Photo by Tanja Heffner
ARTIKEL
BURGERSCHAP VAN DE EUROPESE UNIE; DISCRIMINATIE VAN ECHTGENOTEN VAN GELIJK GESLACHT? 26
november 2018 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
“ECHTGENOTEN VAN GELIJK GESLACHT WERDEN SOMS NIET ALS FAMILIELID GEZIEN” HILDE VISSERS bachelorstudent Rechtsgeleerdheid aan de Universiteit van Amsterdam Binnen de Europese Unie hebben Unieburgers recht op vrij verkeer van personen. Dit houdt in dat ze vrij kunnen reizen. Unieburgers hebben daarnaast het recht om te verblijven in andere lidstaten dan hun eigen. Afhankelijk van de duur van het verblijf moeten ze hiervoor aan bepaalde voorwaarden voldoen.1 Familieleden van Unieburgers uit derde landen komen, op basis van de rechten van hun familielid, afgeleide reis- en verblijfsrechten toe.2 Tot voor kort was deze regeling omtrent familieleden discriminerend, met name ten aanzien van het homohuwelijk. In niet alle EU-landen wordt het homohuwelijk erkend, met als gevolg dat echtgenoten van gelijk geslacht in deze landen soms niet als familielid werden gezien. Bij echtgenoten van verschillend geslacht speelde dit probleem niet. Hierdoor hadden echtgenoten van gelijk geslacht soms geen aanspraak op afgeleide reis- en verblijfsrechten, terwijl echtgenoten van verschillend geslacht hier in dezelfde omstandigheden wel recht op hadden. Op 5 juni 2018 bepaalde het Hof van Justitie van de Europese Unie in een prejudiciële uitspraak dat lidstaten afgeleide reis- en verblijfsrechten van niet-EU-burgers niet mogen weigeren vanwege het feit dat zij het homohuwelijk niet erkennen.3 Eerst leg ik uit wat Unieburgerschap inhoudt en welke rechten dit met zich meebrengt voor de Unieburgers en hun familieleden uit derde landen. Vervolgens bespreek ik waarom deze rechten tot voor kort niet voor alle familieleden in alle omstandigheden golden. Tot slot ga ik in op uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie die een einde heeft gemaakt aan deze ongelijkheid. Unieburgerschap Het bereiken en bevorderen van de interne markt is altijd het belangrijkste doel geweest van de Europese integratie.4 Uit artikel 26 lid 1 Werkingsverdrag blijkt dat deze integratie bestaat uit het wegnemen van belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Dit worden ook wel de vier vrijheden genoemd. In dit artikel ligt de focus op het vrije verkeer van personen.
Het vrije verkeer van personen is sinds het Verdrag van Maastricht (1992), toen het burgerschap van de Unie formeel werd geïntroduceerd, niet meer uitsluitend gericht op marktintegratie.5 Het beslaat nu ook vrij verkeer van economisch niet-actieve EUonderdanen en vrij verkeer van ‘derdelanders’. Dit zijn personen die niet uit een van de EUlidstaten afkomstig zijn. Het burgerschap van de Europese Unie vloeit voort uit de nationaliteiten van de lidstaten. Iemand die de nationaliteit van een van de lidstaten bezit, is daarmee ook Europees burger. De lidstaten hebben dus het laatste woord over wie EU-burger wordt. Uit het Europees burgerschap vloeien zowel politieke als persoonlijke rechten voort. Voor dit artikel zijn vooral de persoonlijke rechten van belang. Deze gaan namelijk onder andere over reis- en verblijfsrechten van derdelanders.6 Artikel 21 van het Werkingsverdrag moet het recht op vrij verkeer en verblijf van Europese burgers waarborgen. Alle belemmeringen van dit recht moeten gerechtvaardigd zijn. In richtlijn 2004/38, de ‘Burgerschapsrichtlijn’,
27
ARTIKEL
