ARTIKEL
OVERLEVERINGSRECHT EN DE POOLSE RECHTSSTAAT: HOE VELE TOETSEN MOETEN LEIDEN TOT EEN EERLIJK PROCES
JORDY ESSCHENDAL Bachelorstudent Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam en is als buitengriffier verbonden aan de Rechtbank Amsterdam.
Op 5 mei 2017 werd in Ierland een persoon aangehouden die door de Poolse autoriteiten werd verdacht van het smokkelen van verdovende en psychotrope middelen. In de hierop volgende procedures kreeg hij de afkorting LM. Tijdens zijn voorgeleiding bij de Ierse High Court werd LM geconfronteerd met drie Europese aanhoudingsbevelen (EAB’s) en kreeg hij te horen dat de Poolse autoriteiten zijn overlevering aan Ierland verzochten.1 LM gaf zich echter niet over zonder verzet. Hij was op de hoogte van de opgelopen spanningen tussen de Republiek Polen en de Europese Unie en verweerde zich door te stellen dat hij bij overlevering aan een reÍel gevaar op schending van zijn recht op een eerlijk proces zou worden blootgesteld.2 Dit verweer onderbouwde hij door te wijzen op zorgelijke rechtsstatelijke herzieningen die de afgelopen jaren in Polen plaatsvinden. De bovenstaande zaak heeft uiteindelijk geleid tot een arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ), waarin een uitleg werd geformuleerd over artikel 1 lid 3 van het Europees kaderbesluit van de Raad betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen lidstaten (KEAB).3 Het kaderbesluit vormt de bron van het gehele overleveringsrecht. In het eerste artikel van dit besluit staat dat een overleveringsprocedure niet tot gevolg kan hebben dat de eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen uit artikel 6 van het Verdrag van de Europese Unie (VEU) wordt aangetast. Naar aanleiding van het arrest van het HvJ heeft de Rechtbank Amsterdam, als de bevoegde Nederlandse rechtsprekende instantie in overleveringszaken4, een interpretatie moeten geven van het LM-arrest.
November 2019 | ALIBI Magazine
In dit artikel zal eerst worden stilgestaan bij de vraag onder welke omstandigheden nationale rechtbanken volgens het Europese Hof overlevering mogen weigeren, indien het recht op een eerlijk proces van een verdachte gevaar loopt. Daarna zal de interpretatie en de werkwijze van de Rechtbank Amsterdam in Poolse overleveringszaken worden getoetst. Het weigeren van overlevering bij dreigende mensenrechtenschendingen Overleveringsrecht is gebaseerd op de Europeesrechtelijke beginselen van wederzijdse erkenning en vertrouwen. Het beginsel van wederzijdse erkenning houdt kortgezegd in dat een besluit van een lidstaat (zoals een Europees aanhoudingsbevel) wordt uitgevoerd in een andere lidstaat, zonder dat de andere lidstaat al te veel gronden
23
ARTIKEL
kan aanwenden om de uitvoering van het besluit te weigeren.5 Wederzijdse erkenning veronderstelt een hoge mate van vertrouwen tussen lidstaten dat de fundamentele rechten die door de EU worden beschermd, onderling worden gerespecteerd. Deze veronderstelling wordt aangeduid als het beginsel van wederzijds vertrouwen.6 Artikel 1 lid 2 KEAB geeft aan de lidstaat waarbinnen de verdachte zich bevindt de opdracht om elk EAB ten uitvoer te leggen. De lidstaat kan overlevering enkel weigeren indien er sprake is van een van de in het KEAB limitatief opgesomde weigeringsgronden.7 Tegenover deze algemene opdracht staat artikel 1 lid 3 KEAB, waarin is vastgelegd dat toepassing van het kaderbesluit niet tot gevolg kan hebben dat de door artikel 6 VEU beschermde grondrechten worden aangetast.
toch van koers met zijn antwoord op een prejudiciële vraag in de zaak Aranyosi en Căldăraru in 2016. In deze zaak stond centraal of overlevering kon worden geweigerd wanneer het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling van artikel 3 EVRM bij overlevering dreigde te worden geschonden. De erbarmelijke detentieomstandigheden in Hongarije en Oekraïne destijds zouden tot schending van dit grondrecht kunnen leiden.9 In het arrest beperkte het HvJ de beginselen van wederzijdse erkenning en vertrouwen door te erkennen dat een dreigende schending van voornoemd grondrecht een rol kan spelen in de overleveringsprocedure. Het HvJ introduceerde een tweestappentoets die uiteindelijk ook, ten aanzien van het recht op een eerlijk proces, naar de LMzaak werd doorgetrokken.
