10 minute read
4 Housing First i Odense
Odense er en af de få kommuner i landet, der har gennemført en omfattende implementering af Housing First-tilgangen. Odense Kommune var en af de otte ’aftalekommuner’, der indgik i Hjemløsestrategien. Ud over udviklingen og afprøvningen af Housing First-indsatsen og de tilhørende bostøttemetoder var der i disse kommuner også afsat midler til forskellige øvrige tiltag, som fx en styrket gadeplansindsats eller skæve boliger. Derudover deltog yderligere ni ’bostøttekommuner’ i Hjemløsestrategien, hvor der udelukkende var afsat midler til udvikling og afprøvning af bostøttemetoderne. Odense Kommune kom oprindeligt med i Hjemløsestrategien som en af de otte aftalekommuner på et afbud, da en anden af de oprindeligt udpegede otte kommuner ikke ønskede at deltage i Hjemløsestrategien. Mens Odense således var en af de i alt 17 kommuner, der deltog i Hjemløsestrategien, indgik Odense ikke i det efterfølgende Implementerings- og Forankringsprojekt, der havde til formål at understøtte den videre forankring af Housing First-tilgangen efter Hjemløsestrategien. Imidlertid videreførte Odense Kommune Housing First-indsatsen af egen drift ud fra de gode resultater og erfaringer med indsatsen, der var opnået gennem deltagelsen i Hjemløsestrategien. I dette kapitel karakteriserer vi Housing First-indsatsen, som den er blevet udformet og implementeret i Odense Kommune. Kapitlet er baseret på den kvalitative dataindsamling fra 2019 (jf. kapitel 2), der blandt andet belyste brugen af Housing First-tilgangen i Odense. Desuden inddrages information fra de opfølgende samtaler med udvalgte nøglemedarbejdere i Odense Kommune, der er gennemført i forbindelse med denne undersøgelse.
4.1 Odense-modellen for Housing First
Implementering af Housing First-tilgangen i Odense tog afsæt i et allerede eksisterende samarbejde, der havde fungeret i en del årmellem Odense Kommune og byens boligorganisationer om at skaffe boliger til socialt udsatte borgere i kommunen. Dette samarbejde blev yderligere udbygget og styrket med Housing First-tilgangen og det tilhørende fokus på at sammenkoble boligindsatsen med de sociale støttemetoder. Housing First-modellen kan i Odense karakteriseres ved at være baseret på tre centrale kerneelementer: 1) et samarbejde mellem kommunen og boligorganisationerne om at skaffe boliger til indsatsen og boligplacere borgerne, 2) tilgængeligheden af social bostøtte for de borgere, som boligplaceres, og 3) en stærk organisering omkring indsatsen både internt i kommunen og i form et veludviklet samarbejde mellem kommunen og civilsamfundets organisationer og tilbud på udsatte-området. Derudover bygger implementeringen af Housing First-tilgangen ifølge kommunen også på et vidtgående mind-shift i tilgangen på mange niveauer, både i forhold til at arbejde med boligplaceringer, i organiseringen og i den daglige praksis. I det følgende vil vi beskrive disse forskellige elementer i modellen nærmere.
Den fremgangsmåde, der benyttes til at skaffe boliger i Odense, er baseret på en samarbejdsaftale mellem kommunen og de almene boligorganisationer om at tilvejebringe det fornødne antal boliger til kommunal boliganvisning. Det er en del af disse boliger, der benyttes til Housing First-indsatsen. Én gang om måneden afholdes et møde mellem kommunen og de almene boligorganisationeri byen, hvor kommunen melder ind, hvor mange boliger der er behov for til den kommunale boliganvisning. Boligforeningerne har forpligtet sig til at stille disse boliger til
rådighed udvalgt blandt de ledige boliger, der samtidig har et huslejeniveau, som borgerne i målgruppen kan betale. Der anvendes en samlet fordelingsnøgle mellem byens boligorganisationer i forhold til, hvor mange boliger de hver især skal stille til rådighed om året gennem ordningen. I løbet af året er der således en fleksibilitet i forhold til, at egnede boliger med et passende huslejeniveau kan allokeres til indsatsen, efterhånden som de bliver ledige i hver enkelt boligorganisation. Kommunen foretager en kommunal anvisning efter almenboliglovens § 59 af de pågældende boliger og påtager sig derved den økonomiske risiko omkring udlejningen i forhold til behovet for istandsættelse ved fraflytning og i forhold til eventuel tomgangsleje, indtil