como um eixo de aproximação entre os países da região, assim como a necessidade de se complementar os projetos de infraestrutura por meio da adoção de regimes normativos e administrativos que facilitem a interconexão e a operação dos sistemas de energia, transportes e comunicações. Em dezembro do ano 2000 foi realizada uma Reunião em Montevidéu com o escopo de consolidar uma visão integrada sobre as linhas de ação para a ampliação e modernização da infraestrutura na América do Sul que teve a presença dos Ministros de Transportes, Energia e Telecomunicações da América do Sul e estabeleceu o Plano de Ação para a Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul. O desenvolvimento da Carteira de Projetos se deu pela criação e a aplicação de um planejamento territorial. Os trabalhos de planejamento e ordenamento territorial geraram resultados pelo agrupamento de projetos com características e/ou finalidades comuns que permitiram a identificação de grupos de projetos 61 dentro de cada EID e, também, possibilitou priorizar aqueles com maior impacto em relação ao desenvolvimento e maior facilidade de realização. Em 8 de dezembro de 2004, na ocasião da III (terceira) Cúpula de Presidentes Sul-americanos se estabeleceu a Declaração de Cusco, responsável pelo surgimento da Comunidade Sul-americana de Nações que reiterou a importância da integração energética para a região com o aprofundamento das experiências bilaterais, regionais e sub-regionais existentes com a consideração de mecanismos financeiros inovadores e as propostas setoriais em, curso que permitam uma melhor realização de investimentos de infraestrutura física na região. (IIRSA, 2004).

Vale destacar que um grupo de projeto é um conjunto interdependente em um determinado espaço geoeconômico, que tem efeitos sinérgicos sobre o desenvolvimento sustentável.

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Durante a Primeira Reunião de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Nações, em setembro de 2005, se celebrou a Declaração de Caracas. Nesta ocasião, com o reconhecimento do enorme potencial regional de recursos energéticos e dos sérios desafios enfrentados para a administração energética, os líderes regionais decidiram continuar com o objetivo de materializar a integração energética com fulcro nos seguintes princípios: a cooperação e complementaridade entre os países sul-americanos; a solidariedade entre os povos, o respeito a soberania e a autodeterminação dos povos; o direito soberano de estabelecer os critérios que assegurem o desenvolvimento sustentável na utilização dos recursos naturais renováveis e não renováveis, assim como a administração da taxa de exploração dos recursos naturais não renováveis; a integração regional em busca da complementaridade dos países no uso equilibrado dos recursos para o desenvolvimento dos seus povos e o respeito aos modos de propriedade utilizados em cada Estado para o desenvolvimento dos recursos energéticos (IIRSA, 2005). Na segunda Reunião de Chefes de Estado da Comunidade SulAmericana de Nações, celebrada em dezembro de 2006, em Cochabamba, na Bolívia, novamente o tema da integração energética incorpora a pauta do debate sul-americano. Na reunião, foi confirmado o objetivo de aprofundar e materializar a integração energética entre os países sul-americanos observando dentre vários aspectos, em especial, o propósito de eliminar as assimetrias entre os Estados; o respeito a integridade territorial e a um marco comum de integração energética. Ademais, os mandatários participantes da reunião concordaram em realizar uma Cúpula Energética entre os dias 16 (dezesseis) e 17 (dezessete) de abril de 2007, em Isla Margarita, na Venezuela (IIRSA, 2006) Assim, em abril de 2007, na Declaração de Margarita, resultado da Primeira Cúpula Energética Sul-Americana, se reconheceu que o processo de integração energética envolve como atores principais o

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Estado, a Sociedade e as empresas do setor de maneira que se atinja um equilíbrio entre os interesses dos países, das necessidades dos povos e a eficiência setorial, visando promover por meio de investimentos conjuntos o desenvolvimento e a expansão da infraestrutura de integração energética regional com o objetivo de que os recursos dos países produtores cheguem a toda à região sul-americana e contribuam para a equidade e justiça social (IIRSA, 2007) É importante destacar que a Declaração de Margarita reconheceu que a integração energética proposta pela Comunidade da Nações Sul-americanas deve ser utilizada como ferramenta importante que vise a promoção do desenvolvimento social, econômico e a erradicação da pobreza, reiterando o compromisso com a universalização do acesso a energia como um direito do cidadão. Também, se previu a necessidade de desenvolver mecanismos que permitam a compatibilização de regulamentos, normas e especificações técnicas que viabilizem a materialização das interconexões e o intercambio energético dos países. Ainda na ocasião da Primeira Cúpula Energética Sul-Americana os Chefes de Estado concordaram em transformar a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) na União das das Nações Sul-Americanas (UNASUL) cujo Tratado Constitutivo foi aprovado em 23 de maio de 2008 onde se designou a Sede da Secretaria Permanente da UN ASUL, em Quito, no Equador. Na Declaração de Margarita os mandatários aprovaram a criação do Conselho Energético da Região integrado pelos Ministros de Energia de capa país cuja primeira grande tarefa foi de elaborar um plano de ação e um tratado para a integração de energia a ser submetido para análise dos Chefes de Estado em Outubro, em Cartagena das Indias, na Colômbia. .Ainda na Primeira Cúpula Energética Sul-Americana, os Chefes de Estado concordaram em transformar a Comunidade SulAmericana de Nações (CASA) na União das das Nações Sul-Americanas (UNASUL) cujo Tratado Constitutivo foi aprovado em 23 de maio de

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2008 onde se designou a Sede da Secretaria Permanente da UNASUL, em Quito, no Equador. Em 08 de maio de 2008, na ocasião do I (primeiro) Conselho Energético Sul-americano, ocorrido em Caracas, na Venezuela, os Ministros Energia, Petróleo e outros setores afins aprovaram o anteprojeto de alinhamentos para a estratégia energética sul-americana. Os Alinhamentos da estratégia energética sul-americana, a seu turno, segundo a UNASUL, propõem os alinhamentos estratégicos em matéria energética os quais traduzem as diretrizes gerais que vão permitir o cumprimento dos objetivos necessários para a persecução da integração energética sul-americana 62 (UN ASUR, 2008). Na III Reunião Ordinária do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo da UNASUL, ocorrida na cidade de Quito, no Equador, em 10 de agosto de 2009 foi renovado o empenho em impulsionar o desenvolvimento de infraestrutura energética dos países como elemento de apoio a sustentabilidade da integração sul-americana 62

Promover a segurança do abastecimento energético da região; promoção do intercambio energético regional; fortalecimento da infraestrutura energética regional; Desenvolver mecanismos de complementariedade entre as empresas estatais nacionais de hidrocarbonetos e outros tipos de energia; propiciar o intercambio e transferência de tecnologias, assim como a formação de recursos humanos; Incentivar o desenvolvimento energético regional a fim de propicionar um modelo de consumo racional e sustentável que preserve os recursos naturais e o meio-ambiente; promover a industrialização e o desenvolvimento do setor energético e a sua complementação regional; promover a harmonização dos aspectos regulatórios e comerciais associados com a integração energética; incorporar nos planos energéticos nacionais o componente da integração regional; promover o uso eficiente da energia e o intercâmbio de experiências nesta área; impulsionar o desenvolvimento de energias renováveis e alternativas (biocombustíveis, eólica, solar, nuclear, marinha, geotérmica, a base de hodrogênio, dentre outras); conjugar esforços para intercambiar as experiências em biocombustíveis reslizadas na região com o objetivo de lograr a máxima eficiência no emprego destas fontes, de forma que, promova o desenvolvimento social, tecnológico, agrícola e produtivo; Estimular a associação entre o setor público e o setor privado; realizar esforços para a criação de empresas gran-nacionales sob a égide do sistema legal interno de cada Estado em atenção a forma ou modelo de associação legal e financeira das empresas participantes; propiciar a manutenção dos acordos bilaterais ou regionais e sub-regionais existentes, bem como a negociação de futuros acordos; promover uma relação equilibrada entre os países produtores e consumidores de energia; avançar nas propostas de convergência das políticas energéticas nacionais tomando em conta o marco legal vigente em cada país.

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com fulcro na determinação dos povos no caminho da união e da solidariedade. Além disso, ficou decidido a criação de diversos 63 conselhos , dentre eles, o Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) que representa uma instância de discussão política e estratégica, promovendo a articulação de esforços que viabilizam a integração de infraestrutura. (Itamaraty, 2009) É importante destacar que o COSIPLAN conforme estabele ce o seu Estatuto descreve dentre seus objetivos gerais a finalidade de desenvolver uma infraestrutura para a integração regional, reconhecendo e dando continuidade aos avanços da Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), incorporando-os ao seu marco de trabalho. Em 04 de maio de 2010, em Cardales, na Argentina, as Chefas e Chefes de Estado e de Governo da União das Nações Sul-americanas, em Reunião Extraordinária, de acordo com o art. 1º decidiram os alinhamentos para a integração energética sul-americana e a estrutura do Tratado Energético Sul-americano. Neste contexto, instruíram o Conselho Energético Sul-americano de forma imediata a iniciar as negociações do Tratado Energético Sul-americano com o prazo estabelecido de um ano para o primeiro esboço. Embora tenha se admitido a construção de um primeiro esboço, observa-se que a implementação deste Tratado pode representar um marco normativo da integração energética sul-americana dada a abrangência da matéria que pode ser abordada e os países signatários deste tratado. (UNASUR, 2010) Por fim, a Resolução do Conselho de Ministros de Relações Exteriores da UNASUL sobre a entrada em vigência do respectivo Tratado Constitutivo firmada em 11 de março de 2011, na cidade de Quito, no Equador, recepciona a entrada em vigor do Tratado Constitutivo da UNASUL. (UNASUR, 2011)

Conselho Sul-americano da luta contra o tráfico; Desenvolvimento Social; Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia e Inovação da UNASUL.

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Finalmente em 2011, a IIRSA foi incorporada, à UN ASUL como parte do fórum técnico do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) (Dabéne, 2014) que representa uma instância de discussão política e estratégica, promovendo a articulação de esforços que viabilizam a integração de infraestrutura. Sua criação se dá a partir da necessidade de criar uma estrutura técnico-formal destinada a gerenciar as prioridades e estratégias da Iniciativa. Portanto, a IIRSA, oficialmente, nasceu como um fórum de diálogo regional, do qual participam os doze países da América do Sul que apresenta como principal objetivo a consolidação de uma estrutura física que possibilite uma rede de conexão viária, aeroportuária e marítima entre os países sul-americanos, proporcionando cooperação e eficiente circulação de mercadorias, informação e energia 64. 6.2.1 A integração energética: conceito, vantagens, desvantagens e a IIRSA Antes de propriamente avançar destacando as vantagens para os países decorrentes da integração energética faz-se necessário apresentar de forma sucinta como se pode conceituar a integração energética. Neste tema, Oxília Dávalos (2009, p.16) afirma que não existe na literatura uma definição precisa no que se refere à integração energética, mas sugere que esta seja interpretada como: Um processo que envolve pelo menos dois países que se direciona a alguma atividade da indústria de energia (principalmente produção e transporte de energia) por meio de uma instalação permanente e com base num acordo específico que oriente as regras de relação entre as partes. Na América do Sul aparece como um conceito vinculado (…)

No mesmo sentido Carvalho e Rosevics (2013, p.234) para quem “A IIRSA tem, entre seus princípios ordenadores, o objetivo de estabelecer uma integração pautada em um regionalismo aberto, sustentável de maneira econômica, social, ambiental e político-institucional, que possibilite o aumento do valor agregado da produção dos países da região”.

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ao de integração econômica regional, no contexto da economia internacional.

Fuser (2015) aduz que a integração energética consiste na utilização de recursos energéticos por dois ou mais países de modo compartilhado com o aproveitamento de complementaridades naturais e/ou econômicas com o objetivo de gerar benefícios para as partes. Assim, a integração energética envolve o fluxo fronteiriço de energia por meio de gasodutos, oleodutos, redes de transmissão elétrica e empreendimentos para o aproveitamento dos rios que demarcam fronteiras. Para Ceia e Ribeiro (2016) a integração energética é qualificada como uma opção estratégica de política externa, que visa ao estreitamento das relações entre diferentes Estados que ocorre por meio da integração de serviços, tecnologias, infraestruturas, produção, distribuição e consumo de energia. O conceito de integração energética como pode ser observado não é unívoco entre os diversos autores, embora guarde em comum a ideia de compartilhamento energético entre os países. Todavia, demonstra-se interessante a conceituação de Ceia e Riberio ao enquadrar a integração energética como uma estratégia de política externa estatal. Ultrapassada a questão conceitual da integração energética se passa a descrever de modo específico sobre as suas vantagens, e em particular, no espaço sul-americano que corresponde à área de influência da IIRSA, que, por conseguinte é objeto deste capítulo. No entendimento de Fuser (2015, p.6) as principais vantagens da integração energética são a segurança energética com o aporte adicional de recursos energéticos procedentes de um país vizinho se somando aos já disponíveis na matriz nacional, a diversificação com a redução da vulnerabilidade a fatores climáticos, políticos e econômicos, a redução de custos por meio do corte na importação de combustíveis mais caros e economia

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de escala que viabiliza empreendimentos não rentáveis em âmbito nacional, o aproveitamento de sazonalidades por meio da ligação entre regiões com diferentes regimes hidrológicos e climáticos e a consequente ampliação da oferta de energia “firme” a partir de fontes intermitentes, como as energias hídrica e eólica, a preservação ambiental devido a possibilidade de optar por fontes energéticas mais limpas e o aproveitamento da posição geográfica, facilitando o abastecimento mais econômico de regiões que podem receber energia de localidades mais próximas.