Lange tijd hield het HvJ vast aan een zeer restrictieve uitleg van artikel 1 lid 3 KEAB. Zo was enkel de lidstaat die om overlevering van een verdachte verzocht verantwoordelijk voor het respecteren van de grondrechten van de opgeëiste persoon. De lidstaat waarbinnen de verdachte verbleef moest er op vertrouwen dat deze verantwoordelijkheid na overlevering zou worden nageleefd. De gedachte hierachter was dat een te extensieve bescherming van grondrechten in het overleveringsrecht de beginselen van wederzijdse erkenning en vertrouwen zou ondermijnen.8
De toetsen uit het LM-arrest Volgens de eerste toets uit het LM-arrest dienen nationale overleveringsrechters op basis van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens over het functioneren van het gerechtelijk apparaat in de uitvaardigende lidstaat, na te gaan of er een reëel gevaar bestaat voor schending van het recht op een eerlijk proces bij overlevering. Dat reële gevaar dient in verband te staan met het feit dat de rechterlijke instanties van de uitvaardigende lidstaat niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken in die lidstaat.10
Alhoewel dit bijna absolute karakter van de beginselen het lang heeft volgehouden, veranderde het HvJ
Nadat de overleveringsrechter structurele en/of fundamentele gebreken constateert bij de rechterlijke
24
“LM GAF ZICH NIET OVER ZONDER VERZET. HIJ WAS OP DE HOOGTE VAN DE OPGELOPEN SPANNINGEN TUSSEN DE REPUBLIEK POLEN EN DE EUROPESE UNIE”
November 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
“IN HET ARREST BEPERKTE HET HVJ DE BEGINSELEN VAN WEDERZIJDSE ERKENNING EN VERTROUWEN DOOR TE ERKENNEN DAT EEN DREIGENDE SCHENDING VAN HET FOLTERVERBOD EEN ROL KAN SPELEN IN EEN OVERLEVERINGSPROCEDURE”
autoriteiten van de lidstaat die om overlevering verzoekt en aldus een reëel gevaar aanneemt, volgt de tweede toets. De overleveringsrechter dient per geval te beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat het recht op een eerlijk proces van de verdachte bij overlevering wordt geschonden. Daarbij dient ook te worden gelet op de persoonlijke situatie van de opgeëiste persoon, de aard van het feit waarvan hij wordt
dreigt te worden geschonden, moet de overleveringsrechter afzien van het geven van een gevolg aan een EAB.11
verdacht en de feitelijke context van het EAB. Tijdens deze tweede toets dient de overleveringsrechter een dialoog aan te gaan met de lidstaat die om overlevering verzoekt. In deze dialoog moet de overleveringsrechter om gegevens vragen die potentieel de zorgen omtrent het recht op een eerlijk proces van de verdachte kunnen wegnemen. Pas als deze gegevens en de andere beschikbare gegevens niet kunnen uitsluiten dat het recht op en eerlijk proces van een opgeëist persoon
vertaalt deze tweestappentoets naar een drietal individuele vragen aan de hand waarvan zij voortaan dergelijke zaken zal beoordelen.
November 2019 | ALIBI Magazine
De Amsterdamse interpretatie De Rechtbank Amsterdam heeft een uitgebreide interpretatie van het LMarrest gegeven.12 De rechtbank overweegt dat de tweestappentoets van het HvJ voortaan zal worden overgenomen wanneer moet worden geoordeeld over EAB’s afkomstig uit Polen. De rechtbank
Met haar eerste vraag kijkt de rechtbank of er een reëel gevaar dreigt dat het recht op een eerlijk proces in de kern wordt aangetast wegens structurele of fundamentele gebreken, die de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties in gevaar brengen in de lidstaat die om overlevering vraagt. De
rechtbank heeft deze vraag op 4 oktober 2018 in algemene zin bevestigend beantwoord voor Polen.13 De rechtbank heeft hierbij kennisgenomen van een groot aantal rapportages en voorstellen. Uit deze documenten heeft de rechtbank opgemaakt dat de laatste jaren ingrijpende gebeurtenissen hebben plaatsgevonden in het land, die samengingen met een aantal wetswijzigingen. Deze wetswijzigingen geven de wetgevende en uitvoerende macht in Polen de bevoegdheid om vergaand in te grijpen in de rechtsbedeling en vormen daarmee een ernstige bedreiging voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. In de eerste zes maanden na de wetswijzigingen is 18,6 procent van de (vice)presidenten van de gewone rechtbanken vervangen. Ook hebben de wetswijzigingen geleid tot een nieuwe pensioenleeftijd voor raadsheren bij het Hooggerechtshof, waardoor de zittingstermijn van 40 procent van die
