ARTIKEL
AARDE JURISPRUDENTIE Een pleidooi voor het toekennen van rechtspersoonlijkheid aan belangrijke Nederlandse natuurgebieden.1
10
Januari 2020 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
AMBER BOSSE Master studente Public International Law aan de Universiteit van Amsterdam
“..En in alle gewesten wordt de stem van het water met zijn eeuwige rampen gevreesd en gehoord.” Het zijn de laatste zinnen van Hendrink Marsman’s “Herinnering aan Holland”, een van de meest geliefde gedichten van onze Vaderlandse poëzie. Marsman vat in 1936 het Nederlandse landschap bewonderend samen: natuur en mens in harmonie op een toneel van oneindig laagland.
Politiek/klimaat Anno 2019 lenen zowel het natuurlijke als politieke klimaat zich minder voor lovende poëzie. De stem van de rivier is al in geen tijden gehoord en wie zou luisteren zal een gesmoorde roep om hulp waarnemen. In ons huidige rechtssysteem kunnen planten, rivieren en ecosystemen niet zelf naar de rechter om hun eigen bescherming af te dwingen. Ze zijn daarvoor afhankelijk van rechtspersonen, zoals natuurorganisaties.2
Foto door Kees Streefkerk
In landen als Nieuw-Zeeland en Ecuador zijn de eerste voorbeelden aan te wijzen van een mondiale beweging waarin aan steeds meer natuurgebieden een eigen rechtspersoonlijkheid wordt toegekend. Menselijke vertegenwoordigers spreken dan in naam van én ten behoeve van het gebied: het natuurgebied bezit dus zichzelf. Dit heeft als gevolg dat er altijd sprake is van rechtstreeks belang
wanneer er een juridische procedure plaatsvindt – bijvoorbeeld in het geval van een onrechtmatige daad in de vorm van vervuiling of exploitatie. Dat rechtspersoonlijkheid Nederlandse natuurgebieden procedureel een kans zou bieden om zichzelf te beschermen is evident. Dat dit ten goede zou komen van de biodiversiteit en natuurontwikkeling, valt aannemelijk te maken. Dat een wet voor toekenning van rechtspersoonlijkheid aan bijvoorbeeld de Waddenzee tot een verhit politiek debat zal leiden, lijkt op dit moment nog onvermijdbaar. Ons huidige rechtssysteem is antropocentrisch. Er bestaan wel wetten om flora en fauna te beschermen, maar deze worden gerechtvaardigd via een mensenrechtelijke argumentatie. De wet redeneert vanuit de mens: een rijke biodiversiteit is goed voor de kwaliteit van onze voeding en draagt bij aan
11
ARTIKEL
onze recreatiemogelijkheden. Een vervuilde rivier is daarom in de eerste plaats vervelend omdat het bijvoorbeeld ons drinkwater in gevaar brengt – en niet omdat de rivier zelf belang heeft bij een schoon stroomgebied. Van dat antropocentrische idee moeten we af als we een duurzame oplossing willen voor de klimaatcrisis. Dit essay verkent de mogelijkheden om binnen het huidige rechtssysteem bepaalde belangrijke Nederlandse natuurgebieden rechtspersoonlijkheid te geven – bijvoorbeeld via een nieuwe interpretatie van Artikel 1 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW).