O White Paper n° 01 (um) do Instituto Acende Brasil (2010) descreve que a gestão eficiente e integrada dos recursos energéticos pode produzir relevantes economias para os envolvidos, uma vez que, a interligação dos sistemas elétricos permite um melhor aproveitamento dos recursos hidrelétricos, acarreta a segurança e regularidade no fornecimento. A integração também permite diversificar a matriz energética regional proporcionando um fornecimento mais confiável, facilita o desenvolvimento de recursos energéticos ao proporcionar escala e permite a exploração dos recursos energéticos de forma racional, desenvolvendo-se em primeiro lugar os recursos energéticos de melhor relação de custo-benefício. A integração energética de acordo com Ceia e Ribeiro (2016, p.44) também pode apresentar soluções para alguns desafios a serem enfrentados que decorrem da realidade mundial: “o crescente consumo energético, a pressão sobre os preços , as calamidades ambientais e os conflitos pelo acesso às fontes energéticas”. Em particular sobre as necessidades de eletricidade é notório o gradativo crescimento do uso total de energia até 2040 realizado pelo Relatório Luces Encendidas? Necessidades de Energia para América Latina e o Caribe até 2014 confeccionado pelo BID (2016)

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240

TABELA 01 NECESSIDADES DE ENERGIA ATÉ 2014 (MTEP)65

Argentina Brasil Chile Colômbia México Venezuela Outros ALC

2013 81 294 39 32 191 63 144 849

2014 Crescimento (%) 123 52,6 577 96,6 99 154,7 67 110,3 400 109,2 104 50,7 169 17,3 1538 81,2 Fonte: BID, 2016

TCPA (%)66 1,6 2,5 3,5 2,8 2,8 1,5 0,6 2,2

Especificamente, sobre a integração energética sul-americana, Oxilia Dávalos (2009, p.34) afirma que esta permite “superar os conflitos entre Estados através de uma lógica de trabalho coordenada e cooperativa.” No mesmo esteio, Fuser (2015) destaca que a integração energética sul-americana traria benefícios a todos os países da região, afirmando que as fontes energéticas existentes no território sulamericano são mais do que suficientes para atender às necessidades da região devido a abundancia dos recursos hídricos, importantes reservas de petróleo, gás natural, carvão e um imenso potencial para geração de energia eólica, solar e geotérmica. No mesmo esteio Biato, Castro e Rosental (2016) apontam algumas vantagens sul-americanas na conformação de um espaço energético integrado. Em primeiro lugar, a unidade geográfica compacta e contigua, permitindo a minimização de custos e a maximização dos benefícios na implementação de projetos de infraestrutura física; em 65 66

Tonelada Equivalente de Petróleo Taxa de Crescimento Promedio

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241

segundo as amplas reservas de energia tanto renovável, como não renovável 67; em terceiro lugar os antecedentes exitosos, no que tange à integração de infraestrutura energética, que envolvem projetos hidrelétricos binacionais 68, os contratos de compra e venda de energia excedente no mercado e os contratos de médio e longo prazo que não envolvem empreendimentos conjuntos, mas a exportação de energia elétrica de um país para o mercado consumidor de outro país (Biato; Castro; Rosental, 2016). É importante ressaltar que os benefícios da integração elétrica , consoante Biato, Castro e Rosental (2016) somente se maximizam quando se possibilita o estabelecimento de regras comerciais homogêneas e sólidas, ou seja, para a otimização conjunta dos recursos elétricos dos Estados, faz-se necessária a harmonização ou ao menos a compatibilização de marcos regulatórios e regras comerciais. Entretanto, os autores destacam fatores assimétricos e impeditivos que dificultam a viabilização de um mercado regional de energia, como a aplicação de subsídios ou preços administrados para energia elétrica ou insumos energéticos e a necessidade de submeter a segurança energética a fatores que extrapolam o controle nacional. Mesmo que a integração energética apresente pontos favoráveis não significa dizer que o propósito seja isento de riscos. Neste sentido, o White Paper n° 01 (um) do Instituto Acende Brasil (2010, p.2) descreve que “a confiabilidade do suprimento de energia de outros países, por envolver outras jurisdições, está sujeito a interferências”. Desta forma, a 67

Fontes não-renováveis: 22% (vinte e dois porcento) das reservas mundiais de petróleo (Venezuela, Brasil e Equador), 04% (quatro porccento) de gás natural (Venezuela, Argentina, Brasil e Peru), potencial em não convencional (fracking), carvão mineral (Colômbia). Fontes Renováveis: energia hidrelétrica com o maior potencial do mundo (Venezuela, Paraguai, Colômcia e, sobretudo, Brasil); agrocombustíveis com o Brasil produzindo 45% (quarenta e cinco porcento) do bioetanol e a Argentina é o primeiro produtor de azeite de soja. Fontes alternativas: grande potencial em eólica e solar. 68 Neste caso, vale destacar a titulo exemplificativo os projetos hidrelétricos binacionais inseridos na Carteira de Projetos IIRSA: A represa hidrelétrica de Yacycetá (Argentina e Paraguai), a planta hidrelétrica de Garabi (Brasil e Argentina), Sistema de Itaipu (Brasil e Paraguai), a planta hidrelétrica de Corpus Christi (Argentna e Paraguai).

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242

potencialidade destes eventos frequentemente sobrepõe a segurança energética aos critérios econômicos na definição de políticas energéticas nacionais. Na mesma linha de intelecção Biato, Castro e Rosental (2016, p.76) apresentam alguns fatores políticos e institucionais que contribuem para o retardamento do processo de integração regional sul-americano. São eles Assimetrias econômicas: diferencial de desenvolvimento e de poderio técnico entre o Brasil e seus vizinhos, sobre tudo os menores (...). Falta de convergência institucional com divergências em políticas macro e microeconômicas, que dificultam a adoção de ações e projetos em bases técnico-jurídicas compatíveis, exemplificado pelo esvaziamento do Banco do Sul. Ao mesmo tempo em que os regimes regulatórios e jurídicos incompatíveis, dificultam o equacionamento conjunto de novos desafios, com o a questão dos impactos socioambientais sendo particularmente evidente. Instabilidade política e as rivalidades bilaterais com a persistência de tensões e desconfianças entre vizinhos, as vezes, vinculadas por disputas territoriais facilmente instrumentalizada pela retórica nacionalista

Mesmo diante dos entraves e desafios que tornam dificultoso o processo de integração regional energética, é imperioso enfrentar tais empecilhos em face do notório crescimento da demanda energética, a necessidade de diversificação das fontes de energia, acima de tudo as fontes renováveis e sustentáveis em função dos custos e das emissões de gases de efeito estufa, perseguindo o propósito de se atingir o desenvolvimento econômico equitativo, sustentável e com respeito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por outro lado, a questão da integração e segurança energética também pode ser vista de forma comparativa, precisamente, como delineamento do modelo europeu. Segundo Ceia e Ribeiro (2016) a integração energética no âmbito europeu foi a forrma encontrada pela se equacionar a problemática do déficit energético e a dependência de fontes

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energéticas estrangeiras. Para isso, basta observar que os antecedentes temporais da União Europeia foram a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e a Comuidade Europeia de Energia Atomica (EURATOM). A CECA com o objetivo de estabelecer a livre circução do carvão e do aço, garantir o acesso regular as fontes de produção, o abastecimento regular e preços mais baixos. Enqnanto a EURATOM, grosso modo, tinha por objetivo o estabelecimento de um mercado comum de produtos nucleares, o desenvolvimento pacífico da energia nuclear e o compartilhamento do conhecimento e infraestrutura nuclear. 6.3 ANÁLISE DOS RESULTADOS DA INTEGRAÇÃO ENERGÉTICA NA IIRSA Atualmente, a IIRSA possui uma carteira de projetos com 562 (quinhentos e sessenta e dois) projetos de infraestrutura distribuídos em 10 (dez) Eixos de Integração e Desenvolvimento e uma agenda de implementação consensual de 31 (trinta e um) projetos prioritários, assim definidos pelo seu alto impacto na integração física da América do Sul. Particularmente, no setor de energia a Carteira IIRSA possui 54 (cinquenta e quatro) projetos de infraestrutura com investimento estimado de US$ 54.926.732.685 (cinquenta e quatro bilhões e novecentos e sessenta e dois milhões e setecentos e trinta e dois mil e seiscentos e oitenta e cinco dólares americanos). Atualmente, este setor está subdividido em geração energética com 25 (vinte e cinco) projetos e investimento de US$ 43.516.509.375 (quarenta e três bilhões e quinhentos e dezeseis milhões e quinhentos e nove mil e trezentos e setenta e cinco dólares americanos) e interconexão energética com 29 (vinte e nove) projetos de interconexão energética e investimento de US$ 11.410.223.310 (onze bilhões e quatrocentos e dez milhões e duzentos e vinte e três mil e trezentos e dez dólares americanos).

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244

Dentre os Eixos de Integração se destacam, respectivamente, de acordo com a seguinte tabela os EID’s: MERCOSUL-Chile, Andino e Hidrovia Paraguai-Paraná. Todavia, os dois Eixos que concentram o maior número de projetos (Andino e MERCOSUL) se inserem exatamente na área de influência de dois organismos regionais que são a Comunidade Andina de Nações e o MERCOSUL, anteriores, a conformação da IIRSA e que desenvolveram decisões destinadas ao tema da integração, da interconexão e do intercambio elétrico regional como já observado neste trabalho. TABELA 02 PROJETOS ENERGÉTICOS IIRSA POR EID Eixo

N° Projetos

Amazonas

Andino

Capricórnio

Sul

Escudo Guianês

Hidrovia Paraguai-Paraná

Interoceânico Central

Mercosul-Chile

Peru-Brasil-Bolívia

Total

Fonte: IIRSA, 2017 No aspecto relacionado a natureza dos investimentos se observa uma alta concentração nos investimentos públicos com o percentual de

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245

87,04% (oitenta e sete vírgula zero quatro por cento). Este dado provavelmente se explique devido à complexidade dos projetos de engenharia e as repercussões sociais de seus desdobramentos, sendo mais atrativo ao investimento público que o privado. TABELA 03 INVESTIMENTOS NOS PROJETOS DO SETOR DE ENERGIA Tipo Investimento

Nº Projetos

Investimento (US$)

(%)

Público

29.908.732.685

87,04%

Público/Privado

24.393.000.000

9,26%

Privado

625.000.000

3,70%

Fonte: IIRSA, 2017 Em relação à distribuição dos projetos pelo ciclo de vida, após 17 (dezessete) anos da Primeira Cúpula dos Presidentes Sul-americanos que representa o marco fundacional da IIRSA se verifica que 46,30% (quarenta e seis vírgula trinta por cento) projetos de infraestrutura do setor de energia já foram concluídos. É importante destacar que mesmo diante da importância dos projetos para a integração regional e da complexidade destes a iniciativa apresenta resultados ainda modestos, embora o setor de energia na IIRSA apresente resultados melhores de conclusão em comparação a totalidade da carteira.

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246

TABELA 04 DISTRIBUIÇÃO DOS PROJETOS DE ENERGIA POR ETAPA Etapa

Nº Projetos (%)

Investimento (US$)

Conclusão

46,30%

29.980.361.277

Execução

18,52%

6.303.834.877

Pré-Execução 8

14,81%

12.250.676.521

Perfil

20,37%

6.391.860.000

Fonte: IIRSA, 2017 De acordo com o âmbito os projetos na IIRSA podem ser nacionais, binacionais, trinacionais ou multinacionais conforme se expõe na tabela 04 (quatro): TABELA 05 DISTRIBUIÇÃO DOS PROJETOS DE ENERGIA POR ÂMBITO

Âmbito

Nº Projetos

(%)

Investimento (US$)

Nacional

68,52%

37.744.410.652

Binacional

29,63%

20.031.322.033

Trinacional

1,85%

Fonte: IIRSA, 2017 A distribuição dos projetos energéticos de acordo com o âmbito demonstra que a IIRSA reproduz a estratégia de construção de projetos binacionais que segundo Ramos (2016) consiste na construção de um projeto, usualmente, na fronteira de dois países com arranjo contratual prevendo que os lucros, investimentos e a produção de energia serão compartilhados, sendo que o pais de maior mercado consumidor tende a alavancar o projeto, agindo como viabilizador econômico.

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247

Esta lógica de aproveitamento de projetos binacionais pode ser observada na Careira IIRSA, v.g., no Sistema Itaipu (Brasil-Paraguai), na hidrelétrica de Yacyretá (Argentina-Paraguai), na hidrelétrica de Salto Grande (Argentina-Uruguai), na hidrelétrica de Corpus Christi (Argentina-Paraguai), etc. Segundo Raineri (2016) os excedentes de energia nas hidrelétricas de Itaipu e Yacyretá, em 2014, ajudam a explicar a exportação de 75% (setenta e cinco por cento) da energia produzida pelo Paraguai para a Argetina e o Brasil que pode claramente ser verificado pela subsequente tabela de intercâmbios energéticos. TABELA 06 INTERCAMBIO DE ENERGIA ENTRE PAÍSES (GWH) Exportador Importador

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

Equador

Paraguai

Peru

Uruguai

Venezuela

Total Imp.

8.461

1.267

9.735

32.939

839

33.779

731

Brasil

Colombia

Equador

718

Venezuela

Total Exp.