zijn voorwaarden en beperkingen voor dit recht op vrij verkeer opgenomen.7 Hierover later meer. Familieleden van Unieburgers kunnen afgeleide reis- en verblijfsrechten hebben. Hiermee wordt voorkomen dat familieomstandigheden ervoor zorgen dat de Unieburger geen gebruik maakt van zijn rechten.8 De afgeleide reis- en verblijfsrechten gelden voor familieleden van Unieburgers, ongeacht hun nationaliteit. Er schuilt echter een addertje onder het gras. Deze rechten gelden voor familieleden doorgaans pas wanneer er sprake is van interstatelijke activiteit van de Unieburger. Als dit niet het geval is, is er sprake van een zuiver interne situatie en kan de Unieburger zich niet beroepen op zijn (Europese) recht van vrij verkeer.9 Afgeleide reis- en verblijfsrechten voor iedereen? De afgeleide reis- en verblijfsrechten die net besproken zijn, werden extra kracht bijgezet door de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak Metock.10 In deze zaak stond de vraag centraal of derdelanders die getrouwd zijn met een Unieburger het recht hebben om toegelaten te worden in een lidstaat van de Unie. Het Hof oordeelde dat de Burgerschapsrichtlijn ‘van toepassing is op iedere persoon met de nationaliteit van een derde land die familielid is van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, van deze richtlijn…’.11 Het Hof benadrukt verder dat de voorwaarden voor toelating en verblijf van Unieburgers in lidstaten waarvan ze de nationaliteit niet bezitten, in
28
alle lidstaten gelijk moeten zijn. Verschillende voorwaarden belemmeren het vrije verkeer van personen en daarmee de interne markt. Als lidstaten verschillende voorwaarden hanteren voor het verblijf en de toelating van familieleden van Unieburgers, wordt het recht van de Unieburger om zich in alle lidstaten onder dezelfde voorwaarden te kunnen vestigen (een recht dat voortvloeit uit het recht op het vrije verkeer van personen) geschonden.12 In combinatie met artikel 2 lid 2 en artikel 3 lid 1 van de Burgerschapsrichtlijn lijkt dit arrest voldoende rechtsbescherming te bieden aan derdelanders die getrouwd zijn met een Unieburger. Uit artikel 2 lid 2 volgt dat de echtgenoot wordt gezien als een familielid. Artikel 3 lid 1 stelt dat deze richtlijn van toepassing is op ‘iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, die hem begeleiden of zich bij hem voegen’.13
“HET WOORD ‘ECHTGENOOT’ IN DE BURGERSCHAPSRICHTLIJN IS GESLACHTSNEUTRAAL”
Deze rechtsbescherming wordt niet in alle gevallen geboden aan derdelanders die getrouwd zijn met een Unieburger van hetzelfde geslacht. Lidstaten die het homohuwelijk niet erkennen, erkennen namelijk ook niet de status van de echtgenoot als familielid, zoals geformuleerd in artikel 2 lid 2 van de Burgerschapsrichtlijn. Dit belemmert het vrije verkeer van personen en daarmee de interne markt. Door de echtgenoot niet als familielid te erkennen en geen afgeleide reisen verblijfsrechten te geven, zal de
november 2018 | ALIBI Magazine
ARTIKEL
Unieburger zich waarschijnlijk naar een lidstaat begeven waar zijn echtgenoot wel als familielid wordt erkend.14 De voorwaarden voor toelating en verblijf van huwelijkspartners uit derde landen zijn dus niet overal gelijk. De uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie Deze discriminatie en belemmering van het vrije verkeer van personen is niet onopgemerkt gebleven. In december 2016 is er een verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Curtea Constitutionala in Roemenië.15 De zaak gaat over twee mannen die getrouwd zijn in Brussel. Een van hen is Roemeens en dus Unieburger. Zij willen zich nu in Roemenië vestigen. De Roemeense autoriteiten kennen de man die geen Unieburger is echter geen afgeleide verblijfsrechten toe, omdat zij hem niet als echtgenoot aanmerken. In Roemenië wordt het homohuwelijk namelijk niet erkend. De rechter heeft onder meer gevraagd of een ‘echtgenoot’, zoals bedoeld in artikel 2 lid 2 van de Burgerschapsrichtlijn, afkomstig uit een niet-EU-land, ook een echtgenoot van hetzelfde geslacht kan zijn. De rechter verwijst hierbij naar artikelen 7, 9, 21 en 45 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.16 Artikel 7 ziet op de eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven, artikel 9 stelt dat Unieburgers het recht hebben om te huwen en een gezin te stichten en artikel 21 verbiedt discriminatie op grond van seksuele gerichtheid. Tot slot regelt artikel 45 de vrijheid van verkeer en verblijf van Unieburgers binnen de Unie. Op 5 juni 2018 heeft het Hof van Justitie antwoord gegeven op de prejudiciële vragen van de Roemeense rechter. Het benadrukt dat het woord ‘echtgenoot’ in de Burgerschapsrichtlijn geslachtsneutraal is. Hier kan dus ook een echtgenoot van hetzelfde geslacht onder vallen.17 Dit betekent geenszins dat alle lidstaten een huwelijk voor personen
