Hoe verbied je een politieke partij?

ARTIKEL | GRONDRECHTEN, ALGEMEEN PRIVAATRECHT

HOE VERBIED JE EEN POLITIEKE PARTIJ? ER HEERST IN NEDERLAND ONDUIDELIJKHEID OVER DE GRENS TUSSEN VRIJHEID VAN MENINGSUITING EN DISCRIMINATIE. ZO WERD DE CP’86 PARTIJ VEROORDEELD VOOR UITLATINGEN EN UITEINDELIJK ONTBONDEN EN VERBODEN VANWEGE HET VERSTOREN VAN DE OPENBARE ORDE.1 DIT, TERWIJL VERSCHILLENDE UITLATINGEN VAN WILDERS EN DE PVV TOCH ENIGSZINS OVEREENKOMEN ÉN BINNEN DE WET LIJKEN TE VALLEN.2 DOOR CHARLOTTE NAB

EDITIE 2 2021 | ALIBI MAGAZINE

19

ARTIKEL | GRONDRECHTEN, ALGEMEEN PRIVAATRECHT

Het verbieden van een politieke partij heeft grote gevolgen en dit komt dan ook niet vaak voor. U kunt zich bovendien afvragen of het in een democratie überhaupt wel wenselijk is dat partijen worden ontbonden door de rechter. Artikel 2:20 BW, waarin het verbieden van een politieke partij is geregeld, is het gevoelige punt waar de onzekerheid over enkele klassieke vrijheidsrechten zich manifesteert. Het recht op vereniging en het recht op vrijheid van meningsuiting komen hier namelijk ruimschoots in het geding. Sinds de ontbinding van CP’86 in 1998 is er veel gebeurd in onze maatschappij, onze politiek, maar ook in onze rechtstaat. Ik ben benieuwd of de grens tussen vrijheid van meningsuiting en discriminatie is verschoven. In dat verband ga ik onderzoeken wat de reikwijdte van artikel 2:20 lid 1 BW is. Ik ga eerst kijken naar het wetsartikel zelf. Vervolgens geef ik een korte beschouwing over welke grondrechten er botsen bij dit vraagstuk. Daarna behandel ik ter afsluiting de jurisprudentie en een recente ontwikkeling. HET VERBIEDEN VAN RECHTSPERSONEN Onze wet kent eigenlijk geen politieke partijen. Een partij is een vereniging en kan dus net als andere verenigingen, ofwel rechtspersonen, worden

20

Strijd met de openbare orde

ongerechtvaardigde aantasting van de vrijheid van anderen, rassendiscriminatie, uitingen die verboden discriminatie inhouden en aanzetten tot haat. Deze lijst is overigens niet limitatief.4

ontbonden of verboden op basis van artikel 2:20 van het Burgerlijk Wetboek. Op grond van lid 1 kan een rechtspersoon, op verzoek van het OM, ontbonden en verboden worden verklaard, indien zijn werkzaamheid in strijd is met de openbare orde. De term werkzaamheid omvat handelingen die met enige duurzaamheid plaatsvinden. Werkzaamheid dient onderscheiden te worden van doel. Op basis van het hebben van een doel dat de openbare orde verstoort, kan een partij alleen maar ontbonden worden, zoals vermeld in lid 2. Het doel van een rechtspersoon kan worden bepaald door te kijken naar statuten en de manier waarop die rechtspersoon heeft aangegeven dat doel te willen bereiken. Overigens kan het aanvoeren van middelen in sommige gevallen ook leiden tot de conclusie dat er strijd is door de werkzaamheid.3 Het element ‘strijd met de openbare

In dezelfde memorie wordt ook genoemd dat het echt alleen gaat om handelingen die inbreuk maken op de grondvesten van ons rechtsstelsel. Alleen dergelijke handelingen kunnen een verbod op basis van 2:20 BW rechtvaardigen. Oftewel, alleen dergelijke handelingen rechtvaardigen de inbreuk op het recht op vereniging en vrijheid van meningsuiting. De wetgever noemt ook dat zij het niet waarschijnlijk acht dat de door haar gegeven voorbeelden ervoor zullen zorgen dat er vrees onder politieke partijen ontstaat om verboden te worden.