746

41.400

1.267

28 839

44.293

Fonte: CIER, 2015 De outro lado, a lógica de projetos compartilhados permite que aproveitamentos extremamente econômicos que não se viabilizam individualmente dada a falta de escala do mercado possa ser garantido ao se agregar a outro mercado. Este caso se exemplifica pelo potencial hidrelétrico boliviano do Complexo Hidrelétrico Cachuela Esperanza que somente se viabiliza com a agregação do mercado brasileiro (Ramos, 2016). Em síntese, os dados apresentados demonstram alguns resultados obtidos pela IIRSA, embora modestos para a meta ousada de integração regional e energética. De outro lado, a carteira IIRSA se desenvolve na

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248

questão energética, principalmente, por meio de financiamento público, aproveitando, em particular, o potencial hidrelétrico regional e a lógica de projetos binacionais. Sem embargo, é necessário analisar o objetivo da IIRSA em realizar a integração energética sul-americana em conjunto com a carteira de projetos, as características da matriz energética regional, as fontes energéticas eleitas para a integração e os passos necessários para lograr êxito na integração energética regional Em primeiro lugar, a seguinte tabela demonstra, respectivamente, a predominância na Carteira IIRSA de projetos hidrelétricos, termelétricos e gasíferos, com baixa adesão de projetos centrados em energias alternativas, v.g., a energia solar e a eólica TABELA 07 PROJETOS GERAÇÃO ELÉTRICA IIRSA POR FONTE Projetos de Geração Elétrica IIRSA Fonte

Quantidade

(%)

Carboelétrico

4,00%

Gás

12,00%

Geotérmico

8,00%

Eólico

4,00%

Hidrelétrico

48,00%

Nuclear

8,00%

Termelétrico

16,00%

Total

100,00%

Fonte: IIRSA, 2017 A predominância de projetos hidrelétricos na Carteira de Projetos da IIRSA se explica devido ao enorme potencial hidrelétrico existente na América do Sul e, principalmente, no Brasil, cujo potencial

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é bastante superior em relação aos demais países sul-americanos. Esta característica segundo a Eletrobrás (1994) foi importante para o início da integração elétrica do Brasil com os países limítrofes por meio de projetos hidrelétricos binacionais. Nuti (2006) confirma que a exploração otimizada dos recursos naturais deveria se dar, principalmente, por meio dos aproveitamentos hídricos de forma compartilhada ou binacional e também pela exploração do gás natural e, no caso dos aproveitamentos considerar -se-ia os possíveis ganhos hidrológicos com a interligação das bacias. Diante disso, a título ilustrativo se destaca na tabela subsequente o potencial hidrelétrico nos países sul-americanos e o seu aproveitamento na América do Sul: TABELA 08 ÍNDICES HIDRELÉTRICOS PAÍSES SUL-AMERICANOS País

Pot. Hidrelétrico 2010 (GWH)

Capacidade Instalada 2015 (MW)

Aproveitamento Hidrelétrico 2010 (%)

Argentina

354.000,00

10062,96

24,87

Bolívia

173.000,00

484,09

1,22

Brasil

1.250.000,00

91650

Chile

110.183,00

6541,38

21,79

Colômbia

420.480,00

11500,54

Equador

125.442,00

2408,00

8,81

Guiana

19.640,00

Paraguai

54.820,08

8810

70,39

Peru

385.118,00

4151,84

5,83

Suriname

10.600,00

189

7,81

Uruguai

7.949,70

1538

84,74

Venezuela

201.480,00

15136

25,21

Fonte: OLADE, 2017

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250

Em conclusão, o aproveitamento do potencial hidrelétrico na IIRSA se verifica em 04 (quatro) Eixos de Integração: Andino, MERCOSUL-Chile e Peru-Bolívia-Brasil e Hidrovia Paraguai-Paraná. No Eixo Andino, o Projeto Hidrelétrico Chontal 194 MW visa aproveitar o potencial hidrelétrico do Rio Guallabamba para incrementar a oferta energética do Sistema Elétrico Equatoriano. Aqui, é necessário frisar que segundo a IIRSA o objetivo deste projeto reflete a intenção de atender a oferta energética equatoriana que propriamente a integração energética. O Eixo MERCOSUL-Chile também tem papel de destaque no que tange ao desenvolvimento de projetos hidrelétricos. Este EID conta com os seguintes projetos: Construção da planta hidrelétrica de Corpus Christi (Argentina-Paraguai, Rio Paraná), Construção de planta hidrelétrica de Garabi (Argentina-Brasil, Rio Uruguai), Represa hidrelétrica de Yacyretá (Argentina-Paraguai, Rio Paraná), Pequenas Centrais Hidrelétricas de Centurión e Talavera sobre o Rio Jaguarão (Uruguai, Rio Jaguarão), Construção da planta hidrelétrica de Panambi (Argentina-Brasil, Rio Uruguai) e Modernização da central hidrelétrica de Salto Grande (Argentina-Uruguai, Rio Uruguai). Diante destes projetos se observa de forma clara que este EID tem o objetivo de aproveitar o potencial hidrelétrico dos Rios Uruguai e Paraná que em seus cursos envolvem o Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. O Eixo Peru-Bolívia-Brasil no setor de energia se destaca pelo aproveitamento da Bacia Amazônica que se estende pelos territórios de Bolívia, Brasil, Peru, Equador, Colômbia e Venezuela. Este EID possui os seguintes projetos hidrelétricos: Cachuela Esperanza (Rio Madre de Dios – Bolívia), o Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira (Hidrelétrica Santo Antônio e Hidrelétrica Jirau) e a Hidrelétrica Binacional Bolívia-Brasil. Tais projetos se aproveitam do potencial hidrelétrico do Rio Madeira, embora haja críticas consideráveis ao desenvolvimento do aproveitamento hidrelétrico no Rio Madeira.

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Comegna (2011) elenca como causas negativas resultantes do Complexo hidrelétrico do Rio Madeira: o significativo aumento populacional decorrente da mobilização de mão de obra, favorecendo a degradação ambiental em torno das terras indígenas; a prática de atividades ilegais de extração de minério e madeira; o aumento do número de empresas do setor madeireiro e minerador em razão da diminuição do custo de energia; aumento das estradas e hidrovias, incentivando a pressão sobre a floresta e terras indígenas situadas na área de influência dos empreendimentos e ainda o descontentamento das Comunidades Indígenas afetadas pelo Complexo do Rio Madeira, que consideram o projeto atentatório a qualidade de vida dos povos indígenas e ao equilíbrio dos frágeis ecossistemas. Ainda dentre os projetos hidrelétricos, o Eixo Hidrovia ParaguaiParaná possui o projeto do Desvio do Arroyo Aguapey que consiste na construção de um canal trapezoidal paralelo a represa de Yacyretá para seu aumento de capacidade. Apesar do potencial hidrelétrico e das necessidades de desenvolvimento regional não se pode esquecer os impactos socioambientais resultantes da construção de projetos hidrelétricos, principalmente, no Brasil que possui vastos recursos hídricos. Neste sentido, Santos (2007, p. 52) destaca que Não basta se pensar os projetos hidrelétricos como de interesse da melhoria da qualidade de vida da maioria da população do país, de um estado ou de uma região. É preciso assegurar àqueles que são prejudicados por tais projetos, devido à desapropriação de suas propriedades, por seu reassentamento forçado, por perda de empregos e de relações de vizinhança, entre outros efeitos negativos, que tenham efetiva oportunidade de reconstituírem suas condições de vida, em termos socioculturais e econômicos. O mesmo vale para as questões ambientais, que têm tido normalmente um tratamento superficial e não plenamente satisfatório. A precariedade conceitual e empírica dos EIA e dos Rima são reais. Um bom exemplo é a falta de solução adequada, até o momento, para garantir a circulação das

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espécies de peixes que necessitam subir os rios para realizar a desova, a conhecida piracema. Outra questão refere-se aos índios potencialmente atingidos por este ou aquele projeto, quando os EIA e Rima, não levam em conta, ou minimizam os índices relativos ao alcoolismo, à prostituição, à desnutrição infantil, ao desemprego, à mendicância, etc., etc., que aumentam ante a ameaça de implantação desses projetos. Necessário, pois, se ter clareza que os projetos hidrelétricos, que tanto têm permitido a expansão econômica da sociedade como um todo, também têm faces sombrias que necessitam permanente atenção e monitoramento.

No mesmo sentido Vainer e Nuti (2008) pontuam que os empreendimentos dos vários setores elétricos nacionais apresentam resultados socioambientais nada satisfatórios. Principalmente, no caso dos projetos hidrelétricos brasileiros em que os custos sociais e ambientais não são compensados e reparados adequadamente. Os autores exemplificam os problemas pendentes decorrentes de projetos hidrelétricos em Yacyretá e, ao mesmo, em Itaipu, onde a situação dos Guarani Ocoy permanece sem solução. Ainda destacam que a violação de Direitos Humanos levou a criação de uma Comissão Especial para “realizar um levantamento empírico” de “ocorrências de violações de direitos humanos decorrentes da implementação de barragens no país” e “apresentar sugestões e propostas no que concerne à prevenção, avaliação e mitigação dos impactos sociais e ambientais da implementação dessas barragens, e a preservação e reparação dos direitos das populações atingidas” pelo Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, ligado à Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República (Resolução 26/2006). A exploração da energia termelétrica ocupa o segundo lugar na Carteira IIRSA. Nesta fonte de energia a Carteira conta com os seguintes projetos: Central Termelétrica em Belgrano em Campana (EID Hidrovia Paraguai-Paraná, Argentina, Concluído), Central Termelétrica San Martín em Timbués (EID Hidrovia Paraguai-Paraná, Argentina, Concluído), Central Térmica de Ciclo Combinado de Puntas del Tigre

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(EID MERCOSUL-Chile, Uruguai, Concluído), Central Térmica de Ciclo Combinado Puntas del Tigre II 500 MW (EID, MERCOSUL Chile, Uruguai, Execução). A exploração da energia termelétrica se explica por duas razões distintas. A primeira reside na afirmação de Castro & Klagsbrunn ao dizer que “os sistemas com predominância hidrelétrica necessitam de geração termoelétrica para atuarem como capacidade de reserva”. Em segundo lugar devido à importância que as usinas termelétricas movidas a gás natural têm na composição da capacidade termelétrica instalada na América do Sul em virtude da abundância de gás natural como pode ser observar por meio da seguinte tabela: TABELA 09 CAPACIDADE INSTALADA DE GERAÇÃO DE ENERGIA TÉRMICA 2015 (MW) Pais

Term. Ciclo Combinado

Term. M.C.I

Term. Turbo Gás

Term. Turbo Vapor

Total

Argentina

10520,24

3623,55

5925,55

5471,39

25540,73

Bolívia

1613,74

85,30

1699,04

Brasil

8722,00

14116,00

16726,00

39564,00

Chile

3195,43

4564,80

5240,62

13000,85

Colômbia Equador Guiana Paraguai Peru

2927,28

1660,56 144,56 6,10 1443,64

1667,45 1085,56 2730,49

1348,40 660,88 234,15 599,58

3015,85 3407,00 378,71 6,10 7700,99

Suriname

245,19

96,00

341,19

Uruguai

85,78

815,70

628,00

1529,48

Venezuela

1010,00

1299,08

9332,00

4206,00

15847,08

Fonte: OLADE, 2017

Infraestrutura e Integração: Por uma coesão regional na América do Sul

254

Em terceiro lugar na Carteira IIRSA figuram os projetos energéticos voltados para a exploração do gás natural. Esta o rientação se explica devido as grandes reservas de gás na região, principalmente, na Venezuela, o que caracteriza uma das justificativas da estratégia de integração energética como demonstra a tabela: TABELA 10 RESERVAS X PRODUÇÃO DE GÁS NATURAL 2010 (EM ANOS) Pais

Reserva x Produção (anos)

Argentina

7,45

Bolívia

17,48

Brasil

19,38

Chile

19,97

Colômbia

11,4

Peru

15,76

Venezuela

148,07 Fonte: OLADE, 2017

Além da abundância das reservas de gás natural, a relação entre a produção e o consumo de gás natural no espaço sul-americano também explica a estratégia de interconexão gasífera e que pode ser analisado pela tabela subsequente:

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TABELA 11 BALANÇO PRODUÇÃO E CONSUMO DE GÁS NATURAL 2015 (EM BILHÕES DE PÉS CÚBICOS) País

Produção

Consumo

Resultado

Argentina

36,50

47,50

-11,00

Bolívia

20,90

Brasil

22,90

40,90

-18,00

Chile

3,90

Colômbia

11,00

10,50

0,50

Equador

0,6

Paraguai

Peru

12,50

Suriname

Uruguai

Venezuela

32,40

34,50

-2,10

Fonte: BP STATISTICAL REVIEW OF WORLD ENERG Y, JUNE 2016 Os dados apresentados permitem observar que tanto a Argentina quanto o Brasil são grandes consumidores de gás e diante das reversas provadas nos países vizinhos se justifica a interconexão gasífera na região e, neste caso, a construção e existência de gasodutos se torna um elemento viabilizador do comércio inter-regional, principalmente, no caso Argentino devido à existência de uma matriz energética mais modesta que a brasileira. O mapa subsequente mapeia os principais gasodutos e os principais campos de gás sul-americanos.