november 2018 | ALIBI Magazine
van gelijk geslacht moeten invoeren.18 Zij mogen echter geen Unierecht belemmeren.19 Wanneer lidstaten een huwelijk tussen een Unieburger en een derdelander van hetzelfde geslacht niet erkennen, belemmert dat het vrije reisen verblijfsrecht van die Unieburger.20 Zo zal de Roemeense echtgenoot in deze zaak waarschijnlijk niet terugkeren naar Roemenië als zijn echtgenoot van gelijk geslacht daar niet voor langere tijd met hem mag verblijven. Daarnaast mogen nationale maatregelen die het vrije verkeer van personen belemmeren niet strijdig zijn met bepalingen in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.21 Bij de interpretatie van het begrip ‘echtgenoot’ in de Burgerschapsrichtlijn is artikel 7 van het Handvest van groot belang. Dit artikel ziet namelijk onder meer op de eerbiediging van het familie- en gezinsleven. De relatie van echtgenoten van gelijk geslacht valt onder de reikwijdte van dit artikel.22 Het niet verlenen van afgeleide verblijfsrechten aan een derdelander die getrouwd is met een Unieburger van hetzelfde geslacht omdat het nationale recht het homohuwelijk niet erkent, is daarom volgens het Hof een ongeoorloofde belemmering van het vrije verkeer van personen.23 Conclusie Tot een paar maanden geleden waren er landen die het begrip ‘echtgenoot’ in artikel 2 lid 2 van de Burgerschapsrichtlijn beperkt interpreteerden. Deze interpretatie belemmert niet alleen het vrije verkeer van personen binnen de interne markt, maar gaat ook in tegen anti-discriminatiebepalingen in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en het EVRM. Een restrictieve interpretatie van het begrip ‘echtgenoot’ bedreigde dus een van de belangrijkste doelstellingen van de Europese Unie: het bevorderen van de interne markt. Aan deze bedreiging heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie op 5 juni 2018 een einde gemaakt.24•
“EEN BEPERKTE INTERPRETATIE BELEMMERT HET VRIJE VERKEER VAN PERSONEN BINNEN DE INTERNE MARKT” 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11.
12.
13. 14.
15. 16.
17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.
W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.144. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.148. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o.51. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.75. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p. 78 & 137. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.138. Richtlijn 2004/38/EG. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.148. W.T. Eijsbouts e.a., Europees recht Algemeen deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.152. HvJ EU 25 juli 2008, C-127/08, ECLI:EU:C:2008:449. R.H. van Ooik & T.A.J.A. Vandamme, Europese Rechtspraak Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.122; HvJ EU 25 juli 2008, C-127/08, ECLI:EU:C:2008:449, r.o. 54. R.H. van Ooik & T.A.J.A. Vandamme, Europese Rechtspraak Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.124. Richtlijn 2004/38/EG. R.H. van Ooik & T.A.J.A. Vandamme, Europese Rechtspraak Algemeen Deel, Groningen: Europa Law Publishing 2015, p.124. HvJ EU 11 januari 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:2 (Coman e.a.). Curtea Constitutionala a Romanei, 2016. Vindplaats: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN-NLTXT/?uri=CELEX:62016CN 0673&from=EN. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 35. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 37. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 38. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 40. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 49. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 50. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.), r.o. 51. HvJ EU 5 juni 2018, C-673/16, ECLI:EU:C:2018:385 (Coman e.a.).
29