Nieuw-Zeeland lijkt het begin te hebben gemarkeerd van een mondiale trend. In 2017 kregen twee gletsjers in India5 eigen rechtspersoonlijkheid. Nieuw-Zeeland breidde hun “earth jurisprudence” nog verder uit door ook de Whanganui-river rechten toe te delen. Voor de rechtspersoonlijkheid van de Whanganui-rivier werd decennialang gestreden door de inheemse bevolking van NieuwZeeland, de Māori. De Maori leeft samen met de rivier via hun gezegde “Ik ben de Rivier, de Rivier is Mij”. Zij stellen dat de community en de rivier inherent met elkaar verbonden zijn, en dus dezelfde
Foto door Jan-Willem van Braak
Pachamama, Te Urewera, de Whanganui-rivier, en de Waddenzee? In oktober 2008 werd Ecuador het eerste land met een moderne constitutie dat rechtspersoonlijkheid toekende aan “Moeder Aarde (Pachamama)”. Een nieuwe wet zorgde ervoor dat aan de natuur expliciet het recht werd toegekend om “vitale cycli, structuur, functies en evolutieprocessen te behouden, te handhaven, te onderhouden en te regenereren.”3
Nieuw-Zeeland volgde jaren later met het natuurpark “Te Urewera”. In juli 2014 werd aan het Noord-NieuwZeelandse natuurgebied juridische persoonlijkheid toegekend. Dit zorgde ervoor dat Te Urewera voor zichzelf kon opkomen met “alle rechten, machten, plichten en verantwoordelijkheden van een rechtspersoon.” Het natuurgebied kreeg, naast een managementplan met strak beleid, een bestuur aangewezen dat in naam van het natuurpark kon optreden.4
“IN ONS HUIDIGE RECHTSSYSTEEM KUNNEN PLANTEN, RIVIEREN EN ECOSYSTEMEN NIET ZELF NAAR DE RECHTER OM HUN EIGEN BESCHERMING AF TE DWINGEN. ZE ZIJN DAARVOOR AFHANKELIJK VAN RECHTSPERSONEN, ZOALS NATUURORGANISATIES”
12
Januari 2020 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
rechten verdienen. Nieuw-Zeelandse onderhandelingsminister Chris Finlayson, die mede verantwoordelijk was voor de einduitspraak over de Whanganui, vertaalt hun filosofie via een westers-georiënteerde invalshoek: “Het geven van rechtspersoonlijkheid aan een natuurgebied klinkt misschien gek, maar een rivier die rechten en plichten bezit, is niet gekker dan dat stichtingen, bedrijven of organisaties soortgelijke rechtspersoonlijkheid bezitten.”6 Daarmee slaat Finlayson de spijker op z’n kop: als onze Westerse samenleving nog niet klaar is voor het accepteren van de natuur als eigen entiteit met belangen, kunnen we zelfs via ons antropocentrische stelsel de argumentatie rondmaken. Hoe dit juridisch in elkaar zou steken, wordt later in dit essay nog uitgebreid uitgewerkt. De Nederlandse politiek is er in elk geval nog niet klaar voor. Op 20 juni 2019, in een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, geven de Ministers expliciet antwoord op de vraag omtrent de wenselijkheid van de Waddenzee als rechtspersoon.7 De vraag – gesteld door Minister Arissen tijdens het “Algemeen Overleg Wadden” van 24 januari 2018 – wordt negatief beantwoord. De Ministers zijn van mening dat rechtspersoonlijkheid van natuurgebieden geen noodzakelijke voorwaarde is om de natuur op een goede manier te beschermen. Natuurorganisaties
kunnen momenteel al opkomen voor de belangen van de natuur bij de rechter: dit zou voldoende bescherming bieden. Natuurbescherming is in eerste instantie een publieke taak – en publieke taken worden uitgevoerd door de overheid, niet door de natuurgebieden zelf. Het is de taak van overheden om dit goed uit te voeren met de daarbij horende democratische controlemechanismen. Nog even over de Waddenzee De Ministers van Infrastructuur en Waterstaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn het er dus over eens: de Waddenzee is een van de belangrijkste en mooiste natuurgebieden van Nederland, maar wel ván Nederland, en nog even niet van zichzelf. De gemeente Dongeradeel heeft een andere mening: de lokale gemeenteraad nam dit voorjaar namelijk een motie aan waarin werd opgeroepen rechten toe te kennen aan de Waddenzee. VN-Secretaris-generaal António Guterres noemde de motie een ‘hoogtepunt in de ontwikkeling van een mondiale Earth Jurisprudence’.8 De Waddenzee zou, mocht het voorstel van de eerder genoemde motie in werking treden, een beheerautoriteit krijgen, die zou bestaan uit onder andere eilandbewoners, lokale overheden, ondernemers, Waddenvissers, wetenschappers en natuurbeschermers. Samen zouden zij zich inzetten voor de belangen van de Waddenzee. Maar hoe meten we die belangen? En waarom kunnen natuurgebieden daar het allerbeste zelf over beslissen?