borgeren er flyttet ind i boligen. I Odense betyder samarbejdsaftalen med de almene boligorganisationerefterkommunens vurdering, at man målrettet får tilvejebragt netop de boliger, der er behov for. Det afspejler sig også i, at ventetiden på en bolig gennem ordningen typisk er i størrelsesordenen 2-3 måneder, hvilket er forholdsvis kort tid i forhold til, at der i andre store bykommuner typisk kan være over et halvt års ventetid på en bolig gennem den kommunale boliganvisning (Benjaminsen, Christensen & Hundahl, 2020). Ventetiden kan konkret variere med antallet af boliger, der bliver ledige, ligesom der også kan være forskelle i forhold til borgerens betalingsevne. Særligt for de unge, der modtager uddannelseshjælp, kræver det, at boligen har en særligt lav husleje, mens kontanthjælpsmodtagere over 30 år generelt har en lidt højere betalingsevne. Samarbejdsaftalen udgør generelt et alternativ til en traditionel brug af den kommunale boliganvisning. Ifølge almenboligloven (§ 59, stk. 1) har en kommune således ret til at få stillet indtil hver fjerde almen bolig, der bliver ledig, til rådighed for kommunal boliganvisning. Denne regel betegnes derfor ofte som ’fjerdedelsreglen’. Til gengæld påtager kommunen sig den økonomiske risiko ved at garantere udgifterne til istandsættelse ved fraflytning og dækning af tomgangslejen, fra boligen er meldt ind til anvisning, og til den er udlejet til borgeren (§ 59, stk. 2). Sammenligner man samarbejdsaftalen i Odense med boliganvisningen i andre større bykommuner, har også en række øvrige storbykommuner (København, Aarhus og en del af de københavnske omegnskommuner) en systematiseret boliganvisning, hvor boligerne typisk skaffes ud fra ’fjerdedelsreglen’. Brugen af denne regel betyder dog også, at der typisk er en del lejligheder, der reelt ikke kan benyttes til anvisning, fordi de har for høj husleje, er for store eller ligger i boligområder, som i forvejen har en høj andel udsatte borgere. Uanset, hvilken model der benyttes, tages der i de kommuner, der benytter anvisningsreglerne, generelt forskellige hensyn til, hvilke boliger der er egnede til at benytte til anvisning. For eksempel er der i Aarhus indgået lokale aftaler om at benytte flere små lejligheder med lavere husleje til anvisning. I København er der en aftale om at få stillet hver tredje ledige almene bolig til rådighed for kommunal anvisning, ligesom der tages omfattende hensyn til fordelingen af boliger til anvisning mellem forskellige boligområderi forhold til den eksisterende beboersammensætning. Selvom samarbejdsaftalen mellem Odense Kommune og boligorganisationerne således fuldt ud hviler på reglerne om kommunal boliganvisning, følger modellen ikke den traditionelle brug af ’fjerdedelsreglen’, hvor en del boliger typisk ikke ville blive brugt, fordi de er for store og/eller har en for høj husleje. Odense Kommunes opgørelser viser i den sammenhæng, at der ikke er behov for at anvende hver fjerde ledige bolig, men at væsentligt færre af de ledige almene boliger bliver anvendt gennem ordningen. Ifølge kommunen og boligorganisationerne betyder det også, at der spares omkostninger til administration, idet der kun er behov for administration i forbindelse med de boliger, der faktisk anvendes, og der således ikke er behov for administration ved de boliger, der ikke ville kunne benyttes med en generel brug af fjerdedelsreglen på grund afboligens størrelse eller huslejeniveau. Fremgangsmåden betyder desuden, at man fra kommunens side benytterboliganvisningen meget målrettet til de borgere, der er målgruppe
for ordningen, mens der for år tilbage, før ordningen blev indført, var en tendens til, at man benyttede alle de boliger, der kom ind til anvisning og havde et huslejeniveau, som kunne betales af borgere på sociale ydelser. Det betød imidlertid, at man til tider anviste boliger til borgere, som strengt taget ikke helt var målgruppe for en kommunal boliganvisning, hvorved også udgifterne til ordningen blev øget. På grund af den målrettede brug af ordningen vurderer kommunen også, at ordningen er meget omkostningseffektiv, da de samlede udgifter til at afholde garantiforpligtelserne udgør cirka 1 mio. kr. om året, hvilket ifølge forvaltningen er en forholdsvis lav udgift for en kommune af Odenses størrelse.