orde’ houdt een aantasting van de beginselen van ons rechtsstelsel in die, indien op grote schaal toegepast, ontwrichtend zou zijn voor de samenleving. De wetgever geeft in 1984 daarbij een aantal voorbeelden, waaronder

van de openbare orde. Niettemin zou een verbodenverklaring een ernstige inbreuk opleveren. Artikel 8 Gw vindt bescherming bij artikel 11 van het EVRM. Het EHRM noemt dat onder andere een pressing social need een

BOTSING VAN GRONDRECHTEN Het hiervoor genoemde recht van vereniging is neergelegd in artikel 8 van de Grondwet en sluit goed aan op artikel 2:20 BW. Artikel 8 Gw noemt namelijk dat het recht op vereniging kan worden beperkt in het belang

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 2 2021

ARTIKEL | GRONDRECHTEN, ALGEMEEN PRIVAATRECHT

inbreuk op artikel 11 EVRM rechtvaardigt. Een dergelijke inbreuk moet dan wel noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Zij stelt dat pluralisme een vitaal onderdeel is van de democratie. Pluralisme houdt in dat er begrip en tolerantie naar verschillende opvattingen bestaat. In dit verband noemt zij dat de vrijheid van meningsuiting, vastgelegd in artikel 10 EVRM en 7 Gw, niet alleen inhoudt dat aangename meningen gehoord moeten worden, maar dat ook informatie die offend shock or disturb geaccepteerd moet worden.5 Het EHRM beperkt dit overigens op grond van het gelijkheidsbeginsel dat is vastgelegd in artikel 14 EVRM en artikel 1 Gw. Iedereen moet wel gelijk behandeld worden zonder discriminatie.6 Het gelijkheidsbeginsel wijkt dus tot op zekere hoogte voor het recht op vrijheid van meningsuiting en het recht op vereniging. Ik zal aan de hand van jurisprudentie laten zien wanneer het recht op vrijheid van meningsuiting en het recht op vereniging wijken voor het gelijkheidsbeginsel. JURISPRUDENTIE Het EHRM trekt dus wel een lijn. Zo worden islamofobe uitingen, rassendiscriminatie en uitingen die aanzetten tot racisme en vreemdelingenhaat niet beschermd door het EVRM en zij vallen dus niet onder de reikwijdte van de vrijheid van meningsuiting.7 Het EHRM noemt in dat verband artikel 14 EVRM, het gelijkheidsbeginsel. Maar wanneer moet het recht op vereniging wijken voor het gelijkheidsbeginsel? Art. 11 lid 2 EVRM noemt onder andere dat het recht op vereniging mag worden beperkt ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. En daar haakt de Nederlandse rechter mooi op in. Het arrest ‘Vereniging Martijn’ ging over een gewone vereniging (d.w.z. geen politieke partij) die volgens de Hoge Raad op zijn website pedoseksualiteit verheerlijkte, propageerde

EDITIE 2 2021 | ALIBI MAGAZINE

en wellicht drempels wegnam bij haar bezoekers om seks te hebben met kinderen. De vereniging werd in dit arrest dan ook ontbonden en verboden. In het arrest stelt de Hoge Raad het volgende: “De rechter dient te onderzoeken of het verbod en de ontbinding van de rechtspersoon in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de bescherming van de gezondheid of de openbare orde of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”8 Opgemerkt dient te worden dat dus niet alleen een aantasting die de samenleving zou ontwrichten wordt gezien als een rechtvaardiging, zoals in de memorie van toelichting werd gesteld. De Hoge Raad erkent in dit arrest namelijk dat ook het beschermen van de gezondheid of rechten en vrijheden van anderen noodzakelijkheid van het verbod kunnen opleveren.9 Ook de verbodenverklaring van de politieke partij ‘CP’86’ biedt inzichten over wanneer de werkzaamheid van een vereniging in strijd is met de openbare orde. De CP’86 had uitlatingen gedaan als “de Nederlandse cultuur, taal, normen en waarden dienen te worden beschermd tegen alle aanvallen van buitenaf.”, “Blank is beautiful” en had onder andere als doelen in het statuut: “behoud van nationaal en etnisch karakter” en “Ons verzet tegen de ongecontroleerde invasie van honderdduizenden criminele