Waarom rechtspersoonlijkheid? Een rivier kan niet praten. Voor mensen is dat lastig: in het algemeen wordt aangenomen dat iets wat niet kan communiceren, geen gevoelens of gedachten heeft, en inherent dus geen belangen. Maar de andere kant valt te bepleiten. Als we het nog even houden bij de Waddenzee, kunnen we onszelf indenken dat de zee in elk geval belang heeft bij onvervuild water. Op deze manier kan de zee de biodiversiteit die in en rondom haar beddingen leeft een veilige stroom boven het hoofd bieden. Een ander belang is niet verzwolgen worden onder stijging van de zeespiegel, of geen slachtoffer worden van overbevissing.9 Als we de situatie omdenken, is de redenatie makkelijk te volgen. Bijvoorbeeld: stel dat de Waddenzee een miljoenenbedrijf was. Dit bedrijf zou bepaalde rechten en plichten ontlenen uit het feit dat het geld, goederen en werknemers te beschermen heeft. In ons huidige systeem is het ondenkbaar dat een CEO van een bedrijf niet naar de rechter zou kunnen stappen om zijn faillissement aan te vechten, of om iemand aansprakelijk te stellen voor fraude. Waarom zou een vertegenwoordiger van een natuurgebied dan niet in staat kunnen zijn te procederen wanneer handelingen van derden de rechtspersoon van Het Natuurgebied aantast?
“HET GEVEN VAN RECHTSPERSOONLIJKHEID AAN EEN NATUURGEBIED KLINKT MISSCHIEN GEK, MAAR EEN RIVIER DIE RECHTEN EN PLICHTEN BEZIT, IS NIET GEKKER DAN DAT STICHTINGEN, BEDRIJVEN OF ORGANISATIES SOORTGELIJKE RECHTSPERSOONLIJKHEID BEZITTEN” Januari 2020 | ALIBI Magazine
13
ARTIKEL
En dan? Wat gebeurt er vervolgens als bijvoorbeeld de Waddenzee rechtspersoonlijkheid krijgt? Ten eerste kan deze procederen tegen de industrie. Waar twee rechtspersonen tegenover elkaar komen te staan, moeten belangen worden afgewogen door de rechter. Dit betekent dus niet dat er een situatie ontstaat waarin de Waddenzee – of elk ander natuurgebied met rechtspersoonlijkheid – altijd zou voorgaan op het bedrijfsleven. Het geeft de rechter echter wel de ruimte om te kijken welke belangen zwaarder wegen: het vangen van vis, het verwerken van afval, het bieden van toeristische toertjes, óf de gezondheid van het natuurgebied. Op dit moment staat het systeem rechters niet toe natuurgebieden zelfstandig in ogenschouw te nemen. Dit betekent nogmaals niet dat de natuur altijd zal winnen en we binnen een aantal jaren afstevenen op middeleeuwse levensvormen: het betekent voornamelijk dat de procedures tussen mens en natuur een stuk eerlijker zullen worden.