25
ARTIKEL
raadsheren is verkort. In dit licht is de rechtbank van oordeel dat er sprake is van structurele en fundamentele gebreken, die de onafhankelijkheid van de Poolse gerechtelijke instanties in gevaar brengen. Daardoor dreigt er een reëel gevaar dat het recht op een eerlijk proces van een opgeëist persoon in de kern wordt aangetast.14 Bij de beantwoording van de tweede vraag wordt gekeken in hoeverre de structurele of fundamentele gebreken van de rechterlijke instanties gevolgen hebben voor de individuele procedures waaraan de opgeëiste persoon zal worden onderworpen. Tot slot kijkt de rechtbank bij de derde vraag of er, in het licht van de specifieke zorgen die de opgeëiste persoon tot uitdrukking heeft gebracht en de eventueel verstrekte inlichtingen, zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat zijn recht op een eerlijk proces wordt geschonden. Daarbij let de rechtbank op de persoonlijke situatie van de opgeëiste persoon, de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan een EAB ten grondslag ligt.15 Voor het beantwoorden van haar tweede vraag is de rechtbank de dialoog aangegaan met de Poolse gerechtelijke autoriteiten en heeft zij deze autoriteiten tevens uitgenodigd tot het verschaffen van andere gegevens die voor het nemen van haar beslissing relevant zijn.16 Na een paar rondes van vraag en antwoord is de rechtbank in verschillende zaken tegen door Polen opgeëiste verdachten tot eindbeslissingen gekomen. In april 2019 heeft de rechtbank enkele
26
uitspraken gepubliceerd waarin overlevering werd toegewezen.17 In al deze uitspraken beantwoordt de rechtbank de tweede vraag bevestigend. De rechtbank geeft per zaak een opsomming van de antwoorden die ze relevant acht voor haar beslissing. In veel van deze opsommingen valt te lezen dat de (vice)president van verschillende rechtbanken zonder opgaaf van redenen is ontslagen door de Minister van Justitie.18 Ook blijkt dat meerdere rechters niet langer werkzaam zijn nadat de Poolse regering de pensioenleeftijd verlaagde.19 In een van deze zaken gaf de Minister van Justitie zelfs een directe opdracht aan twee rechters om met pensioen te gaan.20 De derde vraag wordt uiteindelijk in elke zaak ontkennend beantwoord. De rechtbank spitst haar beoordeling in het bijzonder toe op hetgeen door de opgeëiste personen naar voren is gebracht en de aard van de strafbare feiten waarvan zij worden verdacht. De opgeëiste personen hebben geen gegevens betreffende hun persoonlijke omstandigheden genoemd die
aanleiding geven tot de conclusie dat ze na overlevering geen eerlijk proces krijgen. Daarnaast is niet gebleken dat de commune feiten waarvan de opgeëiste personen worden verdacht, net als de opgeëiste personen zelf, in de bijzondere aandacht van de Poolse uitvoerende macht staan en aanleiding zouden geven tot ongeoorloofde beïnvloeding van rechters. Tot slot beslist de rechtbank dat ze niet over andere informatie beschikt waaruit zou blijken dat de strafzaak tegen de opgeëiste persoon negatief zal worden beïnvloed door de structurele gebreken.21 Een té strenge interpretatie? Om de interpretatie van de rechtbank te beoordelen dient te worden gekeken naar de precieze motivering van het HvJ in het LM-arrest. Kruisbergen en Krommendijk wijzen in hun noot bij het LM-arrest op de rechtsoverwegingen 74 en 75, op basis waarvan de rechtbank later haar tweede en derde vraag heeft geformuleerd. Ze merken daarbij op dat deze rechtsoverwegingen tot kritiek hebben geleid. Het HvJ lijkt volgens sommige auteurs te impliceren dat een
“BIJ HET BESTUDEREN VAN DE VERSCHILLENDE UITSPRAKEN LIJKT HET ER HAAST OP DAT DE RECHTBANK WIL ZIEN DAT DE OPGEËISTE PERSOON IN EEN SLECHT DAGLICHT STAAT BIJ DE POOLSE AUTORITEITEN.”