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MAPA 01 REDE DE GASODUTOS E RESERVAS DE GÁS NATURAL

Fonte: CIER, 2015

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A relevância da integração gasífera é demonstrada, em particular, no caso Boliviano, por Raineri (2016), vez que, a Bolívia figura como a principal exportadora de gás natural na América do Sul, especialmente, para a Argentina e o Brasil, correspondendo a 50% (cinquenta porcento) das exportações totais do país e, em 2015, representou mais de metade do orçamento do governo. Além disso, importa ressaltar que a crise econômica Argentina de 2002 acarretou a redução das exportações da Argentina para o Chile, acarretando pesados custos econômicos e sociais suportados pelo Chile. Os projetos voltados para a integração energética por meio do gás natural da Carteira são apresentados na sequência separdos por Eixo de Integração, país ou os países envolvidos e a etapa de execução: Gasoduto Venezuela-Guiana-Suriname (EID Escudo Guianês, Venezuela-GuianaSuriname, perfil), Gasoduto Aldeia Brasileña (MERCOSUL-Chile, Brasil, execução), Instalação de planta de regasificação (MERCOSUL Chile, Uruguai, execução). Por outro lado, os projetos de gás no subsetor de interconexão energética são: Projeto de interconexão gasífera (EID Andino, Colômbia, Concluído), Gasoduto Paysandu Colônia (EID Hidrovia Paraguai-Paraná, Uruguai, perfil), Gasoduto URUP ABOL trecho I (EID Interoceânico Central, Bolívia-Paraguai, Pré-execução), Gasoduto do Nordeste Argentino (EID MERCOSUL -Chile, Argentina, Execução), Gasoduto URUP ABOL trecho II (EID MERCOSUL -Chile, Paraguai-Uruguai, Perfil). É perceptível que a IIRSA além de aproveitar o potencial gasífero na América do Sul dá continuidade a estratégia de integração no setor de gás nascidas a partir da segunda metade do século passado. Neste âmbito, Suarez, Guerra e Udaeta (2006) descrevem que tais iniciativas surgiram no âmbito do Cone Sul, em 1950, mas se consolidou, em 1972, com a operação do gasoduto YABOG, vinculando fisicamente a Bolívia e a Argentina. E depois em 1997 surgiu o GASANDES que integrava o

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Chile e a Argentina, e em 1999 a integração da Bolívia e o Brasil por meio do GASBOL 69. Especificamente no caso do GASBOL, França (2015) afirma o acerto da iniciativa brasileira na estratégia de integração energética bilateral. O autor exemplifica que, em 2009, uma pane no Sistema Interligado Nacional ocasionou a interrupção do fornecimento de abastecimento de eletricidade em diversos Estados brasileiros e no Paraguai. Entretanto, segundo a diretora de Gás e Energia da Petrobras, Maria das Graças Foster, o suprimento boliviano permitiu solucionar, com rapidez e eficiência, a pane vivida pelo sistema elétrico brasileiro. Este incidente corrobora uma das vantagens de se ter um sistema energético integrado na América do Sul. Outra fonte de energia, porém, pouco explorada na IIRSA é a energia nuclear. A razão disso se dá porque atualmente a utilização da energia proveniente de fonte nuclear se restringe apenas ao Brasil e a Argentina. Nesta fonte de energia a Carteira de Projetos do setor de energia apresenta 02 (dois) projetos argentinos no EID MERCOSUL Chile que são: a Central Nuclear de Atucha 2 e a repotenciação da Central Nuclear Embalse. Na energia nuclear se constata uma lógica inversa e cristalina na integração sul-americana em relação ao modelo de integração da União Europeia. Enquanto na América do Sul apenas Brasil e Argentina desenvolvem programas nucleares e se privilegia o aproveitamento do potencial hidrelétrico regional, na União Europeia a energia nuclear representa um dos marcos basilares da integração Europeia, visto que, os antecedentes temporais da União Europeia foram a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) e a Comuidade Europeia de Energia Atomica (EURATOM), onde esta 69

O Gasoduto Brasil−Bolívia, ou Gasbol, possui 3.150 km de extensão iniciou sua operação em 1999. O gasoduto se inicia na cidade boliviana de Santa Cruz de la Sierra e termina na cidade gaúcha de Canoas, atravessando também os estados de Mato Grosso do Sul, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

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última, grosso modo, tinha por objetivo o estabelecimento de um mercado comum de produtos nucleares, o desenvolvimento pacífico da energia nuclear e o compartilhamento do conhecimento e infraestrutura nuclear. Ao analisar a Carteira de Projetos Energéticos também se permite uma importante observação sob a ótica da preocupação da IIRSA com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. Esta consiste na baixa inserção de projetos energéticos de fontes mais limpas e com menos impactos socioambientais, por exemplo, as fontes solar, eólica e geotérmica, uma vez que, a IIRSA conta apenas com 02 (dois) projetos para a exploração de energia geotérmica e apenas 01 (um) projeto eólico em uma carteira total de 54 (cinquenta e quatro) projetos, embora haja reconhecido potencial nestas energias alternativas no espaço sub-regional conforme demonstra a seguinte tabela: TABELA 12 POTENCIAL ENERGÉTICO EÓLICO E GEOTÉRMICO NA AMÉRICA DO SUL (2010)

País

Eólica (Kwh/m²)

Geotérmica (Gwh)

Argentina

589

844,1

Bolívia

497

334,5

Brasil

Chile

2072

131

Colômbia

480

Equador

314

10.796,70

Guiana

682

Paraguai

Peru

537

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Suriname

176

Uruguai

876

260

Venezuela 339 Fonte: OLADE, 2017 É importante lembrar que o Brasil enquanto país integrante da IIRSA desenvolve uma série de projetos eólicos por meio do Programa de Aceleração do Crescimento, de iniciativa do governo federal e, que conta com apoio financeiro do BNDES no desenvolvimento de tais projetos enquanto a Carteira IIRSA mesmo preocupada com o meio ambiente o desenvolvimento sustentável detém apenas um projeto eólico que inclusive não é brasileiro. Além da atenção a questão da geração energética a IIRSA dentro da sua carteira de projetos também desenvolve projetos no subsetor de interconexão energética. Atualmente a Carteira IIRSA detém um grupo de 31 (trinta e um) projetos destinados à interconexão energética na América do Sul, complementando a estratégia de integração energética sul-americana. Em uma análise da carteira de projetos destinados a interconexão energética se constata que a grande maioria dos Eixos de Integração possuem projetos de interconexão energética que estão distribuídos conforme o seguinte detalhamento: TABELA 13 PROJETOS DE INTERCONEXÃO ENERGÉTICA POR EID EID

N° Projetos

Amazonas

Andino

Capricórnio

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Sul

Hidrovia Paraguai Paraná

Interoceânico Central

MERCOSUL-Chile

Peru-Bolívia-Brasil

Total

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Fonte: IIRSA, 2017 A interconexão física segundo Nuti (2006, p.71) “potencializa os ganhos da integração dos recursos energéticos”. Raineri (2016, p.230) destaca que na América do Sul existem cerca de 20 (vinte) linhas de interconexão de eletricidade fronteiriças. Para o autor a maioria das linhas permite: Trocas de energia comerciais ou de conveniência, onde os países trocam excedentes para enfrentar déficits de energia de curto prazo ou como backup em caso de cortes de energia.Mas, além disso, algumas das linhas forma utilizadas para exportar grandes blocos de eletricidade, conforme é feito nas linhas que vão do Paraguai, em sua parte na hidrelétrica de Itaipu até a cidade de São Paulo que responde em grande parte as trocas de energia associadas aos projetos binacionais.

Esta estratégia vale destacar permitiu que o Uruguai, em 2014, por meio da estação conversora de Melo exportasse excedentes de energia para a Argentina e para o Brasil dado os investimentos em energias renováveis e eólica. (Raineri, 2016). Neste caso, é importante ressaltar que a Estação Conversora de Melo integra o projeto da IIRSA de interconexão elétrica de Salto Grande Melo cujo objetivo precípuo é estabelecer conexão elétrica entre Argentina, Uruguai e Brasil pelo território Uruguaio.

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Dentre os EID’s contemplados com maior quantitativo de projetos de interconexão energética se destacam o Eixo Andino e o MERCOSUL-Chile. Este resultado destaca as estratégias de interconexão e integração energética, anteriormente, estabelecidas no âmbito da Comunidade Andina de Nações (Decisões CAN n° 536 e 537) e no MERCOSUL (Decisões n° 10/98 e 10/99), uma vez que, os países integrantes destas duas instituições, basicamente, são os mesmos que integram os eixos de integração destacados. Por outro prisma, no contexto dos projetos de interconexão energética dentre os 29 (vinte e nove), 09 (nove) são binacionais o que retrata a estratégia há muito tempo delineada de realizar a interconexão fronteiriça para facilitar os intercâmbios elétricos entre os países. Embora a primeira vista existam apenas 09 (nove) projetos binacionais se observa que muitos dos projetos nacionais de interconexão elétrica têm o objetivo de facilitar a interconexão entre diversos países, estimulando os intercâmbios energéticos. Entretanto, para o aperfeiçoamento da integração energética regional conforme destaca a IIRSA faz-se necessário o desenvolvimento de normativos e regulamentos capazes de materializar as interconexões e os intercambio energético entre os países. Sem embargo, exatamente, este aspecto ainda merece avanços na América do Sul. Neste tema, Castro, Leite e Rosental (2012, p.21) descrevem que: a agenda da integração energética na América do Sul apresenta, entre outras, dificuldades de harmonização dos mercados e das legislações dos países, assim como acordos entre os operadores dos sistemas e o estabelecimento de tratados entre os Estados. A construção de um arcabouço institucional com a fixação de regras transparentes, coerentes e consistentes se torna crucial para percepção da realização, da manutenção e da expansão dos investimentos nos setores energéticos na região, em especial porque o potencial de centrais binacionais está praticamente esgotado. Deve-se assim, evoluir para uma terceira fase, a da integração de mercados.

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Por derradeiro, dentre os dados analisados chama a atenção à questão do percentual dos projetos concluídos até o momento e a ampla maioria de projetos com natureza pública. No primeiro aspecto se compreende a complexidade dos grandes projetos de engenharia e a necessidade de vultosos investimentos, no entanto, para uma meta ousada de integração e diante da importância que este tema tem para os países integrantes da IIRSA é preciso que sejam desenvolvidos meios para a concretização das obras em prazos menores. Em relação à natureza dos investimentos, também, é necessário que se estabeleçam mecanismos eficientes a ponto de se tornar atrativa a participação privada nestes projetos, facilitando a viabilização das obras de infraestrutura quer seja por meio de parcerias público-privadas, ou até mesmo o financiamento meramente privado.

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CAPÍTULO 7 A INTEGRAÇÃO MODAL DE TRANSPORTE E ENERGIA NA AMÉRICA DO SUL: ANÁLISE DAS POLÍTICAS REGIONAIS NO CASO BRASILEIRO 70

7.1 A INTEGRAÇÃO DA INFRAESTRUTURA SOB A PERSPECTIVA DE TRANSPORTE E ENERGIA A problemática decorrente da insuficiência de infraestrutura física e energética havida em países sul-americanos é notória e significativa a ponto de implicar, em muitos casos, ausência de condições para uma implantação satisfatória de políticas estatais de desenvolvimento sustentável socioambiental e econômico. A infraestrutura pública, por isso, consoante explica Bercovici (2015), apresenta um viés essencialmente estatal em sua promoção e composição, inclusive com regramento jurídico específico a coordenar as decisões políticas a si inerentes e correlacionadas, vistas como de planejamento estratégico para o acima referido desenvolvimento sustentável. Não é por outro motivo, então, que o planejamento estatal, tendo por objeto a criação de políticas públicas e regionais sobre infraestrutura física e energética, tem sido o centro de intensas e reiteradas altercações nos últimos anos, tanto no âmbito governamental 70

Publicado anteriormente em Caldas; Mata Diz; Oliveira Júnior (2016), aqui se verifica com acréscimos e modificações necessários a partir de pesquisas posteriormente realizadas.

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pátrio e sul-americano, como também perante a sociedade civil, mediante um crescente diálogo concertado em busca da valiosa e indispensável cooperação. E tal indispensabilidade dessa cooperação na elaboração das políticas vocacionadas para a criação, melhora e modernização da infraestrutura física e energética nacional e sul-americana, a seu turno, revela-se em virtude da sociedade civil organizada ter plenas condições não apenas de identificar as suas circunstâncias determinantes, mas também de precisar sua escala de prioridades à luz dos problemas e urgências com os quais convive, vez ser sua destinatária e dela (infraestrutura) depender. Com isso, ou seja, com a cooperação da sociedade por intermédio do diálogo concertado, as estratégias públicas, assim juridicamente postas como metas estatais a serem perseguidas em determinado período de tempo, sob um regime específico de direito público, ressaem mais b em planejadas, com maior nitidez quanto às reais e contemporâneas carências para o desenvolvimento sustentável e a solução de problemas não somente econômicos, mas também ecológico e sociais (Gamba e Smanio, 2016)71, tanto nacionais como sul-americanos, corrigindo-se, de tal modo, eventuais distorções ocorridas pelo distanciamento das instâncias de poder. De conseguinte, o presente capítulo demonstra seu revelo com a análise da implantação e implementação da carteira de projetos da IIRSA, sob a perspectiva da infraestrutura modal de transporte e da energia no Brasil, seus aspectos legais e seu impacto regional, vez que, do 71

Gamba e Smanio restam por lembrar que art. 3º do Tratado Constitutivo da UNASUL inclui, dentre seus objetivos específicos, “o fortalecimento do diálogo político entre os Estados-membros que assegure um espaço de concertação para reforçar a integração sul-americana e a participação da UNASUL no cenário internacional”, bem como “o desenvolvimento social e humano com equidade e inclusão para erradicação da pobreza e superar as desigualdades na região”, além da “participação cidadã através de mecanismos de interação e diálogo entre a UNASUL e os diversos atores sociais na formulação de políticas de integração sul-americana” (2016, p. 267).