en parasiterende vreemdelingen in ons overbevolkte land.” De rechtbank Amsterdam oordeelde dat :”het bij herhaling aanzetten tot en het uitlokken en propageren van discriminatie, ook bij zeer restrictieve interpretatie van het begrip openbare orde in ieder geval onder deze verbodsgrond vallen.”10 Daarmee vulde de rechtbank het begrip ‘strijd met openbare orde’ verder in. Samenvattend verruimen deze uitspraken het begrip ‘openbare orde’ aanzienlijk. Zij voegen toe dat er gekeken moet worden naar of de ontbinding in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de gezondheid en de rechten van en vrijheden van anderen. Daarnaast valt het herhaaldelijk aanzetten tot en uitlokken en propageren van discriminatie dus in ieder geval onder handelingen die strijdig zijn met de openbare orde. RECENTE ONTWIKKELING Er is een wetsvoorstel ingediend om onder andere het begrip ‘openbare orde’ in artikel 2:20 BW te verduidelijken. Het zal een zogenaamd vangnet begrip blijven, maar als het wetsvoorstel wordt aangenomen, dan zal ten eerste, ‘aantasting van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde en de ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag’, als invulling worden gegeven.

Zij stelt dat een duidelijke en voorzienbare wet pas voldoende rechtsbescherming zou bieden voor rechtspersonen en bovendien een verlammend effect zou kunnen voorkomen. 21

ARTIKEL | GRONDRECHTEN, ALGEMEEN PRIVAATRECHT

Het doel hiervan is het bieden van een normerend karakter en het afgeven van een krachtig signaal, inhoudende dat er geen plek is voor antidemocratische rechtspersonen. Ten tweede zal er meer invulling gegeven worden aan het begrip werkzaamheden. Het artikel wordt uitgebreid met werkzaamheden waarvan er vermoeden van strijd met de openbare orde geacht wordt te zijn: ‘het uitlokken of bevorderen van geweld, aantasting van de menselijke waardigheid en het aanzetten tot haat of discriminatie.’ Het idee is dat er in geval van de tweede categorie tegenbewijs mogelijk is, maar bij de eerste niet. Als daarbij een dergelijke bedreiging is vastgesteld, dan is strijd met de openbare orde gegeven.11 Amnesty International heeft zich over dit wetsvoorstel en daarmee ook over ons artikel 2:20 BW gebogen. Met betrekking tot het legaliteitsbeginsel noemt zij dat het wenselijk is als de bepaling duidelijker zou zijn, ook nog na de verdere verduidelijking van het wetsvoorstel. Ook nu is de bepaling nog onduidelijk en breed interpreteerbaar. Zij stelt dat een duidelijke en voorzienbare wet pas voldoende rechtsbescherming zou bieden voor rechtspersonen en bovendien een verlammend effect zou kunnen voorkomen.12 it verlammende effect komt overeen met de vrees waarvan de wetgever, in de memorie uit 1984, dacht dat deze niet zou ontstaan.

BIO Charlotte Nab

Bachelorstudent Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam.

22

et effect houdt bijvoorbeeld in dat politieke partijen schromen om uit te komen voor hun opvattingen, omdat het onzeker is of een handeling of uiting nou onder het verbod valt. FILOSOFIE Het is interessant om te kijken naar de filosofie achter het begrip strijd met openbare orde’. Het EHRM hanteert een overwegend rigide vorm. Zij vult de term bijvoorbeeld in als een handeling die een ernstige aantasting van het rechtsstelsel vormt en onze samenleving kan ontwrichten.13 Naar deze opvatting zou een partij moeten worden ontbonden indien haar werkzaamheden of doelstellingen ons rechtsstelsel zouden aantasten, ook als een aanzienlijk deel van de bevolking deze partij aanhangt. Politicus Piet Hein Donner stelde dat indien de meerderheid van Nederland besluit de sharia-wetgeving in te voeren, de minderheid zich daar dan bij neer moet leggen. Dan is er misschien geen democratie meer, maar dat is wel hoe de democratie werkt, zo stelt hij.14 Dit is natuurlijk interessant, want naar die opvatting zouden in ieder geval delen van artikel 2:20 BW niet van toepassing zijn op politieke partijen. Zo stelt Gubbels dat indien een partij echt strijd oplevert met de openbare orde, deze nooit de kiesdrempel zou halen.15 Hij stelt hier indirect mee dat het volk uiteindelijk beslist over wat strijdig is met de openbare orde. Wat overigens Donners opvatting over de sharia-wetgeving betreft, is het EHRM het natuurlijk niet met hem eens; zij heeft mede het willen invoeren van de sharia-wetgeving als gegronde reden gezien voor het ontbinden van een politieke partij.16