November 2019 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
eerlijk proces ook mogelijk is, wanneer de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in het geheel onder druk staat. Wanneer het reële gevaar op schending van het recht op een eerlijk proces in het algemeen wordt vastgesteld, zouden de Poolse gerechtelijke autoriteiten de zorgen via dialoog nog kunnen wegnemen en moet de opgeëiste persoon zelf met omstandigheden komen waaruit het gevaar blijkt. De tweede en derde vraag van de rechtbank – en de tweede toets van het HvJ vormen om die reden een behoorlijk obstakel. Dit lijkt echter mee te vallen als de formulering van het HvJ zorgvuldig wordt gelezen. Het HvJ geeft aan welke factoren van belang kunnen zijn bij de tweestappentoets, maar nergens in de hiervoor genoemde rechtsoverwegingen staat vermeld wanneer en hoe deze factoren moeten leiden tot het wel of niet tenuitvoerleggen van het EAB. 22 Het is goed mogelijk dat in de door Kruisbergen en Krommendijk beschreven open formulering van de rechtsoverwegingen 74 en 75 beoordelingsvrijheid schuilt. Daarbij kan de overleveringsrechter dan zelf bepalen welk gewicht ze toekent aan de verschillende gegevens die in het kader van de tweede toets uit LM worden verzameld.
Conclusie De Rechtbank Amsterdam betrekt in de beantwoording van haar derde vraag met name de omstandigheden die de opgeëiste persoon zelf naar voren brengt en de vraag of de opgeëiste persoon zelf, of het feit waarvan hij wordt verdacht, in de bijzondere aandacht van de Poolse uitvoerende macht staat. Bij het bestuderen van de verschillende uitspraken van de rechtbank lijkt het er haast op dat de rechtbank wil zien dat de opgeëiste persoon in een slecht daglicht staat bij de Poolse autoriteiten, voordat ze de derde vraag bevestigend zal beantwoorden. Het doorslaggevende belang dat de rechtbank aan haar derde vraag geeft, rijmt niet met de hiervoor besproken beoordelingsruimte die het HvJ mogelijk heeft willen bieden. Meer in de rede ligt dat de derde vraag van de rechtbank slechts één van de factoren is waarmee het HvJ wil dat de rechtbank haar beoordelingsruimte invult. Nu de binnen Europa over Polen geformuleerde zorgen lijken te worden bevestigd door de antwoorden die de rechtbank van de Poolse gerechtelijke autoriteiten heeft gekregen en vele verontrustende rapportages, zijn er voldoende andere doorslaggevende factoren waaraan de rechtbank zwaarder had kunnen tillen. Zo zouden de grondrechten van door Polen gewenste verdachten beter worden beschermd.•
“ER ZIJN VOLDOENDE ANDERE DOORSLAGGEVENDE FACTOREN WAARAAN DE RECHTBANK ZWAARDER HAD KUNNEN TILLEN.”
November 2019 | ALIBI Magazine
1. 2.
3.
4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.
18.
19.
20. 21.
22.
HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18 PPU (LM), r.o. 14–15. LM deed een beroep op zowel artikel 6 EVRM, als artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten, PbEG, L 190/1. Artikel 22 lid 1 jo. artikel 1 onder g Overleveringswet. V. Mitsilegas, EU Criminal Law after Lisbon, Oxford: Hart Publishing 2016, p. 125. Ibid, p. 126. Zie voor deze weigeringsgronden artikel 3 en 4 KEAB. HvJ EU 3 mei 2007, C-303/05 (Advocaten voor de wereld), r.o. 53 & HVJ EU 29 januari 2013, C-396/11 (Radu), r.o. 31. HvJ EU 5 april 2016, C-404/15 & C-65915 PPU (Aranyosi & Căldăraru), r.o. 42–44. HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18 PPU (LM), r.o. 61. Ibid, r.o. 68-78. Rb. Amsterdam 16 augustus 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:5925, NBSTRAF 2018/395. Rb. Amsterdam 4 oktober 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:7032, NBSTRAF 2018/396. Ibid, r.o. 4.4.1. Rb. Amsterdam 16 augustus 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:5925, NBSTRAF 2018/395, r.o. 6.4.2. Rb. Amsterdam 4 oktober 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:7032, NBSTRAF 2018/396, r.o. 4.4.2. Zie bijvoorbeeld: Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2751; Rb. Amsterdam 16 april 2019 , ECLI:NL:RBAMS:2019:2794; Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2795 & Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2798. Zie bijvoorbeeld: Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2751, r.o. 5.1 & Rb. Amsterdam 16 april 2019 , ECLI:NL:RBAMS:2019:2794, r.o. 6.1. Zie bijvoorbeeld: Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2798, r.o. 4.1 & Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2804, r.o. 6.1. Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2800, r.o. 5.1. Zie bijvoorbeeld: Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2751, r.o. 5.4.2; Rb. Amsterdam 16 april 2019 , ECLI:NL:RBAMS:2019:2794, r.o. 6.4.3 & Rb. Amsterdam 16 april 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:2798, r.o. 4.4.2. K.A.M. Kruisbergen & J. Krommendijk, annotatie bij HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18 PPU (LM), EHRC 2018/190, afl. 10, par. 6-7.
27