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ponto de vista institucional, a Iniciativa advém de um interesse de colaboração entre os países sul-americanos a partir da contiguidade geográfica e a intercomunicação de alguns de seus valores socioculturais, o que leva à possibilidade da mencionada agenda comum, repleta de oportunidades e desafios, maxime quanto às vias modais de acesso, escoamento e deslocamento de bens e pessoas, bem como para a prestação de serviços, em vistas a consolidar uma política pública regional voltada para a interconexão física, entre outros aspetos. Como tal, o objetivo será descortinar as políticas públicas de que o país tem se utilizado em seu território e que se inserem na carteira de projetos da IIRSA (com correspondência em seus PPA’s - Planos Plurianuais, e correlatas LDO’s - Leis de Diretrizes Orçamentárias e LOA’s - Leis Orçamentárias Anuais), a partir de um enfoque voltado para a região sul-americana no que tange à dita criação, melhora e modernização da infraestrutura física especificamente quanto aos modais de transporte aeroviário, ferroviário, hidroviário, marítimo e rodoviário, além do setor energético elétrico, encontrando as vias de solução planejadas para questões relacionadas à precariedade ou falta de infraestrutura de cunho estratégico-regional. 7.2 A CARTEIRA DE PROJETOS DE INFRAESTRUTURA PARA O BRASIL E SEU PLANEJAMENTO ESTATAL No desenrolar de suas atividades, a IIRSA acaba por ser incorporada à UNASUL (União de Nações Sul-Americanas) em 2011, como parte do fórum técnico do COSIPLAN (Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento) (Dabène, 2014). Assim, pode-se depreender que a IIRSA, oficialmente, apresenta como objetivo a consolidação de uma estrutura que possibilite uma rede de conexão energética, viária, aeroportuária, ferroviária, hidroviária e marítima entre os países sul-americanos, proporcionando maior cooperação e uma mais

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eficiente circulação de pessoas, bens e informações, com exploração conjunta de fontes de energia, preferencialmente renováveis. Para o desenvolvimento e fortalecimento da infraestrutura física e energética, a Iniciativa organizou um plano territorial com o objetivo de estabelecer os projetos que seriam acrescidos aos EID’s - Eixos de Integração e Desenvolvimento. Deste modo, os EID’s mostram-se como resultantes de uma análise estratégica econômica, ambiental e social, a qual compõe e auxilia o planejamento sustentável regional, e, assim, a implantação da infraestrutura em territórios multinacionais onde se concentram espaços naturais, assentamentos humanos, zonas produtivas e fluxos comerciais. A cada EID são identificadas as premências de infraestrutura física e energética a fim de articular o território com o restante da região e planejar os investimentos de forma a lograr um desenvolvimento baseado na sustentabilidade. Sobre os EID’s, Senhoras e Vitte (2008, p. 43) afirmam que ao criarem uma massa crítica de interesses compartilhados de uma infraestrutura física geradora de benefícios mútuos e de solução de problemas energéticos e logísticos que pode racionalizar o espaço de desenvolvimento, teriam por objetivo melhorar a interdependência entre os países sul-americanos via integração física entre os países amazônico-andinos e os países platinos, em especial o Brasil que faz fronteira com quase todos os países da região sul-americana e não tem acesso ao pacífico sul-americano ou ao Caribe.

Diante desse contexto, atualmente a IIRSA (2017) possui uma carteira de projetos com 562 (quinhentos e sessenta e dois) voltados à criação e aperfeiçoamento dessa específica infraestrutura. Para dinamizar o processo, foi definida uma agenda de implementação consensual (API Agenda Prioritária de Integração) com 31 (trinta e um) projetos

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prioritários, assim definidos pelo seu alto impacto na integração física da América do Sul. 72 No Brasil, conforme dados da IIRSA (2017), existem 89 (oitenta e nove) projetos de infraestrutura física com um investimento estimado em US$ 78.107.780.070 (setenta e oito bilhões, cento e sete oito milhões, setecentos e oitenta mil e setenta dólares americanos). Ao analisar a carteira de projetos, no caso brasileiro, se constata que 32 (trinta e dois) estão concluídos, 32 (trinta e dois) estão em execução, 18 (dezoito) em pré-execução e 07 (sete) em perfil de análise. Além disso, os projetos se dividem em três áreas específicas, sendo 78 (setenta e oito) para o setor de transportes, 09 (nove) para temas vinculados à energia e 02 (dois) diretamente relacionados com o setor de comunicações. Sob a óptica de financiamento, majoritariamente, recebem apoio público 70 (setenta) projetos (IIRSA, 2017). Tais dados, em si, corroboram a constatação não apenas da significativa concentração de projetos na esfera pública, mas também de que, segundo Polezi (2014, p. 35-36), a execução de grandes projetos de engenharia permite compreender a importância das instituições financeiras como instrumentos de fomento do espaço geográfico, bem como de que toda atividade econômica precisa ser financiada em todos os estágios de produção, além de que este papel de financiamento não é apenas assumido pelos bancos privados, mas também pelos públicos, e em especial pelos de desenvolvimento. Nesse aspecto, ressai de significativa relevância a doutrina de Giannini (1991, p. 160), segundo a qual, a atividade administrativa se desenvolve por meio de planos plurianuais coordenados entre a Administração Pública e os diferentes atores sociais, com exigências de utilização racional de distintos recursos. De fato, assevera que

Informe de la Cartera de Proyectos del COSIPLAN 2015. Disponível em <http://www.flipsnack.com/IIRSA/informe-de-la-cartera-de-proyectos-del-cosiplan-2015.html>. Acesso em 26/07/2016.

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A atividade administrativa se desenvolve mediante planos, e parece encontrar, hoje em dia, uma correspondência com a realidade, senão em termos absolutos, a cada vez que uma administração se encontra na situação de dever enfrentar problemas que têm uma dimensão temporal, plurianual, implicam uma coordenação entre administrações, entes públicos e, inclusive, entes privados, e, por fim, exigem uma utilização ordenada de distintos recursos73

No original: “La actividad administrativa se desarrolla mediante planes, y parece encontrar, hoy en dia, una correspondencia con la realidad, si no en términos absolutos, si cada vez que una administración se encuentra en la situación de deber afrontar problemas que tienen una dimensión temporal, plurianual, implican una coordinación entre administraciones, entes públicos e, incluso, entes privados y, en fin, exigen una utilización ordenada de distintos recursos”. 74 Bucci (2006) resta por definir as políticas públicas como programas de ação governamental que resultam de um processo, ou conjunto de processos juridicamente regulados, visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. Calha ressaltar que a noção de processo é introduzida em sua conceituação, a partir da doutrina de Comparato (1998), para enfatizar seu cunho dinâmico.

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período quadrienal (após o qual o PPA é refeito, e suas metas revistas ou mantidas), vem sendo colocado como uma ferramenta importante no planejamento (estatal, e não meramente governamental), ainda mais quando considerado integrado com as outras duas normas orçamentárias que lhe dão completude, quais sejam, a LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA - Lei Orçamentária Anual. Daí, dada a preocupação verificada no atual PPA 2016-2019 e nos anteriores com os modais de transporte e energéticos que compõem a carteira de projetos da IIRSA, bem como a necessidade de sua modernização, manutenção e criação para o aperfeiçoamento da integração regional e sul-americana, é que se passa à sua análise, inclusive quanto ao seu tratamento legal. 7.3. OS MODAIS DE INFRAESTRUTURA NO BRASIL E SEUS ASPECTOS LEGAIS 7.3.1. O modal aeroviário75 O Brasil tem dentro da carteira da IIRSA, em 2017, no modal aeroviário, a previsão de ampliação de aeroportos internacionais como os de Guarulhos e de Campinas, cujos projetos estão atualmente na fase de 75

O art. 26, da Lei n° 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica), prescreve que o sistema aeroportuário constitui-se pelo conjunto de aeródromos brasileiros, com todas as pistas de pouso, pistas de táxi, pátio de estacionamento de aeronave, terminal de carga aérea, terminal de passageiros e as respectivas facilidades. De acordo com os arts. 27, 28, §§ 1º, 2º e 3º, 29, 30, § 1º, 31, I, e 32, parágrafo único, da Lei n. 7.565/86, um aeródromo é toda área destinada a pouso, decolagem e movimentação de aeronaves que pode ser civil ou militar, sendo primeiro destinado ao uso de aeronaves civis e o segundo destinado ao uso de aeronaves militares. Entretanto, os aeródromos civis poderão ser utilizados por aeronaves militares, e os aeródromos militares, por aeronaves civis, obedecidas as prescrições estabelecidas pela autoridade aeronáutica. Além disso, os aeródromos civis são classificados em públicos e privados. Os aeródromos públicos e privados serão abertos ao tráfego através de processo, respectivamente, de homologação e registro. Assim, consideram-se aeroportos os aeródromos públicos, dotados de instalações e facilidades para apoio de operações de aeronaves e de embarque e desembarque de pessoas e cargas, havidos como internacionais destinados às aeronaves nacionais ou estrangeiras na realização de serviços internacionais, regulares ou não regulares.

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execução, com investimentos estimados, respectivamente, na ordem de US$ 1.900.000.000 (um bilhão e novecentos milhões de dólares americanos) e US$3.550.000.000 (três bilhões e quinhentos e cinquenta milhões de dólares americanos) 76. Em paralelo no cenário nacional, já há algum tempo o Decreto nº 7.531/2011, para fins da Lei nº 9.491/97, incluiu no Programa Nacional de Desestatização - PND os Aeroportos Internacionais Governador André Franco Montoro, localizado no Município de Guarulhos, de Viracopos, localizado no Município de Campinas, ambos no Estado de São Paulo, e o Presidente Juscelino Kubitschek, localizado em Brasília, Distrito Federal, tornando a ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil a entidade da Administração Pública (autarquia reguladora) responsável por executar e acompanhar o processo da referida desestatização, no caso, dos serviços públicos aeroportuários, sob supervisão, isto é, sob controle da Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República. Na subsequência, as Resoluções n. 11/2011, do CND - Conselho Nacional de Desestatização, e n. 192/2011, da AN AC, aprovaram e instituíram uma nova modelagem de concessões para exploração da infraestrutura aeroportuária pela iniciativa privada, assim como determinaram que a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária Infraero deteria até 49% (quarenta e nove por cento) das Sociedades de Propósito Específico 77 que administrariam cada um dos aeroportos 76

UNASUR. Quinto Informe de la Cartera de Proyectos del COSIPLAN-IIRSA 2015. Montevideo, Uruguay, Diciembre de 2015, p. 207. Disponível em: http://www.iirsa.org/admin_iirsa_web/Uploads/Documents/CARTERA_InformeVersionFinal_Espa%C3% B1ol_2015.pdf. Acesso em: 01 ago. 2016. É de se registrar que, além das concessões destes importantes aeroportos à iniciativa privada para exploração de sua infraestrutura, há um esforço latente para a realização de projetos de novos aeródromos privados. 77 Modalidade de Sociedade Empresária que figura no art. 9°, da Lei n° 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da Administração Pública, afirmando que tais sociedades devem ser constituídas antes da celebração do contrato com a incumbência de implantar e gerir o objeto da parceria público-privada. De outro lado, a Lei n° 11.101, 09 de fevereiro de 2005, que regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do

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concedidos, introduzindo, com isso, um arquétipo distinto do que anteriormente visto para o setor. Assim, em 06 de fevereiro de 2012, ocorreu o simultâneo leilão previsto para os três aeroportos internacionais na Bolsa de Valores de São Paulo. A respeito, Feigelson (2015) informa que o aeroporto internacional de Guarulhos foi arrematado por cerca de R$16.231.000.000,00 bilhões (dezesseis bilhões, duzentos e trinta e um milhões de reais) para uma concessão no prazo de 20 (vinte) anos pelo Consórcio Invepar, composto pelas empresas Invepar e ACSA, da África do Sul. O aeroporto internacional de Viracopos foi concedido por algo em torno de R$ 3.821.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e vinte e um milhões de reais) ao Consórcio Aeroportos Brasil, composto por Triunfo Participações e Investimentos, UTC Participações e Égis Airport Operation. Por último, segundo permanece informando o autor, o aeroporto internacional de Brasília foi concedido por cifra a volta de R$ 4.501.000.000,00 (quatro bilhões, quinhentos e um milhões de reais) ao Consórcio Inframérica Aeroportos, compostos pela empresa Infravix Participações S.A. e Corporation S.A 78. empresário e da sociedade empresária, faz menção expressa a essa modalidade societária no seu art. 50, inciso XVI, ao prever como meio de recuperação judicial “...a constituição de sociedade de propósito específico para adjudicar, em pagamento dos créditos, os ativos do devedor” (sic). 78 Anteriormente, o primeiro aeródromo concedido foi o de São Gonçalo do Amarante, em Natal, no Rio Grande do Norte, cujo leilão foi realizado em agosto de 2011 e a concessão iniciada em janeiro de 2012 (Infraero. Disponível em https://www.infraero.gov.br/index.php/br/transparencia/concessao.html. Acesso em 01 de agosto de 2016). Na continuidade, após as concessões dos aeroportos de São Paulo e Distrito Federal, em 21 de dezembro de 2012 foi anunciada a concessão dos aeroportos internacionais Antônio Carlos Jobim (Galeão), localizado no Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, e Tancredo Neves (Confins), localizado nos Municípios de Confins e de Lagoa Santa, Estado de Minas Gerais, como parte do “Programa de Investimentos em Logística: Aeroportos”, com sua inclusão no Programa Nacional de Desestatização – PND por meio do Decreto n.7.896/2013 (ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil. Disponível em http://www2.anac.gov.br/Concessoes/galeao_ confins. Acesso em 01 de agosto de 2016). O leilão concomitante se deu em 22 de novembro de 2013, restando homologado em 23 de janeiro de 2014, sendo que o primeiro acima mencionado foi arrematado pelo consórcio Aeroportos do Futuro, formado pela Odebrecht e Transport, com participação de 60% (sessenta por cento), e a Operadora do Aeroporto de Cingapura Changi, com 40% (quarenta por cento), por R$ 19.000.000.000,00 (dezenove bilhões de reais) para operá-lo por 25 (vinte cinco) anos. O segundo, Confins, foi arrematado pelo

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7.3.2. O modal ferroviário79 Na década de 1950, por meio da Lei n° 3.115/57, foi criada a Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima, com a incumbência a administrar, explorar, conservar, reequipar, ampliar e melhorar o tráfego das estradas de ferro da União, ou cujos contratos de arrendamento fossem encampados ou rescindidos. Entretanto, problemas políticos como a interferência dos Estados e o baixo nível de investimento colaboraram para a degradação da RFFSA que acabou privatizada entre 1996-1998. Em 1971, por meio da Lei n° 10.410, o governo do Estado de São Paulo da mesma forma que a esfera federal, criou a FEPASA (Ferrovia Paulista SA) 80, unificando as cinco estradas de ferro de sua propriedade: Companhia Paulista de Estrada de Ferro, Estrada de Ferro Sorocabana, consórcio Aero Brasil formado pela Cia de Participações em Concessões - CCR, com participação de 75% (setenta e cinco por cento), a Operadora do Aeroporto de Zurique, Flughafen Zürich AG, com 24% (vinte e quatro por cento) e a Munich Airport International Beteiligungs GMBH, com 1% (um por cento), por R$ 1.800.000.000,00 (um bilhão e oitocentos milhões de reais) para operá-lo por 30 (trinta) anos. Vale mencionar, por fim, que a quarta etapa das concessões está em andamento, na fase de audiências públicas, para os aeroportos Internacional de Pinto Martins, em Fortaleza, Internacional de Salvador Deputado Luís Eduardo Magalhães, Internacional de Florianópolis Hercílio Luz e Internacional Salgado Filho, em Porto Alegre. O valor arrecadado nos leilões de concessões será destinado ao Fundo Nacional de Aviação Civil (FNAC) para investimentos nos demais aeroportos brasileiros (Infraero. Disponível em <https://www.infraero.gov.br/index.php/br/transparencia/concessao.html>. Acesso em 01 de agosto de 2016). 79 A exploração do modal ferroviário no Brasil não é recente. De acordo com Silveira (2015, p.147), a primeira ferrovia brasileira foi construída em 1854. No final do Império foram construídos 10.000 km (dez mil quilômetros) de ferrovias no Brasil, em 35 (trinta e cinco) anos. Em 1907, durante o governo de Campos Salles, o sistema ferroviário brasileiro passou para a iniciativa privada. No centenário da independência, o país contava aproximadamente com 29.000 km (vinte e nove mil quilômetros) de extensão com 2.000 (duas mil) locomotivas a vapor e 30.000 (trinta mil) vagões em tráfego. 80 A FEPASA que tinha aproximadamente 5.000 km (cinco mil quilômetros) de vias férreas acabou federalizada em 1998 e incorporada a RFFSA, passando a se chamar Malha Paulista. A malha ferroviária da FEPASA utilizada para o transporte suburbano no Estado de São Paulo permaneceu no governo de São Paulo por meio da Companhia de Trens Metropolitanos. Finalmente, a Malha Paulista foi concedida em 10 de novembro de 1998 ao Consórcio Ferroban - Ferrovia Brasileira S.A, e posteriormente teve seu controle assumido pela ALL.