Het doel van de PVV is niet opmerkelijk. Artikel 2 lid 1 van de Statuten van de PVV noemt dat zij als doel heeft om op te komen voor een vrij, welvarend en onafhankelijk Nederland en zij verwijst daarbij naar de Onafhankelijkheidsverklaring van Geert Wilders uit 2005.17 Daarin stelt hij onder andere dat integratie een groot probleem vormt, maar dat hij niet anti-islam is. Hij noemt dat de meerderheid van de moslims in Nederland niet extremistisch is.18 De werkzaamheid van de PVV is opvallender. De handelingen en uitlatingen, zoals ik hieronder heb beschreven, vinden met enige duurzaamheid plaats. We kunnen dus spreken van werkzaamheid. Deze werkzaamheid zou strijdig kunnen zijn met de openbare orde. De Hoge Raad heeft bij het verbieden van CP’86 ook het bij herhaling aanzetten tot, uitlokken en propageren van discriminatie aangemerkt als strijdig met de openbare orde. De PVV lijkt stelselmatig onderscheid te willen maken op basis van belijdenis van de Islam. Hier volgen daaromtrent uitlatingen van de PVV: In haar verkiezingsprogramma voor 2017-2021 stelt de PVV dat ze een verbod wil op de Koran, islamitische scholen, moskeeën en op het dragen van een hoofddoek in publieke functies. Daarnaast mogen er ook geen immigranten

PVV

meer uit islamitische landen komen.19 In 2017 noemde Wilders de islam gevaarlijker dan nazisme.20 In een interview met de telegraaf stelt Wilders dat de islam gedefinieerd moet worden als een ondemocratische totalitaire ideologie en dat hij wil dat de islam niet langer onder godsdienstvrijheid valt. Bovendien stelt hij: “Je moet het in dit land onaantrekkelijk maken om de islam te belijden. Mensen die van islamitische

De Partij voor de Vrijheid is een partij die veel in opspraak is gekomen. Sommige acties en uitingen van Wilders en de PVV doen bij mij de vraag opkomen of zij niet in strijd zijn met artikel 2:20 lid 1 BW.

landen naar Nederland willen komen moeten denken: maar dáar gaan we niet heen!” 21 De PVV heeft een sticker uitgebracht die gekocht kan worden, waarop staat: “De islam is een leugen, Mohammed een

ALIBI MAGAZINE | EDITIE 2 2021

ARTIKEL | GRONDRECHTEN, ALGEMEEN PRIVAATRECHT

crimineel, de Koran is vergif.” 22 In het verkiezingsprogramma van 20212025 pleit de PVV voor een ministerie van immigratie, remigratie en de-islamisatie. Zij stelt daarin dat zij mensen met een dubbele nationaliteit het stemrecht wil ontnemen en dat zij geen politieke functies meer mogen bekleden. De partij wil dat er een verbod komt op het verspreiden van de islamitische ideologie en wil nog steeds dat er geen migranten meer uit islamitische landen naar Nederland mogen komen. Artikel 2:20 BW strekt, naar het arrest ‘Vereniging Martijn’, ook tot het beschermen van rechten en vrijheden van anderen. Indien de plannen van de PVV op grote schaal zouden worden toegepast, dan zouden alle moslims beperkt worden in hun recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging. Zij zouden dan immers niet meer vrij de islam kunnen belijden. Een rechter zal moeten oordelen over of de werkzaamheid van de PVV echt in strijd is met de openbare orde, maar de PVV lijkt zich in ieder geval op dun ijs te begeven. Mede met het vorige kopje in mijn achterhoofd, vraag ik mij af of de rechter zich wel zal buigen over dit vraagstuk. De Trias Politica lijkt namelijk toch enigszins te wankelen wanneer een politieke partij verboden wordt door de rechter. Al helemaal wanneer deze partij waarschijnlijk de Tweede Kamer in gaat met 21 zetels. 23 SLOT Ik heb in de inleiding de vraag gesteld wat de reikwijdte is van artikel 2:20 lid 1 BW. De werkzaamheid van een rechtspersoon is volgens rechtshistorische interpretatie strijdig met de openbare orde als zij een aantasting van de grondrechten in ons rechtsstelsel vormt en zou leiden tot een ontwrichting in onze samenleving. Er vindt bij de toepassing van de verbodenverklaring een heftige inbreuk op het recht van vereniging en vrijheid van meningsuiting plaats. In dat licht heeft de Hoge Raad bepaald