4.1.2 Den sociale støtte
Ifølge Housing First-tilgangen er en central forudsætning for, at boligplaceringen i egen bolig fungerer, at den sociale støtte følger med. Under Hjemløsestrategien blev der i Odense Kommune både arbejdet med CTI- og ICM-metoden. Hovedparten af de sociale støtteforløb var dog baseret på CTI-metoden. Efter Hjemløsestrategiens udløb videreførte Odense Kommune de sociale støtteindsatser, der blandt andet var forankret i en kommunal § 110-boform og i kommunal bostøtte. Kommunen vurderer dog, at i og med at den sociale bostøtte er i videreført i den ordinære drift, kan der i nogle tilfælde have været et mindre stringent metodisk fokus. Det gælder fx i forhold til CTI-metodens varighed og faseinddeling, idet der i den kommunale drift løbende vil være en afvejning og prioritering mellem ressourcer og støttebehov på tværs af hele målgruppen for den kommunale bostøtte. Samtidig har Odense Kommune også benyttet sig af forskellige andre former for støtte. For eksempel har kommunen ansat sociale viceværter, som overtager ansvaret for støtten til borgerneefter et bostøtteforløb i det omfang borgeren fortsat har brug for at være tilknyttet en form for støtte. De sociale viceværter vil typisk have et væsentligt større antal borgere tilknyttet end bostøttemedarbejderne. Det giver mulighed for en aftrapning af støtten, i takt med at nye borgere kommer ind i indsatsen. I den daglige praksis udmønter samarbejdet mellem kommunen og boligorganisationerne sig også i et tæt samarbejde omkring den sociale støtte. I den sammenhæng er der en klar ansvarsfordeling, således at det er kommunens opgave at sikre, at den sociale støtte er tilstrækkelig og let tilgængelig, når der er behov. Det er ikke mindst vigtigt af hensyn til naboerne i en opgang, hvor en borger er blevet boligplaceret, således at der kan sættes hurtigt ind med social støtte, hvis der fx opstår udfordringer med støj eller generende adfærd. Kommunen har i den sammenhæng en direkte indgang med et telefonnummer, hvor medarbejderne i de almene boligafdelingerhurtigt kan komme i kontakt med kommunen, når der akut opstår behov, hvorefter den kommunale bostøttemedarbejderkan intervenere og støtte borgeren. Ifølge kommunen og boligorganisationerne er det tætte samarbejde i høj grad en forudsætning for, at boligplaceringen kan lykkes, herunder også at boligorganisationerne kan være trygge ved at boligplacere de udsatte borgere i boligområderne. Tilgængeligheden af den sociale bostøtte bidrager således til, at problemer kan tages i opløbet og undgå at eskalere til et niveau, hvor de bliver uacceptable for de andre beboere. Det er i høj grad en forudsætning for opbakningen til Housing First-indsatsen, og for at modellen fungerer.
4.1.3 Organisering og aktørsamarbejde
Ud over samarbejdet mellem kommunen og boligorganisationerne hviler Housing First-indsatsen i Odense også på et tæt samarbejde mellem en række forskellige enheder og aktører – både internt i kommunen og med en række øvrige aktører på udsatte-området. Internt i kommunen er det en forudsætning for implementeringen af Housing First-tilgangen, at der er et tæt samarbejde omkring indsatsen. Det gælder fx, at der er en hurtig afklaring af, om borgeren
tilhører målgruppen, og en efterfølgende visitation til at få en boligplacering. Der er også procedurer for, at der hurtigt kan bevilges indskudslån, og at den sociale støtte hurtigt kan sættes i gang. Samtidig bygger Housing First-indsatsen også oven på et i forvejen tæt samarbejde mellem kommunen og civilsamfundets tilbud og organisationer på udsatte-området. Det indebærer blandt andet et samarbejde omkring opsøgning og kontakt med borgere i målgruppen, hvor de sociale tilbud melder ind til kommunen, når de får kontakt med borgere i hjemløshed, hvorefter der kan tages stilling til, om borgeren eri målgruppe for en Housing First-indsats. Der er også et løbende samarbejde omkring opfølgning på borgerne, fx hvis de sociale tilbud bliver opmærksomme på borgere, der har behov for støtte og hjælp. De kommunale medarbejdere fremhæver generelt, at implementeringen af Housing First-tilgangen har krævet en omfattende omstillingsproces og et vidtgående mind-shift væk fra en forestilling om, at udsatte borgere i hjemløshed ikke kan bo i egen bolig, og fra det fokus på boligparathed og forudgående boevne der traditionelt har været fremherskende i forhold til boligplacering af borgere i hjemløshed. Man skal således turde at tilbyde udsatte borgere i hjemløshed en bolig og give dem den tilhørende støtte frem for at sortere disse borgere fra ud fra en antagelse om, at de ikke har tilstrækkelig boevne. Tværtimod begynder boevnen først at udvikles, når borgeren får chancen for at prøve at bo på egen hånd og får den fornødne støtte til at håndtere de udfordringer, der opstår. Det betyder dog ikke, at der ikke er udfordringer. Som nævnt bidrager den sociale bostøtte til at kunne håndtere mange af de vanskeligheder, der opstår, men nogle gange lykkes det ikke, og der er også tilfælde af, at borgeren mister boligen igen. Det skyldes typisk, at borgeren er blevet sat ud af boligen på grund af brud på husordenen eller huslejerestance. Her er det en del af tilgangen, at der måske skal flere forsøg til, og der er derfor nogle af de deltagende borgere, der er blevet genplaceret i en ny bolig undervejs i forløbet.