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Estrada de Ferro Araraquara, Companhia Mogiana de Estrada de Ferro e Estrada de Ferro São Paulo-Minas. Consoante dá conta Silveira (2015), em 1985, foi inaugurada a estrada de Ferro Carajás com 898 km (oitocentos e noventa e oito quilómetros) de extensão que transporta minério de ferro em trens de 332 (trezentos e trinta e dois) vagões de 150 t (cento e cinquenta toneladas), com carga útil de 128 (cento e vinte e oito) toneladas/vagão da Serra de Carajás (PA) até o Porto de Itaqui (MA). No Rio de Janeiro, o sistema ferroviário, em um primeiro momento, passou à RFFSA sendo, posteriormente, o transporte urbano entregue à CBTU, pelo Decreto 89.936 de 1984, e, mais tarde, para a Supervia, que é controlada pela Odebrecht Transport S/A. É importante ressaltar que este modal pode e deve ser cada vez mais incentivado para o carregamento e escoamento da safra agrícola, principalmente se comparado com outros países de dimensões parecidas, como, por exemplo, os Estados Unidos da América que, igualmente ao Brasil, é um dos grandes produtores de soja do mundo 81. Por esta razão, é crucial para a logística de transporte da safra de grãos nacional o desenvolvimento do modal ferroviário. Quanto ao regramento jurídico estabelecido, o art. 21, XII, ”d”, da Constituição Federal de 1988 prescreve a competência da União Federal para explorar diretamente, ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de transporte ferroviário e aquaviário. De outro lado, o art. 25, § 1º, da Constituição Federal de 1988, confere de forma residual aos Estados Membros a possibilidade de 81

Em 2004, este modal correspondia a reduzidos 24% (vinte e quatro por cento) da matriz geral de transporte, principalmente se comparado com outros países de dimensões parecidas, como, por exemplo, os EUA - Estados Unidos da América, no qual já equivalia a 43% (quarenta e três por cento) do total (Santana Neto, 2004, p.19). No Brasil, 67% (sessenta e sete por cento) da produção de soja era transportada pelo sistema rodoviário, muito mais custoso, e apenas 28% (vinte oito por cento) pelo ferroviário, em 2004, época em que, nos EUA, 23% (vinte e três por cento) do escoamento deste mesmo produto agrícola era por ferrovias e 61% (sessenta e um por cento) por hidrovias, com apenas 16% (dezesseis por centos) sendo por rodovias (Tavares, 2004, p. 6).

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explorarem diretamente, ou mediante autorização, concessão, permissão os serviços de transporte ferroviário que não transponham os seus limites territoriais. Em grau local, o art. 60, inciso V, da Constituição Federal de 1988, prescreve que o Município tem a competência de organizar e prestar diretamente, ou sob o regime de concessão, ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo que possui caráter essencial. Em 1996, o Decreto nº 1.832/96 revogou o Decreto n° 90.959/85, aprovando o Regulamento dos Transportes Ferroviários de aplicação nacional para disciplinar as relações entre a Administração Pública e as Administrações Ferroviárias, entre si, seu tráfego mútuo e seus usuários, bem como a segurança nos serviços ferroviários prestados (art. 1º, I a IV). Em 2003, devido ao aumento das exportações de commodities, a pouca exploração do modal ferroviário no país e o reconhecimento governamental de suas vantagens, passou-se a impulsionar um novo marco regulatório do setor ferroviário, principalmente quando lançado o Plano de Revitalização das Ferrovias82. Neste sentido, Silveira (2015, p.151) leciona que O Brasil para ficar mais competitivo precisa melhorar a matriz de transporte, atualmente, com predominância rodoviária. Essa modificação permitirá a expansão da safra agrícola no cerrado, já que se têm ainda grandes áreas planas adequadas para o plantio com o solo, água e clima favorável, o que permite duas safras por ano.

O PAC - Programa de Aceleração do Crescimento, diante desse contexto de necessidade de melhorar a competividade internacional da 82

Este Plano é composto por 04 (quatro) Programas, quais sejam, Programa de Integração e Adequação Operacional das Ferrovias, Programa de Ampliação da Capacidade dos Corredores de Transportes, Programa de Expansão e Modernização da Malha Ferroviária e Programa de Resgate do Transporte Ferroviário de Passageiros (CARNEIRO FILHO, 2007, p. 2).

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produção agrícola, bem como a redução de custos com incremento da rede de distribuição interna, também contemplou dentre suas metas a infraestrutura ferroviária, inserindo 29 (vinte e nove) projetos de ferrovias entre os quais encontram-se projetos integrantes da IIRSA 83: E, nesse mesmo sentido, a Lei n° 12.404/2011 criou a Empresa de Planejamento e Logística S.A. com o escopo de prestar serviços na área de projetos, estudos e pesquisas destinados a subsidiar o planejamento da logística e dos transportes no país, consideradas as estruturas pertinentes aos modais rodoviário, ferroviário, dutoviário, aquaviário e aeroviário; as Resoluções da ANTT n° 3.694, 3.695 e 3.696, de 14 de julho de 2011, a seu turno, trouxeram modificações em diversos aspectos da regulação dos transportes ferroviários 84. 7.3.3 O modal hidroviário O transporte hidroviário no Brasil recebeu normatização em 1973, quando foi aprovado o Plano Nacional de Viação pela Lei n° 5.917/73 que estabeleceu o Sistema Hidroviário Nacional, apresentando a relação das hidrovias de navegação interior. De acordo com o Anexo I do Plano de Viação, o Sistema Hidroviário Nacional se constitui pelas vias navegáveis de rios, lagos e canais, com a inclusão das instalações e acessórios complementares, e também pelo conjunto de atividades e meios estatais diretos, de operação ou navegação hidroviária, que possibilitem o uso adequado destas vias para efeitos de deslocamento. 83

Dentre tais projetos, tem-se: Ferrovia Nova Transnordestina, Ferrovia de Integração Oeste Leste, Trecho Sul da Ferrovia Norte-Sul, Adequação da linha férrea Barra Mansa/RJ e construção de pátio, Construção da Ferrovia do Pantanal EF-267, construção de trecho Ferroviário Maracaju (MT) – Cascavel (PR) – na EF-484 (Ferroeste), Contorno Ferroviário Joinville (SC), Contorno Ferroviário São Francisco do Sul/SC, Corredor Ferroviário de Santa Catarina – Itajaí/SC – Chapecó/SC – Dionísio Cerqueira/SC, Extensão da Ferronorte Rondonópolis – Cuiabá, Extensão da Ferrovia Norte-Sul Panorama – Rio Grande, Trecho Sul da Norte Sul Ouro Verde/GO – Estrela D’Oeste/SP e Variante Ferroviária Camaçari/BA. 84 Em 15 de agosto de 2012, foi lançado o Programa de Investimentos em Logística com o fim de desenvolver o sistema de transportes mediante parcerias com o setor privado, visando maior utilização dos modais.

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Segundo Nogueira (2015), em 1973 existiam 39.904 km (trinta e nove mil, novecentos e quatro quilómetros) de vias navegáveis ao longo das seguintes Bacias: Amazônica – 21.618 km (vinte e um mil, seiscentos e dezoito quilómetros) – Nordeste – 3.046 km (três mil e quarenta e seis quilómetros) – São Francisco – 4.176 km (quatro mil, cento e setenta e seis quilómetros) – Leste – 1.080 km (mil e oitenta quilómetros) – Sudeste – 1.359 km (mil trezentos e cinquenta e nove quilómetros) – Paraguai – 2.793 km (dois mil, setecentos e noventa e três quilómetros), Paraná – 4.632 km (quatro mil, seiscentos e quarenta e dois quilómetros) – e Uruguai – 1.200 km (mil e duzentos quilómetros). A Lei n° 5.917/73 previa uma revisão do Plano Nacional de Viação a cada 05 (cinco) anos. Na prática, a relação descritiva das hidrovias foi revista somente pela Lei n° 6.630/79, e, mais tarde, pela Lei n° 12.247/2010. Na atualidade, o Ministério dos Transportes considera que as vias navegáveis interiores no país totalizam 56.594 km (cinquenta e seis mil, quinhentos e noventa e quatro quilómetros). As vias atuais estão distribuídas da seguinte forma: Amazônica – 28.890 km (vinte e oito mil, oitocentos e noventa quilómetros) –; Tocantins Araguaia – 6.737 km (seis mil, setecentos e trinta e sete quilómetros) –; Atlântico Nordeste Ocidental – 2.685 km (dois mil, seiscentos e oitenta e cinco quilómetros) –; Parnaíba – 1.555 km (mil quinhentos e cinquenta e cinco quilómetros) –; São Francisco – 3.611 km (três mil, seiscentos e onze quilómetros) –; Atlântico Sudeste – 221 km (duzentos e vinte e um quilómetros) –; Atlântico Sul – 1.681 km (mil seiscentos e oitenta e um quilómetros) –; Uruguai – 1.500 km (mil e quinhentos quilómetros) –; Paraná – 5.084 km (cinco mil e oitenta e quatro quilómetros) –; e Paraguai – 4.630 km (quatro mil, seiscentos e trinta quilómetros) 85. 85

Anexo IV, constante da Mensagem de veto parcial da Presidência da República n. 1, de 06/01/2011, do Projeto de Lei Federal n. 1.176, então apresentado em 01/11/1995 por encaminhamento realizado a partir da Mensagem do Poder Executivo de n. 1.174, a qual então estabelecia "os princípios e as diretrizes para o Sistema Nacional de Viação e dá outras providências", conforme o Aviso n. 2.296, SUPAR/C. CIVIL, de

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Mesmo com uma significativa extensão das hidrovias brasileiras, até a conformação da IIRSA a participação deste modal na malha de transporte do país não era expressiva na mesma proporção, malgrado seu custo ser o mais vantajoso em comparação com as demais vias. De acordo com Torres e Souza Filho (2006), em 2000 apenas 13,86% (treze vírgula oitenta e seis por cento) da carga transportada no Brasil, em tonelada-quilómetro, era transportada por navegação. A carteira da IIRSA, no caso brasileiro, conta com 12 (doze) projetos no subsetor fluvial, os quais são: o melhoramento da navegabilidade do Rio Paraguai entre APA e Corumbá; melhoramento da navegabilidade do Rio Tietê; projeto binacional de melhoramento da navegabilidade do Lago Itaipu; melhoramento da navegabilidade do Rio Alto do Paraná (águas acima de Saltos do Guairá); o melhoramento da navegabilidade do sistema Solimões-Amazonas, Porto de Santarém; melhoramento da navegabilidade do Rio Putumayo-Iça; rede de terminais fluviais na Amazônia; a dragagem Lagoa Merin; dragagem do Rio Tacuari; e dragagem, balizamento e sinalização do sistema Lagoa Merin-Lagoa dos Patos. Nacionalmente, por meio do Plano “Brasil em Ação”, o Governo Federal buscou gerar investimentos de infraestrutura no modal hidroviário, o que é corroborado pela observação de Pasqualotto (2015) ao evidenciar a crucialidade de desenvolvimento tanto deste modal quanto do ferroviário em razão de, do contrário, ter-se problemas com relação a certos setores da economia como, e. g., o agronegócio, principalmente quando os preços no mercado internacional estão em baixa, acarretando riscos à sustentabilidade (econômica).

31/10/95. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/VEP-1.htm>. Acesso em 24 de julho de 2016. Calha mencionar que o referido Anexo IV, não constou da Lei n. 12.379, de 06/01/2011, em razão de todos os Anexos de I a VII terem sido vetados conjuntamente apenas porquanto, aqueles que continham relação de projetos integrantes do PNV – Plano Nacional Viário, verificavam-se defasados, o que, dessa maneira, não afeta em nada a idoneidade e higidez dos dados constantes do Anexo IV ora sub examine.