immers nog lang niet. Juist wanneer de mogelijkheid gecreëerd wordt dat een gebied zelf kan besturen en procederen, zijn er speciale regels nodig. Zoals we bijvoorbeeld ook het faillissementsrecht hebben, het goederenrecht of het ondernemingsrecht. Moet dat dan – net zoals Ecuador – via verandering van de constitutie? Het lijkt van niet. Artikel 1 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW) geeft aan dat naast de organen waaraan via de Grondwet rechtspersoonlijkheid is verleend, “Andere lichamen, waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen, slechts rechtspersoonlijkheid kunnen bezitten, indien dit uit het bij of krachtens de wet bepaalde volgt.”11 Dit betekent dat delegatie in beginsel mogelijk is, en dus decentrale overheden ook een wet die rechtspersoonlijkheid toekent zouden mogen opstellen. Dat zorgt er voor dat er dus geen landelijke consensus nodig hoeft te zijn wanneer we bijvoorbeeld aan de Veluwe rechtspersoonlijkheid willen toekennen: een overtuigde provincie Gelderland zou genoeg kunnen zijn. Dit is helaas in theorie waarschijnlijker dan in de praktijk. Nu ook – zoals eerder in dit artikel al besproken – de ministers duidelijk een streep hebben gezet door de wenselijkheid van de rechtspersoonlijkheid van de
rechten en plichten van de rivier regelt; regels die ervoor zorgen dat de vertegenwoordigers integer te werk gaan; en financiële constructies die onder meer voorkomen dat een rivier failliet zou gaan.10 Bij enkel rechtspersoonlijkheid toekennen aan een bepaald gebied zijn we er
Waddenzee, ligt het niet voor de hand dat de provincie Noord-Holland, of de plaatselijke gemeente, een Algemene Plaatselijke Verordening (APV) zou opstellen waarin dit wel wordt toegekend. Ook valt te bevragen of natuurgebieden wel zo’n overheidstaak hebben die in Artikel 1 lid 2 BW wordt
Foto door Rinke Dohmen
De juridische mogelijkheden in Nederland: een overzicht Volgens Laura Burgers hebben onze natuurgebieden minimaal drie regels nodig: een wet die de inhoudelijke
“OP DIT MOMENT STAAT HET SYSTEEM RECHTERS NIET TOE NATUURGEBIEDEN ZELFSTANDIG IN OGENSCHOUW TE NEMEN. DIT BETEKENT NOGMAALS NIET DAT DE NATUUR ALTIJD ZAL WINNEN EN WE BINNEN EEN AANTAL JAREN AFSTEVENEN OP MIDDELEEUWSE LEVENSVORMEN: HET BETEKENT VOORNAMELIJK DAT DE PROCEDURES TUSSEN MENS EN NATUUR EEN STUK EERLIJKER ZULLEN WORDEN.”
14
Januari 2020 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
genoemd. De ministers menen in de eerder aangehaalde Brief aan de Tweede Kamer eigenlijk van wel: door te benoemen dat bescherming van de Waddenzee uitsluitend een overheidstaak is, is het evident dat de Waddenzee deze bescherming voortaan “zelf” zou uitvoeren via eigen rechtspersoonlijkheid, er een situatie ontstaat waarin aan het gebied “een deel van de overheidstaak is opgedragen”. Ziet de wetgever dit echter niet als vergelijkbare situaties, dan zou dat betekenen dat toekenning van rechtspersoonlijkheid via verandering van Artikel 1 lid 1 van de BW moet. En dat zal, gezien de huidige politieke situatie in Nederland, een stuk lastiger zijn. Elke boom? Nu ligt als laatste de vraag voor de hand of dan elke grasspriet rechtspersoonlijkheid zou moeten krijgen. Zorgt deze wetgeving er dan niet voor dat je net gemaaide gazon een rechtszaak tegen jou kan aanspannen op grond van poging tot doodslag? Nee. In eerste instantie gaat dit essay alleen om gebieden met een aantoonbare significantie voor zowel het ecosysteem als de mens. Reeds aangehaalde voorbeelden als de Waddenzee, de Veluwe en de Noordzee zijn bijvoorbeeld al rechtssubject van veel relevante afspraken die het welzijn van het gebied moeten bewaken. Alleen al de Waddenzee heeft zo’n 37 (!) wetten en verdragen die toepasbaar zijn – op internationaal, nationaal én