EDITIE 2 2021 | ALIBI MAGAZINE

dat het verbod wel echt noodzakelijk moet zijn. Daarentegen verruimen de rechtbank Amsterdam en de Hoge Raad het bereik van lid 1 ook. Zij stellen namelijk ook dat gedragingen strijdig met de openbare orde zijn, wanneer zij de rechten van anderen of hun gezondheid beperken óf aanzetten, uitlokken of propageren tot discriminatie. Er zijn echter nog wel onduidelijkheden. Zo is het nog steeds niet helemaal duidelijk elke specifieke handelingen nu tot een verbod leiden. Mede daarom is er momenteel een wetsvoorstel dat strekt tot het nader invullen en verduidelijken van het begrip ‘strijd met openbare orde´. Een onbevredigend antwoord, maar

1

2

3

4 5

6

7

8 9

Rb. Amsterdam 18 november 1998, ECLI:NL:RBAMS:1998:AD2961. Rb. Amsterdam 23 juni 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ9001. B. Snijder-Kuipers, commentaar op art. 2:20 BW, in: GS Rechtspersonen, Werkzaamheid en doel, 1 juli 2018. Kamerstukken II 1984/85, nr. 5, p.3 (MvA). EHRM 30 januari 1998, ECLI:CE:ECHR:1998:0130JUD001939292 (United communist party of turkey and others/ Turkey) . EHRM 11 oktober 1979, 8348/78 en 8406/78(Glimmerveen and Hagenbeek/ Nederland). EHRM 16 november 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:1116DEC002313103 (Norwood/UK). & EHRM 16 juli 2009, ECLI:NL:XX:2009:BJ9038 (Féret/ België). & EHRM 11 oktober 1979, 8348/78 en 8406/78(Glimmerveen and Hagenbeek/Nederland). HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:948. Roest, commentaar op art. 2:20 BW, in: T&C BW,

Verboden rechtspersoon, 3 september 2020. Rb. Amsterdam 18 november 1998, ECLI:NL:RBAMS:1998:AD2961. 11 Kamerstukken II 2019/20, 35366, nr. 3, p. 6(MvT). 10

op dit moment is de reikwijdte van lid 1 van artikel 2:20 BW niet enorm duidelijk. Het is, afgezien van de voorbeelden uit de jurisprudentie, nog een beetje aftasten welke uitingen wel en welke uitingen niet kunnen. Wellicht kunnen de botsing van verschillende grondrechten of het feit dat dit onderwerp zwaar politiek beladen is, gezien worden als redenen voor de aanhoudende onduidelijkheid. Weten waar de grenzen liggen is echter goed voor de rechtszekerheid en de politieke pluriformiteit. Er is dus nog werk aan de inkel Als e echter significante wijzigingen willen, dan denk ik dat vanwege de zware politieke lading, de bal toch bij onze wetgever ligt… of misschien toch bij de kiezer.

Kamerstukken 26 februari 2019, 917267 (bijlage), reactie Amnesty international. 13 HR 26 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1124. 14 ‘Kamer aanvaardt uitleg Donner over Sharia’, Trouw 14 september 2006. 15 B. Gubbels, ‘Het verbieden van een politieke partij’, Wet & Recht, geraadpleegd op 25 januari 2021, wetrecht.nl. 16 EHRM 13 februari 2003, ECLI:NL:XX:2003:AN7452 (Rafeh Partisi). 17 Statuten van de Vereniging Partij voor de Vrijheid ,8 augustus 2007, rug.nl. 18 Wilders, Onafhankelijkheidsverklaring, 13 maart 2005, rug.nl. 19 ‘Concept verkiezingsprogramma PVV 2017-2021’, Geert Wilders Facebook 25 augustus 2016. 20 ‘Geert Wilders: ‘Islam gevaarlijker dan nazisme’’, WNL Youtube 11 februari 2017. 21 ‘Telegraaf interviewt Geert Wilders: ‘Islam is wat mij betreft geen religie’’, Partij voor de Vrijheid 16 september 2017, pvv.nl. 22 G. Wilders, ‘Hijs de vlag van waarheid en 12

bevrijding’, Partij voor de Vrijheid november 2013, pvv.nl. 23 T. Louwerse, ‘Peilingwijzer, op basis van peilingen IO research, Ipsos/Eenvandaag & Kantar’, Peilingwijzer 2 maart 2021.

23