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Dentre os projetos, se evidencia a construção da Hidrovia do Rio Madeira, com extensão de 1.056 km (mil e cinquenta e seis quilômetros), interligando os Portos de Itacoatiara/AM e Porto Velho/RO, visando facilitar a logística de transportes de produtos agrícolas e o aumento da competitividade internacional. O modal hidroviário também recebeu atenção no PAC. Em 2011, na sua segunda fase, de acordo com o 9° (nono) balanço, foram inseridas, no bojo da infraestrutura de transporte hidroviário, as intervenções na Hidrovia do Tietê. Este projeto está na carteira da IIRSA, ainda em execução, com investimento estimado de US$ 800.000.000 (oitocentos milhões de dólares americanos). Além disso, o PAC2 prevê a manutenção e a melhoria de navegabilidade em 08 (oito) corredores hidroviários e mais de 65 (sessenta e cinco) terminais hidroviários e de carga. Em 19 de fevereiro de 2013, foi lançado o Plano Nacional de Integração Hidroviária. Este plano, concebido pela ANT AQ, visa a elaboração de estudo detalhado das hidrovias brasileiras e o estabelecimento de áreas propícias para instalações portuárias. 7.3.4 O modal marítimo De acordo com o PPA 2012/2015 o transporte marítimo é uma modalidade do transporte aquaviário que utiliza como vias os mares abertos, para mercadorias e passageiros. Este modal, em 2010, foi o modal responsável por 94,4% (noventa e quatro vírgula quatro por cento) do volume de exportações brasileiras 86. Neste meio, o sistema portuário possui importante papel em relação aos custos e à eficiência da logística de transportes do país, impactando diretamente na 86

BRASIL. Plano Mais Brasil. Mais Desenvolvimento. Mais Igualdade. Mais Participação. Mensagem Presidencial. Disponível em <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/arquivo/spi-1/ppa1/2012/mensagem_presidencial_ppa-2.pdf>. Acesso em 01 de agosto de 2016. Brasília, 2011, p. 196.

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competitividade dos produtos nacionais no exterior, o que é corroborado pela observação de Freitas (2014), ao afirmar que o porto marítimo sempre desempenhou um papel relevante para o desenvolvimento econômico de qualquer nação inserida no comércio internacional. Constitucionalmente, a atividade portuária recebeu tratamento no art. 21, inciso XII, alínea “f”, ao prescrever que é competência da União Federal explorar diretamente, ou mediante autorização, concessão, ou permissão os portos marítimos. O inciso X do art. 22 acrescenta que é competência privativa da União Federal legislar sobre o regime de portos. De acordo com Marchetti e Pastori (2006), o sistema portuário brasileiro até a década de 90 era formado por portos administrados diretamente pela Portobrás, pela Companhia das Docas, subsidiárias e por concessionários privados ou estaduais. A Empresa de Portos do Brasil S.A. teve a sua criação autorizada mediante a Lei n°6.222/75. Com a crise da década de 80, os investimentos se tornaram escassos e se viveu uma inevitável depressão econômica, o que reduziu a capacidade do Estado de investimento em infraestrutura. Neste cenário, a infraestrutura portuária começou a ficar defasada e acarretou, em consequência, a extinção da Portobrás, por meio da Lei n° 8.029/90. Durante certo período de tempo o setor portuário viveu uma lacuna institucional. Desta forma, a Lei n° 8.630/93, conhecida como a Lei de Modernização dos Portos, estabeleceu um novo regime jurídico para o setor portuário. Nas palavras de Freitas (2014), a Lei de Modernização dos Portos implicou a reformulação dos principais conceitos do setor, como porto organizado, administração portuária, trabalho portuário e operador portuário, introduzindo novas figuras como a do Órgão de Gestão de Mão de Obra do Trabalho Portuário. Grosso modo, de acordo com Marchetti e Pastori (2006, p. 9) a Lei n° 8.630/93 tinha em linhas gerais os seguintes objetivos

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Promover a descentralização do setor, por meio da estadualização e da municipalização de portos (Lei 9.277, de maio de 1996); permitir que a operação de movimentação portuária fosse realizada e explorada pelo setor privado; promover: a geração de investimentos em superestrutura; a modernização da operação; a aquisição, pelo setor privado de equipamentos novos e mais produtivos; e a redução do tempo de espera e de permanência dos navios no porto; permitir a exploração de cargas de terceiros em terminais de uso privativo, antes limitada às cargas próprias; promover a concorrência no segmento para, em tese, levar à redução de custos tarifários de movimentação; e promover a adequação do quantitativo de mão-de-obra na operação portuária, segundo os novos padrões tecnológicos e de produção; para tal foi criado o fundo de indenização da mão-de-obra.

De acordo com Lima (2011, p. 21), a Lei n° 8.630/93 terminou por definir um novo marco de regulação para o setor portuário O regime jurídico será diferenciado não em razão da modalidade do porto, público ou privativo, mas em razão da natureza das instalações portuárias. Explicamos. Nos portos públicos é possível encontrar tanto terminais, instalações portuárias, de uso público – sujeitos a regime jurídico de Direito Público, quantos terminais, instalações portuárias, de uso privativo – sujeitos ao regime de Direito Privado, mesmo situados dentro da área do porto público – podendo estes últimos ser explorados de forma exclusiva ou mista pelo particular. Nos portos de uso privativo, somente se encontram instalações portuárias de uso privativo; não é possível encontrar fora da área do porto organizado, instalações portuárias marítimas de uso público, sendo, nesse caso, o regime do porto exclusivamente privado.

No entanto, a Lei n. 8.630/93 ao trazer alterações no transporte marítimo, e se tornar um fator de impulso para os investimentos, bem como para os arrendamentos e às concessões de armazéns e instalações portuárias ao capital privado, não conseguiu resolver os gargalos do setor, permanecendo ainda lacunas importantes como a falta de investimentos em pátios, armazéns, silos e equipamentos.

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Além disso, acarretou uma concentração econômica no setor de transporte marítimo brasileiro, porquanto armadores internacionais como Maersk (Dinamarca), Mediterranean Shipping Company (MSC) (Suíça), Hyundai (Coreia do Sul), China Shipping (China), Hamburg Süd (Alemanha) e outros, acabaram por controlar o mercado. Com base em tal cenário, torna-se significativo o fato de, no setor marítimo, o Brasil contar na carteira da IIRSA com alguns projetos de modernização e incremento da infraestrutura física, tais como a construção de novo porto em Ilhéus, a dragagem do porto de Paranaguá, a construção das avenidas perimetrais do porto de Santos e sua dragagem, a ampliação da infraestrutura do porto de São Francisco do Sul, o melhoramento da infraestrutura do porto de Itajaí e a ampliação das docas do porto de Rio Grande. No entanto, a atenção à questão marítimo-portuária no Brasil não se limita aos projetos da IIRSA, também recebendo atenção das políticas públicas estatais. O PAC tem na atualidade 62 (sessenta e dois) empreendimentos portuários, sendo mais abrangentes e ousados que a carteira da IIRSA para o Brasil. Além do PAC, a Administração Pública federal vem desenvolvendo ações, projetos e programas voltados a atender o setor marítimo e portuário com o objetivo de aumentar a sua utilização no Brasil e reduzir os custos de infraestrutura. Desse modo, deve-se ressaltar que a Lei n° 10.233/2001 criou a Agência Nacional de Transportes Aquáticos (ANT AQ), integrante da Administração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial, com personalidade jurídica de direito público, independência administrativa, maior autonomia financeira e funcional, vinculada ao controle do Ministério dos Transportes e possuindo, de acordo com Marchetti e Pastori (2006, p. 10), as seguintes atribuições Implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes e pelo Conselho Nacional de Integração

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de Políticas de Transporte (Conit), segundo os princípios e diretrizes estabelecidos na Lei 10.233/01; e regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura portuária e aquaviária, exercida por terceiros, com os seguintes objetivos: garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento de padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; harmonizar os interesses dos usuários com os das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias e de entidades delegadas, preservando o interesse público; e arbitrar conflitos de interesse e impedir situações que configurem competição imperfeita ou infração contra a ordem econômica.

A AN T AQ criou a Resolução n° 55/02 que trata das normas sobre arrendamento de áreas e instalações portuárias destinadas à movimentação e à armazenagem de cargas, e também sobre embarque e desembarque de passageiros. Esta Resolução veio preencher um espaço crucial à regulação das licitações de áreas portuárias, melhor descrevendo competências e fornecendo orientações para a elaboração de contratos, suas formas de prorrogação e extinção, entre outros aspectos infralegais. A Secretaria dos Portos, vinculada à Presidência da República, foi criada pela Medida Provisória n° 3697/07, convertida na Lei n° 11.518/07, para atuar na formulação de políticas públicas e diretrizes para o desenvolvimento e fomento do setor de portos e instalações portuárias marítimas, fluviais e lacustres, destinando-se, especialmente, a promover a execução e a avaliação de medidas, programas e projetos de apoio ao desenvolvimento da infraestrutura e da superestrutura dos portos e instalações portuárias marítimas, fluviais e lacustres. O Programa Nacional de Dragagem Portuária e Hidroviária, a sua vez, foi criado pela Lei n° 11.610/07, abrangendo as obras e serviços de engenharia de dragagem do leito das vias aquaviárias, compreendendo a remoção do material sedimentar submerso e a escavação ou derrocamento do leito, com vistas à manutenção da profundidade dos portos em operação ou na sua ampliação. Este programa visava

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equacionar um dos problemas existentes na maioria dos portos brasileiros que, de acordo com Furtado (2005), é a falta de calado. Também se buscou ampliar a navegação de cabotagem por meio do Projeto de Incentivo à Cabotagem (PIC), sendo que esta modalidade, de acordo com o art. 2°, inciso IX, da Lei n° 9.432/97, pode ser definida como aquela realizada entre portos ou pontos do território brasileiro, utilizando a via marítima, ou esta e as vias navegáveis interiores. O Plano Nacional de Logística Portuária - PNLP representa o mais completo estudo sobre o setor portuário do Brasil e evidenciou a premência de um olhar específico sobre as unidades portuárias, como uma lente de aumento em cada enfatizando questões locais sem se perder a visão sistêmica sobre o setor. O PIL - Programa de Investimentos em Logística incluiu um conjunto de ações específicas voltadas para o setor portuário, visando expandir e modernizar a infraestrutura dos portos brasileiros por meio de parcerias estratégicas com o setor privado, além de promover sinergias entre as redes rodoviária e ferroviária, hidroviária, portuária e aeroportuária. Em 05 de junho de 2013 o novo marco regulatório do setor portuário foi sancionado (Lei 12.815/2013 e Decreto 8.033/13), definindo termos para exploração de Terminais de Uso Privado (TU P), Estação de Transbordo de Carga (ETC), Instalação Portuária de Turismo (IPT) e Instalação Portuária de Pequeno Porte (IPP). Em 09 de junho de 2015, foi lançada uma segunda etapa do PIL dando continuidade ao processo de modernização da infraestrutura de transportes do país. Mesmo diante da importância do setor marítimo para o desenvolvimento é evidente que o Brasil ainda depende de uma melhora expressiva na infraestrutura de transportes aquaviários, incluindo seus portos que, em razão do forte crescimento do fluxo de comércio exterior nos últimos anos, encontram-se saturados. A saturação dos portos nacionais, sua profundidade inadequada e o baixo nível de investimento em dragagens são fatores limitadores do

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desenvolvimento do transporte marítimo, o que urge ser contornado a permitir também o acesso de embarcações de maior calado. 7.3.5 O modal rodoviário A tradição do transporte rodoviário no Brasil não é recente, tendo sua origem identificada com o lema de campanha eleitoral do expresidente Washington Luís, cunhado sob a expressão “Governar é abrir estradas”87. De lá para cá, os milhares de quilômetros rodoviários somente aumentaram no Brasil, principalmente a partir da ampliação maciça das rodovias verificada nas décadas de 40 e 50. Juscelino Kubitschek, a sua vez, desempenhou papel de enorme importância para o setor rodoviário, impulsionando-o significativamente ante o desenvolvimento da indústria automobilística havido em seu Governo, com a extensão da malha rodoviária, atualmente, mostrando-se até excessiva quando comparada com outros países de semelhantes dimensões continentais. Neste sentido, Feigelson (2015, p. 337) leciona que Observa-se grande descompasso em relação à utilização de rodovias no Brasil e em outros países com dimensões continentais semelhantes (...). No Brasil, mais de 60% da carga é transportada pelo modal rodoviário, contra 26% nos EUA, 24% na Austrália e 8% na China, concluindo que tal fato posiciona o Brasil muito mais próximo dos países da Europa Ocidental, de baixa dimensão territorial, do que países de grande dimensão territorial como EUA, Canadá, Austrália, China e Rússia.

A prioridade ainda hoje dada ao transporte rodoviário no Brasil também fica evidenciada ante seus reflexos na carteira da IIRSA, com 89 (oitenta e nove) projetos versando a respeito de obras de infraestrutura, 87

Dicionário Histórico Biográfico Brasileiro pós 1930. 2ª ed. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2001. Disponível em <http://cpdoc.fgv.br/producao/dossies/AEraVargas1/biografias/washington_luis>. Acesso em 01 de novembro de 2016.