Januari 2020 | ALIBI Magazine
gemeentelijk niveau, variërend van de MARPOL tot de plaatselijke woningwet.12 De voornaamste praktische verandering zou zijn dat in de toekomst de Waddenzee ook daadwerkelijk rechtstreeks belang heeft wanneer er een proces volgt bij overtreding van die wetten. Daarnaast is het “omdenken” dat nodig is om de noodzaak van deze verandering te begrijpen misschien wel van het grootste belang: de Natuur als entiteit, met eigen rechten en plichten, die meer belangen heeft dan enkel het dienen van de mens. In conclusie In navolging van vooruitstrevende landen als Nieuw-Zeeland, India en Ecuador zou Nederland mee moeten gaan met de beweging waarin aan steeds meer mondiale natuurgebieden rechtspersoonlijkheid wordt toegekend. In het huidige ecologische tijdperk – het Antropoceen13 – moet de mens een nieuwe samenlevingsvorm aannemen met de natuur. De afname van de biodiversiteit en de daarop volgende klimaatcrisis heeft aangetoond dat ons geldende rechtssysteem niet voldoende is om ons geliefde laagland te beschermen. Het praktische recht om te procederen, maar ook het filosofische recht op zijn en zelfbeschikking, zal het Nederlandse natuurtoneel waar Marsman in 1936 zo mooi over dichtte, beschermen tegen het aannemen van nieuwe vergezichten: die van grijswitte distributiecentra en zwarte rijen asfalt. •
1.
2.
3.
4. 5.
6.
7.
8. 9.
10.
11.
12.
13.
Amber in een voorbereidend gesprek met Laura Burgers, promovendus aan de UvA, die zich in haar onderzoek Justitia, the People’s Power and Mother Earth buigt over de spanning tussen milieubelangen en democratie. Verder bezocht ze een avond georganiseerd door de Ambassade van de Noordzee, een organisatie die een stem geeft aan de Noordzee via het principe “De zee en het leven in de zee is van zichzelf” Daarnaast wordt de natuur beschermd door de overheid. Natuurmonumenten en de twaalf provinciale landschappen zijn private partijen: deze worden echter voornamelijk onderhouden via overheidssubsidie. República del Ecuador, Constitucion de 2008 (English Version) Chapter Seven, “Rights of Nature”, Article 71-74, oktober 2008. The Parliament of New Zealand, Te Urewera Act, oktober 2014. De Gangotri en Yamunotri gletsjers in India wordt verder niet behandeld in dit artikel. Meer hierover is onder andere te lezen in een Press Statement van de CELDF: https://celdf.org/2017/04/ pr-india-court-declares-personhoodglaciers-ecosystems/. Davison, I. “Whanganui River given legal status of a person under unique Treaty of Waitangi settlement”, The New Zealand Herald, 15 maart 2017. Brief van de Ministers van Infrastructuur en Waterstaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Nr. 185, Den Haag, 20 juni 2019. Reports of the Secretary-General on Harmony with Nature (A/74/236), New York, 26 juli 2019. Deze motie van Algemeen Belang Dongeradeel wordt mede ingediend door CDA, FNP en PvdA. De motie wordt gesteund door Dongeradeel Sociaal. Burgers, L. “Waarom de Waddenzee rechten moet krijgen”, online via: https:// www.filosofie.nl/artikel/bomenrechten. html, 6 november 2018. Ten Berge, J.B.J.M., en Zijlstra, S.E., “De ontwikkeling van de rechtspersoon in het publiekrecht: NJV-preadviezen”, in: Tijdschrift Privatisering 2000/3, p. 9-13, Deventer juli 2000. De hele lijst is de bekijken op de website Waddenzee.nl. Deze site is een samenwerking van de ministeries van LNV en I&W en de drie Waddenprovincies, Tresoar en de Waddenacademie, en wordt gecoördineerd door Rijkswaterstaat. https://www.waddenzee.nl/overheid/ vergunning-nodig/wetten-en-regels/. De term Antropoceen is geïntroduceerd door de geoloog Alexei Pavlov. Een voorgesteld artikel om meer over het antropoceen te lezen is bijvoorbeeld: https://www.groene.nl/artikel/welkomin-het-antropoceen.
15