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dos quais, 78 (setenta e oito) referem-se ao setor de transportes, sendo que 37 (trinta e sete) estão localizados no subsetor rodoviário. Há que se mencionar, entretanto, que a escassez de recursos a partir da década de 70 acarretou uma mudança na forma de investimentos em rodovias, dando-se maior ênfase para a iniciativa privada ao culminar-se com a implantação do sistema de concessões de rodovias entre os anos de 1994 e 1997. Atualmente, a ANT T - Agência Nacional de Transportes Terrestres administra 21 (vinte e uma) concessões de rodovias, totalizando 9.969,3 km (nove mil, novecentos e sessenta e três vírgula três quilômetros), sendo 05 (cinco) concessões contratadas pelo Ministério de Transportes entre 1994 e 1997, 01 (uma) pelo Estado do Rio Grande do Sul, em 1988 (com posterior Convênio de Delegação de Rodovias sendo denunciado, e o contrato sub-rogado à União Federal em 2000), 08 (oito) concessões referentes à segunda etapa do Programa de Investimentos em Logística – fase I (2008) e II (2009) – e 01 (uma) concessão referente à sua terceira etapa – fase II (2013) – seguida, por fim, de 06 (seis) outras concessões que são parte integrante deste Programa, pertencentes também à sua terceira etapa – Fase III (2013-2014). 88 Uma crítica importante a ser feita não somente ao portfólio da IIRSA, mas também ao planejamento estratégico brasileiro, é que ainda há exacerbada valoração dada a este modal de transporte rodoviário em detrimento dos demais, muito mais vantajosos, a exemplo do que ocorre com o ferroviário e hidroviário, principalmente em função das características continentais do país. A desproporção hodierna implica uma estratégia equivocada, com o modal rodoviário abrangendo 41,57% (quarenta e um vírgula cinquenta e sete por cento) de toda a carteira, confirmando a observação realizada. Assim, os projetos brasileiros na carteira da IIRSA estão 88

BRASIL. Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil. Disponível em <http://www.transportes.gov.br/ conteudo/2805-outras-concessoes-rodoviarias.html>. Acesso em 01 de agosto de 2016.

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desigualmente distribuídos nos subsetores de transporte da seguinte maneira: Aéreo (02), Ferroviário (17), Fluvial (12), Marítimo (06), Rodoviário (37) e Posto de Fronteira (04). 7.3.6 O modal energético A energia elétrica é insumo imperioso e primordial para a quase totalidade dos bens produzidos, sendo vital para o funcionamento do quotidiano da sociedade contemporânea. Deste modo, a existência de um sistema elétrico eficiente e confiável é de extrema importância para o desenvolvimento e manutenção de qualquer sociedade de maneira sustentável. Todavia, a geração de eletricidade apresenta peculiaridades, vez que seu armazenamento possui custo elevado, acarretando imperiosa interligação dos setores de geração, transmissão e distribuição. No Brasil, o desenvolvimento do setor elétrico se inicia a partir da década de 50 quando o Estado tomou para si a tarefa de implantar e implementar a infraestrutura do país, sendo visto como premente para o correlato e subsequente desenvolvimento industrial, posto que os projetos deste jaez (infraestrutura) demandavam grandes investimentos, baixo retorno e longo período de maturação. Dessa forma, deve-se evidenciar a grande contribuição do Plano de Metas de Juscelino Kubitschek para com o desenvolvimento do setor elétrico, ao destinar cerca de 42% (quarenta e dois por cento) dos investimentos para si. No período compreendido entre 1955 e 1961, houve um aumento significativo de 65% (sessenta e cinco por cento) da capacidade instalada de geração de energia, sendo a década de 60 o momento de maior impulso para o segmento elétrico, quando surgem os principais organismos que viriam a regular, planejar e fiscalizar os serviços de energia elétrica, com, por exemplo, a criação do Ministério das Minas e energia, em 1960, a criação da Eletrobrás, em 1962, a transformação da Divisão de Águas e Energia, em 1965, no Departamento Nacional de Águas e Energia, vinculado ao Ministério das

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Minas e Energia, bem como, em 1963, a entrada em operação da hidrelétrica de Furnas, que conectou os sistemas de suprimento de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo (BRDE, 2004). Esse modelo estatizado no setor elétrico predominou até meados da década de 90, quando houve uma reestruturação da gestão pública pátria, por intermédio do processo de privatização de empresas estatais (inclusive de energia), cujo objetivo era transferir para o setor privado o encargo dos investimentos necessários para aumentar a capacidade instalada no país. Todavia, é de se frisar, estes investimentos não foram em tempo e modo suficientes para evitarem o racionamento na distribuição da energia elétrica, ocorrido em 2001, sob a ameaça de um apagão nacional e com um sobrecusto aos consumidores (mediante a criação de tributação própria para seu custeio, bem como de sobretarifas e sanções para os que extrapolassem as metas de utilização). Desse modo, desde meados da década de 90 há uma reformulação no setor elétrico que culmina com a edição da Lei n° 10.848, de 15 de março de 2004, regulamentado pelo Decreto n° 5.163, de 30 de julho de 2004, cujos principais objetivos são, dentre outros, garantir a segurança do seu suprimento, além de promover a modicidade tarifária e inserção social (em particular pelos programas de universalização de atendimento). Com o novo modelo foram criados novos agentes institucionais: a Empresa de Pesquisa Energética (EPE); a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE); e o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE). De acordo com Siffert Filho et al. (2009), em dezembro de 2007, o Brasil contava com um parque elétrico de 1.705 (mil setecentos e cinco) usinas e potência instalada de 100.786,1 MW, (cem mil, setecentos e oitenta e seis vírgula um megawatts), sendo que esta capacidade se concentra em hidroeletricidade com 76,42% (setenta e seis vírgula quarenta e dois por cento) da capacidade total, dividida em 674 (seiscentos e setenta e quatro) usinas.

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É importante ressaltar que o Brasil, consoante a Empresa de Pesquisa Energética (2013), em 2010, ocupava o 9º (nono) lugar no mundo em capacidade instalada de geração de energia elétrica, com 112,4 GW (cento e doze vírgula quatro gigawatts). De outro lado, em 2010, também segundo a Empresa de Pesquisa Energética (2013), o país ocupava a 2ª (segunda) posição na capacidade instalada de geração hidrelétrica no mundo, com uma geração de 80,7 GW (oitenta vírgula sete gigawatts), sendo ultrapassado somente pela China. Conforme Siffert Filho et al. (2009), a predominância da geração hídrica no Brasil se explica pela extensão geográfica do país com predomínio de planaltos com rios caudalosos, conferindo grande vantagem energética, uma vez que a hidroeletricidade é mais competitiva que outras fontes de energia. À luz dessa realidade, a carteira de projetos da IIRSA contempla o país com 09 (nove) obras de infraestrutura no setor de energia que são: Linha de Transmissão 500 kV de Tucuruí a Manaus; Sistema de Itaipu; Construção da planta hidrelétrica de Garabi; Gasoduto Aldea Brasileña (Argentina)-Uruguaiana-Porto Alegre; Linha de Transmissão ItaipuLondrina-Araraquara; Interconexão elétrica entre Brasil e Uruguai; Complexo hidrelétrico do Rio Madeira (Hidrelétrica de Santo Antônio e Jirau); Hidrelétrica Binacional Bolívia-Brasil e Linha de transmissão entre as duas centrais hidrelétricas do Rio Madeira 89. De outro lado, no horizonte nacional, o setor de energia também foi amplamente contemplado no PAC - Plano de Aceleração do Crescimento. Atualmente, existem 623 (seiscentos e vinte e três projetos) empreendimentos de geração elétrica no país, podendo-se exemplificar: Usina Hidrelétrica de Santo Antônio (em operação); Usina Hidrelétrica

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Belo Monte (em obras); Aproveitamentos Hidrelétricos de Panambi; e diversas usinas eólicas, dentre outros 90. No que diz respeito à transmissão de energia elétrica, o PAC Plano de Aceleração do Crescimento detém 141 (cento e quarenta e um) empreendimentos, os quais podem ser exemplificados pelos seguintes projetos: Interligação Brasil-Uruguai; Interligação Manaus-Boa Vista; e LT 230 KV Assis-Londrina, entre outros 91. É importante ressaltar que o PAC absorve a carteira de projetos da IIRSA e amplia os investimentos em outras fontes renováveis de energia. Assim, diante da preocupação com questões ambientais e a promoção do crescimento socioeconômico sustentável, tem-se buscado fontes renováveis para a composição da matriz energética. Com este objetivo, foi criado o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (PROINFA), por meio da Lei n° 10.438/2002, que estabeleceu, em sua primeira etapa, a contratação de 3.300 MW (três mil e trezentos megawatts) de energia no Sistema Integrado Nacional – SIN, gerados por fontes eólicas, biomassa e pequenas centrais hidrelétricas, com 1.100 MW (um mil e cem megawatts) de cada fonte.

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CONCLUSÃO

Diante do exposto, a China ao longo dos anos por meio da adoção de um discurso de cooperação global e do objetivo de implementar a estratégia win-win vem aumentando a sua importância no Sistema Internacional, como também tem colaborado para alargar as suas relações com diversos países em diferentes regiões do globo. São exemplos reais e importantes desta participação chinesa a Organização Cooperação Xangai, o Acordo de livre Comércio com a ASEAN, a fundação do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura e a proposta de conformação da Nova Rota da Seda. Todas estas ações em conjunto além de provocar um alargamento de um sistema sinocêntrico, tende a criar uma extensa área de influência nos continentes Asiático, Europeu e Africano, o que colabora por estabelecer uma área de influência euroasiática em uma moderna aproximação a teoria do poder territorial mediante a construção de pontes comerciais por intermédio de uma estratégia cooperativa. Todavia, a estratégia de desenvolvimento chinesa não somente se interessa pela interconexão para o desenvolvimento dos continentes supra descritos, uma vez que, é evidente desde a conformação da IIRSA o aumento da importância do gigante asiático para o comércio internacional dos países sul-americanos, embora se possa criticar que a avidez chinesa pelos abundantes recursos naturais da região tende a estimular o desenvolvimento da primarização da matriz econômica regional. Este fato, no decurso do trabalho ficou claramente evidenciado ao se analisar as trocas comerciais entre os países sul-americanos e a China, bem como o investimento direto chinês na América do Sul e o interesse pela estratégia IIRSA consubstanciada na construção do

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Corredor Bioceânico que nitidamente favorece o comércio internacional com os países asiáticos, principalmente, a China. Portanto, se percebe que a estratégia de desenvolvimento chinesa por meio de uma pauta cooperativa mundial tende a criar uma extensa rede de trocas comerciais em uma extensa área mundial que poderá favorecer o projeto expansionista chinês, alargando na modernidade a teoria de heartland com o estabelecimento da influência chinesa no território não somente euroasiático, como também nos continentes africano e sul-americano. Não obstante, a presença e influência chinesa no espaço sul-americano diante dos interesses dos produtos primários tende a reproduzir um papel secundário a América do Sul na geopolítica mundial. Dentro da IIRSA se observa que o Brasil tem um leque importante de obras de infraestrutura na carteira de projetos. Além disso, se constata que estes projetos são coincidentes com as políticas públicas brasileiras voltadas para o desenvolvimento de infraestrutura e para a redução das desigualdades regionais. Nesse sentido, as políticas públicas de infraestrutura no Brasil, sob o ponto de vista jurídico mais abstrato, estão inseridas inicialmente na Constituição Federal, ao definir as competências das pessoas estatais, compreendendo também o planejamento governamental expressado pelos planos plurianuais, em seus projetos, programas e planos de governo, como ainda pelas LDO e LOA, além de toda a legislação ordinária voltada para sua implementação. Diante da análise proposta neste trabalho se torna claro que os planos plurianuais, ao longo dos seus quadriênios, têm dado significativa atenção à questão da infraestrutura e do desenvolvimento pátrios, conforme se extrai de Programas como o de Aceleração do Crescimento, de Investimentos em Logística, de Dragagem Portuária e Hidroviária, dentre outros. Também deve ser ressaltada a constatação de que os Programas governamentais, além de estabelecerem projetos de infraestrutura

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visando à interconexão modal de transporte e energia nos mesmos setores apoiados pela IIRSA, acaba por extrapolar a respectiva carteira com a inserção de inúmeras outras obras de interesse nacional, e não apenas regional. Além disso, o fortalecimento e a consequente melhoria da infraestrutura regional possibilita o incremento do intercâmbio de bens, pessoas e serviços, favorecendo um cenário de ampla prospecção para a consolidação do Brasil no espaço regional e a manutenção dos laços comerciais e políticos com os países sul-americanos. Finalmente, a interrelação entre a carteira de projetos da IIRSA e sua inserção nos planos plurianuais e demais instrumentos de planejamento reforçam o caráter manifesto de políticas públicas voltados não só para a diminuição de assimetrias regionais, mas também para o desenvolvimento nacional e local, contribuindo para o enforcement das relações multilaterais na parte sul do continente americano, a partir da infraestrutura em seus distintos setores. A estratégia de integração energética quer seja no espaço latinoamericano ou na América do Sul não é um tema novo e vem sendo debatido durante décadas em diversos foros e organismos com o objetivo de atingir tal finalidade. Na América do Sul, a IIRSA representa mais uma iniciativa que busca atingir a integração energética e o intercâmbio elétrico regional, embora a mesma tenha um objeto mais amplo e específico que é a construção de uma rede de infraestrutura em transportes, energia e comunicações que viabilize integração e o desenvolvimento regional. Na IIRSA se percebe que a eleição dos projetos de infraestrutura destinados à integração energética sul-americana em muitos dos casos repete a estratégia desenvolvida em décadas pretéritas e em outros organismos que consiste na execução de projetos binacionais e a persecução do intercambio elétrico entre fronteiras vizinhas. Ademais, é notória a orientação da busca da integração energética regional pela utilização e exploração das vastas reversas sul-americanas,

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principalmente, no que diz respeito ao potencial hidrelétrico e do gás natural. Embora seja digno de nota que mesmo diante da preocupação demonstrada pela preservação com o meio-ambiente e o desenvolvimento sustentável se verifica o aproveitamento quase nulo de outras fontes renováveis de energia como a solar, a eólica e a geotérmica. Mesmo diante da abundância de recursos energéticos no espaço sul-americano que possibilitam o desenvolvimento da meta de integração energética regional, também, se constatou a preocupação da IIRSA em estabelecer regulamentos e marcos regulatórios comuns de forma a materializar a integração. Todavia, diante das particularidades dos países a agenda de integração energética ainda enfrenta dificuldades de harmonização dos mercados e legislações o que pode acarretar a mera interconexão elétrica entre as regiões, porém, sem atingir o fim precípuo da integração regional.

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